Sekseneutrale beloning van mannenberoepen en vrouwenberoepen. De rol van functiewaarderingssystemen en 'comparable worth' - Downloaden Download PDF

Sekseneutrale beloning van mannenberoepen en

vrouwenberoepen

De rol van functiewaarderingssystemen en ‘comparable worth’

Onderzoek gedurende een lange reeks van jaren en op basis van uiteenlopende gegevens laat zien dat beloningsverschillen tussen mannen en vrouwen een hardnekkig karakter hebben, ondanks de voortgeschreden emancipatie (o.a. Schippers 1987; Schuld e.a. 1994). Terwijl veel economisch georiënteerd onderzoek zich voornamelijk bezighoudt met verschillen tussen mannen en vrouwen als groep, waarbij zowel werknemers met verschillende capaciteiten als banen met verschillende functiekenmerken worden meegenomen (bijvoorbeeld Schippers & Siegers 1989), concentreert juridisch onderzoek zich vooral op de positie van individuele mannen en vrouwen werkzaam in geIijk(soortig)e functies. Dit verschil in benaderingswijze is begrijpelijk als bedacht wordt dat het recht de instrumenten aan dient te reiken voor individuele burgers die menen onrechtvaardig te zijn behandeld, terwijl daarnaast vanuit de beleidssfeer vooral behoefte is aan inzichten die betrekking hebben op groepen in de samenleving. Telkens weer duikt het probleem op dat werk dat voornamelijk verricht wordt door mannen gewoonlijk hoger gewaardeerd (en beloond) wordt dan werk dat voornamelijk door vrouwen verricht wordt, zo blijkt uit de discussie over gelijke beloning voor gelijk (of gelijkwaardig) werk. Daarom heeft de Commissie gelijke behandeling van mannen en vrouwen bij de Arbeid medio 1993 onderzoek laten verrichten met betrekking tot de vraag welke juridische middelen voorhanden zijn ter bestrijding van beloningsverschillen tussen vrouwenwerken mannenwerk, zoals die tot uitdrukking komen via functiewaarderingssys­ temen (Doelens & Veldman 1993). In het onderzoek zijn betrokken de mogelijkheden die het EG- recht biedt en de ervaringen die elders in Europa, alsmede in Canada zijn opgedaan met regelge­ ving op dit terrein. Op basis van het onderzoek formuleren Doelens en Veldman, de auteurs van het rapport, tevens een aantal aanbevelingen voor Nederland.1 In dit artikel staat de vraag centraal of en, zo ja, in welke mate en op welke wijze functiewaarderingssystemen en de daaraan gekoppelde ‘comparable worth’-benadering kunnen bijdragen aan het dichterbij brengen van sekseneutrale beloning van mannen en vrouwen respectievelijk mannenberoepen en vrouwenbe­ roepen.

Deze vraag wordt geplaatst tegen de achtergrond van de bredere doelstellingen van het arbeids­ marktbeleid, die betrekking hebben op zowel een doelmatige werking van de arbeidsmarkt als op een rechtvaardige uitkomst van het arbeidsmarkt- proces. Daarbij komen onder andere de in het

* D e auteur is verbonden aan het Economisch Instituut/- Centrum voor Interdisciplinair Onderzoek van Arbeids­ markt- en Verdelingsvraagstukken der Rijksuniversiteit Utrecht en is lid van de Emancipatieraad. H et artikel is geschreven op persoonlijke titel. D e auteur dankt drs. M.M.11. Kraamwinkel en prof.dr. .IJ. Siegers voor hun commentaar op een eerdere versie van dit artikel.

rapport van de Commissie gelijke behandeling geformuleerde aanbevelingen aan de orde. Tevens wordt bezien of wellicht ook via andere routes bijgedragen kan worden aan het elimineren van dit aspect van de tussen mannen en vrouwen op de arbeidsmarkt bestaande ongelijkheid. Aanslui­ tend bij deze discussie komt een aantal principië­ le kwesties rond functiewaardering aan de orde, waarbij onder meer aandacht wordt besteed aan de relatie tussen functiewaardering, de toepassing van de ‘comparable worth’-benadering en econo­ mische theorieën over loon- en inkomensvorming. De invulling en toepassing van een systeem van functiewaardering weerspiegelt immers het

ant-Arbeidsmarkt

woord van de samenleving op de vraag hoe ar­ beid in die samenleving moet worden gehono­ reerd.

De opbouw van het artikel is als volgt. In de volgende paragraaf wordt aangegeven wat de betekenis is, respectievelijk kan of moet zijn van systemen van functiewaardering bij het vaststellen van de beloning van werknemers. Tevens wordt daar ingegaan op de (economische) problemen die spelen rond het toepassen van stelsels van functiewaardering voor vrouwen en wordt een relatie gelegd met de ‘comparable worth’-benade- ring, zoals die in een aantal Angelsaksische lan­ den inmiddels ingang heeft gevonden. Daarna worden in het kort de voornaamste conclusies uit het onderzoeksrapport van de Commissie gelijke behandeling voorzien van enkele kanttekeningen, waarbij niet de juridische implementatie, maar de (vermoedelijke) effectiviteit de rode draad vormt. De volgende paragraaf bespreekt de relatie tussen functiewaardering en een aantal economische theorieën over inkomen en beloning. Tevens wordt een alternatieve route aangeduid die be­ wandeld zou kunnen worden op weg naar sekse- neutrale beloning, gebaseerd op een functiewaar­ deringssystemen, maar met ruimte voor persoons­ gebonden beloningselementen. De paragraaf daarna bevat de samenvatting en de voornaamste conclusies.

