1
Athena onderzoek naar de jeugdbeschermingspilots samengevat
November 2020 door Janneke van Eijk
In 2019 zijn in Nederland zes pilots van start gegaan, gericht op het anders en beter organiseren van jeugdbescherming. In de pilots werken organisaties, zoals bv. Veilig Thuis, Gecertificeerde
Instellingen, de Raad voor de Kinderbescherming en lokale teams of zorgaanbieders, samen aan een (meer) gezamenlijke aanpak. De pilots maken onderdeel uit van het landelijk Actieprogramma Zorg voor de Jeugd, actielijn 5 (“jeugdigen beter beschermen als hun ontwikkeling gevaar loopt”). Vanaf januari 2020 heeft het Athena Instituut van de Vrije Universiteit Amsterdam de pilots gevolgd in een actie-onderzoek, waarvan de resultaten in oktober 2020 zijn gepubliceerd in een omvangrijk rapport:
“Een lerende evaluatie van zes pilots jeugdbescherming. Zoektochten in beeld”. Dit artikel geeft een compacte weergave van de belangrijkste bevindingen.
Scope van het onderzoek
De insteek van het onderzoek is geen effectmeting van de zes pilots, maar een gezamenlijke reflectie op de meerwaarde ervan. Athena heeft gekeken naar het leerproces binnen en tussen de zes pilots en naar de bredere inzichten, randvoorwaarden en lessen voor het gehele stelsel die daaruit kunnen worden afgeleid. Juist dat tweede niveau maakt dit zo’n belangrijk rapport. Pilots geven de
mogelijkheid om gelegitimeerd de grenzen van bepaalde kaders op te zoeken. Dat kan ‘pareltjes’
opleveren, waardoor we zien wat er mogelijk is als we de jeugdbescherming anders organiseren.
Maar pareltjes zijn vaak lastig te veralgemeniseren. Het is daarom vooral interessant wat de pilots teweegbrengen op de randen van reguliere systemen en praktijken. Dat geeft inzicht in hoe we met interessante ervaringen op microniveau, antwoorden kunnen vinden op vragen met betrekking tot het gehele stelsel.
Athena kijkt met een sociaalecologische blik naar hoe de pilots hun werkwijze hebben georganiseerd rondom de cliënten en identificeert een aantal niveaus tussen de cliënten en de pilotaanpak. Het onderzoek richt zich op al die niveaus en hun onderlinge interactie.
2
Figuur 1 Sociaalecologische blik zoals toegepast in het onderzoek
Vergelijking van de pilots
De zes pilots draaien in de regio’s Amsterdam-Amstelland, Food Valley, Rotterdam-Rijnmond,
Utrecht, West-Brabant-West en Zeeland. Athena identificeert zes overkoepelende principes waar alle pilots achter staan en waar (in verschillende combinaties) mee gewerkt wordt in de pilots.
1. De professional stelt het gezin centraal;
2. De professional werkt aan structurele verandering;
3. De professional doet wat nodig is;
4. De professional zet vakmanschap in;
5. De samenwerkende organisaties streven naar eenvoud en doen niet meer dan nodig is;
6. De samenwerkende organisaties zorgen er voor dat de professional er niet alleen voor staat.
Daarnaast zijn er ook verschillen tussen de pilots, zoals weergegeven in onderstaand plaatje.
3
Figuur 2 Overzicht modaliteiten voor verschillende parameters (keuzes pilots weeergegeven met gekleurde lijnen)
4 De belangrijkste verschillen tussen de pilots hebben te maken met hoe ingrijpend de verandering is die ze nastreven. Enkele pilots richten zich op het verbeteren van de onderlinge samenwerking door het verkorten van de jeugdbeschermingsketen, terwijl andere pilots aan een volledig herontwerp werken.
De visie van de pilots op de plek van wettelijke functies hangt hier mee samen. Bij alle pilots wordt gewerkt aan het voorkómen van het doen van dubbel werk. Sommige pilots kiezen daarbij voor een focus op betere samenwerking en laten de wettelijke functies bij de verschillende deelnemende organisaties intact; andere pilots maken een nieuwe werkwijze die grotere impact zal hebben op de rollen en functies van de deelnemende organisaties.
Ook in hoe de pilots hun samenwerking hebben georganiseerd zien we verschillen in de mate van integratie. Athena identificeert vier varianten:
• Variant A: De professional vertegenwoordigt de eigen organisatie in de samenwerking. De rollen zijn per organisatie verdeeld. “Aanschuiven en erbij zijn om kennis te nemen van wat er rond de gezamenlijke opgave gebeurt”.
