Nieuwe koers
Ecologische
Hoofdstructuur
Bart de Knegt, Hendrien Bredenoord, Arjen van Hinsberg en Marieke Gorrée
een nieuwe koers in voor het natuurbeleid. Afgesproken is dat de verantwoordelijkheid voor het natuurbeleid wordt overgedragen van het Rijk naar de provincies en dat de EHS in herijkte vorm wordt gerealiseerd. Er wordt minder nieuwe natuur gerealiseerd en de robuuste verbindingen tussen natuurge-bieden worden geschrapt. In vergelijking met 2011 wordt in de komende jaren een struc-turele bezuiniging van circa twee derde deel (circa 400 miljoen euro) van de rijksmidde-len voor natuur van het Investeringsbudget Landelijk Gebied gerealiseerd (Planbureau voor de Leefomgeving, 2011a).
Sinds het regeerakkoord hebben het Rijk en de provincies, die vertegenwoordigd worden door het Interprovinciaal Overleg (IPO), toe-gewerkt naar het Onderhandelingsakkoord Decentralisatie Natuur (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties e.a., 2011a; 2011b). Hierin staat hoe de herijkte EHS zal worden gerealiseerd en beheerd. In september 2011 is dit akkoord door het Rijk en het IPO ondertekend, waarna de afzonderlijke provincies tot december 2011 tijd kregen om met de afspra-ken in te stemmen. In het onderhandelings-akkoord is afgesproken dat de prioriteit ligt bij de internationale biodiversiteitsdoelen.
nationaal project om natuurgebieden te vergroten en te verbinden en de
natuurkwaliteit te verbeteren: de zogenoemde Ecologische Hoofdstructuur.
Eind 2011 is voorgesteld hoe dit ecologische netwerk in herijkte vorm moet
worden gerealiseerd en beheerd. Het Planbureau voor de Leefomgeving
heeft samen met Alterra onderzocht of met deze plannen internationale
biodiversiteitsdoelen worden gehaald. Dit vormt stof voor discussies in de
Tweede Kamer en Provinciale Staten.
De Ecologische Hoofdstructuur (EHS) werd in 1990 in het Natuurbeleidsplan geïntroduceerd. Voor het voortbestaan van planten en dieren worden ruimtelijk geïsoleerde natuurgebieden onderling ver-bonden en te kleine gebieden vergroot, om te voorkomen dat planten- en diersoorten zullen verdwijnen. Om de EHS te realise-ren wordt landbouwgrond actief omgezet in natuur. Grotere eenheden natuur bieden meer kans op herstel van natuur-lijke processen, zoals erosie, sedimentatie en natuurlijke begrazing. Ook zijn ze beter bestand tegen negatieve invloeden van buitenaf, goedkoper te beheren en leveren ze bovendien meer biodiversiteit op. In totaal zou 275.000 hectare nieuwe natuur moeten ontstaan, daarvan is nu ongeveer de helft gerealiseerd. Bovendien wordt met milieumaatregelen de kwaliteit van de gebieden verbeterd. Bij de totstandko-ming van de EHS is ook rekening gehou-den met cultuurhistorische, recreatieve en belevingswaarden.
Onderhandelingsakkoord
natuur
Met het regeerakkoord ‘Vrijheid en verantwoordelijkheid’ van september 2010 slaat het kabinet Rutte-Verhagen
De omvang van de EHS wordt daarom van 728.500 hectare teruggebracht tot circa 600.000 hectare en de provincies zullen de nieuwe begrenzing van de EHS in 2012 op de kaart vaststellen. De beoogde afronding van de herijkte EHS is van 2018 naar 2021 verschoven. Ook zijn afspraken gemaakt over de zogenoemde kwaliteits-impuls: de inrichting van 40.000 hectare natuur, waarvan nog 17.000 hectare moet worden verworven. Tot slot wordt via de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) tijdelijk herstelbeheer uitgevoerd, waar-mee wordt beoogd de negatieve effecten van de neerslag van stikstof op Natura 2000-gebieden het hoofd te bieden. Dit is op het gebied van milieumaatregelen het enige waar niet op bezuinigd wordt. Het Rijk beëindigt haar taken op het gebied van landschap en recreatie.