Functiewaarderingssystemen: mogelijkheden en problemen

Sinds de introductie in 1975 van de Wet Gelijk Loon voor mannen en vrouwen (WGL, Staatsblad 1975, p. 129) is het in Nederland verboden man­ nen en vrouwen die hetzelfde werk doen ongelijk te belonen. Dit verbod is opnieuw vastgelegd in de Wet gelijke behandeling van mannen en vrou­ wen (WGB, Staatsblad 1989, p. 168), die sinds 1989 de WGL vervangt en aanvult. Een probleem bij de toepassing van de WGL vormt het feit dat er echter zelden sprake is van ‘hetzelfde’ werk. Immers, mannen en vrouwen verrichten maar zelden hetzelfde werk, zoals onder andere blijkt uit de regelmatig gepubliceerde onderzoeken over de beroepenscheiding tussen mannen en vrouwen, die niet alleen in Nederland, maar ook elders een bijzonder hardnekkig karakter heeft (zie onder andere Plantenga e.a. 1990, alsmede Charles 1992). In de schaarse gevallen waarin wel sprake is van ‘hetzelfde’ werk vormt de beloning daar­ van niet echt het probleem.2 Zoals bekend,

spreekt de WGB (onder andere in navolging van' artikel 119 EEG-Verdrag) niet over ‘hetzelfde’ werk, maar over arbeid van ‘gelijke (...) dan wel' (...) nagenoeg gelijke waarde’ (artikel 7). Om te bepalen wat hieronder moet worden verstaan, dient de arbeid te worden gewaardeerd volgens een deugdelijk stelsel van functiewaardering. Dc WGB (artikel 8) voegt daar dan nog aan toe (en dat is voor de discussie in dit artikel niet onbe­ langrijk) dat zoveel mogelijk dient te worden aangesloten bij het stelsel van functiewaardering van de arbeidsorganisatie waarin de werknemer, die een beroep op de wet doet, werkzaam is. Functiewaardering wordt in brede kring gezieir als een instrument dat ertoe dient willekeur bij het vaststellen van de bij een functie behorende beloning terug te dringen (o.a. Van der Burg 1992). Door de beloning niet per functie vast te stellen, maar deze te plaatsen in een breder kader waarin functies worden vergeleken, kan een gro­ tere systematiek worden verkregen. In principe zijn twee methoden beschikbaar voor het aan­ brengen van een rangorde binnen een scala van functies. De ene methode behelst een ordinale ordening, dat wil zeggen dat functies op volgorde van zwaarte worden geplaatst, zonder dat aan­ dacht wordt besteed aan de omvang van de ver­ schillen in zwaarte; de tweede behelst een kardi­ nale ordening, waarbij de zwaarte van de functies niet alleen de volgorde bepaalt, maar tevens de afstand waarmee functies op een bepaalde schaal die de zwaarte aanduidt, worden geplaatst. Voor een ordinale ordening behoeven functies uitslui­ tend onderling te worden vergeleken. Als functie A zwaarder is dan functie B, en functie B weer zwaarder is dan functie C volgt logischerwijs A, B, C als ordening van zware naar minder zware functies. Een kardinale ordening van functies vergt dat verschillende functiebestanddelen een bepaald gewicht krijgen toebedeeld — bijvoorbeeld in punten - en dat deze punten per functie wor­ den gesommeerd tot een totaal dat de zwaarte van de functie als geheel aangeeft. Uiteindelijk zal dan blijken dat de ene functie anderhalf maal zo zwaar is als de andere, een derde functie een kwart lichter is etc. Niet alleen de onderlinge volgorde, maar ook de grootte van de verschillen tussen functies wordt op deze manier vastgelegd. De wijze waarop functies vervolgens worden beloond, wordt slechts ten dele bepaald door de wijze waarop de functies zijn gewaardeerd. Zo biedt een kardinale ordening en waardering de

mogelijkheid de beloning rechtstreeks te koppelen aan het per functie geregistreerde puntenaantal. In dat geval wordt functie A die anderhalf keer zo zwaar is als functie B ook anderhalf keer zo goed betaald. Aan elk ‘functiewaarderingspunt’ wordt dan een bedrag in guldens gekoppeld. Op zich is zo’n rechtstreekse koppeling tussen puntenaantal en beloning geen noodzaak. Terwijl dat bij ordi­ nale functiewaardering onontkoombaar is, kan een kardinale ordening ook worden gebruikt om uit­ sluitend de ‘rangorde’ van de beloning vast te stellen (in die zin dat functie A die het zwaarst is ook het hoogst wordt beloond, functie B de licht­ ste is en het laagste wordt beloond en functie C die qua zwaarte tussen A en B in zit ook qua beloning een tussenpositie inneemt; over de om­ vang van de verschillen staat dan niet bij voor­ baat iets vast). Overigens maakt de mogelijkheid die in principe bestaat om functiewaardering rechtstreeks te koppelen aan de hoogte van de beloning met name werkgevers (maar ook vak­ bonden) nogal eens huiverig voor een op kardina­ le meting gebaseerd functiewaarderingssysteem. Zo’n systeem biedt de besluitvormers die er mee moeten werken immers minder handelingsruimte dan een systeem dat slechts de onderlinge posities vastlegt. Over deze behoefte aan handelingsruimte volgt zo dadelijk meer.

