Legitimiteit in Europa : voorbij het onderscheid tussen input- en output legitimiteit

Legitimiteit in Europa: voorbij het onderscheid

tussen input –en output legitimiteit

Bachelor scriptie politicologie (politieke theorie en gedrag)

Rogier Post (10288902) e-mail: srpost85@gmail.com

o.b.v. Dr. Benno Netelenbos, tweede beoordelaar: Dr. H.A.B. van der Heijden 22-juni 2015

1 Inleiding

Er wordt al jarenlang hevig gedebatteerd over de legitimiteit van de Europese Unie maar er wordt weinig vooruitgang geboekt . De onenigheid die er is over de legitimiteit van de EU spitst zich toe op de vraag hoe de EU gelegitimeerd moet worden. Er wordt gewezen op het type beleid dat Europees wordt gemaakt om te betogen dat de EU niet democratisch gelegitimeerd hoeft te worden (Majone, 1997, 1998; Moravcsik, 2002). Het gebrek aan democratisch legitimiteit wordt door anderen (Schmidt, 2013; Hix, 2008; Skogstadt, 2003) echter wel degelijk als een probleem gezien. Daarnaast wordt de legitimerende werking van Europees beleid bestrede n (Scharpf, 2009, 2015). Het debat over legitimiteit van de EU wordt, kortom, gekenmerkt door onenigheid.

Aan de hand van dit debat zal in deze thesis worden gesteld dat het Europees legitimiteitsprobleem verkeerd wordt benaderd. Men volgt Scharpf (1999) en maakt de fout input legitimiteit te scheiden van output legitimiteit. Eerst zal het onderscheid tussen input –en output legitimiteit worden toegelicht, waarna een overzicht zal worden gegeven van het Europees legitimiteitsdebat waaruit duidelijk zal worden welke rol input –en output legitimiteit hier in spelen. Vervolgens zal worden gesteld dat er wel degelijk een legitimiteitsprobleem is in de EU, maar dat dit verkeerd wordt benaderd door input legitimiteit te scheiden van output legitimiteit. Dit onderscheid zal worden bekritiseerd. Aan de hand van het concept throughput legitimiteit zal worden gesteld dat het onderscheid tussen input –en output legitimiteit kunstmatig is. Een meer holistische benadering van legitimiteit is veel vruchtbaarder. Associatieve democratie biedt een dergelijke benadering omdat het input en output op een natuurlijke manier samenbrengt. De benadering van legitimiteit van associatieve democratie heeft daarom de potentie het vastgeroeste legitimiteitsdebat vooruit te helpen .

Een korte introductie in legitimiteit

Legitimiteit is een ingewikkeld concept. Kort omschreven betreft legitimiteit overheidshandelen dat geaccepteerd is. Bij Thomas Hobbes, bijvoorbeeld, wordt de staat gelegitimeerd door veiligheid te garanderen. Hobbes gebruikt het idee van de natuurstaat, waarin men in een staat van oorlog van allen tegen allen leeft, als concept om te beredeneren waarom men overheidshandelen accepteert. De overheid is legitiem omdat ze zekerheid verschaft en het mogelijk maakt in relatieve rust een samenleving op te bouwen. Max Weber kan gezien worden als de moderne grondlegger van denken over legitimiteit en hij heeft laten zien dat, historisch gezien, legitimiteit ontleend kan worden aan een brede variëteit aan bronnen: religie, traditie, ideologie, charisma en wetten (Scharpf, 2006:1).

2

Legitimiteit is in zijn meest basale vorm niet onlosmakelijk verbonden met democratie. Op het moment dat men beslissingen van politieke autoriteit accepteert en erkent dat de politieke instituten de rechtmatige bron zijn van besluitvorming is er sprake van legitimiteit (Dobson & Weale, 2003:160). Dit is een functionele benadering van legitimiteit. Breed gedragen geloof in legitimiteit van de overheid draagt er toe bij dat eigenbelang schadend overheidshandelen geaccepteerd wordt (Scharpf, 2009:173). Ook mensen die, met andere woorden, gezien kunnen worden als verliezers accepteren dit verlies en gehoorzamen vrijwillig de wens van de winnaars.

In de moderne tijd wordt legitimiteit voornamelijk ontleend aan het vertrouwen dat me n heeft in instituties die overheidshandelen verzekeren dat responsief is voor de wens van burgers en tegelijkertijd beleid formuleert dat effectief bestaande problemen oplost (Scharpf, 2006:1) . Het huidige debat over legitimiteit gaat over hoe op een democratische wijze legitimiteit verkregen wordt. Scharpf (1999) maakt daarbij onderscheid tussen input –en output legitimiteit. Dit onderscheid tussen input –en output legitimiteit wordt breed geaccepteerd in de literatuur. In deze thesis zal dit onderscheid als een rode draad door het verhaal lopen vanuit de overtuiging dat dit onderscheid tussen input –en output legitimiteit kunstmatig is. Pogingen legitimiteit te verhogen mislukken omdat gefocust wordt op slechts één van de twee vormen van legitimiteit. Maar het probleem van gebrek aan legitimiteit kan pas worden opgelost als het onderscheid overboord gegooid wordt.

Input legitimiteit is simpel op te vatten als ‘overheid door de burgers’. Het basisidee is dat burgers participeren, en via deliberatie tot consensus komen. Maar in de praktijk is dit streven naar consensus onhaalbaar en worden beslissingen genomen op basis van een meerderheidsbeginsel. Rechtvaardiging van meerderheidsbeslissingen is echter problematisch (Scharpf, 1999:7). Alleen in een gemeenschap met een sterke collectieve solidariteit kunnen meerderheidsbeslissingen beleid legitimeren dat niet gericht is op consensus maar belangen van individuen schaadt, zoals herverdeling van inkomen (ibid:9). Meerderheidsbesluitvorming kan in de praktijk neerkomen op beleid dat door een zeer krappe meerderheid, van bijvoorbeeld 51%, wordt gesteund. De overige 49% zal alleen geneigd zijn dit beleid te accepteren als men het gevoel heeft onderdeel te z ijn van een collectief, bijvoorbeeld een land. Collectieve solidariteit is dus noodzakelijk om meerderheidsbesluitvorming te legitimeren.

Input georiënteerde legitimiteit wordt verschaft door democratisch participatie van burgers in het politieke proces. In moderne vertegenwoordigende democratieën wordt deze participatie primair verwezenlijkt door middel van verkiezingen (ibid:14) Vertegenwoordigers of regeringen worden op basis van een verkiezingsprogramma gekozen in vrije, competitieve verkiezingen. Burgers geven met hun stem input in het politieke proces en uiten hiermee hun politieke en bestuurlijke

3

preferenties. Verkiezingen verschaffen daarmee democratische legitimiteit aan een politiek systeem. Output legitimiteit is te zien als ‘overheid voor de burgers’. De outputkant van beleid heeft meerdere legitimerende mechanismen. Legitimiteit wordt verkregen door het vermogen van overheden problemen op te lossen die niet op te lossen zijn door individuen, de markt, of door maatschappelijke organisaties waarbij op basis van vrijwilligheid wordt samengewerkt (ibid:11). Waar input georiënteerde legitimiteit afhankelijk is van een sterke collectieve identiteit van een gemeenschap is dit bij output legitimiteit veel minder het geval. Een perceptie van een gemeenschappelijk probleem is voldoende om collectieve actie te legitimeren omdat loyaliteit van leden door de gemeenschap niet noodzakelijk wordt geacht ( ibid:11). Tussen input –en output legitimiteit bestaat een specifieke relatie. Beide vormen van legitimiteit bestaan naast elkaar, en versterken en complementeren elkaar op een manier die er toe leidt dat het onderscheid tussen input –en output legitimiteit soms lastig te observeren is (ibid:12). Over de relatie die Scharpf (1999) beschrijft tussen input –en output legitimiteit wordt in deze thesis gesteld dat ze kunstmatig en onhoudbaar is.

