53
Waarom de PvdA de
Grondwet moet afwijzen
f r a n k d e v r i e s
2004 belooft om meerdere reden uit te groeien tot een markant jaar in de Europese geschiede-nis. Het is het jaar waarin achtereenvolgens tien nieuwe lidstaten toetreden tot de Europese Unie, verkiezingen plaatsvinden voor het Europese Parlement en waarin bovendien besloten wordt over de voorgestelde Europese Grondwet. Het gaat er kortom om spannen. Het is in Nederland tamelijk stil over Europa. Bijna geruisloos is de datum van 1 mei aan ons voorbijgetrokken, de verkiezingen maken weinig los en de ontwerp-Grondwet is nauwelijks voorwerp van publiek debat.1
Onze ‘beleving van Europa’ is omgeven door twee opvallende paradoxen. De eerste is die tus-sen de onmiskenbaar gegroeide eenheid in ropa en het even onmiskenbare gevoel dat Eu-ropa ‘ver weg’ is. De tweede paradox heeft betrek-king op de betekenis van het aan ons voorge-legde ontwerp voor de Europese Grondwet. Juist nu Europa erin geslaagd lijkt een volgende stap te zetten en er overeenstemming is bereikt over wat men een ‘constitutionele blauwdruk’ zou kunnen noemen, wordt in toenemende mate zichtbaar dat er grote verschillen van inzicht zijn over hoe Europa moet worden benaderd. Die ver-schillen tekenen zich niet alleen af tussen de
lan-den van Europa onderling, maar is onderdeel ge-worden van onze nationale politiek.
Deze politieke realiteit lijkt aan de PvdA voor-bij te trekken. De PvdA kijkt kritiekloos naar Eu-ropa en sluit de ogen voor de gebreken die aan de Europese Grondwet kleven. Daarmee ver-vreemdt zich zijn niet alleen van haar achterban, maar brengt zij tevens Europa’s eenheid in ge-vaar. Een kritischer houding ten opzichte van de Europese Grondwet is daarom dringende nood-zaak.
een democratisch overschot
Wie de betekenis van deze ontwerp-Grondwet wil doorgronden, roept de vraag op wat Europa eigenlijk is. Een antwoord op die vraag is niet ge-makkelijk te geven. Over welk Europa hebben wij het immers? Gaat het om de Europese samen-werking ten aanzien van een interne gemeen-schappelijke markt met een vrij verkeer van goe-deren, diensten en personen? Of praten we over het grotere verband van een politieke unie waarin de deelnemers elkaar ook voor andere za-ken opzoeza-ken? Dit verschil is nogal bepalend als het er op aankomt te beschrijven wat Europa is en welke rol de Europese instellingen hebben. Soms immers heeft de samenwerking vooral su-pranationaal karakter, maar soms ook heeft zij vooral intergouvernementele trekken.
Er valt met betrekking tot de plaatsbepaling van Europa nog een tweede opmerking te ma-ken. Deze heeft betrekking op de grondslag van
Over de auteur Frank de Vries is universitair docent
Vakgroep Staatsrecht en Internationaal Recht, Rijks-universiteit Groningen en fractievoorzitter PvdA Gemeenteraad Groningen
54
Europa. Constitutioneel gezien is Europa nog al-tijd niet veel meer dan een samenwerkingsver-band van soevereine naties. De aard en inhoud van die samenwerking is neergelegd in een serie verdragen, waarin een aantal gezamenlijke orga-nen in het leven wordt geroepen. Deze instellin-gen ontlenen aan deze verdrainstellin-gen hun bevoegd-heid. De legitimatie van Europa ligt formeel ge-sproken in de (positieve) wilsverklaringen die de deelnemers aan de Unie hebben uitgesproken. Europa ontvangt haar legitimatie vanuit de lid-staten zelf. Met andere woorden: Europa is dat-gene wat de verdragsluitende partijen onder Eu-ropa verstaan. Deze constatering heeft gevolgen. Zo ligt het grote ‘democratische gat’ in Europa ten principale niet bij het ontbreken van be-voegdheden voor het Europese Parlement, maar in de gebrekkige invloed en controle van natio-nale instituties, bijvoorbeeld de nationatio-nale parle-menten, op wat er in Europees verband wordt be-sloten. Op Europees niveau zelf lijkt veeleer sprake van een ‘democratisch overschot’. Zolang immers de legitimatie van Europa gevonden moet worden in de lidstaten zelf, is de recht-streekse verkiezing van een Europese Parlement eigenlijk een merkwaardig verschijnsel. Zo be-schouwd hoeft men zich overigens over het ont-breken van bevoegdheden voor het Europese Par-lement niet veel zorgen te maken.
