el- ft, :n.
rie en :e- ch :et he rd lie
m e- ie :n m al :n :r
le r- .e
l-
k
I.
s &.o 3 1998
Daar waren ze weer, de krokodillentranen van politici over de lage opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen. 'Een schandvlek voor de democratie', 'we zullen meer aan opkomstbevordering moeten doen'. De instant-verklaringen voor het thuiszweven van een flink deel van het electoraat mochten er ook zijn. Als altijd was de fraaiste die van het slechte weer. Dat zou mensen noodgedwongen thuis hebben gehouden. (GroenLinks heeft, meen ik, voorgesteld om voortaan van overheidswege overdekte paden naar stemlokalen aan te leggen die tevens als spinnen-oversteekplaats dienst zouden kunnen doen). Zo'n meteorologische verk.laring van kiezersgedrag is te gek voor woorden.
Alsof de omzet van Albert Heijn ook met de helft daalt wanneer het weer een tijdje bar en boos is. Laat ik het zo zeggen: zelfs een gecom- bineerd toeslaan van ijzel en tornado's zou u en mij er niet van kunnen weerhouden ons democratisch stemrecht uit te oefenen.
Schokkender waren dan ook de straatinterviews op TV met de niet-stemmers. Zander zelfs maar een vleugje schaamte vertelde men waarom men niet was opgekomen. 'Stemmen? Zijn er verkiezingen dan? Niemand die ik ken stemt'. Het was alsof men zich met een impertinente vraag geconfronteerd zag. De sociale wenselijkheidsfac- tor bij de antwoorden wees, heel curieus, eerder in de richting van het vanzelfsprekend niet-stemmen, dan - zoals je als brave burger ver- wacht - naar de kant van uitvluchten, smoezen en excuses van het type: geen tijd gehad, stemkaart kwijt, volmacht te laat geregeld.
Neen, dominant in beeld waren unveifroren stem-weigeraars. Hun argumentatie - 'politici zijn allemaal zakkenvullers'; 'het is toch alle- maal een pot nat'; 'of je nu door de kat of de hond gebeten wordt .. ' - werd met meer overtuigingskracht dan ooit de huiskamer in geslin- gerd. Een golf van gecalculeerde desinteresse, politiek cynisme en domheid sloeg je in het gezicht. Zelden de 'staatsverlaters' van Hofland zo live mogen aanschouwen. En dan hebben we het hier ook nog over de intiemste aller verkiezingen; u weet wel, die van vrienden en kennissen onder elkaar; de lokale politiek die zo dicht bij de burger staat en waar de,burger zich zo 'k.loofloos' toe zou verhouden.
Ik denk dat de tragiek van de situatie is, dat de niet-stemmers onbedoeld en onverdiend nog een deel van het gelijk aan hun kant heb- ben ook. Voor veel maatschappelijke problemen -lokaal en landelijk - maakt het per saldo niet zoveel uit of je door de kat of de hond wordt gebeten. Als er al meningsverschillen en belangenconflicten in dit k.lei- ne landje te bespeuren zijn dan staan die tamelijk los van partijpolitie- ke scheidslijnen. Op het niveau van doeleinden wordt in de polder de schlager 'eigenlijk willen we allemaal hetzelfde' al tijden luid gezon- gen; de verschillen zitten ofwel op concreet, sectorspecifiek beleidsni- veau - het domein van fijnproevers, specialisten en lobbies -of op een virtueel abstract niveau: het CDA als communitaristisch alternatief voor de individualiseringsfilosofie van paars, whatever that may be.
Neen, het is niet voor niets dat de PvdA-campagne inzake werk, zorg, veiligheid en onderwijs het kritisch-onderscheidend vermogen heeft van een hoen in een hoenderhok.
Maar maakt u zich niet ongerust: op 6 mei kan Wim op me rekenen, weer of geen weer.
97
Eenhoen 1n een hoenderhok
RENE CUPERUS Redacteur s & D
Defensie: een
Tegen het einde van de twintigste eeuw vormen de taken van de Neder- landse krijgsmacht een
instrument van internationaal
beleid
afgehaald door verdere bezuinigingen. In decem- ber jl. was in de Tweede Kamer de defensiebegro- breed palet. De hoofdta-
ken zijn vredesoperaties en humanitaire . hulp, maar ook de algemene ver- dediging van het bondge- nootschappelijke grond- gebied. Daarnaast ver-
J.J.C.
VOORHOEVEting voor 1 9 9 8 aan de orde. Aile partijen in de Kamer steunden de aan- passing van de Prioritei- tennota, die ondermeer nodig was gebleken omdat Minister van Difensie sinds I 9 9 4
voordien directeur van lnstituut Clinaendael en hooaleraar lnternationale Oraanisaties in Leiden.
leent de krijgsmacht, met
name de Koninklijke marechaussee, bijstand aan de rechtshandhaving in ons land, en de Koninklijke marine is belast met kustwachttaken in Nederland en de Nederlandse Antillen, inclusief het onder- scheppen van drugstransporten en het tegengaan van illegale olielozingen. Defensie verleent voorts bijstand bij rampen in binnen- en buitenland en helpt op uiteenlopende manieren de Ianden in Midden-en Oost-Europa bij de opbouw van demo- cratisch gecontroleerde defensie-organisaties.
Dit scala van taken weerspiegelt het actieve bui- tenlandse en veiligheidsbeleid dat ons land van oudsher voorstaat, in het bijzonder de bereidheid bij te dragen tot de vrede en de stabiliteit in de wereld.
Dit beleid geniet brede steun in de Nederlandse samenleving en in het parlement.
Nieuwe prioriteiten
Om deze verscheidenheid van taken zo goed moge- lijk te kunnen uitvoeren, heeft de krijgsmacht in de afgelopen jaren ingrijpende aanpassingen onder- gaan. De aanpassingen worden thans voltooid. Het is belangrijk dat de gemoderniseerde krijgsmacht zich de komende jaren kan consolideren en zich kan concentreren op dit brede takenpakket. Het rege- ringsbeleid van PvdA, vvo en o66 is daarop gericht.
De basis voor de grote hervorming van de krijgs- macht is gelegd in de Prioriteitennota van minister Ter Beek. Van de door hem voorziene begrotings- en personeelsomvang is sindsdien overigens veel
destijds, in 1993, de per- soneelssterkte bij een aan- tal eenheden te krap was geraamd. Die ramingen hadden tot gevolg dat er bij uitzending van eenhe- den voor vredesoperaties problem en ontstonden en dat de werkdruk bij een aantal krijgsmachtonderde- len onaanvaardbaar hoog was geworden. Het kabi- net heeft deze knelpunten opgelost met eert bescheiden uitbreiding van het Korps mariniers, het Korps Commandotroepen, de genie, het personeel van de vliegbasis Eindhoven, de tactische helikop- tergroep en de Koninklijke marechaussee. In totaal gaat het om 85o personen. Deze worden, na de enorme afslanking van de laatste jaren, aan de sterk- te toegevoegd.
Vee! van deze maatregelen sloten rechtstreeks aan bij eerder door de Kamer aanvaarde moties. De beleidsintensiveringen weerspiegelen dan ook nieu- we prioriteiten voor Defensie die alom worden gesteund: snelle, flexibele inzet van eenheden, het vermogen langere tijd deel te nemen aan vredesope- raties, rond de klok inzetbaar luchttransport voor militaire en humanitaire taken, meer capaciteit voor het ruimen van landmijnen, meer toezicht op vluch- telingen- en migrantenstromen en steun bij de indamming van de internationale criminaliteit.
Ondanks de kamerbrede steun voor deze geactuali- seerde Prioriteitennota, is recent in een aantal ver- kiezingsprogramma's voorgesteld Defensie op- nieuw fors te korten. GroenLinks, D 6 6 en de PvdA bepleiten grote bezuiningen op Defensie. Het gaat om respectievelijk drie miljard, een miljard en
99
100
'minstens vijfhonderd miljoen' gulden. Zulke grote bedragen moeten financiele ruimte scheppen voor verkiezingsbeloften op andere terreinen, maar aan de onvermijdelijke gevolgen van dergelijke ingrij- pende bezuiningen op Defensie -voor het Neder- landse vredes- en veiligheidsbeleid, voor onze samenwerking met bondgenoten en partners, en voor de defensie-organisatie en haar personeel -is helaas weinig aandacht besteed. Het is echter goed hier nadrukkelijk wei bij stil te staan. De drie betrokken partijen bepleiten namelijk tegelijkertijd een zeer actief internationaal vredesbeleid en deel- neming aan vier vredesoperaties. Ik dee! hun plei- dooi voor een breed, modern en actief vredesbe- leid, en vraag daarom aandacht voor de volgende tien punten die daarvoor essentieel zijn.