De bovengenoemde kwaliteitsimpuls dient grotendeels gefinancierd te worden uit de verkoop van natuurgrond zowel binnen als buiten de EHS. Voor het beheer van de herijkte EHS stelt het Rijk vanaf 2014 honderd miljoen euro per jaar beschikbaar aan de provincies. De jaarlijkse kosten voor de aan de provincies overgedragen taken zijn ongeveer het dubbele (prijspeil 2011: Planbureau voor de Leefomgeving, 2011a). Het akkoord is geformuleerd op hoofdlijnen en laat ruimte aan de provincies om de afspraken nader in te vullen. Zo laat het akkoord vrij welke middelen provincies zelf ter beschikking stellen voor bijvoorbeeld beheer van de natuurgebieden. Het IPO stelde voor om jaarlijks in totaal circa zestig tot zeventig miljoen euro uit eigen middelen in te zetten. Elke provincie kan daarnaast zelf beslissen waar de hectaren van de kwaliteitsimpuls precies komen te liggen en welk aanvullend natuurbeleid zij nog wil uitvoeren. Deze keuzen zijn bepalend voor welke natuurkwaliteit uiteindelijk kan worden bereikt en of daarmee de gestelde biodiversiteitsdoelen gerealiseerd kunnen worden.
Het akkoord is bediscussieerd in de Tweede Kamer en de Provinciale Staten. Begin 2012 hebben zeven provincies vóór het akkoord gestemd en vier provincies tegen. Eén provincie, Flevoland, heeft de stemming over het onderhandelingsak-koord uitgesteld. De Tweede Kamer heeft inmiddels goedkeuring gegeven voor de uitvoering van het akkoord. Daarbij zijn een aantal moties aangenomen ter aanvul-ling op de afspraken. Tevens is door Rijk en het IPO een aanvulling op het akkoord gegeven. Daarin is ondermeer afgesproken dat provincies de eerder genoemde aanvul-lende financiële middelen voor beheer zullen gaan inzetten. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) heeft samen met Alterra de oorspronkelijke plannen doorgerekend op ecologische effecten (Planbureau voor de Leefomgeving, 2011a). In dit artikel worden de bevindingen van de doorrekening besproken.
Biodiversiteitsdoelen
Met het akkoord krijgen nationale biodiversiteitsdoelen minder aandacht, net als de eerder genoemde landschaps- en recreatiedoelen. Het kabinet verengt de oorspronkelijke doelen van de EHS tot het realiseren van de internationale biodiversiteitsdoelen. De belangrijkste internationale doelen en verplichtingen komen voort uit de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR) en de Europese Biodiversiteitsstrategie 2020. Volgens de VHR mag de biodiversiteit, zoals benoemd in de verschillende annexen, niet achteruitgaan en zijn lidstaten verplicht tot het nemen van maatregelen om de verslechtering van de beschermde natuur in deze gebieden te stoppen. Uiteindelijk is het doel om op nationaal niveau de soorten en habitattypen genoemd in de richtlijnen in een ‘gunstige staat van instandhouding’ te brengen en te houden. In het kader van de VHR zijn per land specifieke soorten en gebieden, de zogenaamde Natura 2000-gebieden, aangewezen. Deze gebieden liggen vrijwel allemaal binnen deal bestaande Ecologische Hoofdstructuur (figuur 1). Met name uitbreiding grenzend aan Natura 2000-gebieden zullen gereali-seerd worden, terwijl grote andere gebieden niet gerealiseerd zullen worden.
Ook de Europese Biodiversiteitsstrategie 2020 is voor Nederland van belang. In Europa is afgesproken om het biodiver-siteitsverlies en de achteruitgang van ecosysteemdiensten uiterlijk in 2020 tot staan te brengen en, voor zover haalbaar, aangetaste ecosystemen te herstellen. Ecosysteemdiensten zijn maatschappelijke
baten die de natuur de mens levert, zoals de productie van hout of het zuiveren van water. De Europese Biodiversiteitsstrategie 2020 doelstelling omvat dus meer habitats en soorten dan de VHR doelstelling. Er zijn ook een aantal operationele (sub)doelen. Zo moet de staat van instandhouding van alle habitattypen en de helft van de soorten in 2020 verbeteren. Verder geldt dat in 2020 ten minste vijftien procent van de aange-taste ecosystemen moet zijn hersteld. Het tot nu toe gevoerde natuur- en milieu-beleid heeft de natuurkwaliteit verbeterd,
Figuur 1 Reeds gerealiseerde en nog te verwerven natuurgebieden (bron: auteurs)
Gerealiseerde Ecologische
Hoofdstructuur en Natura-2000 gebieden Niet verworven EHS en robuuste verbindingen
maar de vooruitgang is onvoldoende om de internationale natuurdoelen te realise-ren. Zo is het verlies aan biodiversiteit in Nederland geremd, maar nog niet gestopt. Momenteel verkeert nog 72 procent van de habitattypen, 80 procent van de soorten van de Habitatrichtlijn en 60 en 50 procent van respectievelijk de broed- en watervogels van de Vogelrichtlijn niet in een ‘gunstige staat van instandhouding’. Nederland laat daarmee een ongunstiger beeld zien dan het Europese gemiddelde. Metingen in het veld laten zien dat veel van de beschermde soorten achteruitgaan (Planbureau voor de Leefomgeving, 2011a). Daarnaast wordt de Rode Lijst, waarop bedreigde planten en dieren staan, steeds langer. Ook zet het verlies van de natuurkwaliteit van een aantal ecosystemen nog door.