Het gevolg van deze constatering is ook dat het kompas van Europa’s toekomst noodzakelij-kerwijs primair vanuit de betrokken lidstaten gericht moet worden. Het legt die lidstaten dan ook de verplichting op om zich over die koers te buigen. Ik kan mij niet aan de indruk ontrekken dat in het debat over Europa de noodzaak om Eu-ropa (blijvend) vanuit de lidstaten en hun natio-nale belangen te definiëren, onvoldoende wordt onderkend.
verdrag of grondwet?
Europa zelf lijkt zich inmiddels al te hebben ont-trokken aan de gedachte dat haar legitimatie ten principale in de lidstaten zelf ligt. Zij is onge-merkt het station van de soevereine nationale
(lid)staat als dragend fundament voor de Euro-pese eenwording reeds lang gepasseerd. Dat blijkt al uit het op het eerste gezicht onschuldige gebruik van het woord Grondwet. Gebruik van die term wekt de indruk dat wij te maken heb-ben met een document dat de Europese rechts-orde fundeert. Het wekt bovendien de indruk dat de beslissingsmacht over hoe die rechtsorde er-uit ziet, voortvloeit er-uit die Grondwet zelf.
Gebruik van de woorden Grondwet, of in de
Engelse versie ‘Constitution’, suggereert immers een verband dat groter is dan de optelsom van de lidstaten.2Die suggestie ligt ook op een aantal plaatsten opgesloten in de tekst van de ontwerp-Grondwet, bijvoorbeeld in het gebruik van een préambule en in het ‘Europese burgerschap’. Staatsrechtelijk gesproken kent de ontwerp-Grondwet een heel andere werkelijkheid. De aan ons als Grondwet gepresenteerde tekst is goed-deels een optelsom van bestaande verdragstek-sten en heeft zelf ook het karakter van een ver-drag. Verrassend is die vorm overigens niet. Het hele gemeenschaps- en unierecht vloeit immers uit verdragen voort. De vraag is vervolgens wel waarom dan consequent gesproken wordt van ‘Grondwet’ of ‘Constitution’. Gebruik van dat woord is staatsrechtelijk onjuist en wekt over-spannen verwachtingen.