I. De wereld is nag lang niet veilig
De veiligheidssituatie in Europa is sinds de val van de Muur fundamenteel verbeterd, maar wij hoeven niet ver buiten het Navo-gebied te kijken om aktu- ele en potentiele brandhaarden te ontwaren: Koso- vo, Albanie, Cyprus, Noord-Afrika, de Kaukasus en de Golfregio. In Bosnie is belangrijke vooruitgang geboekt, maar de vrede is nog broos. Onberekenba- re regimes, sommige niet ver van Europa, getroos- ten zich grote inspanningen om massavernietigings- wapens te ontwikkelen met steeds groter bereik.
Nieuwe chemische en biologische wapens dreigen de nachtmerrie van de 2 I ste eeuw te worden.
Nu het zo goed gaat met Nederland, lijken deze onaangename feiten wei eens op de achtergrond te raken. De aandacht is vaak vooral gericht op het bevorderen van welvaart en welzijn binnen onze landsgrenzen. Maar onze welvaart en ons welzijn zijn meer dan ooit afhankelijk van internationale ontwikkelingen. Daarom moet Nederland, samen met zijn Atlantische bondgenoten, Europese part- ners en gelijkgestemde v N -!eden, investeren in sta- biliteit buiten onze landsgrenzen. Oat betekent dat we onverminderd de bereidheid moeten blijven tonen om dee! te nemen aan rnilitaire operaties in
VN-, Navo- en Weu-verband en om te komen tot een effectiever Eu-beleid ten aanzien van Noord- Afrika, het Midden-Oosten, Turkije en Cyprus.
Daarvoor hebben we voldoende diplomatieke, eco- nomische, financiele en, niet te vergeten, militaire middelen nodig. Ook onze bondgenoten en part- ners trekken uit de huidige veiligheidsituatie de conclusie dat een moderne, snel inzetbare krijgs- macht niet kan worden gemist.
2.
De Navo blijfi onmisbaar
De Navo Ievert, mede dankzij het uitbreidingspro- ces en de toegenomen samenwerking met Rusland, Oekrai:ne en andere Midden- en Oost-Europese Ianden, een onmisbare bijdrage aan onze veiligheid.
Het bondgenootschap verricht het dagelijks onder- houd dat onze vrede vergt. De geloofwaardigheid van de Navo wordt bepaald door de bereidheid van de lidstaten er politiek en militair voldoende in te blijven investeren. Elke bondgenoot moet een evenredig dee! van de lasten dragen. Op dit ogen- blik besteedt Nederland I ,9% van het BNP aan Defensie; het gemiddelde van de Europese Navo- landen is 2, 2%. Nederland Ievert, zo bleek tijdens de jaarlijkse Navo-examens, in de ogen van onze bondgenoten op dit ogenblik een redelijke bijdra- ge. Dramatische nieuwe bezuinigingen zullen tot een ander oordeel over de Nederlandse bijdrage lei- den.
3. Een grotere Europese rol in de Novo
Een grotere Europese rol op buitenlands en veilig- heidsterrein kan niet zonder een daarop toegesne- den militair vermogen. Vooral de PvdA en o 6 6 benadrukken een grotere Europese rol binnen de Navo, maar dat betekent wei dat onze rnilitaire bij- drage aan het bondgenootschap op peil moet blij- ven. Grote nieuwe bezuinigingen op Defensie zijn een verkeerd signaal aan de Verenigde Staten, de Europese bondgenoten en de Ianden in Midden- Europa die tot de Navo zullen toetreden.
4· Nederland blijvend een interessante militaire partner
De afgelopen jaren heeft Nederland zijn rnilitaire banden met de ons omringende Ianden belangrijk versterkt. De politieke argumenten daarvoor wor- den in de Nederlandse politiek breed gesteund. Er is een Duits-Nederlands legerkorps gekomen, dat een steeds verdergaande mate van integratie kent. Een gei'ntegreerde Belgisch-Nederlandse staf coordi- neert de inzet van beide marines. De luchtmobiele brigade vormt samen met Britse, Belgische en D\litse eenheden de Multinationale divisie van de Navo. De Koninklijke luchtmacht werkt met de Belgen samen in de 'Deployable air task force' en onderzoekt de mogelijkheden voor aansluiting bij de Frans-Britse 'Euro Air Group', waaraan inrnid- dels ook Duitsland en Italie deelnemen. Onlangs is een Brits-Nederlandse overeenkomst getekend over nauwere samenwerking tussen de landstrijd-
krachten. Aile Nederlandse eenheden zijn aangebo-
den aan de Navo en de Weu. Een aantal eenheden is 'geoormerkt' in het kader van het 'United Nations Standby Arrangements System' (Unsas) en de 'Standby High Readiness Brigade' (Shirbrig). Grote nieuwe bezuinigingen die de operationele bijdrage van Nederland aantasten, hebben dus grote gevol- gen over onze grenzen he en.Internationale defensiesamenwerking Ievert, anders dan vaak wordt beweerd, geen grote bespa- ringen op, zeker niet op de kortere termijn. Liggen er al besparingen in het verschiet, dan gaat de kost voor de baat uit. Oat internationale samenwerking op korte termijn - binnen een kabinetsperiode - ruimte kan scheppen voor grote nieuwe bezuinin- gen, is een illusie. De afgelopen jaren is een scala van voorstellen voor samenwerking en specialisatie met de bondgenoten besproken. Wat uitvoerbaar was, is al op gang gebracht. De bondgenoten voelen echter niets voor voorstellen die op eenzijdige ver- minderingen van Nederland neerkomen.
Feit is dat Nederland een aanzienlijk minder aan- trekkelijke samenwerkingspartner wordt zodra het ingrijpende bezuiningen op zijn krijgsmacht in het vooruitzicht stelt en dus onzekerheid schept over de bereidheid op langere termijn verplichtingen na te komen. AI snel ontstaat dan het beeld dat wij taken en verantwoordelijkheden niet willen delen, maar afwentelen.
5· Geen vrijkaartje voor internationaal overles Toen Groot-Brittannie en Frankrijk in het voorjaar van 1995 spraken over een 'Rapid Reaction Force' in Bosnie, zat ook Nederland aan tafel. Oat had te maken met onze politieke bereidheid om mee te doen, en met de kwaliteit van de militaire bijdrage die wij konden leveren. Later in 199 5 speelde de 'Rapid Reaction Force', zoals bekend, een belang- rijke rol bij de aanvallen op de Bosnische Serviers, die de weg baanden voor het vredesakkoord van Dayton. Nederlandse mariniers, landmachtperso- neel van de mortieropsporingsradar en het lucht- machtdetachement uit Villafranca leverden aan deze acties een even belangrijke als professionele bijdra- ge. Zij schakelden een groot aantal Servische posi- ties rond Sarajevo en Gorazde uit. Oat was mogelijk dankzij modern materieel en goed opgeleid perso- neel. Eenheden die hierover niet beschikken zijn een internationale militaire coalitie eerder tot last dan tot steun.
Nederland praat internationaal graag een stevig
woordje mee. Oat kan niet op een koopje.
Natuurlijk wordt Nederland internationaal niet lou- ter beoordeeld op zijn krijgsmacht. Ook onze diplo- matie, onze ontwikkelingssamenwerking en onze economische betrekkingen wegen zwaar. Maar dat laat onverlet de grote politieke betekenis van een moderne krijgsmacht, waarmee in het uiterste geval grote risico's met bondgenoten kunnen worden gedeeld.
6. Ook na de Koude Oorlos is modern militair materieel onmisbaar.
Waarom zouden wij ons materieel opnieuw moeten moderniseren terwijl mogelijke tegenstanders zijn uitgerust met wapens uit de jar en zestig en zeventig?
Het antwoord op die vraag valt in een aantal ele- menten uiteen:
de verdediging tegen wapens uit de jaren zestig en zeventig vergt de modernste techniek.
Hypermoderne Patriots hebben tijdens de Golfoorlog een zware klus gehad aan de Scuds die Irak op Israel afvuurde. De basistechniek van de Scud dateert uit de jaren zestig, maar het is desondanks een zeer gevaarlijk wapen;
van moderne systemen zijn er minder nodig om een tegenstander met ouder materieel te kun- nen uitschakelen, wat betekent dat minder eigen militairen aan grote risico 's worden blootge- steld;
onze militairen hebben recht op de best mogelij- ke bescherming die wij hun redelijkerwijs kun- nen bieden: moderne technologie draagt daaraan belangrijk bij;
niet aileen de leeftijd van de wapensystemen van een mogelijke tegenstander is van belang, ook die van onze waarschijnlijke bondgenoten in een operatie. Onze eenheden moeten immers kun- nen samenwerken met goed uitgeruste eenhe- den van andere Ianden, en deze niet tot last zijn;
de wetenschap te beschikken over moderne wapens sterkt het moreel van militairen in situ- aties waar zij hun Ieven moeten riskeren;
moderne wapens zijn zeer precies en verkleinen de kans op nevenschade aan burgerdoelen.
