Zelfs de meest lichte vorm van regionale samenwerking heeft een fundament nodig. De hierna omschreven verbanden bieden gemeenten de mogelijkheid om als een knooppunt tussen regionaal en wijkniveau te opereren.
Een gemeenschappelijke regeling (GR) is de meest gebruikelijke structuur voor regionale
samenwerking. Maar in deze tijd van netwerken zijn er veel meer mogelijkheden. Uitgangspunt is om constructies te maken die het samenwerken in wisselende coalities van publieke en private partijen faciliteren. Daarvoor bestaan, naast een gemeenschappelijke regeling, diverse andere mogelijkheden zoals een convenant, een stichting, een vereniging, een projectplan en een flexibele netwerkstructuur.
Hierna volgt een beschrijving van de mogelijke organisatievormen.
Gemeenschappelijke regeling
De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) regelt de (publiekrechtelijke) samenwerking tussen gemeenten, provincies en waterschappen. Deze wet is dan ook de basis voor veruit de meeste samenwerkingsverbanden tussen overheden. De huidige Wgr heeft vier opties, de Wgr die in de loop van 2015 in werking treedt biedt nog een vijfde optie.
1 Openbaar lichaam met een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. Deze vorm kent een eigen organisatie en financiën.
Het openbaar lichaam (art. 8 lid 1 Wgr) is de zwaarste variant. Het belangrijkste kenmerk van het openbaar lichaam is dat een openbaar lichaam over rechtspersoonlijkheid beschikt en dus
zelfstandig in het maatschappelijk verkeer kan optreden. Het feit dat een openbaar lichaam een publiekrechtelijke rechtspersoon is, betekent onder meer dat een openbaar lichaam eigen personeel in dienst kan nemen en zelfstandig voor eigen rekening rechtshandelingen kan
verrichten. De deelnemende gemeenten en provincie kunnen krachtens de GR bevoegdheden van regeling en bestuur overdragen aan het openbaar lichaam.
2 Gemeenschappelijk orgaan zonder rechtspersoonlijkheid, ook deze vorm heeft een eigen organisatie en financiën.
Een gemeenschappelijk orgaan (art. 8 lid 2 Wgr) kan alternatief zijn voor het openbaar lichaam, waar het gaat om een regeling van eenvoudige aard. Het ontbreken van rechtspersoonlijkheid betekent vermogensrechtelijk dat de financiële gevolgen van het handelen van het
gemeenschappelijk orgaan (hoofdelijk) worden toegerekend aan de deelnemende partijen. Een tweede verschil ten opzichte van een openbaar lichaam is dat aan een gemeenschappelijk orgaan geen regelgevende bevoegdheden kunnen worden gedelegeerd, hooguit
beschikkingsbevoegdheden. In de praktijk wordt het gemeenschappelijk orgaan veelal ingezet als een intergemeentelijk overleg of adviesorgaan voor een enkelvoudig belang.
3 Laten behartigen van de gemeenschappelijke taken door een zogeheten centrumgemeente.
In deze constructie (art. 8 lid 3 Wgr) wordt (doorgaans) één gemeente aangewezen die namens de deelnemende gemeenten bepaalde bevoegdheden van die deelnemende partijen uitoefent.
Deze centrumgemeente is verantwoordelijk voor uitvoering en financiën en draagt daarmee ook het financiële risico. De centrumgemeenteconstructie heeft geen eigen rechtspersoonlijkheid maar ontleent die aan de centrumgemeente.
4 Regeling zonder organisatorisch verband of een bestuursovereenkomst.
Dit is de publiekrechtelijke vorm van een convenant, aangegaan op basis van de Wgr, waarbij geen van de overige varianten in het leven is geroepen. Deze vorm is niet expliciet in de Wgr geregeld, maar wordt ook niet door de Wgr uitgesloten. Feitelijk komt deze vorm van
samenwerking neer op een enkele afspraak tussen bestuursorganen; een daadwerkelijke organisatievorm kan deze variant niet worden genoemd.
