Datum: 27 september 2007

Besluit

Openbaar

Ons kenmerk: OPTA/TN/2007/201883 Zaaknummer: 07.0175.22

Datum: 27 september 2007

Besluit van het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit op grond van artikel 15.2, tweede lid, Telecommunicatiewet jo. artikel 5:32, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht tot het opleggen van een last onder dwangsom aan 1850 B.V., wegens overtreding van artikel 4.2, elfde lid, Telecommunicatiewet

1 Samenvatting

1. KPN B.V. (hierna: KPN) heeft bij het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) een handhavingsverzoek ingediend jegens 1850 B.V. (hierna: 1850) tegen het gebruik van het nummer 1850 voor de diensten persoonlijk adresboek en

kiestoonbellen. Het college legt naar aanleiding van dit verzoek 1850 een last onder dwangsom op. 1850 dient het aanbieden van de diensten persoonlijk adresboek en kiestoonbellen met het nummer 1850 te beëindigen.

2 Verloop van de procedure en feiten

2. Het college heeft middels een brief van 29 september 2006 aan de betrokken nummerhouders van 118 en nummers uit de 18xy reeks aangegeven dat hij de bestemming van het nummer 118 actief zal handhaven.

In de brief wijst het college er op dat hij bij een constatering van verkeerd gebruik van een nummer over kan gaan tot het opleggen van een boete, het opleggen van een last onder dwangsom en/of het intrekken van het betreffende nummer. Het college benadrukt dat hij het boete-instrument als een relatief zware maatregel ziet, dat echter, gelet op de situatie rond 118, proportioneel kan zijn bij het verkeerd gebruik van 118. Belangrijk bij 118 is immers dat een verkeerd gebruik van het nummer snel tot onomkeerbare gevolgen kan leiden voor de overige aanbieders met nummers uit de 18xy reeks. Om die reden kondigt het college aan dat hij zal kiezen voor snel optreden en/of optreden met relatief zware maatregelen.

3. KPN heeft bij brief van 27 juli 2007 bij het college een verzoek ingediend om handhavend op te treden tegen een vermeend onjuist gebruik van het nummer 1850 door 1850. Naar aanleiding van een verzoek van het college van 1 augustus 2007 om het handhavingsverzoek middels een

1 Brief van het college, d.d. 29 september 2006, kenmerk OPTA/TN/2006/202778. Aanleiding voor deze brief vormde een rondetafelbijeenkomst op 9 maart 2006 die door het ministerie van EZ in de aanloop naar de nummerplanwijziging was georganiseerd.

Besluit

Openbaar

daartoe bestemd aanvraagformulier in te dienen, heeft KPN bij brief van 2 augustus 2007 een handhavingsverzoek jegens 1850 bij het college ingediend.

4. Het handhavingsverzoek heeft betrekking op twee diensten die 1850 levert, of wenst te leveren.

De eerste dienst zal in dit besluit ‘persoonlijk adresboek’ worden genoemd. Met deze dienst kan een gebruiker bij 1850 zijn eigen adressenbestand aanmaken, via internet of via de telefonisten van 1850. Als de gebruiker vervolgens naar 1850 belt, wordt ook zijn eigen adresboek gebruikt voor het opzoeken van een nummer en het doorverbinden naar dat nummer. Dit adresboek is niet toegankelijk voor andere gebruikers die 1850 bellen.

5. De tweede dienst zal in dit besluit ‘kiestoonbellen’ worden genoemd. Bij kiestoonbellen belt een gebruiker de abonnee-informatiedienst met het nummer 1850 en geeft hij aan dat hij internationaal wil bellen. De gebruiker krijgt vervolgens een kiestoon te horen en kan het internationale nummer intypen. Vervolgens wordt hij doorverbonden met dit internationale nummer.

6. Het college achtte één gedeelte van het verzoek

, namelijk het kiestoonbellen, een zodanige overtreding van artikel 4.2, elfde lid, Telecommunicatiewet (hierna: Tw) dat hij 1850 op 31 juli 2007 telefonisch heeft meegedeeld

in overtreding te zijn. Het college heeft er bij 1850 op

aangedrongen deze dienst te staken. 1850 heeft – onder protest – deze dienst gestaakt totdat het college heeft beslist op het handhavingsverzoek.