Er zijn, kortom, voor Nederland goede redenen om oudere wapensystemen tijdig te blijven vervangen door nieuwe. Oat besef leeft gelukkig ook bij de defensiewoordvoerders in de Tweede Kamer. Op 17 december jl. steunden de PvdA, o66, de vvo en het CDA de modernisering van het Patriot-sys-
1 0 1
102
s &.o 3 1998
teem, dat belangrijk is voor de verdediging tegen raketten zoals de Scud.
7. Vredesoperaties kosten veelgeld
PvdA, o 6 6 en GroenLinks pleiten voor een actief Nederlands vredes- en veiligheidsbeleid. Ik juich dat toe. Maar dan moeten we wei bereid zijn daarvoor de prijs te betalen. o 6 6 wil, getuige paragraaf 535 van het verkiezingsprogramma, het 'ambitieniveau' voor deelneming aan vredesoperaties uit de Prio- riteitennota handhaven. Hoe verhoudt dit zich tot een bezuiniging van een miljard? Vredesoperaties zijn immers duur. Niet aileen door de uitzending van eenheden, maar ook door de voorafgaande opleidingen van het personeel en, niet te vergeten, het materieel. Voortdurend zijn belangrijke inves- teringen nodig om onze eenheden het juiste mate- rieel mee te geven voor vredestaken, die vaak ver van huis en onder moeilijke omstandigheden moe- ten worden uitgevoerd. Een voorbeeld is het nieu- we voertuig voor vredestaken waarmee de Koninklijke landmacht wordt uitgerust. Dat is niet goedkoop, maar wei nodig.
8. Grote bezuiningen op Difensie raken bet personeel Personeel en materieel zijn niet los van elkaar te zien. Ten onrechte wordt soms gesuggereerd dat grote, ingrijpende bezuinigingen op defensiemate- rieel mogelijk zijn zonder het defensiepersoneel te treffen. Dat kan natuurlijk niet. Het materieel bepaalt in hoge mate de kans dat het personeel een taak veilig en met succes uitvoert. Bezuiningen op de materiele exploitatie beperken de mogelijkhe- den voor rnilitairen om zich zo goed mogelijk voor te bereiden op hun taken. Modern materieel moti- veert militairen en toont hun dat de samenleving bereid is hen zo goed mogelijk uit te rusten opdat zij zo weinig mogelijk persoonlijke risico's lopen.
9· Wanneer het roer voortdurend wordt omgegooid, raakt een organisatie op drift
Defensiebeleid is naar zijn aard langetermijnbeleid.
Het kost veel tijd om personeel goed op te leiden en te trainen en het juiste materieel te verwerven.
Militairen treden op in eenheden. Die eenheden moeten aaneen worden gesmeed, zodat ze onder de moeilijkste omstandigheden kunnen optreden. De militairen moeten solidair met elkaar zijn en risico 's durven nemen en delen. Voortdurende reorganisa- ties echter zijn schadelijk voor de samenhang en de motivatie. Ook dreigen organisatorische en finan-
ciele vraagstukken dan de overhand te krijgen hoven operationele geoefendheid.
Niet vergeten mag worden hoe ingrijpend Defensie de afgelopen jaren al is verkleind en veran- derd. Het budget ging sinds 1990 met een kwart omlaag, het personeelsbestand met ruim 4o%. Er zijn nu 30% minder schepen, 45% minder ge- vechtsvoertuigen en tanks en 3 o% minder gevechts- vliegtuigen. De dienstplichtigenkrijgsmacht is ver- vangen door een beroepskrijgsmacht. Veel her- structureringsprojecten lopen nog of zijn amper begonnen. Zou deze zomer worden besloten tot ingrijpende nieuwe bezuiningen van een omvang zoals Groen Links, PvdA en o 6 6 bepleiten, dan ont- staat een situatie waarbij plannen over elkaar heen tuimelen.
De recente 'actualisering' van de Prioriteitenota brengt enkele kleine nieuwe reorganisaties met zich mee, zoals de herschikking van de gevechtskracht van de Koninklijke landmacht. Dit alles vergt al veel van het personeel. Bij de recente doelmatigheids- operatie is Defensie tot in de haarvaten van de orga- nisatie gegaan. De plannen die in uitvoering zijn, resulteren in besparingen die oplopen tot jaarlijks 450 miljoen gulden vanaf het jaar 2ooo. Dit is een succes, maar toont tevens dat wat Defensie betreft bepaald geen nieuwe wonderen mogen worden ver- wacht van de post 'efficiency Rijksoverheid' die partijen in verkiezingsprogramma' s hebben opge- nomen. In vergelijking met de krijgsmachten van veel andere Ianden is de Nederlandse krijgsmacht een zeer efficient en kostenbewust bedrijf.
10. Het ophtjfen van een krijgsmachtdeel is geen realistisch idee
De verscheidenheid aan inzetmogelijkheden die de vier krijgsmachtdelen thans afzonderlijk en, vooral, in combinatie met elkaar belichamen, is geen over- bodige luxe. Een actief buitenlands en veiligheids- beleid vergt irnmers een krijgsmacht die in uiteenlo- pende situaties slagvaardig te werk kan gaan, waar- uit eenheden modulair kunnen worden samenge- steld naar gelang van de specifieke omstandigheden waaronder wordt gewerkt. In de meeste vredesope- raties moeten eenheden van landmacht, Iucht- macht, marine en marechaussee worden gecombi- neerd.
Veronderstellingen dat een van de krijgsmacht- delen grotendeels of volledig zou kunnen worden opgeheven omwille van besparingen, zijn dan ook niet realistisch. Zou de gezondheidszorg voordeli-
s &.o 3 1998
ger worden als volledige specialism en worden afge-
stoten? Wie zit te wachten op een onvolledige zorg?Opheffing van een essentieel onderdeel van de krijgsmacht zou slechts de mogelijkheden om vre- des-en humanitaire operaties uit te voeren oneven- redig aantasten. We hebben ervaren in Bosnie hoe riskant het kan zijn om volledig afhankelijk te zijn van andere Ianden voor essentiele elementen: op mijn pleidooi in het voorjaar van I 99 5 voor een luchtbrug naar Srebrenica om de Servische blokkade te breken, kreeg ik nul op het rekest bij de v N en bij bondgenoten. Nederland had toen nog geen bewa- pende helikopters om zelf een luchtbrug te beveili- gen. Als Nederland een krijgsmachtdeel zou ophef- fen, zou de Nederlandse betrokkenheid bij de gang van zaken elders in de wereld niet Ianger berusten op een consensus tussen regering en parlement over de wenselijkheid in bepaalde gevallen metterdaad een bijdrage te leveren, maar op de (beperkte) beschikbaarheid van middelen. Ook kleinere Ianden met kleinere krijgsmachtdelen, zoals de Scandinavi- sche, hebben het niet verstandig geoordeeld krijgs- machtdelen op te heffen.
De toekomst van de kriJasmacht
Betekenen deze tien overwegingen dat onze_ huidige defensie-organisatie eeuwigheidswaarde heeft? Na- tuurlijk niet. De wereld zal blijven veranderen. De grote veranderingen sinds I 990 zijn red en geweest de krijgsmacht diep en ingrijpend te hervormen.
Onze bondgenoten en ons defensiepersoneel ver- wachten nu continwteit en consolidatie van bereik- te resultaten. Dat past een betrouwbaar bondge- noot. Dat past ook een goede werkgever.
De aard en de omvang van onze defensie-inspan- ning moeten berusten op een grondige analyse van
de internationale situatie en niet voortkomen uit
!outer bezuiningsdrift. We moeten daarom door- gaan met de goede gewoonte dat het kabinet de vei- ligheidssituatie elke twee jaar evalueert, overeen- komstig de motie-Van Vlijmen/Koffeman. Dit is onlangs nog gebeurd in de memorie van toelichting bij de defensiebegroting voor I 998.
De 'actualisering' van de Prioriteitennota die de Tweede Kamer in december jl. heeft goedgekeurd, voorziet in defensieplannen voor 1998 tot 2oo2 en op een aantal onderdelen, die langetermijnbeleid vragen, tot ver daarna. Maar ook de zorgvuldigste plannen moeten periodiek worden getoetst en zonodig vernieuwd. Het juiste moment daarvoor lijkt mij 2 o o o. Thans, twee maanden na het debat in de Tweede Kamer over deze begroting en nog geen half jaar na Prinsjesdag, zijn er geen redenen plotseling van de ingeslagen koers af te wijken.
Of het verantwoord is ons defensiebeleid en onze krijgsmacht in de toekomst belangrijk te wijzi- gen, is een vraag die op een gefundeerde wijze opnieuw kan worden beantwoord in een volgende Defensienota. Een nieuw kabinet heeft dan vol- doende tijd om een doorwrochte nota aan de Tweede Kamer te zenden, waarin onze defensie- inspanning wordt bezien in nauwe samenhang met ons buitenlandse en veiligheidsbeleid.