Methode doorrekening
Zoals eerder aangegeven heeft het PBL in samenwerking met Alterra in opdracht van het kabinet onderzocht wat de gevolgen zijn van het Onderhandelingsakkoord Decentralisatie Natuur voor de realisatie van de internationale biodiversiteitsdoelen. Het betreft een akkoord op hoofdlijnen, dat provincies in de praktijk nog moeten concretiseren. Vanwege het globale karakter van het akkoord is de toetsing door het PBL met bandbreedtes omgeven. De minimale en maximale bandbreedte wordt bepaald door de keuzen die de provincies kunnen maken ten aanzien van beheer en de uitvoering van de kwaliteitsimpuls.
Om de verwachte effecten van het akkoord voor de internationale biodiversiteitsdoelen te kunnen berekenen is gebruik gemaakt van ruimtelijke modellen. De modellen gaan uit van de huidige verspreidingsgegevens van soorten. Ze berekenen de hoogte van de natuurkwaliteit en of soorten duurzaam kunnen voortbestaan in Nederland. Dit hangt af van de hoeveelheid en de mate van versnippering van het leefgebied en de kwaliteit daarvan in de herijkte EHS. De kwaliteit van het leefgebied wordt bepaald
door de mate waarin knelpunten in milieu- en watercondities opgelost worden en de mate waarin beheer wordt uitgevoerd voor natuur die daarvan afhankelijk is. Om te berekenen in hoeverre de doelen uit de VHR worden behaald is gewerkt met een selectie van de planten- en diersoorten genoemd in de VHR. Voor doelen van de Europese Biodiversiteitsstrategie 2020 is gekeken naar de ‘natuurkwaliteit’; een graadmeter die aangeeft op hoeveel plekken in Nederland goed ontwikkelde ecosyste-men voorkoecosyste-men. Deze graadmeter heeft betrekking op meer soorten en habitats dan de VHR graadmeter.
Biodiversiteitsdoelen bedreigd
De doorrekening laat zien dat maatregelen voor natuurherstel versoberen en vertragen ten opzichte van ongewijzigd beleid. Bij de maximale uitwerking van het akkoord blijft het doel van een ‘gunstige staat van instandhouding’ buiten bereik, ondanks de verwerving en inrichting van de hectaren van de kwaliteitsimpuls (Planbureau voor de Leefomgeving, 2011a; 2011b). Die doelen zouden met de geleidelijke realisatie van de EHS in ongewijzigde vorm en met verbe-tering van milieucondities ook niet voor honderd procent behaald worden, maar wel steeds dichterbij gekomen zijn (figuur 2). Het doel ‘verbetering in 2020’ verwijst naar de Europese biodiversiteitstrategie waarin is aangegeven dat het met vijftig procent van de soorten en honderd procent van de habitattypen beter moet gaan in 2020. Ook de langetermijndoelen van de Europese Biodiversiteitsstrategie 2020 blijven met het akkoord buiten beeld. Zonder aanvullende financiering voor natuurbeheer zal het akkoord leiden tot een snelle achteruitgang van de natuur-kwaliteit. Volgens de berekeningen is ook het inmiddels toegezegde bedrag van provincies niet voldoende om een verdere achteruitgang te stoppen. Wel blijkt dat met maximale uitvoering zonder belem-meringen één van drie subdoelen van deEuropese Biodiversiteitsstrategie 2020 binnen handbereik zou kunnen komen, namelijk dat 15 procent van de gedegene-reerde ecosystemen op het land kan worden hersteld. Bij ongewijzigd beleid zou een hoger percentage gedegenereerde hectaren natuur hersteld zijn. Recente toevoegingen op het akkoord zijn niet meegenomen. Wanneer wel rekening wordt gehouden met de aanvulling van het akkoord zullen deze de conclusies niet veranderen (Planbureau voor de Leefomgeving, 2012).