Scharpf (1999:13-21) beschrijft een aantal institutionele mechanismen die bijdragen aan output georiënteerde legitimiteit: verantwoording, onafhankelijke expertise, corporatisme, en deliberatie. Algemene, vrije verkiezingen waarbij burgers hun vertegenwoordigers kiezen, moeten er voor zorgen dat deze gekozenen de belangen van hun electoraat altijd in het vizier hebben ( ibid:14). Het idee is dat tijdens verkiezingen gekozen vertegenwoordigers afgerekend worde n op het beleid dat gevoerd is. Verkiezingen zijn, kortom, een mechanisme waarbij via electorale verantwoording output georiënteerde legitimiteit verkregen wordt. Verkiezingen kunnen deze functie, echter, alleen vervullen als ze aangevuld worden door institutionele mechanismen, zoals checks & balances, een competitief partijenstelsel en vrije, onafhankelijk media die het mogelijk maken dat burgers goed geïnformeerd zijn en voldoende keuzemogelijkheden hebben (ibid:14).

De praktijk om bepaalde type beleidskeuzes buiten directe controle van democratisch gekozen vertegenwoordigers te houden en in plaats daarvan over te laten aan experts is een tweede manier om output legitimiteit te verzekeren (ibid:15). Daar is een drietal redenen voor. Het mechanisme van democratische verantwoording wordt ongeschikt geacht om te voorzien in bepaalde publiek belang georiënteerde beleidskeuzes (ibid:16). De onafhankelijkheid van rechtspraak is hier een voorbeeld van. Het wordt niet in het publiek belang geacht dat democrati sch gekozen vertegenwoordigers recht spreken onder andere omdat men bang is dat rechtspraak het karakter van een volksgericht zou krijgen. Daarnaast wordt er gesteld dat beleidskeuzes in bepaalde beleidsterreinen complex zijn en er bovendien brede consensu s is over de wenselijkheid en onwenselijkheid van uitkomsten (ibid:16). In zulke gevallen voldoen alleen experts aan de criteria om

4

een goede beslissing te nemen en zouden gekozen vertegenwoordigers in het ergste geval kiezen voor contraproductief beleid. Als slot op de deur is er altijd de mogelijkheid voor democratisch gekozen vertegenwoordigers om de mening van experts te negeren en hun beslissingen ongedaan te maken (ibid:16).

In de derde plaats kan een zekere mate van corporatisme voordelig zijn voor output georiënteerde legitimiteit (ibid:17). De uitkomst van onderhandelingen tussen partijen met vaak tegengestelde belangen, zoals werkgevers en werknemers, zou ook het publiek belang dienen. Intergouvernementele besluitvorming kan vergelijkbaar begrepen worden (ibid:18). Tot slot kan output georiënteerde legitimiteit bewerkstelligd worden in een pluralistische maatschappij door grotendeels informele deliberatie tussen een breed scala aan belangengroeperingen, maatschappelijke organisaties, burgers en overheidsactoren (ibid:19). Dergelijke publieke discussies kunnen een rol spelen in de zoektocht naar effectief beleid. Het idee is dat de kwaliteit van beleid verbeterd naarmate een grotere verscheidenheid aan belangen deelneemt aan de discussie omdat het aantal alternatieve beleidsopties dat verkend kan worden vergroot wordt (ibid:21). Voorwaarde is wel dat de verschillende groeperingen het publiek belang willen dienen en niet strategisch onderhandelen vanuit hun eigen belang (ibid:19).

De verschillende mechanismen die Scharpf (1999) beschrijft en een input of output legitimerende werking toedicht zijn de standaard geworden van het debat over legitimiteit. Niet alleen legitimiteit van nationale overheden wordt in de literatuur beschreven aan de hand van input –en output legitimiteit, ook het debat over legitimiteit van de Europese Unie wordt in deze termen gevoerd. In de volgende sectie zal blijken dat in de context van de EU het onderscheid dat Scharpf (1999) maakt tussen input –en output legitimiteit navolging vindt. Aan de hand van het onderscheid wordt door sommige academici (Majone, 1997, 1998; Moravcsik, 2002) betoogd dat het gebrek aan input legitimiteit gecompenseerd kan worden door output legitimiteit. Andere n menen dat het gebrek aan input legitimiteit gerepareerd kan worden (Skogstadt, 2003) of dat er slechts een valse perceptie is van gebrekkige input legitimiteit (Moravcsik, 2002). Er zal betoogd worden dat hun bijdragen de plank mis slaan omdat ze gebaseerd zijn op het misverstand dat gebrek aan input legitimiteit gecompenseerd kan worden door goede output en andersom. De scheiding tussen input –en output legitimiteit is kunstmatig. Een meer holistische benadering van legitimiteit is vruchtbaarder om de EU legitimiteit te verschaffen.

5

Het legitimiteitsdebat in de Europese Unie: onenigheid over legitimiteit

Er is brede consensus dat er in de Europese Unie onvoldoende input legitimiteit is. Daarnaast is men het met elkaar eens dat het niet vruchtbaar is om dezelfde standaard van legitimiteit voor natiestaten te hanteren als voor de intergouvernementele en supranationale institutionele structuur die de Europese Unie kenmerkt. Er lijkt, kortom, eensgezindheid te zijn dat er onvoldoende input legitimiteit is, maar men verschilt met elkaar van mening over in welke mate input georiënteerde mechanismen aanwezig zijn. Sommige auteurs (Scharpf 1999, 2006; Schmidt 2013; Hix 2008; Skogstadt 2003) beoordelen de hoeveelheid input legitimiteit als onvoldoende , hoewel de conclusies die daar aan verbonden wordt variëren. Anderen (Majone 1998; Moravcsik 2002) menen dat een gebrek aan input legitimiteit niet leidt tot brede illegitimiteit van de Europese Unie.

De afwezigheid van input georiënteerde legitimiteit in Europa

Volgens Skogstadt (2003) hebben alle strategieën die als doel hebben de acceptatie van beleid te verhogen door procedures te democratiseren een input legitimerende werking (Skogstadt, 2003:324). Input legitimiteit kan gecreëerd worden door aggregative –en integrative politieke processen en instituties. Integrative instituties genereren legitimiteit door middel van deliberatie en consensus. Actoren in deze processen articuleren preferenties en creëren via deliberatie gedeelde percepties over het algemeen publiek belang (ibid:325). Processen in aggregative instituties worden gekenmerkt door eigenbelang en strategisch handelen waardoor beleid de uitkomst is van onderhandelen en coalitievorming. Integrative politieke processen brengen elementen van deliberatieve democratie in het Europese beleidsproces, zoals een open podium waar tegengestelde belangen elkaar ontmoeten, met elkaar discussiëren en beleid ontwikkelen dat gelegitimeerd is door deliberatie. Consensus kan worden bereikt doordat in het deliberatieve proces preferent ies kunnen veranderen waardoor een eensgezinde uitkomst van dit proces mogelijk is (Eriksen & Fossum, 2000:18). Uitbreiding van deliberatieve procedures in de EU is afhankelijk, echter, van netwerk

governance.