De ministers Pronk en Van Mierlo hadden die nauwe samenhang ongetwijfeld in gedachte toen ook zij zich onlangs bezorgd toonden over nieuwe ingrijpende bezuinigingen op Defensie. Zij weten uit de praktijk van het buitenlandse en veiligheids- beleid hoe belangrijk een goede krijgsmacht is die de uiteenlopende vredesoperaties en andere taken goed aankan.
103
104
- - - - - - - - - -
Het belastingstelsel is dringend aan herziening toe.* Steeds vaker dringt het besef door dat de
Een amendering van het
belastingplan voor de 2 1e eeuw
marktbeleid van de jaren zeventig - een kortere werkweek en massaal beroep op vervroegde pensionering - volstrekt niet voldoet voor de ko- mende jaren. Het arbeids- aanbod moet immers niet worden teruggeschroefd, maar juist worden ver- hoogd om de kosten van vergrijzing op te vangen.
topinkomens en de meest vermogenden de dans ontspringen. De tarieven van de inkomstenbelas- ting suggereren dat de sterkste schouders de zwaarste lasten dragen. Echter: de sterksten
RICK VAN DER PLOEG
Financieel woordvoerder van de PvdAjractie in de T weede Kamer
maken gebruik van een jungle aan aftrekposten en belastingconstructies en betalen feitelijk een niet vee! groter aandeel van hun inkomen aan belasting dan de lagere inkomens. Een smalle grondslag voor de belasting- en premieheffing bedreigt het draag- vlak voor collectieve voorzieningen. Oat is funest, nu de vergrijzing op ons afkomt. Daarom moet de grondslag worden verbreed door beperking dan wei afschaffing van buitensporige aftrekposten en door meer mensen te helpen een plaats op de arbeids- markt te veroveren. N aar de mate waarin we daarin slagen, kunnen de tarieven dalen.
Van werkloosheid naar een krappe arbeidsmarkt Nederland krijgt de komende twintig
a
dertigjaar te kampen met een enorme vergrijzing. Het aandeel van 65-plussers in de bevolking zal verdubbelen.Dit zal de Nederlandse samenleving drastisch veran- deren. De kosten van de oudedagsvoorziening en de gezondheidszorg zullen escaleren. Daarom moet nu geld opzij worden gezet voor tekortreductie en een
A ow -fonds. Steeds minder mensen zullen beschik- baar zijn voor de arbeidsmarkt. De arbeidsmarkt slaat in rap tempo om van grootschalige werkloos- heid naar overschot. Nu al zien we schreeuwende tekorten aan vaklui als informatici, lassers en secre- taressen. Het midden- en kleinbedrijf wil de werk- week weer verlengen tot 40 uur, omdat personeel blijkbaar niet aan te slepen is. Vele andere bedrijven stropen het buitenland af voor personeel. Dit zijn allemaal signalen dat de agenda voor het arbeids-
Gerichte loonkostensubsidies voor bedrijven
Van de banengroei profiteren vooral schoolverla- ters, banenwisselaars en vrouwen die (opnieuw) een kansje wagen op de arbeidsmarkt. Omdat de produktiviteit van langdurig werklozen en gedeelte- lijk arbeidsongeschikten vaak lager is dan het wette- lijk minimumloon, blijven deze groepen aan de kant staan. De loonkosten moeten dus omlaag en we moeten investeren in de verdiencapaciteit van deze mensen. Het alternatief, verlaging van het mini- mumloon en dus van de uitkeringen, is niet sociaal.
Gerichte lastenverlichting is daarom een links thema. Bedrijven krijgen een forse korting op hun verschuldigde belastingen en premies, mits ze zich inzetten voor goede doelen: kinderopvang, leer- lingwezen, scholing, werving van langdurig werklo- zen, creatie van eenvoudige barren. Het voordeel is dat bedrijven worden gestimuleerd eenvoudige banen in het Ieven te roepen voor langdurig werklo- zen. Om oneerlijke concurrentie met ongesubsi- dieerde banen ('verdringing') en onnodige subsidie- ring ('dood gewicht') te voorkomen, moeten deze fiscale stimulansen gericht worden op langdurig werklozen en tijdelijk van aard zijn. Loon- kostensubsidies moeten geleidelijk worden afge- bouwd naarmate mensen meer gaan verdienen, zodat mensen hogerop kunnen komen zonder last van 'glazen plafonds'. Zo wordt tweedeling van de arbeidsmarkt voorkomen.
Zoals gezegd, de lage-lonensubsidie kampt met
verdringing, dood gewicht en glazen plafonds. Ze komt merendeels terecht bij mensen met een deel- tijdbaan, vooral jongeren en gehuwde of samenwo- nende vrouwen. Ze nodigt bedrijven uit een dee!
van het loon zwart uit te betalen om de subsidie in de wacht te slepen, en ontmoedigt scholing. De doelgroep van (langdurig) werklozen - vaak laagop- geleide mannen - op zoek naar een voltijdbaan wordt niet bereikt. Zij hebben meer aan de kortin- gen voor langdurig werklozen, het leerlingwezen en scholing. De stimulansen voor het leerlingwezen en scholing verbeteren de kwaliteit van het arbeidsaan- bod. De stimulans voor kinderopvang moedigt meer vrouwen aan om te gaan werken. Dat ver- hoogt het arbeidsaanbod. De komende jaren is het immers cruciaal dat de stille reserves - vrouwen, langdurig werklozen, 55-plussers, gedeeltelijk arbeidsongeschikten - beschikbaar komen voor de arbeidsmarkt. Voor velen van hen loont het echter am per om te gaan werken. Het me est pregnant doet dit zich voor bij bijstandsmoeders.
Arbeidstoeslag voor alle werknemers
Een bijstandsmoeder met een kleuter ontvangt f I .67o bijstand per maand. Ze betaalt aan huur f 6oo, maar krijgt f 272 huursubsidie. Het gros van de lokale lasten wordt kwijtgescholden. Ze moet rondkomen van f I .J4o: bijstand plus huursubsidie minus huur en f 2 lokale lasten. Dat is geen vetpot.
Vervelender is dat ze er am per op vooruit gaat als ze een baan neemt. Zo Ievert I 2 o procent van het wet- telijk minimumloon netto f 2. I 40 op, een stuk meer dan de bijstand. Haar huursubsidie wordt echter met f I 2o gekort en ze moet f 43 meer lokale lasten zelfbetalen. Na betaling van f 263 voor kleuterop- vang, houdt ze f I . 3 84 over, slechts f 44 meer dan in de bijstand. Als ze een studerend kind heeft, krijgt ze f 7 5 minder studiefinanciering en loont het dus helemaal niet om te werken. Ze blijft liever in de bijstand. Ze kan dan voor haar kroost zorgen, hoeft niet te werken, heeft geen reis-, kleding-of andere beroepskosten en kan met korting naar de film.
Bestrijding van armoede met inkomensafhanke- lijke regelingen veroordeelt mensen tot de armoe- deval. Elke goedbedoelde regeling die de inkomens- positie van uitkeringsgerechtigden verbetert, maakt het moeilijker voor hen hun lot te verbeteren. De
commissie-Derksen stelt daarom dat het voor bij- standsmoeders en anderen moet lonen om te wer- ken en adviseert dat subsidies minder gericht moe- ten worden op de laagste inkomens. Vee! mensen profiteren dan echter onnodig van subsidies. Een aantrekkelijker alternatief is dat werklozen er riant op vooruit gaan als ze een baan aanvaarden.
Daarom moet er een arbeidstoeslag komen voor lager betaalde werknemers. Te denken valt aan een vast bedrag van maximaal f 2 .sao per jaar, met een aanloopschaaltje van 8 procent van het inkomen.
Zo'n toeslag maakt het een stuk aantrekkelijker voor bijstandsmoeders, langdurig werklozen en anderen om een baan te aanvaarden. Hoewel het arbeidsaanbod toeneemt, daalt de werkloosheid. I
De gemeenschap bespaart geld, omdat de arbeids- toeslag rninder kost dan de bijstand. De arbeidstoe- slag nivelleert tussen werkenden en spoort loonma- tiging en deeltijdarbeid aan. De toeslag stimuleert dus zowel het arbeidsaanbod als de vraag naar arbeid. Zolang de toeslag niet exclusief naar de allerlaagste inkomens gaat, is er geen rem op scho- lingsinspanningen.
Eigenlijk moet de arbeidstoeslag boger zijn voor mensen met een laag loon die vee! inkomensafhan- kelijke subsidies kwijt raken. Een bijstandsmoeder met weinig of geen werkervaring en scholing ver- dient dan een hogere arbeidstoeslag dan een alleen- staande hoogopgeleide werkloze die een riant loon kan verdienen. De hogere uitvoeringskosten moet men op de koop toenemen.