• Variant B1: Gedeeld eigenaarschap met oorspronkelijke functies: de professionals vormen een nieuw team waarin ze de rol van hun eigen organisatie behouden. “Je doet mee en het is van jou”. De professionals laveren tussen hun nieuwe team en de moederorganisatie.
• Variant B2: Gedeeld eigenaarschap met nieuwe identieke functies: de professionals vormen een nieuw team en laten het rollenonderscheid los. Ook zij werken in het nieuwe team en in de moederorganisatie, net als in variant B1.
• Variant C: Een onafhankelijk nieuw team. Het rollenonderscheid is losgelaten en de medewerkers werken 100% van hun tijd in het nieuwe team.
Oorspronkelijk was jeugdbescherming gericht op de veiligheid van jeugdigen en keek daarbij alleen naar jeugdbescherming en jeugdhulp. De pilots werken met een bredere visie en stellen dat de onderliggende oorzaken van die onveiligheid niet los gezien kunnen worden van het beschermen van jeugdigen. Waar de pilots in verschillen is of ze daarbij de bescherming van jeugdigen centraal stellen, of dat ze zich richten op de onveiligheid van iedereen ‘achter de voordeur’ en zich als ‘0-100 pilot’ presenteren.
Ook verschillen de pilots in hoe ze het experimenteren hebben vormgegeven. Sommige pilots vonden in eerste instantie vooral plaats met en tussen de professionals van de verschillende organisaties (A in figuur 3). Pas toen zij tegen obstakels aanliepen die ze niet zelf op konden lossen,
5 werden managers en bestuurders actief betrokken om draagvlak te krijgen, zodat verder gewerkt kon worden. Andere pilots begonnen met draagvlak creëren door een uitgebreid traject van
consultatie in de regio, om tot een gezamenlijke visie te komen (B). Pas daarna startte een team van professionals om die visie in de praktijk te gaan uitproberen. En in een derde variant zijn deze twee benaderingen parallel aan elkaar uitgevoerd (C). Athena trekt geen conclusies welke aanpak beter werkt. Daarvoor verschilt de context van de verschillende pilots te veel.
Figuur 3 Niveau van barrières en vragen van pilots in het experimenteerproces met daarin varianten in aanpak
De pilots lopen tegen verschillende hindernissen aan, die zich op alle niveaus van het
sociaalecologisch model kunnen bevinden. Door de verschillende keuzes die de pilots hebben gemaakt in de vormgeving van hun pilot, komen ze bepaalde hindernissen eerder of harder tegen.
Vanuit de diversiteit aan ervaringen komen de onderzoekers tot een inventarisatie van fricties in het huidige stelsel, die de lokale context overstijgen. Hieronder lichten we er vijf toe.
1. Kindgericht versus gezinsgericht
Het stelsel is ingericht op de bescherming van het kind, met instrumenten die daarbij passen. Echter, er ontstaat steeds meer consensus dat om kinderen te beschermen, een gezinsgerichte aanpak nodig is die het mogelijk maakt te werken aan de problematiek van ouders. Daar vinden we immers de oorzaken van de onveiligheid van kinderen. Ook is een gezinsgerichte aanpak nodig om oog te hebben voor broertjes en zusjes, eventueel in andere gezinssamenstellingen, waar nog geen zorgen over bekend zijn maar die met dezelfde ouder(s) van doen hebben. De pilots signaleren dat
6 wettelijke dwangmiddelen zich nog te veel beperken tot een kindgerichte benadering. Er is behoefte aan mogelijkheden om een ouder te kunnen dwingen zich bv. te laten behandelen voor diens verslaving of trauma.
2. Regie versus hulpverlening
Ook wordt frictie geconstateerd bij de wettelijke knip tussen regie en hulp die nu in het stelsel is aangebracht. Professionals ervaren deze knip als kunstmatig en niet-relevant. Immers, als je echt wilt begrijpen wat er aan de hand is in een gezin, moet je in interactie gaan en dingen in beweging brengen. Regievoeren impliceert het aangaan van een relatie, en dan ben je al aan het hulpverlenen.