Als provincies binnen de kaders van het huidige akkoord daadwerkelijk de maximumvariant van de analyse willen realiseren, dan is essentieel dat meer beheer kan worden uitgevoerd. Bovendien is een versnelling nodig van de verwerving en inrichting van de hectaren van de
kwaliteitsimpuls om tot afronding van de EHS in 2021 te komen. Met het akkoord is echter juist een vertraging te verwachten. Dat komt omdat de laatste afrondingshec-taren het moeilijkst te verwerven zijn, er onzekerheid is over de medewerking van particuliere grondeigenaren en nu eerst natuurgrond verkocht moet worden om de inrichting en verwerving te financieren.
Extra inspanning nodig
In tegenstelling tot wat soms gedacht wordt is het wel degelijk mogelijk om de internationale biodiversiteitsdoelen in Nederland te realiseren, zo laten ecologi-sche berekeningen zien. Daarvoor is wel een extra inspanning nodig buiten het huidige akkoord. De oorzaken van verlies van biodiversiteit zijn bekend en dat biedt aanknopingspunten voor het beleid enOnderhandelingsakkoord Duurzame vogel- en habitatsoorten en typische soorten van habitattypen decentralisatie natuur 2021
Minimum
Bestaande natuur 2010, regulier beheerd Maximum
Realisatie EHS en milieucondities op orde
0 20 40 60 80 100
% duurzame soorten
Onderhandelingsakkoord Natuurkwaliteit decentralisatie natuur 2021
Minimum
Bestaande natuur 2010, regulier beheerd Maximum
Realisatie EHS en milieucondities op orde
0 20 40 60 80 100
% natuurkwaliteit Beoogde kwaliteit bereikt
Soorten/gebieden met kans op achteruitgang Doel 2020: Verbetering
Langetermijndoel: Gunstige staat van instandhouding Langetermijndoel: Duurzaam behoud soorten en ecosystemen
beheer om de gestelde doelen met aanvul-lend beleid toch te kunnen realiseren. De belangrijkste maatregelen om de doelen te realiseren zijn het uitvoeren van reguliere beheersmaatregelen, optimaliseren van water- en milieucondities, verbeteren van de ruimtelijke samenhang en de omvor-ming en verwerving van nieuwe natuur (figuur 3). Berekeningen laten zien dat met de inzet van verschillende beleidsinstru-menten internationale beleidsdoelen wel meer binnen bereik kunnen komen dan nu. Het uitvoeren van reguliere beheermaat-regelen is een eerste vereiste voor behoud van bestaande waarden. Veel natuur in Nederland kan niet zonder regulier beheer. Dat komt omdat veel natuurgebieden te klein zijn, de ruimte- en milieucondities niet optimaal zijn en grootschalige dynamische processen zoals overstromin-gen, erosie en sedimentatie ontbreken. Daarnaast is beheer nodig voor bijvoor-beeld hooilanden en hakhoutbossen die door historisch gebruik zijn ontstaan. De natuurkwaliteit en het duurzaam behoud van VHR-soorten zal afnemen indien provincies onvoldoende extra middelen bijeenbrengen voor regulier beheer. De internationale biodiversiteitsdoel-stellingen hebben betrekking op de landelijke staat van instandhouding. Het is daarom noodzakelijk om ook inspan-ningen te verrichten voor de soorten en
habitats die buiten de aangewezen Natura 2000-gebieden voorkomen of afhankelijk zijn van de ruimtelijke samenhang van niet-Natura 2000-gebieden. Onderzoek laat zien dat voor een goede staat van instandhouding van de meerderheid van soorten en habitats, inspanningen buiten deze gebieden noodzakelijk zijn. Doordat het kabinet zich nu richt op realisatie van Natura 2000-gebieden, bestaat de kans dat er onvoldoende middelen overblijven voor behoud van natuurwaarden in de overige EHS en daarbuiten.