7. Bij brief van 27 augustus 2007 heeft 1850 haar zienswijze bij het college ingediend en op 7 september 2007 heeft een hoorzitting plaatsgevonden waar beide betrokken partijen hun zienswijze hebben toegelicht.

3 Juridisch kader

8. Op grond van artikel 15, derde lid, Tw is het college belast met het toezicht op de naleving van artikel 4.2 Tw.

9. Artikel 4.2, elfde lid, Tw luidt als volgt:

“Het is verboden nummers door Onze Minister aangewezen overeenkomstig het vijfde lid, alsmede nummers voorkomende in een nummerplan te gebruiken voor de in de aanwijzing onderscheidenlijk in een nummerplan opgenomen bestemming zonder of in afwijking van een toekenning.”

2 Het college had op grond van het in eerste instantie ingediende handhavingsverzoek de indruk dat kiestoonbellen geen onderdeel van het verzoek vormde. Gedurende de procedure bleek dit wel een onderdeel van het handhavingsverzoek te zijn.

3 Telefoongesprek van 31 juli 2007 tussen de heer E.J. van Veldhuizen van het college en de heer D. Veehof van 1850.

Besluit

Openbaar

10. Ter handhaving van artikel 4.2 Tw is het college bevoegd conform artikel 15.2, tweede lid, Tw jo.

artikel 5:32 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) een last onder dwangsom op te leggen.

11. De Minister van Economische Zaken (hierna: de minister) heeft bij het besluit van 28 april 2006 tot wijziging van het Nummerplan voor telefoon- en ISDN-diensten (hierna: het nummerplan) een nieuwe nummerreeks ingevoerd voor abonnee-informatiediensten.

Het gaat om viercijferige nummers, beginnend met de cijfercombinatie 18 waarbij 1818 niet wordt uitgegeven. De bestemming van nummers uit de 18xy reeks is in het nummerplan als volgt omschreven:

“Toegang tot gratis of betaalde abonnee-informatiediensten, waarmee primair en tenminste telefoonnummers kunnen worden opgevraagd aan de hand van gegevens betreffende de naam in combinatie met gegevens betreffende het adres en huisnummer, postcode of de woonplaats van de abonnee.”

12. In de toelichting bij de nummerplanwijziging 18xy heeft de minister hierover gesteld: “In elk geval dient de dienstverlening minimaal de UD-inlichtingendienst te bevatten, d.w.z. het verstrekken van opgevraagde (geografische, mobiele en persoonlijke) telefoonnummers van abonnees- voor zover deze nummers niet geheim zijn- aan de hand van gegevens van de abonnee zoals de naam in combinatie met het adres en huisnummer, postcode of de woonplaats.”

13. De minister verwijst in het kader van de definitie van de UD-inlichtingendienst naar artikel 1.1, onder e, Besluit universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen

(hierna: Bude): “de algemeen beschikbare abonnee-informatiedienst waarmee uitsluitend telefoonnummers kunnen worden opgevraagd aan de hand van gegevens betreffende de naam in combinatie met gegevens betreffende het adres en huisnummer, postcode of de woonplaats van de abonnee.”

4 Standpunt van KPN

14. Voor de standpunten van KPN verwijst het college naar de door KPN ingebrachte stukken en hetgeen door KPN ter hoorzitting naar voren is gebracht. De standpunten van KPN laten zich als volgt samenvatten.

15. KPN stelt zich op het standpunt dat zowel de dienst persoonlijk adresboek als de dienst kiestoonbellen geen abonnee-informatiedienst is, dat het gebruik van 18xy nummers voor deze diensten in strijd met de bestemming in het nummerplan is en dat 1850 daarmee artikel 4.2, elfde lid, Tw heeft overtreden.

16. De dienst persoonlijk adresboek voldoet naar de mening van KPN niet aan de eis, zoals gesteld in

4 Stcrt. 2006, nr. 96, p. 16.

5 Stb. 2004, 203.

Besluit

Openbaar

de toelichting van het nummerplan, dat de abonnee-informatiedienst minimaal de UD- inlichtingendienst inhoudt, welke op grond van artikel 1.1, onder e, Bude een algemeen beschikbare dienst moet zijn.

5 Standpunt van 1850

17. Voor de standpunten van 1850 verwijst het college naar de door 1850 ingebrachte stukken en hetgeen door 1850 ter hoorzitting naar voren is gebracht. De standpunten van 1850 laten zich als volgt samenvatten.

18. 1850 stelt zich op het standpunt dat de dienst persoonlijk adresboek van 1850 een abonnee- informatiedienst betreft, zoals bedoeld in de bestemming van 18xy nummers in het nummerplan, aangezien met 1850 telefoonnummers kunnen worden opgevraagd.

19. De dienst persoonlijk adresboek van 1850 is volgens 1850 een algemeen beschikbare dienst en voldoet daarmee aan de eis dat de abonnee-informatiedienst minimaal de UD-inlichtingendienst inhoudt en daarmee een algemeen beschikbare dienst moet zijn.

20. Daarnaast stelt 1850 dat de dienst persoonlijk adresboek niet strijdig is met de bestemming in het nummerplan, aangezien de minister in de toelichting van het nummerplan heeft aangegeven dat marktpartijen ook abonnee-informatiediensten met 18xy nummers mogen aanbieden die in het verlengde liggen van de UD-inlichtingendienst, zoals het doorverbinden met het opgevraagde nummer. Volgens 1850 is gezien deze passage (internationaal) doorverbinden middels de dienst persoonlijk adresboek niet strijdig met de bestemming in het nummerplan.

21. Tevens geeft 1850 aan dat het verschaffen van nummerinformatie de primaire dienst van 1850 is en dat de dienst kiestoonbellen slechts een aanvullende dienst is. 1850 is van mening dat, aangezien 1850 primair en ten minste toegang aanbiedt tot abonnee-informatiediensten, zij daarnaast subsidiair en aanvullend internationale toegangsdiensten mag aanbieden.

22. Bovendien is de bestemming van 18xy nummers volgens 1850 een afgeleide van de bestemming

van 0900 nummers. Beide nummerreeksen zijn bedoeld voor het opvragen van informatie. 1850

stelt zich in dit verband op het standpunt dat het college de dienst kiestoonbellen op grond van het

gelijkheidsbeginsel moet gedogen, aangezien het college ook het internationaal bellen met 0900

nummers toestaat.

Besluit

Openbaar

6 Overwegingen

6.1 Persoonlijk adresboek

23. Het college meent dat het voor de beoordeling van de vraag of het persoonlijk adresboek binnen de bestemming van nummers uit de 18xy reeks valt, van belang is dat in het nummerplan de definitie van de UD-inlichtingendienst wordt aangehaald. Uit de in randnummer 13 opgenomen definitie van de UD-inlichtingendienst volgt dat deze dienst algemeen beschikbaar moet zijn.

24. Nummers uit het persoonlijk adresboek zijn niet beschikbaar voor alle gebruikers van 1850.

Daarmee is de abonnee-informatiedienst niet algemeen beschikbaar. Immers, de informatie is slechts beschikbaar voor de opsteller van het persoonlijk adresboek.

25. Het staat aanbieders van de abonnee-informatiedienst vrij op welke wijze zij het databestand met abonneegegevens samenstellen. Zij mogen dit databestand verrijken met informatie die

gebruikers zelf aangeven. Deze informatie dient echter wel algemeen beschikbaar te zijn. Indien aanbieders van abonnee-informatiediensten hun databestand verrijken met informatie die zij niet algemeen beschikbaar stellen, dan kan een dienst op basis van deze verrijkte informatie derhalve niet worden bestempeld als een abonnee-informatiedienst, zoals bedoeld in de bestemming van 18xy in het nummerplan, namelijk een dienst waarmee primair en ten minste telefoonnummers kunnen worden opgevraagd. Het aanbieden van bellen met 1850 middels een persoonlijk adresboek kan in dat geval dan ook niet worden gezien als een abonnee-informatiedienst waarmee primair en ten minste telefoonnummers kunnen worden opgevraagd.

26. In de toelichting bij de nummerplanwijziging 18xy stelt de minister dat aanbieders van abonnee- informatiediensten met 18xy aanvullende abonnee-informatiediensten mogen aanbieden die in het verlengde liggen van de UD-inlichtingendienst. De minister noemt in dit verband de volgende (niet-limitatieve

opsomming van) voorbeelden:

- het verschaffen van e-mail adressen;

- het doorverbinden met het opgevraagde nummer;

- het verstrekken van de opgevraagde gegevens per sms; en - locatiegebonden zoekopdrachten.

Deze voorbeelden betreffen stuk voor stuk algemeen beschikbare informatie van de abonnee (e-mail adres, locatie-informatie) of de wijze waarop de abonnee-informatie wordt verstrekt (sms, doorverbinden).

6 Gelet op het gebruik van het woord “zoals”.

Besluit

Openbaar

27. Het college is van oordeel dat de dienst persoonlijk adresboek van 1850 kan worden gezien als een soort persoonlijke secretaresse dienst. De vraag is in hoeverre het persoonlijk adresboek een aanvullende dienst is die in het verlengde ligt van de UD-inlichtingendienst. Een persoonlijke secretaresse dienst wordt als zodanig niet door de minister genoemd. Ook noemt de minister geen enkel voorbeeld dat wijst in de richting van een persoonlijke secretaresse dienst. Derhalve meent het college dat de dienst persoonlijk adresboek van 1850 geen abonnee-informatiedienst of dienst is die in het verlengde ligt van de abonnee-informatiedienst. Het persoonlijk adresboek is daarmee in strijd met de bestemming van 18xy in het nummerplan. 1850 overtreedt daarmee artikel 4.2, elfde lid, Tw.

6.2 Kiestoonbellen

28. Het college acht kiestoonbellen niet conform de bestemming van een nummer uit de 18xy reeks.

Zoals in randnummer 11 is aangegeven, bestaat de abonnee-informatiedienst uit het opvragen van telefoonnummers. Kiestoonbellen houdt geen verband met het opvragen van

telefoonnummers. Tevens is het geen dienst die in het verlengde van de abonnee-informatiedienst ligt. Bij het kiestoonbellen wordt namelijk in zijn geheel geen gebruik gemaakt van het opvragen van telefoonnummers.

29. Het argument van 1850 dat het college internationaal bellen met 0900 nummers toestaat en dat dat er toe zou leiden dat internationaal bellen ook achter een 18xy nummer zou moeten worden toegestaan, kan door het college niet worden gevolgd. Nog afgezien van de vraag of met 0900 nummers internationaal mag worden gebeld, volgt uit de omstandigheid dat dit naar het oordeel van het college een legitiem gebruik van 0900 nummers is, niet automatisch dat ook met 18xy nummers internationaal mag worden gebeld. De minister heeft in het nummerplan de bestemming van nummers uit de 18xy reeks eng gedefinieerd. De bestemming van 18xy nummers ziet slechts op de toegang tot abonnee-informatiediensten. Internationaal bellen valt daarmee buiten de bestemming. Gezien het feit dat er slechts 99 nummers beschikbaar zijn binnen de 18xy reeks, wijst de minister er op dat met een bredere bestemming dan abonnee-informatiediensten schaarste zou ontstaan. Dit is in strijd met de verplichting om te zorgen voor adequate nummers en nummerreeksen.

30. Het college concludeert derhalve dat kiestoonbellen met nummers uit de 18xy reeks niet is

toegestaan.

Besluit

Openbaar

6.3 Last onder dwangsom

31. Het college meent dat er aanleiding is om tot handhaving over te gaan. Immers, de minister heeft aan de 18xy reeks een enge bestemming toegekend om ook op termijn de markt met schaarse 18xy nummers te kunnen faciliteren. Zoals reeds is aangegeven, zou het toestaan van ander gebruik naar verwachting een grote vraag naar 18xy nummers teweegbrengen en snel tot uitputting van de voorraad nummers uit de 18xy reeks leiden.