De knip is bovendien één van de oorzaken van de grote hoeveelheid mensen die betrokken is bij een gezin waar sprake is van onveiligheid. Dit bemoeilijkt het aangaan van de noodzakelijke
vertrouwensrelatie, om bij de onderliggende patronen te kunnen komen die de onveiligheid in het gezin of huishouden veroorzaken. Athena pleit ervoor om te kijken of de GI-taken in een integraal team kunnen worden belegd. Ook adviseert ze te bezien of een bredere invulling van regie mogelijk is, waarin ‘regisseurs’ van melding tot en met maatregel betrokken blijven bij een gezin.
3. Onderzoek en de onafhankelijke toets
Het opleggen van een gezagsbeperkende maatregel is een zwaar middel dat diep ingrijpt in de persoonlijke levenssfeer van burgers. Vanuit internationale verdragen is daarom vereist dat de overheid hierbij een zorgvuldige afweging maakt. Deze taak is nu bij de Raad voor de
Kinderbescherming belegd. Tegelijkertijd zien we dat de hoeveelheid verschillende mensen die zich bemoeit met een gezin waar onveiligheid speelt, de effectiviteit van de aanpak bemoeilijkt. In sommige pilots wordt geëxperimenteerd met het anders organiseren van de benodigde zorgvuldigheid. Daarbij kwamen twee leidende vragen naar voren:
• Waarom wordt de onafhankelijke toets/onderzoek bij de RvdK belegd en zou dit ook bij een andere organisatie kunnen?
• Waarom zijn er twee onafhankelijke toetsingen door 1. RvdK en 2. de Kinderrechter? Wat zijn hiervan voor- en nadelen? Zijn er ook andere mogelijkheden?
4. Privacy
Er blijkt veel (meer) mogelijk in het huidige stelsel dan gedacht, bijvoorbeeld met betrekking tot het delen van cliëntgegevens tussen organisaties. Organisaties hanteren risicomijdende interpretaties van privacywetgeving in hun interne werkprocedures. Professionals zijn terughoudend om hun professionele ruimte te gebruiken, mede uit vrees voor klachten en tuchtrecht. Het resultaat is dat er ruim binnen de lijntjes wordt gekleurd, wat niet altijd in het belang is van de veiligheid van cliënten.
7 Professionals vragen om meer duidelijkheid over de mogelijkheden die de wetgeving toestaat, en ze hebben begeleiding nodig om te komen tot de reflectieve houding die nodig is bij het inzetten van de professionele ruimte die de wet ze geeft.
5. Financiering
Het ligt voor de hand om te denken dat één aanpak, waarin geen dubbel werk meer wordt gedaan en waarin de kwaliteit van het werk toeneemt, op termijn goedkoper zal zijn dan de huidige ‘keten’. Dit is nog lastig te onderbouwen. Organisaties kennen vaak alleen de kosten van hun eigen inzet; er zijn weinig betrouwbare gegevens voorhanden over wat gezinnen in de loop der jaren bij alle
verschillende organisaties hebben gekost. Hier ligt een nauwe relatie met betekenisvolle metingen.
Op basis waarvan worden de efficiëntie en effectiviteit van de inzet beoordeeld en bekostigd? De meeste pilots stellen dat huidige productienormen waarop financiering plaatsvindt, onhoudbaar zijn als we werkelijk maatwerk willen leveren voor de gezinnen. Er is steun vanuit de overheid nodig bij het ontwikkelen van ‘innovatieve bekostiging’, die past bij de nieuwe manieren van werken.
Betekenisvolle metingen
Hoe je goed kunt meten wat de nieuwe manier van werken oplevert, is geen eenvoudige vraag. Er zijn immers verschillende belanghebbenden, die allemaal net andere vragen kunnen hebben, en de uitkomsten anders kunnen beoordelen.
Daarnaast is er een risico van perverse prikkels. Uitvoerders gaan handelen naar waar ze op worden afgerekend. Als er bijvoorbeeld (te) veel nadruk ligt op het volgen van protocollen, dreigt de focus op de overkoepelende waarde van veiligheid in het gezin ondergesneeuwd te raken. Tegelijkertijd is er ook een risico om de professional een verantwoordelijkheid te geven die onmogelijk waar te maken is. Het al dan niet bereiken van veiligheid is van vele factoren afhankelijk en lang niet alleen van jeugdbescherming of het handelen van de professional.
Om aan deze paradox te ontkomen zoeken Athena en veel pilot-deelnemers de oplossing in reflectie.