Netwerk governance is de verzamelnaam voor beleidsmaking die tot stand komt via informele, niet-hiërarchische interacties tussen de overheid en niet-statelijke actoren (Skogstad, 2003:326). Er wordt door meerdere academici gesteld dat EU beleidsmakers niet-statelijke actoren direct betrekken in beleidsproces ter compensatie van een gebrek aan input legitimiteit (Kohler-Koch, 1996; Börzel, 1998; Héritier, 1999). De input georiënteerde legitimerende werking van netwerk

6

processen. Als integrative processen in het voordeel zijn, bevordert dit de input legitimerende werking van netwerk governance (Skogstad, 2003: 327). Daarnaast hangt succes, gedefinieerd als deliberatie gedreven consensus, sterk af het beleidsterrein waarbinnen netwerk governance actief is. Als de kloof tussen verschillende partijen te groot is, kan zelfs deliberatie niet genoeg effect sorteren en kunnen de waarden die aan deliberatie worden toegedicht niet worden gerealiseerd. De inpu t legitimiteit sorterende werking van netwerk governance is volledig afhankelijk van de mate waarin deliberatie op EU niveau functioneert.

Een ander belangrijk element in het debat over legitimiteit van de EU is de rol die verkiezingen spelen in het generen van input legitimiteit. Eerder in deze thesis is de rol die verkiezingen spelen al kort aangestipt. Er vinden ook Europese verkiezingen plaats. Waarom wordt input georiënteerde legitimiteit in Europa onvoldoende geacht? De Europese Unie heeft alle procedurele elementen van een democratie: vrije verkiezingen, algemeen stemrecht, vrijheid van vereniging en vertegenwoordigende organen. Maar een aantal cruciale inhoudelijke democratische voorwaarden ontbreken op Europees niveau. Een Schumpeteriaanse strijd om politieke controle is afwezig. Een democratie moet een competitief politiek systeem zijn waarin verschillende partijen strijden om de politieke macht en de om zeggenschap over de beleidsrichting (Hix, 2008:77). Op het niveau van Europa ontbreekt deze strijd. Er is geen politieke strijd om leiderschap in de Europese Unie en dientengevolge ontbreekt een duidelijke richting in het beleid ook. De verkiezing van Europese commissarissen en hun voorzitter heeft meer weg van een pauselijke verkiezing dan e en open, competitieve verkiezing tussen politici met verschillende agenda’s ( ibid:78).

Het is echter nog problematischer dat Europese verkiezingen niet primair over Europa gaan maar in zekere zin tweede orde nationale verkiezingen zijn (ibid:80). Kiezers gebruiken de verkiezing van het Europees parlement om uiting te geven aan hun onvrede met hun nationale regering (ibid:81) en deze verkiezingen gaan over nationaal beleid en nationale belangen in Europa ( ibid:84). Op Europees niveau, kortom, mist rondom verkiezingen strijd om politiek leiderschap dat recht geeft aan te geven welke kant het beleid op gaat. Daarnaast gaan Europese verkiezingen primair over nationale thema’s. Dit schaadt het democratisch gehalte van Europa ernstig. Er is een zeer zwakke correlatie tussen de preferenties van kiezers en beleid dat op Europees niveau gemaakt wordt. Dit betekent, met andere woorden, dat de inputkant onvoldoende functioneert en dat input georiënteerde legitimiteit zwak is op Europees niveau.

Dit gebrek aan politieke strijd op Europees niveau en de afwezigheid van de mogelijkheid voor kiezers om de richting van beleid te bepalen wordt door meerdere auteurs (Mair, 2006; Scharpf, 1999) genoemd als reden dat de Europese Unie ernstige gebreken vertoont aan de i nputkant. Een bijkomend probleem, dat raakvlakken heeft met het gebrek aan politieke strijd in Europa, is de

7

afwezigheid van de traditionele links-rechts tegenstelling op Europees niveau en de algemene onderontwikkelde staat van politieke partijen op Europees niveau (Schmidt, 2013:12). Nationale politieke partijen hebben zitting in het EP gegroepeerd met partijen uit andere landen die ideologisch en programmatisch verschillen. Dit zorgt er voor dat de toch al zwakke relatie tussen input van kiezers en gevoerd beleid alleen maar zwakker wordt. Er is daarnaast geen gemeenschappelijke Europese taal, geen Europese media en geen Europese publieke opinie ( Scharpf 1999; Schmidt, 2013:13). Alles te samen maakt dat het politiek discours alleen op nationaal niveau gevoerd wordt. De politieke communicatie loopt tussen burgers en nationale politieke actoren, zoals overhede n en gekozen vertegenwoordigers. Het gebrek aan discours op Europees niveau verzwakt de toch al geringe input georiënteerde legitimiteit. Input mechanismen die op nationaal niveau input legitimiteit generen functioneren op Europees niveau onvoldoende om democratische legitimiteit creëren. Hix (2008:85) noemt de EU daarom geen volwaardige democratie maar een politiek systeem dat gekenmerkt wordt door verlicht despotisme. En volgens Scharpf (1999:12) moet men accepteren dat in de context van de Europese Unie alleen output georiënteerde legitimiteit haalbaar is. Er wordt, kortom, gesteld dat gebrekkige input georiënteerde legitimiteit desastreuze gevolgen h eeft voor legitimiteit van de EU.

Output legitimiteit als bron van een legitieme Europese Unie

Er zijn ook academici (Majone, 1997, 1998; Moravcsik, 2002) die anders denken over het gebrek aan legitimiteit in de EU. Zij menen dat het gebrek aan input legitimiteit in de EU niet problematisch omdat dit gebrek overschat wordt. Een aantal verschillende argumenten wordt door hen gepresenteerd. Enerzijds wordt er gesteld dat buiten Europa besluiten in democratische natiestaten ook lang niet alleen in meerderheidsvorm genomen worden. Daarnaast wordt beweerd dat Europees beleid geen democratische legitimiteit nodig heeft. Beleid dat wel democratische legitimiteit behoeft, wordt in lidstaten gemaakt en wordt gelegitimeerd door nationale parlementen. Er wordt gesteld dat de nadruk die wordt gelegd op meerderheidsbesluitvorming als bron van legitimiteit eenzijdig is. Kritische beoordeling van het waargenomen gebrek aan democratische legitimiteit in de Europese Unie laat zien dat de aanklacht tegen dit gebrek voornamelijk gestoeld is op misverstanden. De EU wordt ten onrechte vergeleken met nationale democratieën en de rol van meerderheidsbesluitvorming in deze democratieën wordt overschat.

Overheidsfunctioneren beoordelen aan de hand van ideaaltypische standaarde n omtrent meerderheidsbesluitvorming en utopische deliberatie miskent de huidige complexe realiteit waarbinnen Europees beleid gemaakt wordt (Moravcsik, 2002: 606). Ook in nationale democratieën

8

wordt veelvuldig gebruik gemaakt van delegatie en wordt besl uitvorming afgeschermd van directe controle door democratisch gekozen vertegenwoordigers. De Europese Unie wordt ten onrechte geïsoleerd beschouwd waardoor de symbiotische relatie tussen beleidsmaking op Europees –en nationaal niveau niet onderkend wordt. Deze arbeidsdeling betekent dat beleid dat gedelegeerd wordt op Europees niveau tot stand komt terwijl beleid dat vraagt om democratische participatie in de nationale arena blijft (ibid:606). Dit leidt tot de valse indruk dat Europa niet democratisch gelegitimeerd is. Deze indruk is vals omdat het beleid dat op Europees niveau gemaakt wordt beleid is dat directe democratische participatie niet nodig heeft (ibid:606). Ook nationale overheden maken gebruik van vormen van besluitvorming die niet gebaseerd zij n op meerderheden. In federale systemen, bijvoorbeeld, wordt gebruik gemaakt van een breed scala aan mechanismen en checks &

balances die autonomie van deelstaten moeten garanderen. Maar ook eenheidsstaten maken

gebruik van besluitvorming die niet gebaseerd is op meerderheden. Democratische legitimiteit wordt ten onrechte gezien als de enige vorm van legitimiteit (Majone, 1997:11).