Waarschijnlijk hebben de ‘founding fathers’ van deze ontwerp-Grondwet de bedoeling gehad om meer dan alleen een nieuw omhulsel te ma-ken voor het vat waarin Europa tot op heden was
Deze Grondwet is een slecht
fundament voor een nieuw
Europa. Zij balanceert tussen het
‘Europa van nu’ en een ‘Europa
van straks’. Zij laat ons in
vertwijfeling achter over Europa’s
toekomst
55 gegoten. Men vertrouwt er kennelijk op dat
Eu-ropa vanzelf verder zal groeien tot de beoogde fe-derale staat. Dat is een riskante strategie. Wie af-scheid wil nemen van nationale soevereiniteit als dragend fundament van Europa, moet uitdrukke-lijker keuzes maken. Die kunnen niet impliciet worden opgesloten in een document dat eigen-lijk een verdrag is, maar voor het gemak Grond-wet wordt genoemd. Deze GrondGrond-wet is een slecht fundament voor een nieuw Europa. Zij laat ons in vertwijfeling achter over Europa’s toekomst. De ontwerp-Grondwet hinkt op twee moeilijk met elkaar verenigbare gedachten. In de eerste plaats omarmt deze Grondwet het vertrekpunt dat de lidstaten beschikken over een eigen iden-titeit en zelfstandige soevereine rechten.3Dat is ook logisch. Het zijn diezelfde soevereine lidsta-ten die deze Grondwet vanuit hun soevereine rechten en vanuit hun eigen identiteit (zullen) vaststellen. Daarnaast presenteert de Grondwet Europa duidelijk als een constitutionele eenheid. Dat doet de Grondwet door de fundamenten waarop Europa rust te beschrijven en tevens door een Europees burgerschap te aanvaarden. Dat burgerschap is naast “de wil van de staten” de inspiratiebron van de Grondwet voor de Euro-pese Unie.4
Het signaal daarvan is duidelijk. Europa wordt voortaan zowel door de lidstaten als van-uit zichzelf bepaald. Deze keuze is veelzeggend. De Europese Grondwet ontkent hiermee haar ei-gen staatsrechtelijke werkelijkheid. Europa is immers volgens deze Grondwet niet louter ge-bouwd op nationale soevereiniteit, maar ook op het Europees burgerschap. Deze ‘dubbele legiti-matie’ is problematisch omdat Europa zich hier als nieuwe werkelijkheid presenteert. Die keuze kan ten principale niet door Europa zelf worden gemaakt. Het roept bovendien de vraag op hoe de nationale identiteit, die de Grondwet zegt te wil-len respecteren, blijvend kan worden gewaar-borgd. De ontwerp-Grondwet verschaft hierop geen antwoord.
Er zijn meer problemen met de Europese Grondwet. Deze hebben betrekking op het gege-ven dat deze Grondwet de bestaande verdragen
bundelt. Daarin heeft de Europese samenwer-king niet altijd hetzelfde karakter. Soms oefent Europa exclusieve bevoegdheden uit, soms staat samenwerking van de lidstaten voorop. De ont-werp-Grondwet gooit in wezen de verschillen in de aard en achtergrond van de samenwerking tussen de verschillende pijlers op één hoop. Dat maakt de plaatsbepaling van de instellingen van de Unie ten opzichte van elkaar allerminst helder.
Mijn conclusie is dat de Europese Grondwet geen heldere keuzes maakt. Zij balanceert tussen het ‘Europa van nu’, met zijn nog altijd soeve-reine lidstaten, en een ‘Europa van straks’ waarin eenheid domineert. Dit gebrek aan keuzes leidt tot institutionele tweeslachtigheid. Zolang die gebreken voortduren en de ontwerp-Grondwet haar hybride karakter behoudt, valt niet te recht-vaardigen dat de lidstaten haar positief tegemoet treden.
wie bewaakt de grens van europa?
De Europese Grondwet geeft nauwelijks een richting aan. Maar misschien is dat ook wel uit-drukkelijk de bedoeling. Wie het voorliggende ontwerp goed bestudeert, ziet echter op één be-langrijk punt een fundamentele keuze. Dat mo-ment heeft betrekking op de uitleg van het be-faamde subsidiariteitsbeginsel. Op het eerste ge-zicht hanteert de Europese Grondwet op dit punt hetzelfde principe als waarvan nu sprake is. Eu-ropa kan alleen acteren indien zij daartoe enige bevoegdheid heeft gekregen. Soms zijn deze be-voegdheden exclusief, maar soms ook niet. Afge-zien van de zogeheten exclusieve bevoegdheden, bemoeit Europa zich niet met aangelegenheden die de lidstaten zelf kunnen afdoen.5
De opstellers van de Grondwet hebben de po-sitie van de lidstaten bij de uitleg van het subsi-diariteitsbeginsel willen versterken. Krachtens het ‘Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid’ krijgen de nationale parlementen de bevoegd-heid schending van dit beginsel bij de Europese organen aan de orde te stellen.6Met deze zoge-heten ‘gele kaart procedure’ kunnen de nationale
56
parlementen de Europese Commissie tot her-overweging dwingen.7Het ontbreekt de natio-nale parlementen echter aan mogelijkheden om hier een beslissende stem te laten horen. De pro-cedure leidt niet tot garanties op een totale her-overweging, noch tot de zekerheid dat het aange-vochten besluit van tafel gaat.8
In wezen krijgen de nationale parlementen ‘het lid op de neus’. Het protocol dat hun positie moet versterken, sorteert uiteindelijk een ave-rechts effect omdat het Hof van Justitie de be-voegdheid krijgt geschillen tussen de nationale parlementen en de Commissie te beslechten. Hier trekt Europa ongemerkt de grens over. Eu-ropa wordt opgezadeld met een mechanisme waarmee de hegemonie van de soevereine lid-staat definitief kan worden doorbroken. Het is zorgwekkend dat de betekenis van dit bijna on-zichtbare ‘hefboommechanisme’ nauwelijks voorwerp is van publiek debat.