Door niet in enkelvoudige parameters te vervallen (“heeft de professional veiligheid gerealiseerd?”
of “heeft de professional de voorgeschreven stappen/protocollen gevolgd?”), maar door een lerende praktijk van reflectieve professionals te organiseren, kunnen leren en verantwoorden worden samengebracht. “Op welke manier is de professional bezig geweest om het verschil te maken voor het kind en het gezin?”
Daarnaast kan longitudinaal onderzoek naar lange termijn ontwikkelingen van gezinnen waarbij jeugdbescherming betrokken is geweest, bijdragen aan het reflectievermogen van het hele stelsel.
Het doorbreken van intergenerationele problematiek, waar het bij deze gezinnen vaak om gaat, vergt
8 immers een lange adem, die zich soms slecht verdraagt met korte termijn resultaten of een te sterke focus op efficiency.
Leervragen
Athena heeft geïnventariseerd welke leervragen spelen bij de verschillende pilots. Leervragen gaan over de manier van experimenteren en over wat je onderweg tegenkomt in het veranderproces.
Succesvol veranderen lukt alleen als iedereen door dit veranderproces heen gaat – en dus ook alle uitdagingen en dilemma’s in de leervragen zelf ervaart. Bij de inventarisatie is de relatie gelegd met de verschillende niveaus van het sociaalecologische model (zie plaatje op pagina 1). We zien op de meeste niveaus een scala aan issues waar de professionals mee worstelen tijdens het
experimenteerproces. De minste leervragen zijn er op het niveau tussen cliënt en professional.
Athena schat in dat naarmate de pilots langer bezig zijn met het daadwerkelijk werken met gezinnen, er meer leervragen zullen ontstaan over de interactie tussen cliënt en professional. Immers, het belangrijkste instrument in het werken met gezinnen is de professional zelf. “Gezinsgericht werken is een nieuw vak”, stelt Athena. Naast de vele organisatorische en randvoorwaardelijke issues is daarbij ook de vraag HOE de professional zichzelf optimaal als instrument inzet.
Toekomstmuziek
Uit de pilots vallen vele lessen te trekken, en Athena beveelt aan dat te blijven doen. Immers, de pilots zijn nog niet afgerond en sommige pilots bevinden zich in een proces van pilot naar ‘de nieuwe manier van werken’. Maar er is meer nodig.
Een transformerende verandering bewerkstellig je niet met een ‘knippen en plakken’ benadering.
Het wiel moet steeds overal opnieuw worden uitgevonden; iedere professional en iedere organisatie moet ‘het proces doormaken’. Het moet doorleefd worden wat het betekent om te transformeren, het kan alleen eigen gemaakt worden door de ervaring. Daarbij kan wel een versnelling worden gerealiseerd. Door het gestructureerd delen van kennis en ervaring kunnen lerende netwerken worden ondersteund. Ook kan de overheid kaders stellen op rijksniveau en tegelijkertijd ruimte geven aan de regio’s voor de lokale context – zoals we nu ook in de grote verscheidenheid van de zes pilots zien.
Om zo’n transformatie te realiseren, zijn andere vormen van sturing en leiderschap nodig. Niet alleen in de vorm van een gezamenlijk programma, zoals Zorg voor de Jeugd, maar in blijvende vormen van systeemgericht beleid en reflectieve sturing. De pilots hebben laten zien dat het gezamenlijk
ontwikkelen door professionals, management, bestuurders en opdrachtgevers tot meerwaarde kan
9 leiden voor wat ‘het stelsel’ voor kwetsbare gezinnen oplevert. Athena pleit ervoor dat vast te houden. Immers, transformatie is nooit af, want de omgeving en de context waarin we opereren blijven dynamisch. Dat moet weerspiegeld worden in het stelsel:
• Er is ruimte nodig voor blijvend reflecteren en experimenteren (om beter te worden in de uitvoering van het werk op alle niveaus)
• Er is reflexieve sturing nodig met inbreng van uitvoering, bestuur en beleid: zij moeten zich aan elkaar aanpassen zodat de beoogde praktijk mogelijk wordt. Dat vraagt om passend beleid, passende controlemechanismen en een passende cultuur, waarin lef en creativiteit worden beloond. En passend leiderschap: adaptief, reflexief, responsief en anticiperend.
• Er is verdergaande ontschotting nodig. Ontschotting binnen het jeugddomein is de eerste stap, maar het hele sociaal domein moet mee gaan doen om de transformatie werkelijk te realiseren.
Het gehele onderzoek is terug te vinden via Onderzoek Athena Instituut