Naast de bewering dat het gebrek aan input legitimiteit in de EU overschat wordt en lidstaten ook gebruik maken van besluitvorming die niet gelegitimeerd is door meerderheidsbesluitvorming wordt gesteld dat output georiënteerde legitimiteit aanwezig is om de EU te legitimeren (Majone, 1997, 1998; Moravcsik, 2002). Democratische verantwoording op Europees niveau bestaat namelijk wel degelijk. Directe democratische verantwoording vindt plaats via gekozen vertegenwoordigers in het Europees parlement. Daarnaast is er een indirecte democratische verantwoording via nationaal gekozen regeringen (Moravcsik, 2002:611). Het Europees parlement heeft bevoegdheden, zoals agendasetting en amendementsrecht, die dit parlement in toenemende mate functioneel equivalent maken aan nationale parlementen. Daarnaast hebben de democratisch gekozen regeringen van de lidstaten invloed via de Raad van ministers en de Europese raad. Deze twee bestuursorganen zijn direct betrokken bij het Europese wetgevingsproces. Regeringsleiders en ministers van elk e afzonderlijke lidstaat hebben zitting in deze raden en worden gecontroleerd door hun nationale parlementen waardoor democratische verantwoording gegarandeerd wordt ( ibid:612). Majone (1997, 1998) en Moravcsik (2002) stellen, kortom, dat democratische verantwoording in voldoende mate aanwezig is in de EU. Daarnaast is het volgens Moravcsik (2002) niet nodig dat Europees beleid democratische gelegitimeerd wordt. Dit heeft te maken met het idee dat de acceptatie van beleidsuitkomsten en beslissingen door politiek gezag die ongunstig uitpakken moeilijker is naarmate de belangen die op spel staan groter zijn (Scharpf, 2006:5). Dit betekent dat de noodzaak voor legitimiteit varieert per kwestie of beleidsonderwerp. De kerntaken die de EU uitvoert hebben geen democratische legitimatie nodig omdat Europees beleid weinig salience heeft (Majone, 1997; Moravcsik 2002). Het beleid dat door de Europese Unie wordt gemaakt is vooral gericht op reguleren

9 en de EU is daarom een regulatory state.

Er kunnen drie type staatsinterventies in de economie onderscheiden worden: herverdeling van inkomen, maatregelen ter bevordering van macro-economische stabiliteit en marktregulatie (Majone, 1997:141). Dit laatste type regulatie kan een brede set aan maatregelen omvatten die gericht zijn op het corrigeren van marktfalen, zoals negatieve externaliteiten, monopolies, asymmetrische informatie, en onvoldoende publieke goederen. Overheden maken gebruik van alle drie staatsinterventies maar kunnen variërend nadruk leggen op de drie vormen waardoor verschillende constellaties van overheidsbeleid kunnen ontstaan. Historisch gezien is de n adruk steeds meer verschoven richting reguleren (ibid:143).

In eerste instantie was deze verschuiving vooral zichtbaar in de maatregelen die op Europees niveau genomen werden om een Europese interne markt te creëren, maar de enorme groei van Europese regulatie had een grote invloed op de ontwikkeling van regulerend beleid op nationaal niveau (ibid:145). Er ontstond, kortom, een verschuiving van een interveniërende staat die beleid maakte met als doel herverdeling van inkomen, naar een regulerende staat. De regulerende staat opereert via een breed scala aan agencies en commissies die op zekere afstand staan van parlementen en een belangrijke mate aan autonomie en beslissingsbevoegdheid hebben ( ibid:152). Waar dit volgens Majone (1997) toe leidt is dat de regulerende staat, met deze taakverschuiving, anders gelegitimeerd wordt.

Delegatie van taken naar onafhankelijke agencies die bevolkt worden door technocratische experts is problematisch als legitimiteit alleen verschaft zou kunnen worden via verantwoording aan kiezers of gekozen parlementariërs. Maar deze vorm van democratische legitimiteit die gebaseerd is op de wens van de meerderheid is niet de enige manier waarop legitimiteit verkregen kan worden. Legitimiteit gebaseerd op gedeelde overheidsmacht, checks and balances, en delegatie met als doel bescherming tegen de wil van de meerderheid is ook mogelijk ( ibid:160). Dit is een denkwijze waarin wordt benadrukt dat democratie als wil van de meerderheid gevaarlijk kan zijn en dat het raadzaam is macht van de overheid te verdelen tussen verschillende instituten. Het idee van de trias politica van Montesquieu is daar uiteraard een voorbeeld van. Een manier om de overheidstaken af te zonderen van gekozen vertegenwoordigers is om taken te delegeren naar agentschappen die niet direct onder controle staan van parlementariërs en daarmee gelegitimeerd worden door meerderheidsbesluitvorming. Als de regulerende staat bezien wordt in dit licht is er geen gebrek aan legitimiteit.

Legitimiteit wordt daarnaast verkregen door de procedures die rondom agencies een rol spelen. De taakomschrijving van een agency wordt geformuleerd door democratisch gekozen vertegenwoordigers en benoemingen worden door hen gedaan. Daarnaast kunnen agentschappen

10

publiekelijk ter verantwoording worden geroepen. Beslissingen moeten dan bijvoorbeeld worden toegelicht en redenen die gegeven worden waarom bepaalde beslissingen genomen zi jn, zou ook legitimerend werken (ibid:160). Aan de andere kant is de legitimiteit van onafhankelijke agentschappen ook afhankelijk van hun geloofwaardigheid. Bij de burger moet de overtuiging bestaan dat een bepaald agentschap de rechtmatige uitvoerder is van een bepaalde functie en moet een agentschap ook probleemoplossend functioneren ( ibid:161). De redeneertrant is als volgt: een regulerende staat is niet afhankelijk van democratische legitimiteit. Meerderheidsbesluitvorming is niet nodig omdat een regulerende staat zich niet bezig houdt met vraagstukken die politieke salience hebben. De regulerende staat beperkt zich, kortom, tot taken die geen democratische legitimiteit vragen. Verantwoording aan democratisch gekozen vertegenwoordigers is daarbij vervangen door legitimiteit verschaffende procedures en checks & balances (Majone, 1997, 1998; Moravcsik, 2002).

Het legitimiteitsprobleem van de Europese Unie

Kortom het debat over legitimiteit van de EU wordt gekenmerkt door onenigheid over de vraag hoe legitimiteit in de context van de EU begrepen moet worden en hoe Europees beleid gelegitimeerd moet worden. Maar er is wel degelijk een probleem met de legitimiteit van de EU (Hix, 2008; Scharpf, 2006, 2009; Schmidt, 2013). Mechanismen die een legitimerende werking worden toegedicht falen. Dit heeft meerdere oorzaken. Ten eerste functioneert de legi timerende werking van output slecht. Daarnaast is er een chronisch gebrek aan input georiënteerde legitimiteit op Europees niveau. Maar het grootste probleem is dat legitimiteit verkeerd wordt benaderd. Oplossingen die worden aangedragen om de EU legitimiteit te verschaffen, focussen op input –of output legitimiteit. Dit onderscheid is echter kunstmatig en pogingen om via slechts één van deze mechanismen l egitimiteit te creëren, zijn gedoemd te mislukken. In de volgende sectie zal stapsgewijs worden uitgele gd waarom de legitimerende mechanismen op het niveau van de EU niet functioneren om vervolgens tot de conclusie te komen dat de manier waarop legitimiteit wordt benaderd niet juist is. Dat het onderscheid tussen input –en output legitimiteit kunstmatig is, zal worden toegelicht met behulp van het concept throughput legitimiteit. Aansluitend zal worden betoogd dat het onderscheid tussen input –en output legitimiteit los gelaten moet worden en dat een meer holistische benadering van legitimiteit vruchtbaarder is. Het associatieve democratiemodel kan daar een belangrijke rol in vervullen.