Het is een slechte zaak de inkomenspositie van de armsten in de samenleving te verbeteren (bij- voorbeeld via een incidentele extra koppeling) zon- der oog te hebben voor hun positie op de arbeids- markt. Verhoging van het minimumloon en de uit- keringen is leuk voor de minima, maar de conse- quentie is dat het minder loont een baan te aanvaar- den. Daarom moet zo'n verhoging gepaard gaan met een gerichte arbeidstoeslag voor de lager betaalde werknemers. In de Verenigde Staten werd deze combinatie ingezet in de strijd tegen armoede. Ook de regering-Blair gaat voor deze dubbelslag. Na de onrust over de zelfverrijking van het topmanage- ment, is Nederland hard toe aan zo'n gerichte arbeidstoeslag voor werknemers.
*
Vergroening van het belastingstelsel komt hier niet aan bod. Zie het hoofd.stuk 'Milieu: Is het tweesnijdend zwaard een 'canard'?' in mijn Een Schaap in
Wo!Jskleren, Prometheus, Amsterdam, 1997. Voor meer details over de fiscale
arbeidstoeslag voor lager betaalde werk- nemers en de uitruil tussen
onderkant van de arbeidsmarkt'.
1 . Zie
J.J.
Graafland en R.A. de Mooij, 'Analyzing fiscal policy"in the Netherlands. Simulations with a revisedM 1M 1 c ', Centraal Planbureau, Den Haag, 1998.
beperking/ afschaffing aftrekposten en lagere tarieven, zie de hoofdstukken 'Het belastingstelsel voor de volgende eeuw' en 'Lastenverlichting voor de
105
106
s&..D31998
Uitruil van cifirekposten tenen laeere tarieven
In Hongkong betalen alleenstaanden die minder dan f 25.ooo per jaar verdienen, geen belasting.Kostwinners kunnen het dubbele verdienen zonder belasting te betalen. Slechts 40 procent van de werknemers betaalt belasting, maar nooit meer dan I 5 procent van hun inkomen. Hongkong kent nage- noeg geen aftrekposten. De Ioo.ooo mensen met de hoogste inkomens - 3 procent -leveren de schat- kist bijna 6o procent van de belastinginkomsten op.
In Hongkong dragen de sterkste schouders de zwaarste lasten.
In Nederland brengen de mensen die het topta- riefbetalen-circa 3 procent- minder dan een kwart van de opbrengst van de loon- en inkomstenbelas- ting op. De hoogste inkomens betalen weinig belas- ting, omdat ze veel aftrekposten (hypotheekrente, lijfrenten, enzovoorts) in stelling brengen en tegen een hoger tarief mogen verrekenen. Steeds meer mensen ergeren zich hieraan. Ook de genereuze fis- cale behandeling van topvoetballers en opties van topmanagers kunnen op weinig sympathie rekenen.
Het Nederlandse belastingstelsel is rechtvaardig noch doelmatig. De hoogste ink omens be tal en een te klein aandeel. De vele aftrekposten stuwen de tarieven omhoog. Dit ontmoedigt mensen hogerop te komen. De drang van werknemers in Hongkong om hun lot te verbeteren, is legendarisch. In Nederland vindt men het vaak niet nodig zich over- dreven in te spannen voor een betere positie op de arbeidsmarkt. Internationaal bezien is Nederland een vreemde eend in de bijt: de tarieven zijn hoog en de aftrekposten riant. Veel talent zoekt om puur fiscale redenen zijn heil in het buitenland. Hoge tarieven in combinatie met een jungle aan aftrekpos- ten spoort mensen aan veel energie en tijd te stoppen in belastingontwijking in plaats van nuttige econorni- sche activiteiten. We kunnen niet met ons belasting- stelsel voortmodderen. Een fors aantal aftrekposten moet worden beperkt of afgeschaft. Dit maakt een substantiele verlaging van tarieven mogelijk.
Het is absurd dat aftrekposten meer opleveren voor veelverdieners dan voor mensen met een bescheiden inkomen. Zij kunnen hun aftrekposten verrekenen tegen het 5o%-of 6o%-tarief. Een inte- ressante tweeslag ontstaat als zowel een bredere grondslag en versterking van het draagkrachtprinci- pe worden gerealiseerd. Een optie is om zoveel mogelijk aftrekposten, zeker wanneer ze niets met de werving van inkomen te maken hebben, tegen het tarief van de eerste schijf te verrekenen. Helaas
komt dit niet
inde kabinetsplannen voor. Het kabi-
net gaat met de stofkam door de aftrekposten en haalt slechts 2,5 rniljard gulden binnen, vooral in de sfeer van consumptieve rente, lijfrenten, inkomsten uit vermogen en spaarloon en door de werkelijke- kostenaftrek te schrappen. Dat is peanuts.Wie echt iets substantieels wil, moet aftrekpos- ten durven verrekenen tegen hetzelfde lage tarief voor iedereen en/ of de vier grote aftrekposten ter discussie stellen. Circa f I 67 rniljard van de ruim f 2oo rniljard aan aftrekposten, vrijstellingen en belastingvrije sommen komt voor rekening van de grote vier: het arbeidskostenforfait, de belasting- vrije sommen, de hypotheekrente en de pensioe- nen. De schatkist derft, respectievelijk, 6, 4 3,
I I en I 2 miljard gulden. Het ligt voor de hand het huidige arbeidskostenforfait om te zetten in een fis- cale arbeidstoeslag die voor elke werknemer het- zelfde oplevert (opbrengst 3,5 miljard gulden). De opbrengst van het schrappen van de aftrek werkelij- ke kosten (f o,7 miljard) kan eveneens worden inge- zet om deze arbeidstoeslag verder te vergroten.
Van belastinevrije som naar individuele hiffineskortinB
Rechtvaardigheid, doelmatigheid en economische zelfstandigheid eisen dat de belastingvrije sommen worden omgezet in individuele heffingskortingen.
De hogere inkomens kunnen worden gecompen- seerd door verlenging van de eerste schijf. Los van de vraag of mensen in een laag of hoog tarief zitten, ontvangt men precies hetzelfde voordeel van de heffingskorting. Reparaties van de koopkracht van de laagste inkomens worden een stuk goedkoper, omdat de hoogste inkom ens niet Ianger elk jaar een onbedoeld cadeautje krijgen. De regering over- weegt afschaffing van de belastingvrije som. Oat is een ramp, omdat daarmee het belangrijkste instru- ment voor herverdeling van inkomens overboord wordt gegooid. Bovendien zullen mensen met een zeer klein inkomen (studenten, alfahulpen) die momenteel geen belasting betalen flink gaan sputte- ren.
Pak excessen in de hypotheekrente-ciftrek a an Beantwoordt de hypotheekrente-aftrek nog wel aan haar oorspronkelijke doel: het vergemakkelijken van de overstap van een huur- naar een koopwoning voor de lagere en middeninkomens? Vooral de lage- re inkomens huren; de hogere inkomens kopen.
Mensen met een hoger inkom en kopen een duurder
huis en profiteren relatief meer van de hypotheek-
rente-aftrek. Hoewel nog geen 3 procent van de belastingbetalers het toptarief betaalt, claimt deze groep een vijfde van de nationale aftrekpost voor het eigen huis (hypotheekrente minus huurwaarde- forfait) en verrekent deze tegen het tarief van 6o procent. Vooral de hogere inkomens nemen een hogere hypotheek en lossen minder snel af, om de aanschaf van een boot of auto te financieren of te profiteren van onbelaste koerswinsten op beleggin- gen in aandelen. De enorme vlucht die spaar- en beleggingshypotheken nemen, heeft te maken met het uitbuiten van de profijtelijke combinatie van onbelaste koerswinsten en aftrekbare rente. De aftrek kan verder worden opgevoerd door extra geld te lenen, waarvan de rente fiscaal aftrekbaar is, voor tussentijdse stortingen met een onbelast ren- dement.De staat draagt een kwart bij aan de financiering van het eigen huis. In Engeland, Duitsland en Frankrijk is dit, respectievelijk, slechts 7, 8 en I o procent. De prijs die we met z'n allen voor onze riante hypotheekrente-aftrek betalen, is hogere belastingtarieven. Gebruik van de hypotheek voor aanschaf van auto's, caravans, aandelen enzovoorts moet aan banden worden gelegd. Ook de rente- aftrek voor de hypotheek op het tweede huis moet sneuvelen.