Een belangrijk probleem dat aan het gebruik van functiewaarderingssystemen is verbonden, vormt het feit dat deze vaak niet sekseneutraal van aard zijn. Functiewaarderingssystemen weerspiegelen veelal het verschil in waardering dat binnen de samenleving bestaat tussen taken die voorname­ lijk door mannen en taken die voornamelijk door vrouwen uitgeoefend worden. Dit verschil in waardering strekt zich tevens uit tot de voor respectievelijk mannenberoepen en vrouwenbe­ roepen benodigde kennis en vaardigheden. Dit leidt er bijvoorbeeld toe dat functiewaarderings­ systemen zwaardere gewichten toekennen aan technische en ruimtelijke aspecten van functies dan aan sociale en communicatieve aspecten. Ook manifesteert dit gebrek aan sekseneutraliteit zich in een verdere uitsplitsing en opdeling van ‘man­ nelijke’ functie-elementen (bijvoorbeeld door leiding geven, het dragen van verantwoordelijk­ heid en het organiseren van het werk als drie afzonderlijke aspecten te beschouwen) en ‘vrou­ welijke’ functie-elementen in één verzamelcatego- rie onder te brengen. Op de ‘mannelijke’ kenmer­

ken kan dan drie maal gescoord worden; op de ‘vrouwelijke’ slechts één maal. Zo concluderen Van den Herik c.s. dat het functiewaarderingssys­ teem in de gezondheidszorg (FWG) zodanige beschrijvingen en classificaties van functies han­ teert dat de typerende kenmerken van respectieve­ lijk ‘vrouwen-’ en ‘mannenfuncties’ op oneven­ wichtige wijze (en ten nadele van vrouwen) in het functiewaarderingssysteem worden verwerkt (Van den Herik 1993). Dit is onder meer een gevolg van het vasthouden aan een strikte schei­ ding tussen de zorgtaken enerzijds en de organi­ satorische en beheerstaken anderzijds. Soortgelij­ ke conclusies kunnen worden gevonden bij Re- mery naar aanleiding van haar onderzoek bij de PTT (Remery 1990).

In Nederland dateert het gebruik van functiewaar­ deringssystemen al uit de jaren vijftig. De Stich­ ting van de Arbeid bepleitte reeds in 1947 invoe­ ring ervan, met het oog op het aantonen van de gelijkwaardigheid van functies (Pot 1988). Func­ tiewaarderingssystemen zijn daarmee een inte­ graal onderdeel geworden van de geïnstitutionali­ seerde arbeidsverhoudingen, die zo kenmerkend zijn voor de Nederlandse overlegeconomie. Deze voortvarendheid uit de jaren vijftig doet mogelijk in de jaren tachtig en negentig in Nederland de wet van de remmende voorsprong gelden: juist omdat functiewaarderingssystemen al zo lang deel uitmaken van het Nederlandse arbeidsbestel en iedereen gewend is aan de werking ervan, is er weinig animo functiewaardering als zodanig te problematiseren en het onderwerp een meer dan marginale plaats op de agenda van het overleg tussen de sociale partners te geven. Discussies over functiewaarderingssystemen zoals die de afgelopen jaren in Nederland tussen de sociale partners werden gevoerd, betroffen veelal techni­ sche uitwerkingsaspecten. Binnen de in veel opzichten wat ruigere arbeidsverhoudingen in bijvoorbeeld de Verenigde Staten zijn functie­ waarderingssystemen nooit op zo’n brede schaal ingevoerd als in Nederland. Het gebrek aan sek­ seneutraliteit van functiewaarderingssystemen heeft in de Verenigde Staten en Canada functie­ waardering dan ook in het brandpunt van de belangstelling geplaatst en geleid tot de opkomst van de zogeheten ‘comparable worth’-benadering. Deze benadering heeft als vertrekpunt de verwon­ dering over het feit dat hoewel vrouwen (zeker in de genoemde landen) massaal de arbeidsmarkt

Arbeidsmarkt

betreden hebben en veelal beschikken over een adequate opleiding, beloningsverschillen zo’n persistent karakter hebben. In tegenstelling tot wat in het verleden het geval was, wordt de ‘fout’ nu niet primair gezocht bij vrouwen die over te weinig menselijk kapitaal zouden beschik­ ken, maar bij de functies waarin vrouwen werk­ zaam zijn en de beloning die zij daar ontvangen. De vroege protagonisten van de ‘comparable worth’-strategie claimden dat deze meer vermag dan het op gang brengen van een steriel en gede­ tailleerd debat over wat een functie waard is (o.a. Feldberg 1984; Bergmann 1989).

In het kader van de ‘comparable worth’-benade- ring worden functiewaarderingssystemen nauw­ keurig op hun inhoud bekeken en zoveel mogelijk ontdaan van die elementen die systematisch nade­ lig uitwerken voor vrouwen. Dat betekent in concreto bijvoorbeeld minder aandacht voor fy­ sieke, technische en/of organisatorische aspecten van functies en meer aandacht voor sociaal-psy- chologische en communicatieve aspecten. Alleen als functiewaarderingssystemen zelf sekseneutraal zijn, kunnen ze een adequaat hulpmiddel vormen om de beloningsachterstand van vrouwen ten opzichte van mannen weg te werken. Als functie­ waarderingssystemen zelf de bestaande maat­ schappelijke seksespecifieke normen ten aanzien van arbeid weerspiegelen, leidt toepassing ervan uitsluitend tot bestendiging van de bestaande - voor vrouwen ongunstige - verhoudingen. Het potentiële voordeel verbonden aan het gebruik van functiewaarderingssystemen verkeert dan juist in een nadeel. De introductie van ‘comparable worth’ impliceert in elk geval de toepassing van een op punten gebaseerd functiewaarderingssys­ teem.3

Evaluatie van de introductie en toepassing van ‘comparable worth’ laat zien dat met behulp van deze benadering de noodzaak van flinke aanpas­ singen op het terrein van de beloning van vrou­ wen en mannen gedemonstreerd kan worden, maar dat de implementatie toch vaak stuit op de weerbarstigheid van de bestaande beloningsstruc- turen.4

Via jurisprudentie op weg naar sekseneutrale functiewaarderingssystemen?