11 Output legitimerende mechanismen functioneren niet

De output legitimerende mechanismen die worden genoemd resulteren niet in een legitieme EU. De analyse van Majone, (1997, 1998) en Moravcsik (2002) loopt spaak op een aantal cruciale punten. Beide benadrukken de legitimerende werking van het EP en nationaal gekozen vertegenwoordigers en bestuurders. Anderen (Hix, 2008; Scharpf, 1999; Mair, 2006) hebben beargumenteerd dat legitimiteit van de EU niet verschaft kan worden door nationale politieke actoren omdat deze voornamelijk bezig zijn met het verdedigen van nationale belangen. Het politieke discours vindt plaats tussen nationale vertegenwoordigers en hun achterban en de inhoud van dit discours is alleen gericht op legitimering van de positie van lidstaten en niet op legitimering van de EU. Democratische verantwoording functioneert onvoldoende in de EU en heeft daarom geen legitimerende werking. De andere mechanismen die Majone (1997, 1998) en Moravcsik (2002) een output georiënteerde werking toeschrijven zijn in de praktijk ernstig ineffectief en onvoldoende om de EU legitiem te maken. Het beleid van de EU is niet effectief en beknot in toenemende mate de mogelijkheid van lidstaten om nationaal beleid te voeren. Moravcsik (2002) en Majone (1997, 1998) stellen dat democratische legitimiteit van de EU onnodig is. Ten eerste omdat de EU alleen regulerend beleid maakt dat via een systeem van delegatie gelegitimeerd wordt en geen salience heeft. Ten tweede omdat de lidstaten voldoende ruimte hebben om vraagstukken die politieke salience hebben nationaal op te lossen en te legitimeren via meerderheidsbesluitvorming, En ten derde omdat Europees beleid gelegitimeerd wordt door de effectiviteit en het probleemoplossend vermogen van dit beleid. Alle drie argumenten zijn, echter, achterhaald door de realiteit. Europees beleid is in toenemende mate politiek omstreden, lidstaten hebben steeds minder beleidsruimte om nationaal sociaal beleid te voeren en de effectiviteit van Europees beleid staat ook ter discussie.

De stelling dat Europees beleid onomstreden is, bijvoorbeeld omdat er consensus is over het beleidsdoel of er geen discussie is over de effectiviteit van bepaalde maatregelen, is onhoudbaar. Het valt niet binnen de reikwijdte van deze thesis een historisch overzicht te geven van deze ontwikkeling, maar een aantal hedendaagse voorbeelden geven aan dat beleid dat door Europa wordt gemaakt of wordt voorgesteld momenteel zeer omstreden is. Het vrijhandelsverdrag tussen de EU en de Verenigde Staten van Amerika TTIP (Transatlantic Trade & Investment Partnership) dat momenteel in de onderhandelingsfase zit, is een voorbeeld van Europees beleid dat zeer omstreden is. Het is de vraag in hoeverre het uiteindelijke verdrag maatschappelijke belangen gaat schaden, maar de weerstand die ontstaan is tegen het verdrag geeft aan dat Europees beleid heden ten dage niet langer beschouwd kan worden als politiek onomstreden. In het geval van TTIP wordt de weerzin onder andere gevoed door het idee dat Europees beleid de belangen van het bedrijfsleven boven

12

maatschappelijk belangen stelt. Maar TTIP is niet het enige voorbeeld dat gegeven kan worden. De lijst is langer en beslaat onder andere onderwerpen als netneutraliteit, immigratie, en de huidige toestroom van vluchtelingen.

Daarnaast hebben lidstaten in toenemende mate minder ruimte om nationaal democratisch gelegitimeerd beleid op basis van meerderheidsbesluitvorming vorm te geven. Europese

economische integratie heeft er voor gezorgd dat lidstaten in belangrijke mate incapabel zijn geworden om nationale economische uitdagingen te lijf te gaan (Scharpf, 2015:266). Daarnaast staat het uitgebreid sociaal zekerheidsstelsel van landen zoals Nederland steeds meer onder druk. De Europese integratie van markten en de resulterende competitie tussen landen heeft er toe geleid dat de welvaartstaat steeds meer onder druk is komen te staan (Scharpf, 2011:224). Bovendien is er vanuit de EU steeds meer politieke druk gekomen om begrotingstekorten aan te pakken en de verzorgingsstaat is daar het kind van de rekening van geworden. Lidstaten zijn, kortom, onder druk van de EU aan het bezuinigen op sociaal beleid. Daarnaast is veel Europees beleid juridisch in basis en is in verdragen geregeld dat Europees recht voor nationaal recht gaat. Dit heeft er in de praktijk toe geleid dat de parlementen van lidstaten geen controle meer hebben over zaken die Europees zijn geregeld en bepaalde maatregelen niet meer genomen mogen worden omdat ze juridisch aanvechtbaar zijn op Europees niveau. Parlementen van lidstaten, de locus van democratisch gelegitimeerde meerderheidsbesluitvorming, zijn gebonden aan beleid dat voortvloeit uit Europese verdragen die, als ze eenmaal zijn aangenomen, zo goed als onveranderbaar zijn. De institutionele structuur van de EU en de wijze waarop Europese besluitvorming tot stand komt, zorgen er voor dat nationale parlementen buitenspel komen te staan en beleidsterreinen en beleidsinstru menten af moeten staan aan de EU.

Paradoxaal genoeg leidt de overheveling van soevereiniteit van lidstaten naar de EU niet tot effectief probleemoplossend beleid juist vanwege de institutionele structuur van de EU en de wijze waarop Europese besluitvorming tot stand komt (ibid:271) Het concept van policy gridlock illustreert dit. Besluitvorming in de EU is gericht op consensus en opgezet rondom een veto methode ( ibid:271). Besluitvorming is ontworpen juist om de diversiteit van lidstaten te respecteren. Maar de prijs die hier voor wordt betaald is hoog. Lidstaten kunnen op meerdere momenten in het besluitvormingsproces hun veto inzetten. In de praktijk resulteert dit in consensus gedreven besluitvorming waarbij door middel van onderhandeling beleid wordt ontwikkeld op basis van de kleinste gemene deler. Bij issues met salience is Europees beleid daarom ineffectief en ontstaat

13

Legitimiteit wordt verkeerd benaderd: de fout input –en output legitimiteit te scheiden

Dit leidt tot de conclusie dat de analyse van Majone (1997;1998) en Moravcsik (2002) over de legitimerende werking van output legitimiteit niet klopt. Het is een empirische realiteit dat de steun voor de EU afgenomen is (Hix, 2008:51-57). Er is daarnaast een fundamenteel probleem met de oplossingen die worden aangedragen om het gebrek aan legitimiteit van de EU op te lossen. Het probleem van het gebrek aan legitimiteit van de EU wordt verkeerd benaderd door input legitimiteit te scheiden van output legitimiteit. Het onderscheid tussen input –en output legitimiteit is kunstmatig, onhoudbaar en leidt er toe dat de oplossingen die worden aangedragen om het gebrek aan legitimiteit te verhelpen bij voorbaat gedoemd zijn te mislukken. Gebrekkige input kan niet effectief worden gecompenseerd door de kwaliteit van output te verbeteren, zelfs al zou dat praktisch mogelijk zijn. In de praktijk is legitimiteit afhankelijk van goede input van burgers en effectieve output. Moravcsik (2002) en Majone (1997, 1998) zijn niet de enige die voortborduren op de fout van Scharpf (1999) input –en output legitimiteit te scheiden. Ook Skogstadt (2003) trapt in die val.