Iemand met een eigen huis had kunnen verhu- ren. Dit inkomen in natura- het huurwaardeforfait- wordt belast. Toch is het een beetje zuur dat iemand die zijn hypotheek netjes heeft afgelost, 'woonbe- lasting' blijft betalen. Daarom valt op langere ter- mijn te overwegen de hypotheekrente-aftrek voor iedereen tegen bijvoorbeeld het tarief van de eerste schijf te verrekenen en het huurwaardeforfait af te schaffen. Bestaande gevallen moeten natuurlijk worden ontzien, zodat de huizenmarkt niet onder- uit wordt gehaald. Dit voorstel betekent dat de lagere en hogere inkom ens voortaan hetzelfde voor- deel van de hypotheekrente-aftrek genieten.
Bovendien worden mensen die hun eigen huis braaf hebben afgelost, niet meer 'afgestraft' met het huurwaardeforfait. Daarnaast valt te overwegen om de overdrachtsbelasting af te schaffen. Dat is goed voor de mobiliteit op de huizenmarkt en de arbeids- markt.
Ook mensen met een bescheiden inkomen wil- len een eigen huis. Om de gang van huur naar koop voor de lagere inkomens te stimuleren, moet men de huursubsidie (deels) mee kunnen nemen. Zo
komt de hypotheekrente-aftrek binnen het bereik
van de lagere inkomens.Het heilige huisje van de pensioenen
De fiscale subsidie voor het pensioensparen raakt bijna iedereen. Vakbonden, werkgevers en over- heid hebben met elkaar afgesproken dater tot 2oo I
niet aan wordt gemorreld. Aileen de topambtenaar van Economische Zaken, Van Wijnbergen, durfde deze subsidie ter discussie te stellen. Pensioenspa- ren kost de staat immers nog meer dan de hypo- theekrente-aftrek. De rente op de spaartegoeden is onbelast. De pensioenuitkering is belast, maar tegen een tarief dat circa 2o procentpunt lager is.
65-plussers betalen immers geen sociale premies.
Deze 'omkeerregel' kost veel geld en komt vooral ten goede aan het meest welgestelde deel van de natie. Bovendien sparen we met z'n allen toch a!
heel vee!. Van Wijnbergen wil daarom de belasting al bij het sparen heffen; in ruil daarvoor hoeven 65- plussers voortaan geen belasting meer over hun pensioenuitkering te betalen. Bovendien wil hij de beleggingswinsten van pensioenfondsen belasten.
Wat is er mis met zijn kruistocht?
Mensen stellen prijs op een waardevast pensioen en zetten daar elke maand geld voor opzij.
W erkgevers doen daar een forse schep bovenop. De overheid ondersteunt deze contractuele besparin- gen met een vriendelijke fiscale behandeling. Dat is de reden waarom ons pensioen vergeleken met andere Ianden riant is. De vrees is dat met het schrappen van de omkeerregel de pensioenpremies stijgen om uiteindelijk hetzelfde pensioen over te houden. Bovendien dreigt een loongolf. De lagere belastingtarieven worden dan teniet gedaan door hogere pensioenpremies en lonen.
Het wordt een stuk moeilijker om de inkomens- verdeling tussen ouderen en jongeren bij te sturen.
Het voorstel is vooral een cadeautje voor de hoge inkomens. Zij betalen voortaan een lager tarief dan
so
of 6o procent. De middeninkomens betalen het gelag. Immers: hun belastingtarief daalt slechts een beetje terwijl ze wei een forse aftrekpost kwijt zijn.Een ander probleem met het afschaffen van de omkeerregel is dat, net als de babyboomers met pensioen gaan en de vergrijzingsgolf toeslaat, de overheid belasting op pensioenuitkeringen mis- loopt. Zo wordt het wel erg moeilijk gemaakt om de escalerende kosten van de AOW en de gezond- heidszorg op te vangen.
Nu wordt de belasting over pensioensparen uit-
107
108
gesteld tot na het pensioen. Veel beter dan afschaffing van de omkeerregel is het rendement op pensioenbeleggingen te belasten en de vraag te stel- len of het rechtvaardig is dat welgestelde 65-plus- sers een vee! lager belastingtariefbetalen dan de rest van de samenleving. Je hoeft dan niet aan de omkeerregel te tornen en het pensioen van vele burgers op het spel te zetten.
Windhandel in belastingconstructies2
De kranten staan vol met offertes voor koopsompo- lissen, vermogensversnellers, winstverdriedubbe- laars en beleggingshypotheken. De true is om geen belastbaar dividend of rente uit te keren, maar te her- beleggen. Zo profiteer je van onbelaste koerswin- sten. Dergelijke constructies zijn gewild bij mensen die kampen met een tarief van So of 6o procent.
Rijke Nederlanders lenen vooral om belasting te ontwijken. De banken spelen hier graag op in, want deze mensen zijn kredietwaardig. Iemand die reeds twee ton aan aandelen bezit, kan voor drie ton extra aandelen aanschaffen met een effectenkrediet tegen een rente van 6 procent. De vijf ton aan aandelen fungeren als onderpand. De rente na belasting voor iemand in het toptarief is slechts 2,4 procent. Deze eeuw was het gemidd~lde rendement circa I I pro- cent per jaar, waarvan 6 procent koerswinst en de rest dividend. Het krediet kost f 6oo per maand en Ievert een onbelaste koerswinst op van f I soo en een netto dividend van f soo per maand. Van de netto winst (f I 400) is f 900 het resultaat van de rente-aftrek: een bizarre subsidie voor de rijken.
Het kabinet wil in de volgende eeuw terecht korte metten maken met deze constructies. Rente op effectenkrediet is voortaan niet meer aftrekbaar.
Bovendien worden rente, dividend en koerswinst tegen hetzelfde tarief (25 procent) belast. Met een forfaitair rendement van 4 procent van het vermo- gen hebben constructies geen zin meer. Voortaan betaalt men f 400 per maand meer belasting. De 'belegger zonder effectenkrediet houdt voortaan f 25oo over en gaat er dus f Soo op vooruit. De risi- comijdende, kleinere belegger profiteert, terwijl de risicozoekende, vaak grotere belegger met veel constructies, inlevert. Belastingadviseurs krijgen in een klap een stuk minder te doen. De meerop- brengst van de vermogensrendementsbelasting wordt gebruikt om de vermogensbelasting (nu 7 promille) af te schaffen.
Vermogen zwaarder belasten
Nederlanders hebben f 35
a
f 70 miljard kapitaal geparkeerd in het buitenland. De hoop is dat met een forse aanpak van beleggingsconstructies en de afschaffing van de vermogensbelasting dit vluchtka- pitaal weer naar Nederland terugkeert. Helaas wor- den vermogende mensen gematst. Zij betalen voor- taan immers 25 procent op rendement op vermo- gen, terwijl mensen in loondienst een tarief van 36, so of 6o procent betalen. De wetgever erkent hier- mee dat kapitaal in tegenstelling tot arbeid veel minder gebonden is aan taal, cultuur of streek en dus vlucht naar die plekken waar het belastingkli- maat het mildst is. Echter: over spaargeld is meestal reeds belasting betaald. De hoogte van tarieven zegt sowieso niet veel. Veel belangrijker is wat mensen effectief aan belasting betalen. Met het nieuwe stel- sel hoopt het kabinet dat meer mensen meer belas- ting betalen over hun rendement op vermogen.Toch zijn de kabinetsplannen te mild voor de meest vermogende mensen. Het tarief van 25 pro- cent en de belastingvrije sommen (f 3 7. soo voor alleenstaanden en f 7 s.ooo voor kostwinners) zijn te laag. Een tariefvan 35 procent en hogere belasting- vrije sommen is rechtvaardiger, omdat het de kleine belegger ontziet en aansluit bij het tarief van de ven- nootschapsbelasting. De vermogensrendementshef- fing is onrechtvaardig, omdat koerswinsten hoven de forfaitaire 4 procent buiten schot blijv.en. Het merendeel van de beleggingsopbrengst is niet het resultaat van vlijtig sparen, maar van geluk en supe- rieur beleggingsinstinct. Deze lucratieve opbrengst wordt dus niet belast. Daarom verdient een feitelij- ke vermogensaanwasbelasting de voorkeur. Het is jammer dat het kabinet geen echte poging heeft gedaan de grondslag van de vermogensbelasting te verbreden, om zo het tarief van de vermogensbelas- ting te verlagen. Deze behelst immers slechts I o procent van het totale particuliere vermogen. De pensioen-, kapitaal- en lijfrenteverzekeringen en bedrijfsvermogen van zelfstandigen en aanmerke- lijk-belang-vennootschappen zijn immers vrijge- steld, en de eigen woning is laag gewaardeerd.