Het publieke debat over functiewaarderingssyste­ men heeft een sterk juridisch karakter, waarbij veel aandacht wordt besteed aan de te volgen procedures, dat wil zeggen aan de wijze van

toepassing van functiewaarderingssystemen. Over de achterliggende doelstelling van de toepassing van functiewaarderingssystemen lijkt volledige eenstemmigheid te bestaan. Deze benadering is eveneens terug te vinden in een onlangs in op­ dracht van de Commissie gelijke behandeling van mannen en vrouwen bij de arbeid verricht onder­ zoek naar de mogelijkheden om met juridische middelen het gebruik van sekseneutrale functie­ waarderingssystemen dichterbij te brengen. De onderzoeksters, Boelens en Veldman, zijn daarbij vooral te rade gegaan in het Verenigd Koninkrijk en Canada (Ontario), omdat in die landen op dit terrein al de nodige vorderingen zijn gemaakt. Voorts hebben zij gekeken in hoeverre het EG- recht (dat ten aanzien van gelijke beloning en gelijke behandeling al eerder een voortrekkers­ functie had) hierbij een rol kan spelen (Veldman 1993).

Voor wat betreft de juridische middelen die open staan om een meer gelijkwaardige beloning van mannen en vrouwen dichterbij te brengen, maken de auteurs een onderscheid tussen wetgeving, die nieuwe kaders zou kunnen scheppen waarbinnen de sociale partners tot afspraken moeten komen, en jurisprudentie, die zich vooral richt op de mogelijkheden binnen de thans bestaande wette­ lijke kaders.

Bij wetgeving kan worden gedacht aan de in Ontario gevolgde werkwijze, die er samengevat op neer komt dat werkgevers worden verplicht alle functies binnen de organisatie te inventarise­ ren en opnieuw te waarderen. Traditionele onder­ waardering van vrouwenberoepen komt dan ge­ makkelijker boven water. Een rechterlijk college moet oordelen over geschillen met betrekking tot de sekseneütraliteit van het gehanteerde functie­ waarderingssysteem. Voor wat betreft de moge­ lijkheid om via dit type wetgeving tot een her­ waardering van de beloning van mannen en vrou­ wen te komen, zijn de auteurs niet optimistisch. Weliswaar concluderen zij dat dergelijke wetge­ ving op zich past binnen de kaders die de Euro­ pese regelgeving biedt. Het naar hun mening in Nederland minder sterk dan in de Angelsaksische wereld ontwikkelde fenomeen van zelfregulering door sociale partners achten zij echter een hinder­ paal voor invoering in Nederland. Dat geldt even­ eens voor de veelal terughoudende opstelling van de Nederlandse rechter bij collectieve arbeidscon­ flicten (Boelens & Veldman 1993, p. 120 e.v.). Met betrekking tot de eerste door de opstellers

van het onderzoeksrapport gesignaleerde hinder­ paal zij opgemerkt, dat de tendens in het Neder­ landse arbeidsmarktbeleid wijst in de richting van deregulering c.q. her- of zelfregulering door de sociale partners. Juist op dit betrekkelijk nieuwe terrein behoeven traditionele standpunten geen beletsel te vormen voor een nieuwe aanpak. De tweede hinderpaal hoeft evenmin een serieus obstakel te vormen; de auteurs wijzen er zelf op dat de geschillenbeslechting in Ontario de taak is van een gespecialiseerd rechterlijk college. Het toewijzen van zo’n taak moet ook in Nederland mogelijk zijn. Indien ten aanzien van de nieuwe Commissie gelijke behandeling gekozen zou worden voor het instellen van een ‘arbeidskamer’ zou deze op dit punt een rol kunnen vervullen. Andere oplossingen zijn echter eveneens denk­ baar.

Aanvullend achten Boelens en Veldman een rap­ portageplicht mogelijk voor werkgevers, gericht op het verschaffen van inzicht in de ontwikkeling van de beloningsverhouding tussen mannen en vrouwen in verschillende binnen de organisatie voorkomende functies (p. 122/123). Voorts achten zij het van belang dat voldoende mogelijkheden geschapen worden voor institutionele actoren (vakbonden, ondernemingsraden of specifieke belangengroepen) om gelijke beloning af te dwin­ gen. Individuen missen vaak de specifieke kennis, middelen en het uithoudingsvermogen om de veelal lange procedures te doorlopen op weg naar gelijke beloning (p. 123/124).

Dergelijke aanvullende wetgeving bevordert het totstandkomen van jurisprudentie rond het thema van gelijke beloning. Gelet op het bovenstaande zal duidelijk zijn dat bij de oordeelsvorming door de rechter de vraag naar de ‘deugdelijkheid’ van het functiewaarderingssysteem binnen een onder­ neming van cruciaal belang is. Deugdelijkheid wordt daarbij in het rapport van de Commissie gelijke behandeling onder meer gerelateerd aan de vraag of het functiewaarderingssysteem vol­ doende inzichtelijk en toegankelijk is c.q. kan worden gemaakt. Daarvoor moet in elk geval voldaan zijn aan de eis dat een systeem gebruik maakt van analytische waardering. Voorts kan de deugdelijkheid van een functiewaarderingssys­ teem worden afgemeten aan de objectiviteit van het systeem, de volledigheid en de mate waarin aspecten van ‘mannen-’ en ‘vrouwenfuncties’ in het systeem tot hun recht komen.5 Er moeten

zodoende nogal wat barrières worden genomen, voordat een functiewaarderingssysteem als deug­ delijk kan worden gekarakteriseerd en een rol kan spelen in een gelijk-loonprocedure. Als het func­ tiewaarderingssysteem dat een organisatie han­ teert, wordt afgewezen (of als de organisatie in het geheel geen functiewaarderingssysteem han­ teert en functies bijvoorbeeld uitsluitend indeelt op basis van de in de collectieve arbeidsovereen­ komst gegeven typering) neemt de Commissie ge­ lijke behandeling gewoonlijk zijn toevlucht tot het gebruik van een ander, bestaand functiewaarde­ ringssysteem. Ook daarvan moet dan weer for­ meel de deugdelijkheid vastgesteld worden (Boe­ lens & Veldman 1993, p. 135). Hoewel een der­ gelijke procedure vanuit het oogpunt van zorgvul­ digheid en rechtszekerheid zeker gewenst is, kan vanuit de optiek of dit de snelste weg is om het maatschappelijke doel van gelijke beloning van vrouwen en mannen te realiseren de vraag gesteld worden of deze route niet te lang, te omslachtig en wellicht te riskant is om uitsluitend op deze route te vertrouwen om het gestelde doel dichter­ bij te brengen. Bovendien hebben dergelijke procedures als bezwaar dat ze de ‘draagkracht’ van het individu (zowel in financieel opzicht als met betrekking tot de noodzakelijke investering in tijd en energie) veelal te boven gaan; collectieve actie op dit punt is derhalve een groot goed. Daarnaast leiden procedures op termijn wel tot algemeen geldende uitspraken in de vorm van arresten van het Hof van de Europese Gemeen­ schap, maar duurt het daarna gewoonlijk nog geruime tijd voor de gevolgen daarvan op de werkvloer gevoeld worden.