5 Bedrijfsvoeringsregeling
De nieuwe Wgr die naar verwachting in de loop van 2015 in werking treedt, biedt als vijfde vorm het bedrijfsvoeringsmodel aan: met rechtspersoonlijkheid, maar zonder geleend bestuur.
2 Veel regionale samenwerkingsverbanden hebben de vorm van een openbaar lichaam. Het nadeel van een GR is dat zo'n regeling voor gemeenten vaak niet of te weinig als ‘eigen’ voelt. Dat blijkt onder andere in tijden van bezuinigingen, wanneer gemeenten liever bezuinigen op de GR dan op het ‘eigen’
gemeentelijk apparaat.
Een minimale GR is een goede organisatievorm om een regionaal platform te hebben voor flexibele samenwerking en komt tegemoetgekomen aan de wens van het ministerie om in ‘congruente’
verbanden te werken. Bij de minimale variant spreekt een aantal gemeenten met elkaar af ‘in principe samen te werken’. Om deze principeafspraak en een minimumaantal taken te bekrachtigen, wordt een GR opgericht. In een modulaire GR is het vervolgens mogelijk om per module of onderdeel mee te doen met de regionale samenwerking. Het is dan niet nodig dat alle deelnemende gemeenten aan alle onderwerpen meedoen. In de modulaire GR kunnen zij aan- of afhaken wanneer dat gewenst is.
Convenant
Het afsluiten van een convenant kan via de Wgr als een bestuursovereenkomst maar bijvoorbeeld ook privaatrechtelijk als sprake is van betrokkenheid van maatschappelijke partijen en bedrijfsleven. Voor een convenant bestaat geen strikt vastgelegde vorm of inhoud. Een convenant is bijvoorbeeld de basis van de samenwerking tussen de provincie Overijssel en de gemeenten Zwolle en Kampen in Zwolle-Kampen Netwerkstad. Deze regio wordt ondersteund door een programmabureau dat betaald wordt door de deelnemende partijen.
Het convenant heeft als voordeel dat de regio snel kan schakelen wanneer dat gewenst is.
Stichting
Een stichting is een organisatie die erop gericht is een bepaald doel te verwezenlijken. Een stichting heeft tot doel het verwezenlijken van de eigen belangen. Wanneer er meerdere aandeelhouders deelnemen aan de stichting kan het belang van één van de aandeelhouders ondersneeuwen onder het belang van de stichting. In de praktijk kan dat leiden tot conflicten met deelnemende gemeenten.
Stichtingen zijn vooral geschikt voor samenwerking met een concreet doel dat door overheid, bedrijfsleven en maatschappelijke partijen opgepakt wordt. In de praktijk worden de stichtingen voornamelijk door de overheid gefinancierd. Het bedrijfsleven draagt bij door inzet en op projectbasis.
Voorbeeld van een stichting met een regionaal doel is de stichting Brainport19. Dat is een hecht samenwerkingsverband van bedrijven, kennisinstellingen en overheden in de regio Eindhoven.
Stichting Brainport zorgt voor een integrale economische strategie voor de regio Eindhoven en stuurt daarmee Brainport Development als regionale ontwikkelingsmaatschappij inhoudelijk aan.
De stichting heeft een bestuur bestaande uit bestuurders van overheid, kennisinstellingen en bedrijfsleven. Een programmabureau werkt aan de realisatie van de doelen van de stichting.
Flexibele netwerksamenwerking
Voor regionale samenwerking is het niet altijd noodzakelijk dat er een juridische basis onder de samenwerking ligt. Het staat gemeenten vrij om met andere gemeenten en stakeholders beleidsafspraken te maken. Op deze manier kunnen gemeenten inhoudsgedreven werken in
wisselende coalities. Wanneer de gemeenteraad de samenwerkingsafspraken controleert en/of vooraf de kaders stelt, is deze manier van werken democratisch legitiem. Voordeel van flexibele
netwerksamenwerking is dat het aansluit op de netwerksamenleving die als een rizoom is
georganiseerd. Nadeel van deze vorm van samenwerking is dat het (te) vrijblijvend kan worden. Niet alles kan immers via vrijwilligheid, een netwerkbenadering of via een participatieve aanpak worden opgelost.