De principiële vraag is of wij nog langer wil-len en kunnen vasthouden aan het uitgangspunt dat de lidstaten van Europa over eigen soeverei-niteit beschikken. Indien wij dat concept willen loslaten en Europa willen transformeren tot een federale staat, dan verdient het aanbeveling die keuze ook openlijk te maken. Het is in elk geval niet wenselijk om dergelijke fundamentele be-slissingen buiten de politieke arena te plaatsen en in handen te leggen Europa’s hoogste ma-gistratuur het Hof van Justitie te Luxemburg.9 Europa lijkt op dit moment nog ver weg. Met de ‘beleving van Europa’ is het bepaald droevig ge-steld. Vermoedelijk zullen de verkiezingen van juni 2004 op dit beeld geen uitzondering vor-men. Hier ligt zoals gezegd het ware ‘democra-tisch deficit’ van Europa. De ontwerp-Grondwet trekt zich hier niet zo vreselijk veel van aan. Ster-ker nog, deze Grondwet veegt het hier bedoelde ‘democratische tekort’ met een handige bewe-ging zorgvuldig en bekwaam onder het vloer-kleed door de introductie van het dubbel-burger-schap. Voorstellen om dit ‘democratisch tekort’ te dichten vindt men niet terug in de aan ons ge-presenteerde Europese Grondwet.
Hier ligt een serieus politiek probleem. Veel
partijen willen de scepsis over Europa oplossen door versterking van het Europese Parlement. Ook de PvdA benadrukt de noodzaak daarvan. Dat is een oplossing die een averechts effect sorteert. Per saldo kiest men immers aldus voor verster-king van Europa. En juist daarover bestaat een groeiend wantrouwen. Dit latente wantrouwen vraagt om oplossingen vanuit de lidstaten zelf. Zij zullen Europa zo moeten vormen en presenteren dat vertrouwen in Europa kan (blijven) ontstaan.
Beperking van Europa’s ambitie is dan een veel verstandiger strategie, dan vergroting daarvan.
Afgaande op het op 1 mei 2004 gepresen-teerde nieuwe beginselprogramma begint iets van de noodzaak om het probleem van de ‘Euro-scepsis’ te onderkennen door te dringen bij de PvdA.10Het beginselprogramma benadrukt im-mers het belang van een ‘selectief Europa’. Eu-ropa treedt alleen dan op wanneer EuEu-ropa on-misbaar is. Uitgangspunt van deze benadering lijkt mij dat de lidstaten primair een eigen, op nationale soevereiniteit rustende, verantwoor-delijkheid dragen. Dat is wat mij betreft winst. Maar dan dienen de consequenties van deze keuze ook te worden getrokken. Het lijkt mij dui-delijk dat de PvdA nu niet kan instemmen met de nu voorliggende ontwerp-Grondwet. Zoals be-schreven laat de Europese Grondwet immers ernstige steken vallen. De PvdA toont zich ten-minste bereid om te praten over ‘de grenzen van Europa’. Ook dat is winst. Wat mij betreft heeft PvdA vervolgens geen andere keuze, dan uitein-delijk te benadrukken dat de weg naar een fede-raal Europa niet hoeft te worden ingeslagen. Ook vanuit dit perspectief is instemming met het nu voorliggende ontwerp voor een Europese Grond-wet uitgesloten.