Aanvullend op de in het rapport getrokken con­ clusies, kan worden gesteld dat deze eisen van ‘deugdelijkheid’ niet alleen een rol zouden moe­ ten spelen bij de totstandkoming van jurispruden­ tie, maar in principe ook bij het maken van af­ spraken over de toepassing van functiewaarde­ ringssystemen tussen werkgevers en werknemers. Een nadere beschouwing van elk van deze eisen geeft nog eens duidelijk aan hoe lastig het is om tot een waarlijk sekseneutraal functiewaarderings­ systeem te komen. Immers, de eerder genoemde aspecten van volledigheid en objectiviteit kunnen op verschillende wijzen geïnterpreteerd worden en zijn - hoewel dit in principe wel de bedoeling is - vaak moeilijk los te interpreteren van de wijze waarop een specifieke werknemer zijn of haar functie invult. Ook het betrachten van ‘even­

/a i u c iu s iiia riu

redigheid’ bij het in het systeem tot zijn recht laten komen van ‘mannen-’ en ‘vrouwenfuncties’ kan in de praktijk nog heel wat discussie oproe­ pen.

Een vraag die in veel discussies onbesproken blijft en ook in het hierboven besproken rapport van de Commissie gelijke behandeling nauwelijks aandacht krijgt, betreft het resultaat van het toe­ passen van sekseneutrale functiewaarderingssyste­ men. Levert de toepassing van zo’n systeem (dat voldoet aan alle in de voorafgaande alinea’s besproken eisen) een bevredigend resultaat vanuit de optiek van een rechtvaardige en doelmatige werking van de arbeidsmarkt? In de volgende paragraaf wordt nader op deze vraag ingegaan en zal worden geconcludeerd dat veel discussies over functiewaardering, alsmede de ‘comparable worth’-benadering impliciet zeer specifieke ver­ onderstellingen hanteren over de wijze waarop arbeidsprestaties in de samenleving dienen te worden beloond.

Functiewaardering en economische theorieën over de beloning van arbeid

Behalve de eerder (in de tweede paragraal) be­ sproken problemen die ontstaan als functiewaar­ deringssystemenniet sekseneutraal zijn, spelen bij de toepassing ervan nog andere problemen, waar­ van sommige de basisprincipes achter het gebruik van dergelijke systemen raken. Zo blijkt een veel gehoorde klacht van werkgevers en werknemers die met functiewaarderingssystemen te maken hebben dat deze te rigide zijn. Enerzijds is men best bereid te werken met een systeem dat een min of meer objectieve indicatie geeft hoe de beloning van een functie zich zou moeten verhou­ den tot de beloning van andere functies. Ander­ zijds wordt telkens weer de behoefte gevoeld op een o f andere manier van deze wijze van belo­ ning a f te wijken. In veel gevallen wordt de wijze van uitoefening van de functie daarbij als motief aangevoerd. In feite betreft dit probleem de ach­ terliggende vraag op welke wijze arbeid in onze samenleving moet worden gehonoreerd.

De economische theorie biedt op dit punt interes­ sante aanknopingspunten. De standaardtheorie leert — in het spoor van klassieke economen als Smith, Walras, Pareto en Marshall — dat produk- tiefactoren (en dus ook de produktiefactor arbeid) moeten worden beloond conform hun bijdrage aan de maatschappelijke voortbrenging om zo­

doende de welvaart van de samenleving als ge­ heel te maximaliseren. Of, om in het jargon te blijven: de beloning moet in overeenstemming zijn met de produktiviteit. De vervolgvraag heef dan betrekking op het probleem waar de produk­ tiviteit van afhangt. Op dit punt bestaan verschil­ lende zienswijzen. De eerste zienswijze houdt in dat de produktiviteit bij uitstek gekoppeld is aar de persoon van de werknemer. Met name de theorie van het menselijk kapitaal gaat ervan uit dat het de kennis en vaardigheden van een werk­ nemer zijn die bepalen wat hij of zij bijdraagt aar de maatschappelijke voortbrenging. Een werkne­ mer met een hoge opleiding, grote vaardigheder en een ruime ervaring zal steeds produktiever zijn dan een laaggeschoolde, onervaren werknemei met beperkte vaardigheden. Een alternatieve zienswijze acht bij uitstek de functie die iemand uitoefent bepalend voor de produktiviteit. Deze benadering is bijvoorbeeld terug te vinden in Thurow’s baanconcurrentietheorie (Thurow 1975). Werknemers met verschillende eigenschappen concurreren om banen met gegeven produktivi- teitskemnerken en de werkgever selecteert ten­ slotte de - in zijn ogen - meest geschikte werk­ nemer om de functie te vervullen. Meer en min­ der ‘geschikt’ heeft echter uitsluitend betrekking op de door de werkgever te maken trainingskos- ten en de mogelijkheden om werknemers te laten doorstromen naar vervolgfuncties binnen de orga­ nisatie en niet op de feitelijke produktiviteit in de functie waar de werknemer wordt aangesteld. Het zijn in deze optiek de beschikbare kapitaalgoe­ deren, de plaats binnen de organisatie en de wijze waarop de functie is ingericht, die bepalen wat de werknemer die op die arbeidsplaats terechtkomt, kan bijdragen aan de maatschappelijke produktie. Beide zienswijzen zijn uitersten waar tussen in een derde zienswijze te vinden is, die aansluit bij gedachten zoals eerder geformuleerd door Tinber­ gen (1956). Deze zienswijze, die in de literatuur bekendheid gekregen heeft als de ‘matching’- benadering (o.a. Sattinger 1980; Hartog 1981), stelt dat de produktiviteit van een werknemer in een functie noch uitsluitend door aanbodkenmer- ken (dat wil zeggen kenmerken van de persoon), noch uitsluitend door vraagkenmerken (dat wil zeggen kenmerken van de functie) wordt bepaald, maar juist door de wisselwerking tussen die twee. Zo zal een hooggekwalificeerde werknemer het best uit de verf komen in een functie die hoge eisen aan hem of haar stelt. In een functie die