Skogstadt (2003) wijst op de functie die deliberatie kan hebben ter compensatie van een gebrekkige input legitimiteit. Deze oplossing die wordt aangedragen is ineffectief om twee redenen. Ten eerste beschrijft hij voornamelijk de rol van belangenorganisaties in het Europees besluitvormingsproces. Preferenties van burgers van de lidstaten vinden op deze manier alsnog hun weg maar moeilijk naar het Europees beleidsproces. Er blijft een gapende kloof tussen Europees beleid en burgers van de verschillende lidstaten omdat individuen maar mondjesmaat toegang hebben tot het besluitvormingsproces op Europees niveau. Input le gitimiteit ontstaat alleen door representatieve participatie van burgers zodat verschillende preferenties toegan g hebben tot het beleidsproces en daar is met deliberatie op EU niveau geen sprake van. Ten tweede maakt hij de fout onderscheid te maken tussen input –en output legitimiteit in zijn oplossing om legitimiteit van de EU te verbeteren. Het kunstmatige karakter van de scheidslijn tussen input –en output legitimiteit is onderdeel van het legitimiteitsprobleem in de EU. Dit kan geïllustreerd worden aan de hand van het concept throughput legitimiteit.

Throughput legitimiteit focust op het governance proces en neemt een plaats in tussen de geleverde input en het beleid dat als output de uitkomst is (Schmidt, 2013:5). Throughput legitimiteit ontstaat uit de interacties tussen de verschillende actoren in het governance proces en de kwaliteit van deze interacties bepalen de mate waarin throughput legitimiteit aanwezig is. Het omvat meerdere elementen afkomstig uit verschillende vakgebieden die onder te brengen zijn onder de noemers institutionele –en constructivistische throughput. Academici die zich bezig houden met

14

institutionele praktijken benadrukken dat throughput legitimiteit gericht is op de kwaliteit van

governance en de mate waarin dit proces voldoet in termen van transparantie, efficacy en

verantwoording. Daarnaast is throughput legitimiteit afhankelijk van de mate waarin beleidsbepalers open staan voor consultatie en deliberatie met burgers (ibid:3). De efficacy van het Europees beleidsproces heeft betrekking op de mate waarin de verschillende ve rschijningsvormen van

governance en de procedures die gevolgd worden adequaat functioneren.

Throughput legitimiteit heeft daarnaast betrekking op verantwoording en transparantie van

governance. Actoren in het Europees beleidsproces moeten responsief zijn voor input georiënteerde

participatie en afgerekend kunnen worden op het gevoerde beleid. Transparantie is een belangrijke voorwaarde voor goed functionerende verantwoording. Beleidsmakers kunnen pas worden afgerekend als burgers toegang hebben tot informatie over het beleidsproces. Transparantie betekent daarom dat besluiten en het besluitvormingsproces publiek moeten zijn. Throughput legitimiteit heeft, tot slot, betrekking op de mate waarin het Europees beleidsproces toegankelijk is voor partijen uit de civil society. Legitimiteit betreft in dit verband voornamelijk hoe de verhouding in toegang en invloed verdeeld is tussen georganiseerde belangen van het bedrijfsleven, vakbonden en maatschappelijke organisaties.

Throughput legitimerende mechanismen worden door Schmidt (2013) weliswaar los gezien van input –en output mechanismen, maar dit vermeende onderscheid kan ook op een andere manier worden benaderd. Throughput legitimiteit overlapt in belangrijke mate met input –en output legitimerende mechanismen en dit toont aan dat het onderscheid tussen input –en output legitimiteit vaag en gekunsteld is. Responsiviteit, democratische verantwoording en toegankelijkheid worden throughput legitimerende werking toegedicht, maar bij een aantal andere auteurs (Scharpf, 1999;Majone, 1998; Moravcsik, 2002) zijn dezelfde mechanismen onderdeel van input legitimiteit of output legitimiteit. Democratische verantwoording en responsiviteit, bijvoorbeeld, zijn output georiënteerde mechanismen (Scharpf, 1999; Majone, 1998; Moravcsik, 2002) en toegankelijkheid is een manier om te garanderen dat een verscheidenheid aan preferenties via de inputkant het beleidsproces binnenkomen (Hix, 2008). Elementen uit het concept throughput legitimiteit tonen, kortom, aan dat het onderscheid tussen input –en output legitimiteit vaag en gekunsteld is. Dit kan nog duidelijker geïllustreerd worden aan de hand van de constructivistische benadering van throughput legitimiteit.Academici die een constructivistische benadering hebben, zien throughput legitimiteit ontstaan uit deliberatieve interacties van actoren in het governance proces en het effect dat deze deliberatieve interacties hebben op de mechanismen van transparantie, efficacy, verantwoording, en toegankelijkheid (Schmidt, 2013:7). Deze constructivistische throughput ontstaat in het governance proces, kortom, door deliberatie. Beleidsconstructie vindt plaats in een

15

coördinerend discours tussen relevante politieke actoren, zoal s gekozen vertegenwoordigers en ambtenaren enerzijds en panels van experts, lobbyisten, maatschappelijk organisaties en activ isten anderzijds (Schmidt, 2006). Dit discours vindt plaats via geïnstitutionaliseerde deliberatie tussen experts (Joerges & Neyer, 1997), in debatten in het EP (Eriksen & Fossum, 2000), door belangenorganisaties te betrekken in EU besluitvorming (Liebert & Trenz, 2009) en ad hoc deliberatie (Risse & Kleine, 2007). Zelfs informele bijdragen aan het discours, bijvoorbeeld een opiniërend artikel van een autoriteit als Habermas, wordt gezien als deliberatieve inbreng in het governance proces (Schmidt, 2013).

Deliberatieve interacties worden door beleidsmakers in de EU gezien als compensatie voor gebrekkige input georiënteerde legitimiteit en men heeft throughput governance bewust aangemoedigd als compensatie voor het gebrek aan politieke participatie ( ibid:15). Dit heeft geleid tot een enorme toename van belangengroeperingen en lobbyisten die toegang proberen te krijgen tot de Europese Commissie en Europarlementariërs (Greenwood, 2007). Met name de commissie heeft zich tot taak gesteld Europees beleid toegankelijker en transparanter te maken voor civil

society door bijvoorbeeld media toegang te geven tot beleidsdocumenten (Hériti er, 2003).

Deliberatieve elementen spelen, kortom, een rol in input –en output georiënteerde legitimiteit. Throughput legitimiteit wordt een belangrijke rol toegedicht in genereren van legitimiteit. Democratische verantwoording, toegankelijkheid en transparantie, bijvoorbeeld, zijn throughput mechanismen die input –en output legitimiteit bevorderen. Goede toegankelijkheid tot het beleidsproces van een verscheidenheid aan verschillende belangen vergroot de kans dat vragen vanuit de samenleving via de inputkant van beleid hun weg vinden naar het beleidsproces. Transparantie en democratische verantwoording hebben een vergelijkbare input –en output legitimiteit bevorderende functie. Throughput legitimerende mechanismen hebben, kortom, input – en output georiënteerde werking. Dit toont aan dat het onderscheid tussen input –en output legitimiteit kunstmatig is.

Uiteindelijk trapt men in dezelfde valkuil om legitimiteit te scheiden in input –en output legitimiteit. Gebrekkige input legitimiteit probeert men te compenseren door throughput elementen in te brengen in het Europees besluitvormingsproces. Toegang tot dit proces van een breed spectrum aan georganiseerde belangen, transparantie en democratische verantwoording zijn ook in de constructivistische benadering van throughput toverwoorden om legitimiteit te genereren en gebrekkige input legitimiteit te compenseren en effectieve output te bevorderen. Maar de mechanismen van throughput legitimiteit laten vooral zien dat het onderscheid tussen input –en output legitimiteit in de praktijk vaag en kunstmatig is. Legitimiteit is niet te scheiden in input en output en is afhankelijk van goede input –én goede output legitimiteit.