Alle Nederlandse gemeenten werken samen in flexibele netwerkverbanden. De uitvoering hiervan kan verschillen van periodieke bestuurlijke overlegtafels tot het ambtelijk samenwerken aan
grensoverschrijdende opgaven in programma’s en projecten. Voorbeeld van een flexibele netwerksamenwerking is de Metropoolregio Amsterdam. De samenwerking in de metropoolregio Amsterdam gebeurt op vrijwillige basis. Alle partners werken vanuit eigen kracht, ervaring en
deskundigheid aan het versterken van de internationale concurrentiekracht en het verbeteren van het woon-, leef- en werkklimaat. Besluitvorming over regionale afspraken vindt plaats in de afzonderlijke raden en staten. Er is geen juridische status en er is geen programmabureau. Wel zijn er drie inhoudelijke platforms voor Ruimtelijke Ordening, Mobiliteit en Economie. Bestuurders nemen deel aan de platforms die ondersteund worden door een ambtelijk secretaris. Binnen de drie platforms brengen de deelnemers eigen financiering op voor de verschillende projecten en programma’s. De ambtelijke inzet wordt door de partners zelf geleverd.
Projectplan of startdocument
Het minste dat regionale samenwerking nodig heeft is een projectplan of een startdocument. Een projectplan of startdocument kan de basis zijn voor een flexibele netwerksamenwerking, of gebruikt worden binnen een GR of convenant.
Zo is in de regio Rivierenland afgesproken dat ieder regionaal initiatief begint met een startdocument, waarin wordt vermeld wie met elkaar aan de slag gaan, hoe dat gebeurt en welk resultaat bereikt moet worden. Ook de inzet van ambtelijke ondersteuning, maatschappelijke partijen en geld wordt in het startdocument geregeld. Met een dergelijk document moeten de betrokkenen instemmen alvorens kan worden gestart. Het startdocument gaat voor akkoord naar de betreffende raden als het
onderwerp belangrijk is voor kaderstelling of controle door de raden.
Een projectplan of startdocument kan zo de benodigde legitimiteit verlenen aan de samenwerking zonder dat er een zware organisatie wordt opgetuigd.
4 VOOR- EN NADELEN VAN DE DIVERSE RECHTSVORMEN VAN REGIONALE SAMENWERKING
I. OPENBAAR LICHAAM
Voordelen openbaar lichaam Nadelen openbaar lichaam Rechtspersoonlijkheid, waardoor
mogelijkheid tot zelfstandig uitoefenen van rechtshandelingen, aantrekken/inhuren, personeel, hebben van een eigen vermogen, etc.
Publiekrechtelijke rechtsvormen zijn onderworpen aan regels van het
publiekrecht, waarin bepaalde waarborgen zijn opgenomen voor het gebruik van bevoegdheden, besluitvormingsstructuren, beïnvloedingsmogelijkheden, repressief toezicht, democratische controle en openbaarheid.
Ontstaan van bestuurlijke drukte. De publiekrechtelijke waarborgen kunnen een slagkrachtig en flexibel optreden als marktpartij bemoeilijken.
Wgr faciliteert in beginsel de samenwerking tussen provincies, gemeenten en
waterschappen. Zij behoeven geen goedkeuring te vragen.
Wanneer rijk of andere rechtspersonen in een openbaar lichaam deelnemen, gelden vormvoorschriften:
- afhankelijk van de over te dragen bevoegdheden kan voor het rijk gelden dat er instemming van beide kamers nodig is;
- voor andere rechtspersonen geldt dat het bestuur, via een KB, gemachtigd moet zijn.
Er is sprake van risicospreiding, dat wil zeggen het delen van (financiële) risico’s met andere partijen.
Als wordt deelgenomen aan een GR, dan zal de deelnemer moeten bijdragen aan het afdekken van eventuele exploitatiekosten.
Hoe groot die risico’s zijn, is afhankelijk van onder meer de vorm van de organisatie, de omvang van het belang van de deelnemer in de organisatie, en de precieze afspraken die zijn gemaakt.