Deze Europese Grondwet kan niet
aan de Nederlandse bevolking
worden voorgelegd. Dit
57 een overhaast referendum
De geconstateerde gebreken aan de Europese Grondwet en de onderkenning dat een ‘selectief Europa’ noodzakelijk is, hebben noodzakelijker-wijs consequenties voor het aangekondigde refe-rendum. Dat raadplegende referendum vindt naar verwachting in de loop van 2004 plaats. Dat refe-rendum is om een aantal redenen problematisch.
In de eerste plaats is er aanleiding om de Eu-ropese Grondwet zoals die thans voorligt in strijd te achten met de Nederlandse Grondwet. Ik noem een aantal punten in willekeurige volg-orde. De préambule gaat uit van een aantal geza-menlijke democratische en rechtsstatelijke waarden, waaronder het humanisme.
Het is nog maar zeer de vraag of de opge-somde waarden daadwerkelijk als basis kunnen worden gezien voor de Nederlandse staat. Daar-naast geeft art. 10 van het Ontwerp aan dat het recht van de Unie voorrang heeft boven het recht van de lidstaten. Codificatie van een dergelijke regel lijkt mij een inbreuk op het bestaande stel-sel en is bovendien een aangelegenheid van de lidstaten zelf.11Eén en ander impliceert dat de goedkeuringswetten voor deze Grondwet met gekwalificeerde meerderheid zouden moeten worden aangenomen. Het is allerminst duidelijk hoe dit gegeven meespeelt in het op ons afko-mende referendum. Ik zou menen dat het Neder-landse volk niet zomaar de Grondwet terzijde kan schuiven. Een procedure die het volk daartoe aanzet lijkt mij niet rechtmatig.
De tweede kanttekening bij het referendum heeft betrekking op het ontbreken van publiek debat in de vertegenwoordigende organen die wij daarvoor hebben aangewezen. Het lijkt er op alsof wij ons drukker maken over de vraag of de (Nederlandse) bevolking uiteindelijk via een re-ferendum een stem kan laten horen over de Grondwet, dan dat we de vraag stellen hoe dit ontwerp zich verdraagt met onze eigen geldende Grondwet.
Dat brengt mij bij ene derde kanttekening. De voorgestelde Europese Grondwet kent, zoals be-schreven, een ‘dubbele moraal’.
Wat mij betreft hebben regering en Staten-Generaal, ook los van een referendum, de taak de ontwerp-Grondwet te beoordelen op haar in-houd. Er zijn steekhoudende argumenten om dit ontwerp in deze vorm niet goed te keuren. Zij hinkt te zeer op twee gedachten, is innerlijk tegenstrijdig en bovendien niet goed verenig-baar met het Nederlandse staatsbestel zoals dat in de Grondwet ligt verankerd. Zolang dat het ge-val is, kan de Europese Grondwet ook niet aan de Nederlandse bevolking worden voorgelegd in een referendum. Dit referendum komt te vroeg.
de ambitie van europa
De apathische houding ten opzichte van Europa is slecht voor het vertrouwen in de politiek en draagt evenmin bij aan versteviging van het ver-trouwen in Europa. Het is de hoogste tijd om langs twee afzonderlijke lijnen helderheid te krijgen over de toekomst van Europa. Daartoe dient in de eerste plaats in Europa een discussie op gang te worden gebracht over de vraag wat Europa wel en vooral ook wat het niet is. Er is hel-derheid nodig over de vraag waar Europa begint en wat tot het (politieke) domein van de lidsta-ten behoort. Zonder die helderheid blijft Europa een ongrijpbare, nauwelijks te vatten grootheid. In de tweede plaats dient een uitspraak te wor-den gedaan over de toekomst van Nederland als zelfstandige nationale staat. Zijn we op zoek naar een Europa dat de verdwijning van de nu nog be-staande landsgrenzen voor ogen heeft, of blijven die uiteindelijk in takt?