zodanige kenmerken heeft dat de werknemer de eigen talenten absoluut niet kan benutten, gedijt de getalenteerde werknemer niet en ligt de pro- duktiviteit lager dan in een meer eisende functie. Ook het omgekeerde geldt: een werknemer die voortdurend boven zijn niveau moet presteren, zal na verloop van tijd minder produktief zijn dan een werknemer op wie de functie is toegesneden. Welke gevolgen het niet op elkaar aansluiten van persoons- en baankenmerken precies heeft voor de produktiviteit valt niet op voorhand te zeggen en kan per functie verschillen.6

Strikte en onverkorte toepassing van functiewaar­ deringssystemen vormt in feite een vertaling van de tweede hierboven vermelde zienswijze die stelt dat de produktiviteit afhangt van de baan en niet van de man of vrouw die de functie vervult. Anders gezegd: de functie wordt beloond, zonder aanzien des persoons. Het probleem dat werkge­ vers (en werknemers) hebben bij het toepassen van functiewaarderingssystemen en dat neerkomt op een gebrek aan mogelijkheden om persoons­ kenmerken (inclusief factoren als inzet, wijze van taakuitoefening, accuratesse, etc.) in de honore­ ring te betrekken, sluit precies aan bij het door de ‘matching’-benadering gesignaleerde fenomeen dat juist de wisselwerking tussen vraag en aanbod zo belangrijk is voor de produktiviteit.

Daarnaast kan een al te mechanische toepassing van functiewaarderingssystemen een rem vormen op een flexibele aanpassing van de organisatie aan nieuwe ontwikkelingen, bijvoorbeeld op het terrein van de technologie. Zo voeren veel werk­ gevers innovaties door op het moment dat een arbeidsplaats opnieuw bezet moet worden (Van Altena e.a. 1990, p. 13 e.v.). De invulling van de functie en de keuze van het type werknemer dat deze functie moet vervullen vindt dan opnieuw plaats. Als functiewaarderingssystemen deze mogelijkheid zouden belemmeren, impliceert dat een beperking van bijvoorbeeld de mogelijkheid tot technische vernieuwing.

De conclusie die hieruit lijkt voort te vloeien, is dat een goed werkende en tot tevredenheid van werkgevers en werknemers functionerende ar­ beidsmarkt niet kan worden bereikt door strikte en onverkorte, om niet te zeggen mechanische toepassing van uitsluitend functiewaarderingssys­ temen bij het vaststellen van de beloning van werknemers. Naast een op basis van een - sekse- neutraal — functiewaarderingssysteem vastgestelde ‘standaardbeloning’ voor een functie zal de feite­

lijke beloning die de werknemer uiteindelijk ontvangt mede moeten afhangen van de inbreng van de werknemer zelf. Is dat niet het geval dan kan de beloning niet langer fungeren als een prik­ kel om de werknemer aan te zetten tot een opti­ male prestatie of — vanuit de optiek van de werk­ nemer gezien - als een (gerechtvaardigde) belo­ ning voor uitzonderlijke prestaties (nu of in het verleden7). Daarbij geldt dat - mede als gevolg van de toenemende differentiatie in functies - zo­ wel bij werkgevers als - tot op zekere hoogte — bij werknemers steeds meer behoefte ontstaat aan flexibiliteit respectievelijk ‘beloning op maat’, zowel in de primaire als in de secundaire arbeids­ voorwaarden. De prijs die aan deze flexibiliteit verbonden is, bestaat in een zekere discretionaire bevoegdheid voor werkgevers (en bijvoorbeeld vakbonden) om zelf de beloning van werknemers vast te stellen. Daarmee wordt automatisch de ruimte vergroot voor ongelijke beloning van man­ nen en vrouwen. Wel kan ook ten aanzien van het gebruik van deze ruimte de eis worden ge­ steld dat redelijkheid en billijkheid in voldoende mate in acht worden genomen. De invulling daarvan brengt ongetwijfeld nog genoeg proble­ men met zich mee. In tegenstelling tot functie­ waarderingssystemen die vooral ex ante de moge­ lijkheid tot ongelijke beloning van mannen en vrouwen beperken, zal ten aanzien van de ‘vrije beleidsruimte’ gewoonlijk slechts ex post toetsing plaatsvinden. Daarmee blijft er, ook al zou de droom van sekseneutrale functiewaarderingssyste­ men werkelijkheid worden, ook in de toekomst een serieuze rol weggelegd voor een Commissie gelijke behandeling.

Bij het vaststellen van het te hanteren functie­ waarderingssysteem kunnen de sociale partners teruggrijpen naar het in de derde paragraaf in rudimentaire vorm beschreven toetsingsmodel. Het maken van afspraken over de introductie van sekseneutrale functiewaarderingssystemen kan wellicht worden vergemakkelijkt als tevens een limiet wordt gesteld en een tijdschema wordt afgesproken voor respectievelijk de aan ‘repara­ tie’ van beloningsverschillen te besteden bedragen (bijvoorbeeld een maximaal percentage van de loonsom) en het tempo waarin deze zullen wor­ den afgebouwd.