Amenderingen van bet kabinetsplan
De plannen van het kabinet voor de belastingen in de 2 I e eeuw schieten tekort. Ze gaan niet ver en zijn niet sociaal genoeg. Meer werk moet worden gemaakt van grondslagverbreding en arbeidsmarkt-
2. Zie S. Cnossen en A.L. Bovenberg, 'Belastingen in de 2 1 e eeuw: Een kriti- sche verkenning', ocfEB, Erasmus Universiteit Rotterdam, 1998.
s &..o 3 1998
participatie. Aileen dan kunnen de tarieven fors
dalen en kan er een beter draagvlak voor collectieve voorzieningen worden bereikt. Vermogens moeten zwaarder worden belast en de sterkste schouders moeten weer de zwaarste lasten dragen. Daarom kom ik tot de volgende amenderingen van de kabi- netsplannen:*
Geefbedrijven die langdurig werklozen in dienst nemen, in het leerlingwezen participeren en kinderopvang en scholing aanbieden nog grotere kortingen op hun belastingen. Zorg dat deze subsidies zoveel mogelijk gericht worden op langdurig werklozen en tijdelijk van aard zijn.Vermijd 'glazen plafonds'.
*
Vervang het arbeidskostenforfait en de werkelij- ke-kostenaftrek door een fiscale arbeidstoeslag voor werknemers, om de armoedeval te bestrij- den en de stille reserves voor de arbeidsmarkt aan te boren.*
Vervang de belastingvrije sommen door indivi- duele, inkomensonafhankelijke heffingskortin- gen. Dat is rechtvaardiger en Ievert een doel- treffender instrument van inkomensherverde- ling op.*
Schrap meer onnodige aftrekposten voor de hogere inkomens. Te denken valt aan beperking van excessen in de hypotheekrente-aftrek.*
Pensioenpremies blijven aftrekbaar en pensioen- uitkeringen belast, maar overweeg op langere termijn het rendement op pensioenbeleggingen te belasten en het tarief voor welgestelde 65- plussers te verhogen.*
Verreken voor iedereen zoveel mogelijk aftrek- posten tegen hetzelfde tarief (van de eerste schijf) en gebruik de opbrengst om de tarieven te verla- gen. Dat geldt in ieder geval voor twee van de vier grote aftrekposten: het arbeidskostenforfait en debelastingvrije sommen. Voor de hypotheekrente
moet dit op langere termijn worden bestudeerd in samenhang met, in eerste instantie, afschaffing van de overdrachtsbelasting en pas in tweede instantie verlaging van het huurwaardeforfait.*
Belast rente, dividend en koerswinst tegen het- zelfde tarief. Dit bestrijdt de windhandel in belastingconstructies. Stel, om de kleine beleg- ger tegemoet te komen, het tarief op vermo- gensinkomsten niet op 25 maar 35 procent en gebruik een dee! van de extra opbrengst om de vrije voet te verhogen.*
De forfaitaire vermogensrendementsheffing ontziet koerswinsten. Een rechtvaardiger alter- natief is een feitelijke vermogensaanwasbelas- ting. Probeer de grondslag van de vermo- gens(rendements/ aanwas)belasting te verbre- den.*
Handhaaf de vermogensbelasting, maar tegen een lager tarief.Een slotopmerking is op zijn plaats. De hoogste inkomens en vermogende mensen moeten hun eventuele tariefsverlagingen zelf betalen. Daar bovenop zullen zij meer moeten bijdragen aan de to tale belastingopbrengsten, om ruimte te scheppen voor een fiscale arbeidstoeslag voor werknemers.
Aileen dan kunnen de stille reserves op de arbeids- markt worden aangeboord en kunnen de voorstel- len op een breed maatschappelijk draagvlak reke- nen. Hoewel extra middelen opzij worden gezet voor loonkostensubsidies en de arbeidstoeslag, mag belastinghervorming geen geld kosten en niet de koopkracht van de lagere en rniddeninkomens aan- tasten. De rest van de financiele ruimte is immers noodzakelijk voor investeringen in zorg, onderwijs, veiligheid en leefbaarheid, en milieu.
109
110
Als professionele bestuurders actie voeren, gaan zij niet de straat op. Zij .beschilderen geen lakens met indringende leuzen.
Zij houden geen demonstraties waarbij de ME moet toezien.
W el vormen zij een ambtelijke werkgroep die -op kosten van de belastingbetaler - een advies op- stelt aan de bevoegde instanties.
Zijn de bestuurders heel boos, dan stellen zij ook een persbe- richt op om een publieke discus- sie te bevorderen. Zo bezien moeten de leden van de commis- sie Van Kemenade- allen afkom- stig uit het provinciale en gemeentelijke bestuur - zich wei erg hebben opgewonden. Zij deden dit alles en voegden er ook nog een serie uitgewerkte wets- voorstellen aan toe. De reden van hun ontstemming? Diepgaan- de bezorgdheid over de macht van rechters die in het huidige stelsel van bestuursrecht teveel mogelijkheden krijgen om de overheid - onder het mom van rechtsbescherming voor de bur- gers -de voet dwars te zetten bij de verwezenlijking van democra- tisch gelegitimeerd beleid.
Uit het rapport Bestuur in eedine dat deze werkgroep op- stelde, komt een weinig roos- kleurig beeld naar voren over het functioneren van de rechterlijke macht in onze democratie.l In de afgelopen decennia zijn de moge- lijkheden voor burgers om over het bestuursoptreden te klagen bij de rechter vergaand ver- ruimd. Daarbij gaat het niet aileen om individuele burgers die last hebben van overheidsoptre- den, maar ook om goed georga- niseerde indirecte belanghebben- den (zoals bedrijven en maat- schappelijke organisaties) die langs juridische weg het bestuur op talloze manieren dwars kun-
- ~---
.
DE BOTSENDE WERELDEN VAN RECHT EN BESTUUR
Het recht omknopen
door te hakken
WILLEM WITTEVEEN
Hooaleraar Encyclopedie der rechtswetenschap, Katholieke
Universiteit Brabant en redacteur S&D
nen zitten, terwijl hun bezwaren tegen het beleid hoofdzakelijk economisch of politiek (in tegen- stelling tot juridisch) van aard zijn. Het rapport geeft op dit punt weinig voorbeelden, maar in de discussie die erover ont- stond wordt telkens verwezen naar het geslaagde beroep van milieuorganisaties op de rechter om proefboringen in het Waddengebied te verhinderen, nadat eerder een democratische procedure was gevolgd waarin de belangen van de milieugroepe- ringen door de overheid al tegen de economische belangen van de aardgaswinning waren afgewo- gen. 2 De rechter heeft, volgens de critici, die in wezen politieke afweging in juridische terminolo- gie nog eens overgedaan. De in de rechtspraak ontwikkelde alge- mene beginselen van behoorlijk bestuur bieden de rechter de mogelijkheid dit te doen, omdat hierbij telkens de vraag is of het bestuur redelijk gehandeld heeft bij het nemen van een besluit en over redelijkheid nu eenmaal te twisten is; rechters geven - nog steeds volgens Van Kemenade c.s. -hun eigen politieke oordeel over wat er redelijk is en wat niet. 'De rechter is medebe- stuurder geworden.' Op het voorbeeld kom ik later in dit arti- kel nog terug. Eerst moet bezien worden hoe de commissie deze indringende kritiek op de rechter onderbouwt.
· De kracht van de areumenten De commissie hecht aan zuivere staatsrechtelijke verhoudingen.
Haar beeld van die verhoudingen bestaat uit een aangeklede versie van het argument dat in een ver- tegenwoordigende democratie het primaat van de politiek heeft te gelden. Vertegenwoordigende
organen zijn (mede) betrokken bij bet opstellen van
wetgeving en een algemeen beleidskader, bestuur- ders gaan vervolgens aan de slag om te besturen. Dit besturen is een activiteit waarvoor veel beleidsvrij- heid vereist is. Men moet immers flexibel, slagvaar- dig en doelmatig opereren. Over alle bestuurlijk handelen client verantwoording te worden afgelegd aan de vertegenwoordigende organen, maar slechts in beperkte mate aan de rechter, namelijk slechts daar waar objectieve juridische maatstaven zijn overtreden. De wetgever wordt in de huidige ver- stoorde verhoudingen opgeroepen een nieuw even- wicht tot stand te brengen waardoor 'het bestuur de ruimte heeft die het behoeft en waar het in ons democratische bestel recht op heeft'. (p. 9; cursive- ring ww) Een pleidooi kortom voor het democra- tisch verankerde recht om knopen door te hakken.Het primaat van de politiek gaat in deze analyse naadloos over in het primaat van het bestuur. De wetgever spreekt, het bestuur handelt; in bestuur- lijke afwegingen heeft de rechter geen of slechts een zeer minimale taak (tegengaan van bestuurlijke 'willekeur'). De rechter moet terug in zijn hok.
Daarvoor zijn met name twee dingen nodig: de wet- gever moet meer duidelijke toetsingsmaatstaven in de wetgeving neerleggen en het gebruik van alge- mene beginselen van behoorlijk bestuur moet wor- den teruggedrongen.
