Kan de CDA-fractie niet uitleggen dat fiscalisering van de

OOCUME IAT t:CENTRU lA

\IEDt.RI AN F t OL ITI~KE 01\ 1,). I

Christen

Democratische Verl{enningen

Kan de CDA-fractie niet uitleggen dat fiscalisering van de

AOW wei de rijke- ren vraagt een veer te laten, maar niet de armeren?

PROF.DR. H.A.A.M. VERBON I ^{PAGINA 31}

WI

R1cIlACTII' drs, M, Beinema

profdL ML Bemelmans-Videc mr,JJA.M. van Gen nip profdL E,M,H. Hirsch !lallin mr J.G, de Hoop Scheffer drs. M, Jansen (secretaris) dL A. Klink

drs, FJ Laning-Boersema

mLdrs, FJ Paas (waarnemend voorzitter) mLdL P,C.F, van Wijmcn

JW,P. Wits

KJOM: l'll-,\lJRI.S

Wetenschappelijk Instituut voor het CDA Poqbus 30453, 2500 CL Den Haag La.v, drs, M, .lansen, telctoon 070-3424872 Secretaresse: A. V1ccschouwer-van Wissen internet-adres: www.cda.nl

email-adres:jansen.wi.u1bureau.cda.nl

lil JGn'lR

VVetcnschappelijk Instituut voor het CUA Postbus 30453, 2500 CL Den Haag, 070-3424870

liNIJRIIJACril drs. M.CB. Meijer drs. F. Sleegers

VOK\IGI'\'I"C; l'i l'RODUCI 11 E. A. Uphof

ONnVI·.Kl' 1:\ J,W-OU I B. Colscn

ILl.USTRA"IILS K. Voogd, D. Wijmer

DKUK

Sdu Grafisch Bedrijfbv

ABONNI'MI'NHN Jaarabonnementen J 80,- Studenten cDJA-leden f 46,50 Losse nummers f9,00

Bij beëindiging schriftelijk opzeggen tot uiterlijk 1 decemer van het lopende abonnementsjaar

,

CDV

I

Ter introductie 2

INTERVIEW

CDV in gesprek over asielbeleid met prof.dr. H. Entzinger drs. M. jansen 3 111

STAND VAN ZAKEN

Een nieuwe diagnose van Paars beleid: Over de besmettelijke ziekte van de 'quick fix' prof. M. Hcrweijer 12 117

DWARS

Excuses uitspreken of maken drs. M. Beinema 18 119

ARTIKEL

Fiscalisering AOW; eerste stap naar inkomensafhankelijkheid drs. L.H.j.M. Dankers 20 I 27

ART!KEL

De lessen van Dankers nader beschouwd prof.dr. H.A.A. Verbon 28132

CONCURRENT!E BEKEKEN

d1·s. M. Jansen 33 I 35

B l'Z INN l NG drs. M. Martens 36

2

Ter introductie Wil het CDA echt de discussie aan? Vorige week werd de discussie notitie Ruimte voor elkaar - Een nieuwe balans tussen scholing, arbeid, zorg en vrije tijd - gepresenteerd. Hierover zal het CDA in het komende jaar gaan discussiëren. Dit tijdschrift heeft een forse voorzet tot die discussie gegeven in het laatste nummer van vorig jaar. Het onderwerp is erg actueel. Recent kwam de Wetenschappelijke Raad voor het

Regeringsbeleid met een dik rapport over Generatiebewust beleid. En nu dus het CDA met de discussienotitie.

Hoeveel discussie kan een partij aan? In de notitie worden heel veel keu- zes voorgelegd die in de lijn van het fractiebeleid liggen of die voorstel- len oppakken uit rapporten van het Wetenschappelijk Instituut. Achter de woorden zitten echter een aantal forse discussies verstopt over tech- nisch erg ingewikkelde, maar ook belangrijke kwesties. De introduc- tie van een partnerstelsel in de belastingen is zo'n punt. Een ander punt is de vierkante afWijzing van 'fiscalisering van de AOW'. De vraag die daarbij aan de orde is, is of het noodzakelijk is dat rijkere ouderen op een gegeven moment gaan meebetalen aan de financie- ring van de AOW. De WRR heeft zich daarover positief uitgesproken.