Daarnaast blijven ruimtelijke ingrepen noodzakelijk om het tekort aan leefgebied en de versnippering op te lossen; door gerichte aankoop en inrichting van gron-den voor natuurontwikkeling of het creëren van verbindingen tussen natuurgebieden voor de uitwisseling van soorten. Dan rest nog dat beleid tegen verdroging en ongun-stige milieucondities het doelbereik verder kunnen vergroten. Deze werkwijze is in lijn met de oorspronkelijke EHS-gedachte, maar er kan verdere winst worden geboekt door de inspanningen te richten op de oplossing van knelpunten die de grootste achteruitgang veroorzaken. Het Rijk heeft met de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS), het antiverdrogingsbeleid en het generieke milieubeleid aanvullende beleidsinstrumenten in handen die een toegevoegde waarde kunnen hebben op de taken die nu bij de provincies liggen.
Bestaande natuur 2010 zonder beheer Bestaande natuur 2010
– met milieucondities op orde – met extra areaal natuur (EHS) – met interne omvorming
– met herbegrenzing (robuuste natuur)
0 20 40 60 80 100
% duurzame soorten
Ook met omvorming van bestaande natuur, zoals van bos naar heide, kan ecologische winst worden verkregen. Met bovenstaande maatregelen zijn in het verleden goede resultaten geboekt. Ook zijn er mogelijkheden om met het gemeen-schappelijk landbouwbeleid de doelen dichterbij te brengen. Dit vraagt dan wel om een sterkere sturing dan nu aan de huidige kabinetsplannen wordt gegeven en een nadere ruimtelijke uitwerking. De provincies kunnen verder winst boeken door onderling afspraken te maken over de prioritering van de maatregelen op basis van de ecologische knelpunten, waarvoor Europese verplichtingen gelden. Een optimalisatie van de verdeling van middelen tussen provincies, vanuit een landelijke visie, biedt aanknopingspunten voor een doelmatigheidsverbetering.
Langetermijnvisie
Binnenkort zal definitief duidelijk worden welke stappen tot 2021 worden gezet om de EHS te realiseren. Intussen is al wel duidelijk dat met de recente afspraken de internationale biodiversiteitsdoelen voor de lange termijn nog buiten bereik blijven, terwijl het kabinet juist inzet op het behalen van de internationale afspraken. Het akkoord schenkt daarbij door de verenging van het natuurbeleid op de internationale biodiversiteitsdoelen, weinig aandacht aan de betekenis van natuur voor de samenleving. Daardoor worden kansen gemist om de verbin-ding van natuur en landschap met de samenleving te versterken. Het gaat dan niet alleen om beleving en recreatie, maar ook om baten zoals de productie van hout of het zuiveren van water die natuur mensen levert. Wil het akkoord kans van slagen hebben in het realiseren van internationale biodiversiteitsdoelen en de verbinding kunnen maken met de samenleving, dan hebben de provincies en het Rijk ook andere partijen nodig, zoals recreanten, agrariërs en huizenbezitters. Naast het akkoord is daarom een integrale langetermijnvisie onontbeerlijk, waar alle
belangrijke actoren zich in herkennen en die aansluit bij de diverse waardeoriëntaties die in de samenleving bestaan.
Bart de Knegt (bart.deknegt@wur.nl) is werkzaam bij Alterra, onderdeel van Wageningen University & Research centre. Hendrien Bredenoord (hendrien.bredenoord@ pbl.nl), Arjen van Hinsberg (arjen.vanhinsberg@pbl.nl) en Marieke Gorrée (marieke.goree@pbl.nl) werken bij het Planbureau voor de Leefomgeving.
Literatuur
Knegt, B. de, W.G.M. van der Bilt & A. van Hinsberg (2011) Wegen naar herstel biodiversiteit, Tijdschrift Milieu, jg. 17, nr. 7, 66-69
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie & Interprovinciaal Overleg (2011a) Onderhandelingsakkoord Decentralisatie Natuur, 20 september 2011
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie & Interprovinciaal Overleg (2011b) Verduidelijking en aanvulling op het Onderhandelingsakkoord Decentralisatie Natuur, 7 december 2011
MNP (2007) Nederland Later. Tweede
Duurzaamheidsverkenning, deel Fysieke leefomgeving Nederland, Milieu en Natuurplanbureau, Bilthoven Planbureau voor de Leefomgeving (2011a) Beoordeling natuurakkoord. Globale toetsing van het onderhandelingsakkoord Decentralisatie Natuur, Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag Planbureau voor de Leefomgeving (2011b) Herijking van de Ecologische Hoofdstructuur, Quick Scan van varianten, Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag
Planbureau voor de Leefomgeving (2012) Aanvullende analyse natuurakkoord, Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag
