Stedelijke erfpacht - 12 Samenvatting

UvA-DARE (Digital Academic Repository)

Stedelijke erfpacht

Citation for published version (APA):

Nelisse, P. C. J. (2008). Stedelijke erfpacht. Reed Business.

General rights

It is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s), other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an open content license (like Creative Commons).

Disclaimer/Complaints regulations

If you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, please let the Library know, stating your reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the material inaccessible and/or remove it from the website. Please Ask the Library: https://uba.uva.nl/en/contact, or a letter to: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam, The Netherlands. You will be contacted as soon as possible.

12

Samenvatting.

Het onderhavige onderzoek is bedoeld als kritische analyse van het fenomeen stedelijke erfpacht; hebben we er in de huidige opzet iets aan of zou het juist verbeterd moeten worden en zo ja, hoe? Hiervoor is allereerst het fenomeen stedelijke erfpacht in kaart gebracht en vervolgens is het met behulp van de Paretiaanse welvaartstheorie geanalyseerd.

In hoofdstuk 1 zijn de centrale probleemstelling alsmede de onderzoeksvragen aan de orde gekomen. De centrale probleemstelling van het onderzoek luidt:

Wat is de stand van zaken wat betreft stedelijke erfpacht in Nederland? Wat waren en zijn de beoogde doelen van stedelijke erfpacht? Wat zijn de consequenties ervan? Draagt stedelijke erfpacht bij aan de welvaart, bezien vanuit de Paretiaanse welvaartstheorie?

De onderzoeksvragen zijn vervolgens per hoofdstuk behandeld, zoals hierna uiteengezet wordt. In hoofdstuk 2 is ingegaan op de vraag: wat is stedelijke erfpacht en hoe werkt het? Onder stedelijke erfpacht verstaan wij: door gemeenten verplicht opgelegde erfpacht binnen het stedelijke gebied,

bestemd voor woningbouw danwel commerciële doeleinden. Hiervan is in ieder geval sprake als de gemeente in de regel grond in erfpacht uitgeeft, maar ook als een gemeente imperatief gebruik maakt van het erfpachtrecht. Erfpacht is een beperkt zakelijk recht, gebaseerd op het recht van eigendom. Niet tot stedelijke erfpacht rekenen wij: in erfpacht uitgegeven gronden voor agrarische doeleinden, alle erfpachten van de Staat en particulieren (b.v. Schiphol), gronden die op verzoek van gegadigden in erfpacht zijn uitgegeven en andere incidentele erfpachtuitgiften.

Er bestaan drie hoofdvormen van stedelijke erfpachtstelsels: tijdelijke, voortdurende en eeuwigdurende. De stelsels vertonen overeenkomsten wat betreft de regulering van het gebruik van de grond. Wat betreft het type canon, de hoogte van de canon, de aanpassing van de canon en eventuele afkoopmogelijkheden verschillen de stelsels onderling aanzienlijk.

In hoofdstuk 3 is de vraag behandeld wat de omvang van stedelijke erfpacht in Nederland is. Stedelijke erfpacht kan in ruim 20 gemeenten voorkomen, als gevolg van grondbeleid in het verleden danwel als gevolg van huidig grondbeleid. Het aantal gemeenten dat thans nog een stelsel van stedelijke erfpacht hanteert is echter veel geringer. Het gaat om 3 gemeenten, te weten Amsterdam, Den Haag en Utrecht. Met name sinds begin jaren negentig van de twintigste eeuw hebben steeds meer gemeenten hun beleid ten aanzien van stedelijke erfpacht gewijzigd. De wijziging hield veelal in dat erfpacht als generieke uitgiftevorm is afgeschaft en dat erfpachters de mogelijkheid hebben gekregen de blote eigendom van de grond te verwerven. Erfpachters zijn

hoofdzakelijk woningcorporaties, en daarnaast particulieren, beleggers en andere marktpartijen zoals scholen en bedrijven.

In hoofdstuk 4 is de volgende vraag behandeld: wat zijn de beoogde doelen van stedelijke erfpacht, vroeger en nu? Met het stelsel van erfpacht wilde de gemeenteraad van Amsterdam vier doelen bereiken. Ten eerste, dat de toekomstige stijging van de waarde van de grond aan de gemeenschap ten goede zou komen. Ten tweede wilde men een grotere invloed houden op de aard van de bebouwing. Daarnaast meende men, ten derde, de bouwnijverheid te stimuleren, ook door de minder draagkrachtige bouwers. Ten slotte werd erfpacht als een middel beschouwd om na ommekomst van de erfpachttermijn zonder enig financieel offer weer de vrije beschikking over de grond te krijgen. De argumenten vóór het erfpachtstelsel zijn in Amsterdam nog steeds dezelfde als bij invoering in 1896, het accent is overigens wel op het eerste argument komen te liggen. Andere steden zijn het voorbeeld van Amsterdam gevolgd. De argumentatie vóór stedelijke erfpacht week meestal nauwelijks af van de oorspronkelijke argumentatie, zoals aan het eind van de negentiende eeuw in Amsterdam werd gehanteerd. Steeds kan in de motivatie één van de volgende elementen, of beide, gevonden worden: de grondwaardestijging dient aan de gemeenschap ten goede te komen, en de gemeente dient invloed te houden op het gebruik van de grond.

In hoofdstuk 5 is onderzocht hoe de Paretiaanse welvaartstheorie toepasbaar gemaakt kan worden voor een analyse van stedelijke erfpacht. Het centrale element van de Paretiaanse welvaartstheorie is het Pareto-optimum. Dit is de theoretische situatie waarbij niemand er nog in welvaart op vooruit kan gaan, zonder dat dit ten koste van de welvaart van een ander gaat. Om dit optimum te bereiken dient aan een aantal voorwaarden te worden voldaan. In de praktijk wordt eigenlijk nooit aan deze voorwaarden voldaan, dit geldt ook voor stedelijke erfpacht. Zo prefereren alle groepen grondgebruikers eigen grond boven grond in erfpacht. Bij een stelsel van stedelijke erfpacht hebben de grondgebruikers echter geen andere keuze dan de verplicht door de gemeente opgelegde erfpacht te accepteren. In hoeverre stedelijke grond efficiënt geproduceerd wordt, is moeilijk te zeggen. De productiegrens wordt overigens niet door de stand van de techniek maar door de ruimtelijke ordening bepaald. De distributie van stedelijke grond vindt in een stelsel van stedelijke erfpacht niet efficiënt plaats. Bij de uitgiften van bouwrijpe grond treedt de gemeente als monopolist aan de aanbodkant op, terwijl er veel partijen aan de vraagkant zullen zijn. Bij heruitgiften c.q. herzieningen is zelfs sprake van monopsonie. Bovendien kan er zowel erfpacht als eigendom binnen het gebied van een stelsel van stedelijke erfpacht voorkomen. In het Paretiaanse optimum beschikken de grondgebruikers voorts over volledige informatie over de

grond en de daarmee samenhangende rechten. De regelingen voor erfpachtrechten zijn voor de meeste mensen echter te ingewikkeld en ondoorzichtig.

Voor de prijsvorming van erfpachtgrond in het Pareto-optimum zijn twee onderdelen van belang, het canonpercentage en de waarde van de grond. De hoogte van het Pareto-optimale canonpercentage is niet volgens één generieke formule te bepalen, daarvoor zijn er teveel factoren van belang. Dit betreft onder andere: de aanpassingssystematiek voor de canon, de frequentie van aanpassing, de tijdsduur van de erfpachtovereenkomst, de hoogte van de financieringslasten, de beschikbaarheid van referentiegegevens en de verwachte toekomstige waardestijging van de grond.

Vervolgens is gekeken naar de determinanten die volgens de theorie de waarde van de grond bepalen. De waarde van de grond wordt bepaald door het gebruik dat er van gemaakt wordt. Het vraagstuk van de grondwaarde is bovendien onderdeel van het gehele economische proces. Locaties zullen verschillen vertonen wat betreft de vestigingsvoorwaarden, zoals de aanwezigheid van een arbeids- en afzetmarkt. Deze verschillen zullen tot uitdrukking komen in de vraag naar onroerend goed op die locaties en daarmee de grondprijzen. Het verschil in grondprijzen tussen de gunstige en de minder gunstige locaties wordt ook wel toegeschreven aan de kosten die verbonden zijn aan het overbruggen van de onderlinge afstand. Aan de aanbod zijde geldt dat door het voorzien in voldoende locaties door middel van ruimtelijke planning, grondexploitatie alsmede adequate mogelijkheden voor onteigening grondprijzen laag kunnen blijven.

In hoofdstuk 6 is onderzocht wat stedelijke erfpacht oplevert in financiële termen en wat er met dit geld gedaan wordt.

Als financiële baten van stedelijke erfpacht zijn onderscheiden: de canons, afkoopsommen en de eventuele verkoopopbrengsten van de blote eigendommen van de grond. Tegenover deze baten staan ook kosten, waaronder de aankoop van de grond, financierings- en administratiekosten. De netto opbrengsten (baten minus kosten) van alle gemeenten met stedelijke erfpacht bedragen tezamen enkele tientallen miljoenen Euro’s. De baten van stedelijke erfpacht komen in het algemeen niet als een jaarlijks constante stroom binnen bij een gemeente. Dit komt doordat relatief veel erfpachten zijn afgekocht. De baten worden veelal gebruikt voor herstructurering van woonwijken, en daarnaast voor specifieke kleinschalige projecten om de leefbaarheid te verbeteren, voor investeringen in infrastructuur, en andere doeleinden. In Amsterdam en Den Haag wordt een deel van de baten aan de algemene middelen toegevoegd.

In hoofdstuk 7 is ingegaan op de vraag waarom stedelijke erfpacht als een melkkoe van gemeenten wordt beschouwd. Dit komt met name door de wijze waarop de canons en de

canonregelingen houden te weinig rekening met alle factoren die de hoogte van het canonpercentage in een Pareto-optimale situatie bepalen.

Zo waren aanvankelijk de stelsels van stedelijke erfpacht gebaseerd op vaste canons. Worden deze canons echter na 75 jaar bij heruitgifte c.q. herziening aan de actuele grondwaarde aangepast, dan stijgen zij vaak exceptioneel. Zou de canon frequenter aangepast worden, dan zou deze stijging per aanpassing minder groot zijn. Uiteraard hangt de stijging van de canon samen met de stijging van de grondprijzen, die samenhang is echter onvoldoende inzichtelijk te maken. Teneinde reeds gedurende de looptijd van de erfpachtovereenkomst een beter verband te hebben tussen de canon en de grondwaarde, deed in de jaren zestig van de twintigste eeuw de geïndexeerde canon zijn intrede. De grootste weerstand hiertegen is, dat de gemeente een dubbele vergoeding voor inflatie ontvangt. Deze kritiek is deels terecht. Wordt de canon geïndexeerd, dan hangt het van de aanvangscanon af of er sprake is van een dubbele inflatievergoeding.

Een ogenschijnlijk ideale oplossing voor het vinden van een juiste oplossing voor het vaststellen van de canons, is het afkopen ervan. Zolang de canon eeuwigdurend wordt afgekocht is er weinig aan de hand; de afkoopsom kan in dat geval gelijk worden gesteld aan de actuele grondwaarde. Echter, in stelsels waar voor kortere perioden afgekocht kan worden, wordt veelal eveneens de grondwaarde als afkoopsom gehanteerd. Dat is niet terecht; wordt de canon voor een kortere periode afgekocht, dan zal de afkoopsom per definitie lager dan de grondwaarde moeten zijn. In hoofdstuk 8 zijn de financieel economische verschillen tussen eigenaren en erfpachters onderzocht. We zijn er daarbij vanuit gegaan dat zij tot dezelfde gemeente behoren. Als eerste is gebleken, dat in de grootste erfpachtgemeenten de gemiddeld besteedbare huishoudinkomens het hoogst in de typische eigendomswijken zijn, en het laagst in de typische erfpachtwijken. Hierdoor voldoen de stelsels van stedelijke erfpacht niet aan het Pareto criterium als het gaat om de herverdeling van stedelijke welvaart. Immers, de laagste inkomens dragen wel bij aan de gemeenschap terwijl de hoogste dat niet doen. Aangezien de erfpachtbaten deels aan de algemene middelen ten goede komen, profiteren de hoogste inkomens van erfpacht ten koste van de laagste inkomens. Bovendien hebben de hoogste inkomens al een beter welvaartsniveau doordat zij over eigen grond beschikken en de laagste inkomens niet.

Bovendien worden erfpachters voor de belastingen, gebaseerd op de WOZ-waarde, aangeslagen alsof zij eigenaar van de totale onroerende zaak zijn terwijl dit niet het geval is. Dit komt omdat bij de WOZ-waarde uitgegaan wordt van de volle en onbezwaarde eigendom. Bij de totstandkoming van deze wetgeving is onvoldoende rekening gehouden met het verschil tussen eigendomsrechten en erfpachtrechten. Er is een Pareto verbetering te bereiken door dit

onderscheid wel in de wet op te nemen. Dit kan bereikt worden door te bepalen dat de waardebeschikking in geval van erfpacht de actuele grondwaarde, de van toepassing zijnde algemene erfpachtvoorwaarden alsmede de herzieningsdatum van de canon dient te bevatten. Met deze gegevens zal tevens de transparantie van erfpacht verbeterd worden, en bovendien kan de actuele grondwaarde op de balans van de gemeente gehanteerd worden. Ceteris Paribus zullen er dan overigens ook minder belastingopbrengsten zijn.

In hoofdstuk 9 is gewijd aan de vraag hoe erfpachtrechten te waarderen zijn. Het doel van de taxatie van een erfpachtrecht is in het algemeen het vaststellen van de marktwaarde ervan. Echter, de toepasselijkheid van het begrip marktwaarde kan, met name bij heruitgiften van tijdelijke erfpachten betwist worden. Erfpachters zullen dan namelijk enige dwang ervaren om tot overeenstemming over de waarde te komen en voorts zullen zij minder goed geïnformeerd zijn dan de specialisten van de gemeente.

Het is de gangbare opvatting, dat de waarde van een erfpachtrecht plus de waarde van de blote eigendom tezamen de waarde van de volle eigendom vormen. Eventueel kan er nog sprake zijn van een correctie in verband met de incourantheid van het erfpachtrecht. Volgens marktpartijen vindt de prijsvorming van erfpachtrechten niet overeenkomstig deze principes plaats. Pas wanneer het einde van een tijdvak nadert, zou in de markt op het aflopen van het erfpachtrecht gereageerd worden. De resultaten van een kleine praktijkcasus geven echter aan, dat er wel degelijk een verschil kan worden aangetroffen tussen de prijzen van erfpachtrechten en de prijzen van eigendomsrechten, waarbij het verschil overeenkomt met de prijs van de blote eigendom. Echter, de casus is eigenlijk te beperkt om generieke uitspraken te doen.

Voor het berekenen van de waarde van het erfpachtrecht zijn de inkomstenbenadering en de comparatieve benadering van de waarde het meest geëigend. Met name voor de cijfermatige modellering van de canonregeling is de inkomstenbenadering van belang. Bij het invullen van de parameters, zoals de disconteringsvoet voor het contant maken, ligt echter de comparatieve benaderingswijze meer voor de hand.

Tot slot is er geen eenduidige theoretische methode om de waarde van de bebouwde grond vast te stellen. Wel kunnen de beschikbare methoden, residuele grondwaarde en residuele opstalwaarde, elkaar in de praktijk aanvullen.

In hoofdstuk 10 is de vraag behandeld of stedelijke erfpacht nut heeft bij het houden van invloed op het gebruik van de grond. Dit is gebeurd vanuit een historisch perspectief. Ten tijde van de invoering van stedelijke erfpacht in Amsterdam in 1896 was het publiekrecht voor de beïnvloeding van het gebruik van de grond eigenlijk nog niet ontwikkeld. De Woningwet 1901

Echter, doordat deze leidende rol niet steeds feilloos vervuld kon worden, voorzagen privaatrechtelijke regelingen, waaronder erfpacht, in een leemte. Gemeenten konden zo hun greep op de stadsuitbreidingen stevig en vooral in eigen hand houden. Na 1945 ontwikkelde het publiekrecht zich verder op terreinen waar erfpacht al in bepaalde regelingen voorzag. Te noemen zijn voorschriften inzake bestemming en splitsing alsmede de mogelijkheid van beëindiging in het algemeen belang. Omtrent het bestaan van soortgelijke regelingen in het publiek- en het privaatrecht met betrekking tot de ruimtelijke ordening en volkshuisvesting heeft zich een aanzienlijke jurisprudentie gevormd. Hieruit kan opgemaakt worden, dat de rechtelijke macht het gebruik van privaatrechtelijke regelingen in aanvulling op de publiekrechtelijke regelingen op het terrein van de ruimtelijke ordening als acceptabel beschouwt, mits met inachtneming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Op het terrein van de volkshuisvesting wordt evenwel bekeken in hoeverre privaatrechtelijke regelingen de publiekrechtelijke niet op onaanvaardbare wijze doorkruisen. Kortom: de betekenis van stedelijke erfpacht bij het houden van invloed op het gebruik van de grond is, door de ontwikkeling in het publiekrecht, afgenomen maar (nog) niet weggenomen.

In hoofdstuk 11 zijn aanbevelingen geformuleerd. De voor- en nadelen van stedelijke erfpacht zijn kort samengevat. Op basis hiervan heb ik de conclusie getrokken, dat stedelijke erfpacht per saldo geen positieve bijdrage aan de welvaart levert. Dit heeft tot de volgende aanbevelingen geleid. De eerste aanbeveling luidt: schaf de verplichte stedelijke erfpacht af en bied grondgebruikers de mogelijkheid te kiezen tussen erfpacht en eigendom. De tweede aanbeveling luidt: gebruik publiekrecht in plaats van het privaatrechtelijke erfpacht om de beoogde doelen van stedelijke erfpacht te realiseren. Onderzoek de mogelijkheden nader. De derde aanbeveling luidt: maak erfpacht transparanter, door in de wet WOZ nadere regels voor de waardering van erfpachtrechten op te nemen en door in de BBV de marktwaarde als waarderingsgrondslag van erfpachtgrond op te nemen.