32. Het college heeft duidelijk aangegeven streng toezicht te houden gedurende het uitfaseren van 118. Het college heeft dit signaal afgegeven om te bewerkstelligen dat alle partijen zich aan de wet houden. Weliswaar heeft het college zich hierbij in eerste instantie gericht op een juist gebruik van 118 nummers en zich niet specifiek gericht op een juist gebruik van 18xy nummers. Toch is het evident dat toezicht op een juist gebruik van de nieuwe 18xy nummers onderdeel uitmaakt van het strenge toezicht door het college bij de overgang van de oude situatie met 118 nummers naar de nieuwe situatie met 18xy nummers.

33. Het college honoreert het verzoek van KPN om tot handhaving over te gaan. Het college legt derhalve een last onder dwangsom aan 1850 op.

34. Als last bepaalt het college dat 1850 de dienst persoonlijk adresboek en de dienst kiestoonbellen, zoals beschreven in randnummers 4 en 5, dient te staken en gestaakt te houden. Hiermee heft 1850 de overtreding van artikel 4.2, elfde lid, Tw op.

35. Het college stelt de begunstigingstermijn op vijf werkdagen. Binnen deze termijn kan 1850 de dienst technisch uitschakelen en haar telefonisten instructies geven.

36. De dwangsom dient proportioneel te zijn om de overtreding op te heffen. Gelet op de door 1850 gevoerde marketingcampagne, schat het college het financiële belang van 1850 om deze dienst te kunnen aanbieden op minimaal € x. Het college stelt de dwangsom op

€ x per dag. Het maximum van de dwangsom moet een voldoende grote economische prikkel geven om de overtreding op te heffen. Het college stelt het maximum op het dubbele, namelijk

€ x. Dit geeft het college voldoende tijd om aanvullende maatregelen te nemen, indien 1850

eventueel niet aan de last zou voldoen.

Besluit

Openbaar

7 Besluit

37. In het voorgaande heeft het college geconstateerd dat 1850 in strijd handelt met het in artikel 4.2, elfde lid, Tw gestelde voorschrift. Het college legt 1850 een last onder dwangsom op met de volgende inhoud:

a) 1850 dient binnen vijf werkdagen na dagtekening van dit besluit de dienst ‘persoonlijk adresboek’, zoals beschreven in randnummer 4, en de dienst ‘kiestoonbellen’, zoals beschreven in randnummer 5, te staken en gestaakt te houden.

b) Indien 1850 de last niet opvolgt, verbeurt zij een dwangsom van € x voor iedere dag waarop zij nalaat de voormelde last na te leven, tot een maximum van € x.

Hoogachtend,

H

O

P

T

A

, namens het college,

mr. C.A. Fonteijn, voorzitter

Bezwaar

Belanghebbenden die zich met dit besluit niet kunnen verenigen, kunnen binnen zes weken na de dag waarop dit besluit is bekendgemaakt bezwaar maken bij het College van de OPTA.

Het postadres is: College van de OPTA, Postbus 90420, 2509 LK Den Haag.

Het bezwaarschrift moet zijn ondertekend en moet ten minste de naam en het adres van de indiener, de dagtekening en een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar is gericht bevatten. Voorts moet het bezwaarschrift de gronden van het bezwaar bevatten. Het college wijst u op de mogelijkheid die de Algemene wet bestuursrecht de indiener van een

bezwaarschrift biedt, om in dat geschrift het college te verzoeken de bezwaarschriftenfase over te slaan. Indien het college uw verzoek inwilligt, zal uw bezwaarschrift worden doorgezonden naar het College van Beroep voor het bedrjifsleven, dat dan zal beslissen of het als beroepschrift kan worden behandeld. De procedure kan daardoor worden verkort. Indien het college uw verzoek niet inwilligt, staat tegen deze beslissing geen beroep open en zal uw bezwaarschrift door het college worden behandeld.