16

Alle oplossingen die worden aangedragen om het gebrek aan legitimiteit van de EU te verhelpen zijn bij voorbaat gedoemd te mislukken omdat ze uitgaan van het onderscheid tussen input –en output legitimiteit. Voorstellen om deliberatie op EU niveau te bevorderen, bijvoorbeeld, hebben te leiden onder kloof die bestaat tussen beleidsmakers en de bevolking van de lidstaten. Deze afstand bestaat ook tussen input –en output georiënteerde legitimiteit. Er moet voorbij gegaan worden aan dit gekunstelde onderscheid om het gebrek aan legitimiteit in de EU aan te pakken. Er is een democratisch model dat de potentie heeft input en output van beleid organisch te laten samensmelten: associatieve democratie. Dit alternatieve democratiemodel biedt daarom een interessante kijk op het gebrek aan legitimiteit van de EU.

De legitimerende kracht van associatieve democratie

De ideeën van associatieve democratie zijn niet nieuw. Ze ontstonden in de 19e _{eeuw als reactie op}

klassiek liberalistisch individualisme en socialistisch collectivisme (Hirst, 1994:15). Een historisch overzicht valt niet binnen de reikwijdte van deze thesis, maar de renaissance in de jaren ’90 van de vorige eeuw van associatieve ideeën kan toegeschreven worden aan de realisatie dat de vertegenwoordigende democratie niet langer zijn eigen standaarden verwezenlijkt, zoals democratische verantwoording, toegankelijkheid en democratische participatie van burgers De principes van associatieve democratie zijn daar een respons op.

Het doel van associatieve democratie is een politiek kader te creëren waarbinnen individuen door coöperatie en vrijwillige associatie een breed scala aan publieke goederen kunnen produceren (ibid:20). De taak van de overheid is om dit institutioneel te faciliteren en een minimum aan wet –en regelgeving te garanderen die moet voorkomen dat individuele rechten worden geschonden. De normatieve fundering van associatieve democratie is dat in een pluralistische maatschappij een centrale, bureaucratische overheid niet geschikt is als uitvoerende instantie. In een complexe en pluralistische maatschappij leidt organisatie van onderwijs, wonen, welvaart en gezondheidszorg door een gecentraliseerde overheid tot eenheidsworst, slecht beleid en ontevreden burgers. Gecentraliseerd management van sociale relaties leidt onvermijdelijk tot complex getheoretiseer over beleid en verwachtingen over hoe mensen reageren op uitgevoerd beleid en hoe dit beleid functioneert in de praktijk van de maatschappij (ibid:30). Gecentraliseerd overheidsbeleid is inherent onzeker en ineffectief omdat de overheid en uitvoeringsinstanties te ver w eg staan om effectieve lokale kennis te hebben. Centrale overheden hebben, kortom, de instrumenten niet om goed beleid te maken. Dit ineffectieve, slecht beleid resulteert in legitimiteitsproblemen. Daarnaast zorgt het democratische proces van de huidige vertegenwoordigende democratie en de schaal van

17

besluitvorming voor problemen. Vertegenwoordigende democratie combineert meerderheidsbesluitvorming met een gecentraliseerde overheid waarbij de burger op grote afstand staat en weinig inbreng heeft. Dit democratisch proces heeft desastreuze gevolgen voor responsiviteit en democratische verantwoording en leidt tot een toeschouwersdemocratie. Beleid werkt niet of is ongewenst en de inbreng van burgers is minimaal. De remedie is decentralisatie, kleinschalige besluitvorming op lokaal niveau en deliberatieve governance. Deze normen zijn gebundeld in associatieve democratie.

Om de principes van associatieve democratie te verwezenlijken worden een aantal hervormingen voorgesteld van de bestaande vertegenwoordigende democratie en gecentraliseerde bureaucratische overheidsadministratie. Democratisch zelfbestuur is de norm en de kern van deze hervormingen is dat de resterende overheidstaken zo veel mogelijk moet worden gedifferentieerd en gedelegeerd, functioneel of territoriaal, naar zo laag mogelijke niveaus (ibid:20). Subsidiariteit is een kernbeginsel van associatieve democratie. In de praktijk betekent dit een confederale staat het best aansluit bij de principes van associatieve democratie (ibid:187). Associatieve democratie streeft naar een kleine overheid, maar niet naar een onderontwikkelde publieke sfeer. Burgers wordt de mogelijkheid geboden meer directere controle te krijgen over de manier waarop publieke goederen worden gecreëerd. Publieke goederen die voorheen door een centrale, bureaucratische en hiërarchische staat werden geleverd, wordt in voorzien door vrijwillige associaties die intern democratisch functioneren. Burgers worden lid van een associatieve organisatie die een publiek goed aanbiedt op een manier die hen aanspreekt. In de realiteit van een pluralistische samenleving betekent dit dat associatieve democratie de aspiratie heeft pluraliteit in preferenties te bedienen. De taak van de overheid is er op na te zien dat associaties daadwerkelijk functioneren en hun activiteiten te financieren. (ibid:24-25). Wet –en regelgeving op dat gebied blijft de taak van een democratisch gekozen vertegenwoordigend orgaan, maar er wordt geen beleid gemaakt en geïmplementeerd.

Associatieve democratie overbrugt de afstand tussen burger en beleid. Besluitvorming is lokaal en kleinschalig waardoor kennis van de lokale omstandigheden en wensen van leden niet meer op afstand staan van de aanbieders van publieke goederen. De interne democratische structuur samen met het kleinschalige en lokale karakter van associaties kan bovendien zorgen voor een directe relatie tussen de wensen van leden en de wijze waarop publieke goederen worden aangeboden. De ideeën en principes van associatieve democratie hebben daarom de potentie input –en output legitimiteit samen te brengen. De kleinschaligheid, het lokale karakter, deliberatieve elementen en interne democratie van associatieve democratie vormen een combinatie die de input – en outputkant van beleid vanzelfsprekend bij elkaar brengt. De kunstmatige scheiding tussen input –

18

en output legitimiteit verdwijnt door de manier waarop associatieve democratie functioneert. In algemene zin wordt input legitimiteit verkregen door participatie van burgers in het besluitvormingproces zodat hun preferenties tot uiting komen in beleid. In associatieve democratie wordt input op twee manieren verzekerd. In de eerste plaats doordat besluitvorming binnen associaties democratisch is. De manier waarop publieke goederen door een associatie w orden aangeboden wordt beïnvloedt door stemgedrag van leden. Bovendien is door de geringe afstand tussen leden en bestuurders en de kleinschaligheid van besluitvorming deliberatie zelfs mogelijk. En in de tweede plaats doordat in een pluriforme, gedecentraliseerde associatieve samenleving een breed scala aan associaties publieke goederen verschillend aanbieden zodat de kans dat er voor ieder wat wils is, toeneemt. Omdat er zo veel keus is, neemt de kans enorm toe dat publieke goederen worden aangeboden op een manier die aansluit bij de preferenties van burgers. Deze relatie tussen beleid en preferenties heeft daarom een positief effect op legitimiteit.

Daarnaast wordt output legitimiteit, wat ontstaat door effectiviteit van beleid en probleemoplossend vermogen, verkregen door middel van lokaliteit en kleinschaligheid. Er is geen grote afstand tussen associaties en de samenleving waardoor de kans toeneemt dat men kennis heeft van lokale problemen en deze effectief kan oplossen. Decentralisatie en variatie zorgen er voor dat een grote verscheidenheid aan publieke goederen kan worden aangeboden die een effectief antwoord zijn op de vele vragen vanuit de samenleving.