Samenvatting en conclusie

Zetten we de hoofdpunten uit de in de vorige paragrafen gepresenteerde uiteenzetting op een rij

Arbeidsmarkt

dan ontstaat het volgende beeld. Het gebruik van functiewaarderingssystemen wordt als principe allerwege van harte toegejuicht. De praktische toepassing ervan levert vanuit het oogpunt van een gelijke beloning van vrouwen en mannen echter de nodige problemen op, met name vanwe­ ge het feit dat de functiewaarderingssystemen zelf lang niet altijd sekseneutraal zijn. De juridische route (via jurisprudentie) naar sekseneutrale func­ tiewaarderingssystemen lijkt begaanbaar, maar is lang en lijkt omslachtig vanuit de optiek van vrouwen als groep. Daarenboven doet rigoureuze toepassing van functiewaarderingssystemen, ook al zijn ze sekseneutraal van aard, al snel het pro­ bleem rijzen dat de prestatie van zowel individue­ le vrouwen als individuele mannen onvoldoende tot haar recht kan komen in de beloning van werknemers. De conclusie die op grond van de hierboven weergegeven argumenten kan worden getrokken, is dan ook dat toepassing van functie­ waarderingssystemen die daadwerkelijk leiden tot het verminderen van de verschillen in de beloning van mannen(beroepen) en vrouwenberoepen), staat of valt met de bereidheid van de sociale partners hieraan hun medewerking te verlenen. Dat laatste zal alleen gebeuren als er behalve voor het gebruik van een (sekseneutraal!) functie­ waarderingssysteem voldoende ruimte is niet alleen de functie, maar ook de werknemer die deze functie uitoefent te belonen. Bij de toepas­ sing van deze persoonsgebonden beloningsele- menten dient nauwkeurig in het oog te worden gehouden dat daarbij niet opnieuw indirecte dis­ criminatie insluipt. Een primaire taak is hier weggelegd voor vakbonden en andere belangen­ groepen, waarbij zij opgemerkt dat niet bij voor­ baat vaststaat dat alle vakbonden zich onmiddel­ lijk met enthousiasme van deze taak zullen kwij­ ten; veelal is ook de positie van vrouwen binnen vakbonden nog een ondergeschikte. Een onafhan­ kelijk toetsend orgaan kan op dit punt echter een belangrijke aanvullende rol spelen. Het stimuleren van de discussie over sekseneutrale functiewaar­ deringssystemen in onderhandelingen tussen werkgevers en werknemers lijkt een kortere route op weg naar gelijke beloning van vrouwen en mannen dan het afleggen van het lange traject door de juridische instituties, ook al worden op het pad van de onderhandelingen slechts enkele schreden gezet. Dit pad is aantrekkelijk, omdat zowel bij werkgevers als werknemers de behoefte toeneemt aan ‘beloning op maat’. Daarnaast geldt

dat niet bij voorbaat vaststaat dat het juridische traject voor grote groepen vrouwen met succes kan worden doorlopen. De overheid dient daarbij een ondersteunende rol te spelen.8 Niet alleei draagt zij (mede) de verantwoordelijkheid vooi een rechtvaardige verdeling van de uitkomsten van het economisch proces. Daarnaast (of volgens sommige hedendaagse politici zelfs: daarenboven) geldt dat discriminatie in principe steeds leidt tol een onevenwichtige allocatie van produktiefacto- ren en daarmee inefficiëntie in het economiscl leven in stand houdt. Ook het bestrijden van der- gelijke inefficiënties behoort een overheid die hel bevorderen van economische groei en werkgele­ genheid hoog in het vaandel heeft staan een bron van aanhoudende zorg te zijn.

Noten

1 Zie ook over dat onderzoek: Veldman (1993). 2 Zie bijvoorbeeld de met enige regelmaat verschijnend!

rapporten van Loontechnische Dienst van het Ministerit van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, waarin geconsta teerd wordt dat een direct onderscheid in beloning oj grond van geslacht zelden of niet voorkomt. » 3 Wittig en Lowe (1989) noemen daarnaast nog een aantal

mogelijkheden c.q. voorwaarden bij de introductie vat een systeem van ‘comparable worth’, alsmede literatum waarin een en ander in technische zin nader wordt uitge werkt.

4 Zie bijvoorbeeld Orazem en Mattila (1990) die er aan di hand van enkele Amerikaanse voorbeelden op wijzen é van de op basis van onderzoek berekende loonstijgin. waar vrouwen ‘recht’ op zouden hebben, via het proce van regelgeving (door de overheid) en onderhandeld (door de vakbonden) slechts een zeer beperkt percentag daadwerkelijk door vrouwen kon worden geïncasseerc Nakamura en Nakamura (1989) concluderen eveneens è de inkomenswinst van de introductie van ‘comparabl worth’ voor vrouwen gering is. Bovendien zijn er hu inziens geen aanwijzingen voor de door sommigen al bezwaar naar voren gebrachte explosieve groei van hf arbeidsaanbod van vrouwen.

5 Over elk van deze begrippen is vanuit juridische optie aanmerkelijk meer te zeggen dat in het kader van dez beknopte uiteenzetting wenselijk is. Voor een gedetai leerde bespreking van het in het rapport ontwikkelt: toetsingsmodel zij verwezen naar paragraaf 6.4 van b rapport.