Deze ontwerp-Grondwet voor Europa draagt de trekken van een heuse constitutie. Zoals hier-boven al even werd vastgesteld is zij dat formeel gesproken niet. De Grondwet wekt echter wel de indruk stevige ambities te hebben. Wat mij be-treft is daarom uiterste terughoudendheid met de voorgestelde Europese Grondwet geboden. In-dien Europa daadwerkelijk ambities koestert om de Unie uit te bouwen tot een federaal verband, dan dient dat sluier van soevereine natiestaat, die Europa nu nog bedekt, uitdrukkelijker te worden afgedaan.
58
Zolang die keuze niet openlijk is gemaakt, is Europa gebaat bij een beperking van het ambitie-niveau. Een selectiever Europa biedt een goed vertrekpunt voor herstel van vertrouwen.. Het zou goed zijn als die keuze voor selectiviteit tot uitdrukking wordt gebracht in het document dat we gemakshalve, en met alle bezwaren van dien, maar even aanduiden als de ‘Europese Grond-wet’. Dat is nu niet het geval. Ik vermoed dat de
keuze voor dit selectieve Europa niet automa-tisch door Europa en zijn instellingen zelf wordt gemaakt. Dat is denk ik voor Europa te veel ge-vraagd. Er ligt hier een taak voor de lidstaten van de Unie zelf en in het bijzonder de nationale par-lementen. De inzet van de PvdA zou er op gericht moeten zijn Europa te voorzien van een helder-der definitie. Met deze Europese Grondwet wordt dat doel niet bereikt.
Noten
1 In deze zin ook Dick Benschop in zijn, ter gelegenheid van de start van de viering van 5 mei jl. in de Groninger Martinikerk uitgesproken, rede ‘Europa-Kie-zen en delen’, Amsterdam 2004 blz. 18.
2 Dit zijn overigens niet per se synonieme begrippen. Hiero-ver: Van der Pot-Donners Hand-boek van het Nederlandse staats-recht, 14dedruk bewerkt door L. Prakke, J.L. de Reede en G.J.M. van Wissen, Deventer 2001, blz. 163-165.
3 Art. 5.
4 Aldus lijkt de Unie, conform art. 1 van het ontwerp, mede geba-seerd op ‘de wil van de burgers’ en baseert zij zich op volkssoe-vereiniteit als dragend beginsel voor het statelijk handelen. Voor de meeste landen binnen
de Unie is dit niet problema-tisch, voor een aantal anderen wel. Dat geldt voor Groot-Brit-tannië, Denemarken en Neder-land. Nederland heeft de idee van volkssoevereiniteit immers nooit omarmd.
5 Art. 9
6 Hierover H.J. Hoogers en F. de Vries, ‘Volkssoevereiniteit op kousevoeten en een gele kaart’, in: Europese Grondwet, De door-werking van de ontwerp-Europese Grondwet op beleidsterreinen van bzk, Publicatie ministerie van bzk, 2004, blz.98-102. 7 Conform art. 6 van het protocol
beschikken de nationale parle-menten die uit één kamer be-staan elk over eén stem, parle-menten met een tweekamer-stelsel hebben twee stemmen. 8 De Commissie moet tot
her-overweging overgaan indien tenminste éénderde van het
aantal stemmen van de parle-menten daarom vraagt. 9 Hoogers en de Vries, a.w. blz.
101.
10 Zie par. 31. van het voorgestelde nieuwe beginselprogramma. Te vinden op www.pvda.nl. 11 Betwijfeld moet worden of de
gebruikelijke uitleg van de aard en inhoud van de Europese samenwerking door het Hof van Justitie, tot uitdrukking ge-bracht in bijvoorbeeld de uit-spraak Costa-ENEL kan worden aanvaard. Ook na deze uitspraak ligt de basis voor de recht-streekse werking van gemeen-schapsrecht uiteindelijk in de rechtsordes van de lidstaten. Hierover in dezelfde zin: Van der Pot-Donners, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, a.w. blz. 597-600.