De kunstmatige scheiding van input –en output legitimiteit verdwijnt bij associatieve democratie omdat publieke goederen worden gerealiseerd in dezelfde organisatie waar input van leden binnenkomt. Input –en output zijn functioneel en geografisch samengevoegd en dit resulteert in output die naadloos aansluit bij geleverde input. Lokaliteit en kleinschaligheid garanderen dat deliberatie over de wijze waarop publieke goederen worde n aangeboden leidt tot variëteit en maatwerk in uitvoering, Dit komt de effectiviteit en het probleemoplossend vermogen ten goede. De open, responsieve institutionele structuur, de flexibiliteit van kleinschaligheid en lokaliteit gecombineerd met de pluriformiteit van associatieve democratie brengen input en output naadloos samen en realiseren middels kwalitatieve participatie gewenste uitkomsten.

In Europese context moet associatieve democratie functioneren op basis van subsidiariteit en regionalisme om de legitimerende werking te behouden. In de praktijk zal dit waarschijnlijk betekenen dat Europese samenwerking geminimaliseerd zal worden. Er zijn vanzelfsprekend grenzen aan de effectiviteit van kleinschalig en lokaal beleid. Transnationale problematiek, zoals milieuvervuiling, kan niet effectief worden bestreden alleen op lokaal niveau. Dergelijke problematiek zal moeten worden opgelost door middel van multi -level governance, waarbij besluitvorming gebaseerd is op continue communicatie tussen de verschillende overhe idslagen en

19

nooit van bovenaf wordt opgelegd, tussen confederale staten. Een associatief systeem is, kortom, prima in staat om te functioneren binnen een Europees samenwerkingsverband, zolang samenwerking gebaseerd is op subsidiariteit en multi-level governance. Als dit gewaarborgd is, kan associatieve democratie een mooie rol spelen in het Europees legitimiteitsdebat.

Conclusie

Het debat over legitimiteit van de Europese Unie wordt al jarenlang gevoerd maar het debat zit vast. Enerzijds wordt er vanaf de jaren ’90 al betoogd dat Europees beleid geen democratische legitimiteit behoeft omdat effectief probleemoplossend vermogen voldoende legitimerend werkt. Anderzijds wordt dit ontkend en wordt de EU een gebrek aan democratische legitimiteit verweten. In deze thesis is betoogd dat legitimiteit verkeerd wordt benaderd omdat er onderscheid gemaakt wordt tussen input –en output legitimiteit. Dit is één van de belangrijkste oorzaken van de patstelling in het debat. Oplossingen die worden aangedragen om de legitimiteit van de EU te verbeteren focussen op input legitimiteit of output legitimiteit en zijn daarom ineffectief. Het onderscheid tussen input –en output legitimiteit is kunstmatig en er zal pas schot in het Europees legitimiteitsdebat komen als dit onderscheid los wordt gelaten. Associatieve democratie biedt een kans om dit debat op een andere manier te gaan voeren. Associatieve democratie heeft de unieke eigenschap input en output samen te brengen doordat publieke goederen worden aangeboden in democratische associaties. Burgers wordt de kans geboden kleinschalig en lokaal werk, wonen, gezondheidszorg en onderwijs zelf te organiseren en direct invloed hier op uit te oefenen. Lokale kennis en directe participatie zullen er voor zorgen dat legitimiteit vanzelfsprekend wordt. Er is een belangrijke les te leren uit de manier waarop input en output samenhangen en functioneren in associatieve democratie. Het is daarom veel vruchtbaarder een debat te voeren over de vraag hoe een associatief systeem georganiseerd moet worden en welke institutionele hervormingen er nodig zijn om associatieve democratie te bevorderen. Momenteel gaat er kostbare tijd verloren door debatten te voeren over een Europese identiteit of bevordering van een Europees publiek discours. Dit zijn debatten over de verkeerde onderwerpen. Er kunnen veel beter vragen worden gesteld wat de legitimiteit bevorderende rol van een associatief systeem in Europese context kan zijn.

20 Literatuur

Börzel, T.A. (1998) ‘Organizing Babylon – On the Different Conceptions of Policy Networks’, Public

Administration 76(1), p 253-273

Dobson, L. & Weale, A. (2003) ‘Governance and legitimacy’ in E. Blomberg & A. Stubb (eds) The

European Union: How Does it Work? Oxford: Oxford University Press

Eriksen, E.O & Fossum, J.E. (2000) ‘Democracy in the European Union: Integration Through

Deliberation?’, London: Routledge, p 2-64

Greenwood, J. (2007) ‘Organized Civil Society and Democratic Legitimacy in the European Union’,

British Journal of Political Science 37(2), p 333-357

Hix, S. (2008) ‘What’s Wrong with the European Union & How to Fix it. Cambridge: Polity Press

Héritier, A. (1999) ‘Elements of Democratic Legitimation in Europe : an Alternative Perspective’,

Journal of Public Policy 6(2), p 269-282

Héritier, A. (2003) ‘Composite Democracy in Europe: the Role of Transparency and Access to Information’, Journal of European Public Policy 10(5), p 814-833

Hirst, P. (1994) ‘Associative Democray: New Forms of Economic and Social Governance’ Cambridge: Polity Press

Hix, S. (2008) ‘What’s Wrong with the European Union & How to Fix it. Cambridge: Polity Press

Joerges, C. & Neyer, J. (1997) ‘Transforming Strategic Interaction into Deliberative Problem Solving’,

Journal of European Public Policy 4(4), p 609-625

Kohler-Koch, B. (1996) ‘Catching up with Change: the Transformation of Governance in the European Union’, Journal of European Public Policy 3(3), p 359-380

21

Liebert, U. & Trenz, H-J. (2009) ‘Civil Society and the Reconstitution of Democracy in Europe’, Policy

and Society 20(1), p 1-98

Mair, P. (2006) ‘Political Parties and Party Systems’, in P. Graziano & M. Vink (eds) Europeanization:

New Research Agendas. Basingstoke: Palgrave Macmillan

Majone, G. (1997) ‘From the Positive to the Regulatory State: Causes and Consequences of Change in the Mode of Governance’, Journal of Public Policy 17(2), p 139-167

Majone, G. (1998) ‘Europe’s ‘Democratic Deficit’: The Question of Standards’, European Law Journal 4(1), p 5-28

Moravcsik, A. (2002) ‘In Defense of the ‘Democratic Deficit’: Reassessing Legitimacy in the European Union’, Journal of Common Market Studies 40(4), p 603-624

Scharpf, F.W. (1999) ‘Governing in Europe: Effective and Democratic? Oxford: Oxford University Press

Scharpf, F.W. (2006) ‘Problem Solving Effectiveness and Democratic Accountability in the EU’,

Political Science Series 107

Scharpf, F.W. (2009) ‘Legitimacy in the Multilevel European Polity’, European Political Science Review 1(2), p 173-204

Scharpf, F.W. (2011) ‘The Viability of Advanced Welfare States in the International Economy: Vulnerabilities and Options’, Journal of Public Policy 7(2), p 190-228

Scharpf, F.W. (2015) ‘Democracy Large and Small: Reforming the EU to sustain democratic legitimacy on all levels’, Juncture 21(4), p 266-273

Schmidt, V.A. (2006) ‘Democracy in Europe.’ Oxford: Oxford University Press

Schmidt, V.A. (2013) ‘Democracy and Legitimacy in the European Union Revisited: Input, Output and ‘Throughput’’, Political Studies 61(1), p 2-22

22

Skogstadt, G. (2003) ‘Legitimacy and/or Policy Effectiveness?: Network Governance and GMO regulation in the European Union’, Journal of Public Policy 10(3), p 321-338