Dit is een breed verhaal, in heel algemene bewoordingen. Het gaat over de democratie en het bestuur; over de wetgever, de rechter en de burgers.
Het bestrijkt de gehele democratische rechtsstaat.
De kracht van het verhaal komt echter pas naar voren wanneer het bereik ervan sterk wordt inge- perkt en gekeken wordt naar concrete voorbeelden.
Van Kemenade en andere bestuurders met een ruime politieke ervaring kunnen heel goed uitleg- gen dat het bij sommige grote infrastructurele pro- jecten op provinciaal en gemeentelijk niveau uit de hand is gelopen omdat er zoveel hindermacht is bij betrokkenen en belanghebbenden dat noodzakelijke beslissingen niet konden worden genomen, of pas na lange tijd, na polariserende juridische procedures en met zeer grote kosten. De nationale overheid heeft een NIMBY-wet om zulke patstellingen in haar voordeel te doorbreken. Wellicht zou een der- gelijke oplossing ook voor andere overheden in overweging genomen moeten worden. Uitgangs- punt moet dan zijn dat er eerst een goed georgani-
1. Bestuur in geding, Rapport van de werk- groep inzake terugdringing van de juridise- ring van het openbaar bestuur, Provincie·
huis Noord-Holland, Haarlem 1 9 9 7.
seerde democratische besluitvormingsprocedure is,
met als onderdeel daarvan eventueel de mogelijk- heid bepaalde vragen aan de rechter voor te leggen als over het juridische kader van de beslissingen strijd ontstaat, maar dat er een moment komt waar- op de politieke organen een definitieve beslissing nemen. Het moet dan ook wel om echte Not In My Backyard situaties gaan, om situaties waarbij er wer- kelijk sprake is van een zwaarwegend algemeen belang en een optelsom van private belangen besluitvorming verhindert. De situatie is natuurlijk anders als het gaat om een conflict tussen algemene belangen, vooral als deze belangen door het recht erkend zijn. In zo'n conflict kan een juridische beoordeling door de rechter niet achterwege blij- ven. En het is nog anders wanneer het niet om grote projecten gaat maar om alledaagse besluiten die de belangen van burgers raken. In die gevallen is rechtsbescherming tegen onrechtmatig overheids- optreden een groot goed. De woedende reacties van veel bestuursrechtjuristen op de voorstellen van de commissie Van Kemenade zijn te begrijpen als we zien dat de wetsvoorstellen er op neer komen dat deze rechtsbescherming moet worden terugge- draaid naar het niveau van voor de invoering van de Wet Arob in de jaren zeventig, en wat betreft de materiele gronden van toetsing zelfs naar het jaar 1947·De overtuigingskracht van het verhaal van Van Kemenade c.s. neeint echter drastisch af wanneer we het als een algemeen betoog lezen over de wer- king van de democratie. In de eerste plaats omdat het geen goed verhaal is over democratie.
Democratie wordt uitsluitend opgevat als formele democratie, als een proces om door middel van ver- kiezingen plus vertegenwoordiging plus bestuurlijk voorwerk plus beperkte inspraak plus beperkte rechterlijke controle tot het moment supreme van het Besluit te komen. Democratie als vormgeving van het recht om knopen door te hakken. Die formele, procesmatige visie op vertegenwoordigende demo- cratje moet echter op zijn minst worden aangevuld met een idee over materie1e democratie. In zijn recen- te Leidse oratie bepleit Brenninkmeijer een gedeel- de rechtsorde, waarbij het primaat niet aileen aan de wetgever en de formele democratie toevalt maar ook aan de ontwikkeling van de maatschappelijke opvattingen (het 'rechtsbewustzijn' noemde een voorganger van Brenninkmeijer, de sociaal-demo-
2. Over dit onderwerp debatteerden Alex Brenninkmeijer en Marcel van Dam in bet televisieprogramma Het Lagerhuis.
I I I
I I 2
s &..o 3 1998craat Hugo Krabbe, dat aan het begin van deze
eeuw).De aedeelde rechtsorde impliceert dat een belanarijk deel van de rechtsorde buiten -
if
liever: boven - de politiek Staat. Voor zover politieke oraanen keuzevrij- heid hebben is het belanarijk dat bij bet uitoifenen van die keuzevrijbeid zoveel moaelijk aansluitinB wordt aezocbt bij wat in de samenlevinB leift. In die zin moet er meer aandacht komen voor materie1e democratie.Materie-le democratie staat teaenover jormele democra- tie, die tot uitdrukkina komt in bet meerderbeidsbeain- sel en de daarmee samenbanaende politieke structuur:
partijvorminB, periodieke verkiezinaen, coalitievor- minB en parlementaire besluitvormin9. Materie1e democratie verlanat enerzijds cifstemminB op junda- mentele recbten en beainselen van beboorlijkbeid, anderzijds cifstemminB op betaeen in de samenlevinB leift en in bet bijzonder cifstemminB op bet maatscbap- pelijk normen- en waardepatroon.3
Als het 'maatschappelijk normen en waardepa- troon' eenmaal neerslag heeft gevonden in gezag- hebbende juridische teksten (zoals wetten, verdra- gen en uitspraken van de hoogste rechterlijke colle- ges) verandert het politieke spel van de formele democratie. Men kan dan niet meer in totale vrij- heid afwegen, maar moet aantonen dat aan de juri- disch erkende waarden en belangen recht gedaan is bij die afweging. Anders moet de rechter ingrijpen, en wel uit hoofde van zijn taak om recht te spreken, niet uit hoofde van een politieke visie. De materiele democratie komt aan het woord door de instituties en procedures van de formele democratie en kan daardoor richting geven aan de toekomstige moge- lijkheden om langs formele weg besluiten te nemen.
'Richting geven' wil zeggen een beperking van de vrijheid om knopen door te hakken voor het bestuur.
Pro11Jorinaen in de Waddenzee
In de tweede plaats is de overtuigingskracht van het algemene verhaal over democratie ook niet zo sterk als gekeken wordt naar de concrete voorbeelden waaruit zou moeten blijken dat rechters zelf de bestuurlijke afwegingen overdoen. Laten we eens kijken naar het veelgenoemde geval van de rechter- lijke uitspraak over de toelaatbaarheid van proefbo- ringen in het Waddengebied.
Onder de W addenzee bevindt zich een grote
hoeveelheid aardgas. De overheid he eft aan de N AMeen 'eeuwigdurende' concessie gegeven om dit aardgas te exploiteren, mits voldaan is aan door de overheid te stellen eisen. De Waddenzee is tegelij- kertijd een buitengewoon waardevol natuurgebied, door diezelfde overheid aangewezen als kerngebied van de Ecologische Hoofdstructuur. Proefboringen zijn nodig om een begin te maken met de uit de con- cessie voortvloeiende exploitatie van het aardgas.
Daartoe is een methode ontwikkeld om schuin te boren waardoor minder schade zou worden aange- richt aan het milieu. Maar zulke proefboringen - en ook de daarop aansluitende winning van aardgas - zijn aantastingen van de ecologie van het natuurge- bied. We hebben hier kortom te maken met een klassiek conflict tussen econornie en ecologie. De staat heeft beide belangen tot op zekere hoogte door rniddel van de procedures van de formele democra- tie materieel erkenning geboden.
Als het ministerie van Economische Zaken, na de daartoe voorgeschreven procedures te hebben gevolgd, begin 1 996 toestemrning verleent voor de proefboringen komen een aantal milieuorganisaties (zoals de Vereniging tot behoud van de Waddenzee, Greenpeace, Natuur en Milieu, en het Wereld- natuurfonds) in het geweer. In de procedure voor de President van de Rechtbank Leeuwarden staat niet het algemeen belang tegenover particuliere belangen, maar staan algemene belangen tegenover elkaar. Er is geen sprake van een N 1 M BY -conflict, maar van strijd over de publieke zaak. Wat heeft de rechter echter met die strijd te maken? Het conflict heeft een lange voorgeschiedenis die heeft geleid tot gezaghebbende juridische teksten die de milieube- langen een zekere juridische status hebben gegeven.
In die voorgeschiedenis -het traject van de formele democratie - is sprake geweest van zelfbinding door de overheid aan bepaalde materiele waarden en belangen. Ook· is er een procedure afgesproken over toekomstige besluitvorming over economische belangen met inachtneming van ecologische belan- gen. Dat is het waar de rechter zich op richt. De rechter constateert dan dat de boringen plaats zul- len vinden in een gebied dat ingevolge het Natuurbeleidsplan en het Structuurschema Groene Ruimte is aangemerkt als kerngebied van de Ecologische Hoofdstructuur. Het gaat hierbij om planbesluiten waarbij het parlement is betrokken.
3· A.F.M. Brenninkmeijer, Gedeelde rechtsorde, oratie Leiden, Zwolle 1 9 9 8:
73-74·