6 Zo wordt er in de arbeids- en organisatiepsychologie w van uitgegaan dat een geringe mate van over- of onde kwalificatie van de werknemer gunstig is voor de produl tiviteit. In het eerste geval geldt dat de iets overgekwalif ceerde werknemer net ‘iets meer van de baan maakt’ di een juist gekwalificeerde werknemer. In het tweede gev kan de werknemer ‘zich optrekken’ aan de baan; de ie te hoge functie-eisen vormen een uitdaging en stimulan Een ruime mate van overkwalificatie leidt tot verveld, desintresse en in het ergste geval sabotage. Sterke onde kwalificatie levert aanhoudende ‘stress’ en ontmoedigii

en uiteindelijk ziekte, arbeidsongeschiktheid of ontslag uit de functie op.

7 In termen van de theorie van het menselijk kapitaal vormt de beloning die een werknemer ontvangt ook het rende­ ment van eerder gepleegde investeringen (bijvoorbeeld in de vorm van een gevolgde opleiding).

8 Zo zou de overheid op zijn minst haar terughoudende houding ten aanzien van onderzoek naar functiewaarde­ ringssystemen kunnen laten varen en bijvoorbeeld de Loontechnische Dienst onderzoek laten doen naar de mate waarin in Nederland gehanteerde functiewaarde­ ringssystemen al dan niet als sekseneutraal gekenschetst kunnen worden. Voorts kan de overheid als werkgever zelf een voorbeeldfunctie vervullen. Voorts zou overwo­ gen kunnen worden systeemhouders die bereid zijn hun systeem aan te passen c.q. de organisaties die met zo’n systeem werken gedeeltelijk te subsidiëren. Als zo ’n aanpassing daadwerkelijk leidt tot hogere beloning van vrouwen bestaat er een goede kans dat via besparingen elders (denk bijvoorbeeld aan individuele huursubsidie) de kosten verbonden aan dergelijke subsidiëring op ter­ mijn weer kunnen worden terugverdiend.

Literatuur

- Altena, A.R. van, J. Plantenga, J.J. Schippers & J.J. Siegers (1990), ‘Demografische ontwikkelingen en het functioneren van de arbeidsmarkt: een vergelijkende studie naar het overheidsbeleid in de Bondsrepubliek Duitsland, Frankrijk, Zweden en Nederland’. In: OSA-

werkdocument W 73, Den Haag, april.

- Bergmann, B.R. (1989), ‘What the common economie arguments against comparable worth are worth’. In: Jour­

nal o fS o cia l Issues, jrg. 45, nr. 4, pp. 67-80.

- Boelens L. & A. Veldman (1993), Gelijkwaardige arbeid,

gelijk gewaardeerd. Juridische middelen ter bestrijding van beloningsverschillen tussen vrouwenwerk en mannen­ werk in Nederland, de E G en Canada, Utrecht.

- Burg, B.I. van der (1992), Loopbaanverschillen tussen

mannen a i vrouwaï binnen arbeidsorganisaties, Disserta­

tie Universiteit Utrecht, Wolters-Noordhoff, Groningen. - Charles, M. (1992), ‘Cross-national variation in occupa-

tional sexsegregation’. In ‘.AmericanSociologicalReview, jrg. 57, augustus, pp. 483-502.

- Feldberg, R.L. (1984), ‘Comparable worth: toward theory and practice in the United States’. In: Signs: Journal o f

Women in Culture and Society, jrg. 10, nr. 2, pp. 311-

328.

- Hartog, J. (1981), Personal income distribution. A multi­

capability theory, Boston/The Hague/London.

- Herik, C. van den, U.M.J. Janssen & J.G.M. de Bruijn (1993), ‘Functie-onder-waardering in de gezondheids­ zorg’. In: Sociaal Maandblad Arbeid, jrg. 48, nr. 3, pp. 153-162.

- Nakamura, A. & M. Nakamura (1989), ‘Predicting the effects of comparable worth programs on female labour supply’. In: Journal o f Social Issues, jrg. 45, nr. 4, pp. 191-208.

- Orazem, P.F. & J.P. Manila (1990), ‘The implementation process of comparable worth: winners and losers’. In:

Journal o f Political Economy, jrg. 98, nr. 1, pp. 134-152.

- Plantenga, J., J.J. Schippers & J.J. Siegers (1990), ‘Een afwijkend patroon? Een vergelijkend onderzoek naar participatie en segregatie in Nederland en West-Duitsland 1960-1985". In: M ens en Maatschappij, jrg. 65, nr. 4, november, pp. 337-354.

- Pot, F. (1988), Zeggenschap over beloningssystemen

1850-1987, Dissertatie Rijksuniversiteit Leiden.

- Remery, C. (1990), Waardering van vrouwen en man­

nenfuncties. Een onderzoek naar het functiewaarderings­ systeem van F IT , Utrecht 1990.

- Sattinger, M. (1980), Capital and the distribution o f labor

earnings, Amsterdam.

- Schippers, J.J. (1987), Beloningsverschillen tussen man­

nen en vrouwen, Dissertatie Universiteit Utrecht, Wolters-

Noordhoff, Groningen.

- Schippers, J J . & J.J. Siegers (1989), Beloning, loopbanen

en segregatie. E en onderzoek ten behoeve van het opstel­ len van positieve actieplannen, Ministerie van Sociale

Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag.

- Schuld, C.A., J.J. Schippers & J.J. Siegers (1994), 'A llo­ cation and wage structure: differences between men and women’. In: Applied Economics, jrg. 26, pp. 137-152. - Thurow, L.C. (1975), Generating inequality, New York. - Tinbergen, J. (1956), ‘On the theory of income distribu­ tion’. In: Weltwirtschaftliches Archiv, jrg. 77, pp. 156- 175.

- Veldman, A.G. (1993), ‘Het recht op gelijk loon voor mannenwerk en vrouwenwerk’. In: Sociaal Maandblad

Arbeid, december, pp. 746-754.

- Wittig, M.A. & R.H. Lowe (1989), ‘Comparable worth theory and policy’. In: Journal o f Social Issues, jrg. 45, nr. 4, pp. 1-21.