Rechtstreekse sturing mogelijk door
deelname aan bestuur. Deelnemers moeten voor het bestuur vertegenwoordigers afvaardigen. De invulling van een bestuursfunctie vraagt de nodige tijd van bestuurders.
Publiekrecht biedt niet altijd maatwerk voor atypische situaties. Het meer horizontale privaatrecht past soms beter bij de interactieve bestuursstijl van de moderne overheid dan het klassieke verticale bestuursrecht.
Het aantrekken van private gelden (bijvoorbeeld van banken) is mogelijk.
De praktijk heeft geleerd dat het genereren van gelden van marktpartijen over het algemeen beter door particuliere
instellingen kan geschieden dan door een overheidsinstelling.
Overdracht bepaalde publiekrechtelijke
bevoegdheden is mogelijk. Geen winstuitkering mogelijk.
II. WGR-SAMENWERKINGSVORMEN: GEMEENSCHAPPELIJK ORGAAN, CENTRUMGEMEENTECONSTRUCTIE EN LICHTE REGELING
Voordelen lichte Wgr-
samenwerkingsvormen Nadelen lichte Wgr- samenwerkingsvormen Algemeen: Samenwerking op
publiekrechtelijke basis, waardoor
publiekrechtelijke waarborgen (voor gebruik bevoegdheden, besluitvormingstructuren, beïnvloedingsmogelijkheden, repressief toezicht, democratische controle en openbaarheid) van toepassing zijn.
Geen rechtspersoonlijkheid, waardoor geen mogelijkheid tot het zelfstandig uitoefenen van rechtshandelingen, geen eigen
personeel, geen eigen vermogen, etc.
Een convenant is vaak redelijk laagdrempelig voor partijen (qua te volgen procedure en keuze inhoud).
Een convenant brengt in beginsel geen financiële risico’s of aansprakelijkheid met zich mee.
Een convenant is eenvoudig te beëindigen (geen uittredingsprocedure of andere wettelijke voorschriften van toepassing). Bij een publiekrechtelijk convenant verloopt de geschilbeslechting via het publiekrecht (verschil met privaatrechtelijk convenant).
Een cAlle partijen - publiek en privaat - kunnen in beginsel het convenant afsluiten.
Er is geen sprake van beheer van eigen vermogen.
III. STICHTING
Voordelen stichting Nadelen stichting Rechtspersoonlijkheid, waardoor
mogelijkheid tot zelfstandig uitoefenen van rechtshandelingen, aantrekken/inhuren van personeel, hebben van eigen vermogen, etc.
De waarborgen van het publiekrecht zijn niet van toepassing. Deze moeten worden ondervangen via de statuten (o.a.
elementen van good governance).
Er is goedkeuring van gedeputeerde staten nodig (artikel 160, lid 2 Gemwet).
Er kan snel actie worden ondernomen, omdat de besluitvorming snel kan plaatsvinden.
De mogelijkheden voor inspraak in de beleidsvorming zijn beperkt.
Een stichting kent geen leden, waardoor sturingsmogelijkheden beperkt zijn (mede omdat ter voorkoming van belangen- verstrengeling, overheidsiinstanties in beginsel niet deelnemen aan het bestuur).
De aanwezigheid van een controlerend mechanisme behoeft regeling in de statuten Het is mogelijk om besluiten te nemen over
de besteding van het beschikbare vermogen zonder lange besluitvormingsprocedures i.c.
inspraakrondes, maar slechts met verantwoording achteraf.
Gemeente loopt risico, omdat zij geld inbrengt dat verloren gaat in geval van een faillissement of als financiële problemen op de deelnemer kunnen worden verhaald.
Mogelijkheid om de risico’s te delen tussen
de participerende partijen. Geen winstuitkering mogelijk. Dit maakt deelname voor marktpartijen die rendement op hun investering nastreven,
onaantrekkelijk.
6 Voordelen stichting Nadelen stichting
Vormvoorschriften:
- Statuten opstellen en notarieel verlijden;
- Toetsing aan ongewenste staatssteun en Europese aanbestedingsregels.
Om het overzicht compleet te maken, zijn hieronder ook de - voor regionale samenwerking minder voor de hand liggende - rechtsvormen 'vereniging' en 'besloten vennootschap' toegevoegd.
IV. VERENIGING
Voordelen vereniging Nadelen vereniging Rechtspersoonlijkheid, waardoor
mogelijkheid tot zelfstandig uitoefenen van rechtshandelingen, aantrekken/inhuren van personeel, hebben van eigen vermogen, etc.
De waarborgen van het publiekrecht zijn niet van toepassing. Deze moeten worden ondervangen via de statuten (o.a.
elementen van good governance).
Er is goedkeuring van gedeputeerde staten nodig (artikel 160, lid 2 Gemwet).
Snelle besluitvorming niet altijd mogelijk, omdat de leden van de vereniging het hoogste gezag hebben en mogelijk moeten worden geraadpleegd.
De mogelijkheden voor inspraak in de beleidsvorming zijn beperkt.
Het is niet mogelijk om snel besluiten te nemen over de besteding van het beschikbare vermogen zonder lange besluitvormingsprocedures i.c.
inspraakrondes.
Gemeente loopt risico, omdat zij geld inbrengt dat verloren gaat in geval van een faillissement of als financiële problemen op de deelnemer kunnen worden verhaald.
Een vereniging heeft leden. De Algemene Ledenvergadering is het hoogste gezag van de vereniging, zodat sturingsmogelijkheden beperkt zijn (mede omdat ter voorkoming van belangen-verstrengeling,
overheidsiinstanties in beginsel niet deelnemen aan het bestuur).
Geen winstuitkering mogelijk. Dit maakt het voor marktpartijen die rendement op hun investering nastreven, onaantrekkelijk deel te nemen.
Organisatie en werkwijze van de besloten vennootschap zijn eenduidig, omdat ze zijn vastgelegd in het Burgerlijk Wetboek.
Vormvoorschriften:
- Statuten opstellen en notarieel verlijden;
- Toetsing aan ongewenste staatssteun en Europese aanbestedingsregels.
V. BESLOTEN VENNOOTSCHAP
Voordelen besloten vennootschap Nadelen besloten vennootschap Rechtspersoonlijkheid, waardoor
mogelijkheid tot zelfstandig uitoefenen van rechtshandelingen, aantrekken/inhuren van personeel, hebben van eigen vermogen, etc.
De waarborgen van het publiekrecht zijn niet van toepassing.
Er is goedkeuring van gedeputeerde staten nodig (artikel 160, lid 2 Gemwet).
Er kan snel actie worden ondernomen, omdat
de besluitvorming snel kan plaatsvinden. De mogelijkheden voor inspraak in de beleidsvorming zijn beperkt.
Het is mogelijk om besluiten te nemen over de besteding van het beschikbare vermogen zonder lange besluitvormingsprocedures i.c.
inspraakrondes, maar slechts met verantwoording achteraf.
Rendement (bijvoorbeeld in de vorm van
dividend) is mogelijk. Gemeente loopt risico, omdat zij geld inbrengt dat verloren gaat in geval van een faillissement en als financiële problemen op de vennoten worden verhaald.
De aansprakelijkheid van de aandeelhouders is beperkt tot het bedrag waarmee zij in de vennootschap deelnemen.
Sturing is mogelijk als aandeelhouder. De Algemene vergadering van aandeelhouders (AvA) is de hoogste macht binnen de BV.
Ter voorkoming van belangen-
verstrengeling, nemen overheidsiinstanties in beginsel niet deel aan Raad van bestuur of commissarissen en bestaat geen mogelijkheid van directe sturing.
Organisatie en werkwijze van de besloten vennootschap zijn eenduidig, omdat ze zijn vastgelegd in het Burgerlijk Wetboek.
Vormvoorschriften:
- opstellen statuten, bedrijfsplan en aandeelhoudersovereenkomst;
- statuten notarieel verlijden.