Inmiddels hebben het kabinet en de CDA-fractie dat idee van de hand gewezen. Die afWijzing kwam zo snel dat je je afVraagt:

Afgewezen op inhoudelijke gronden of uit electorale overwegin-

"'

gen? Dat kan alleen vastgesteld worden wanneer er een goede en duidelijke discussie geënsceneerd wordt tussen politici en weten- schappers. Het CDA zou bij dit soort discussies ook moeten pro- beren maximaal inzicht te geven in wat er speelt en welke ver- schillende keuzemogelijkheden er zijn en de voor-en nadelen van elk. Anders zullen leden in dit soort ingewikkelde kwesties maar moeilijk een goed geïnformeerd standpunt kunnen inne- men. CDV geeft in dit nummer een voorzet inzake de discus- sie over fiscalisering van de AOW. Nancy Dankers verdedigt het fractiestandpunt en Harry Verbon, voormalig lid van de programcoII1missie en hoogleraar openbare financiën in Tilburg, stelt de houdbaarheid van het fractiestandpunt ste- vig ter discussie. Twee opvattingen in het CDA die haaks op elkaar staan. Het CDA wil dus echt de discussie aan. Wordt het geen tijd om leden dan ook serieus te nemen en hen veelmeer goede leidraden te verschaffen bij dergelijke moeilijke discussies? Een discussienotitie met daarin wat praktische suggesties is onvoldoende voor een goed en grondig debat.

Thijs lansen, redactie-secretaris

CDV I

Ill

Door drs. M. Jansen

_f(J!O Dirk I /of

CDV

gesprel<

over

asielbeleid

Het is de hoogste tijd dat Nederlandse politici erkennen dat Nederland een immigratieland is en daaruit de con- sequenties trekken. Een daarvan is de instelling van een migratieloket (voor economische vluchtelingen) naast het asielloket (voor politieke vluchtelingen). Dat stelt prof.dr. Han Entzinger (194 7). Hij is sinds 1986 hoogle- raar Algemene Sociale Wetenschappen aan de

Universiteit Utrecht en gespecialiseerd in migratie- en integratievraagstukken. Hij werkte mee aan twee rappor- ten die leidden tot koerswendingen in het Nederlandse minderhedenbeleid: Allochtonenbeleid (1989) van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en Beleidsopvolging minderhedendebat (1994). Het laatste gaf de aanzet tot de verplichte inburgering van nieuwko- mers, die inmiddels wettelijk is geregeld.

3

4

c

CDV: 1 N d i l ' e cr am ImmIgratIe an . . . I d7 was e tIte d ' I van een artikel dat u in 1975 publiceerde in het tijdschrift Beleid & Maatschappij. U beantwoordde de vraag bevestigend. In de afgelopen 25 jaar zijn politici zeer huive- rig gebleken om dat etiket over te nemen.

Jó N TZ I N G I: R: 'Nederland is onmiskenbaar een immigratieland. Het percentage bewo- ners van bui tenlandse afkomst is met 9%

even hoog als dat in de VS, en de VS erkent ruiterlijk dat het een immigratie- land is. Nederlandse politici gebruiken de benaming inderdaad niet graag. En als ze dit inzicht wel omarmen (zoals minister Van Boxtel) dan trekt men er niet de con- sequenties uit. Nederland moet zich er gewoonweg op instellen dat de immigra- tie een blijvend gegeven is. Dit betekent bijvoorbeeld dat het onderwijs structureel in staat moet zijn om zij-instromers ~

geen woord Nederlands spreken goed op te vangen. Er moeten echter nog veel meer consequenties getrokken worden.

Sinds mijn artikel 25 jaar geleden zijn sindsdien wel allerlei discussies gevoerd, maar de politiek wil de handschoen maar niet oppakken. Hetzelfde zie je bij de dis- cussie die nu woedt over 'het multicultu- rele drama' rondom het artikel van Paul Scheffer in NRC Handelsblad. In vergelij- king met de afgelopen 10 jaar heb ik in de discussie van de afgelopen weken heel weinig nieuwe argumenten gehoord. Het is frappant dat inzichten uit wetenschap- pelijke kringen maar niet lijken door te dringen tot de politiek en de burgers. De aansluiting tussen die twee kringen ont- breekt op één of andere manier. Ik denk dat het iets te maken heeft met de elector- ale angst van de drie grote partijen (PvdA,

---

WD en CDA). Men gaat moeilijke bood- schappen maar liever uit de weg. Te zeg- gen dat Nederland van nu af aan een immigratieland is en daaruit de conse- quenties trekken heeft - zo vreest men - teveel negatieve electorale consequenties.

Mij valt op dat kleinere partijen als GroenLinks en D66 het verst komen in het besef dat 'Nederland immigratieland' onontkoombaar is. Zij hebben blijkbaar minder te verliezen. Het gevaar van het vluchtgedrag van politieke partijen is dat dit soort kwesties blijven slepen tot er een partij opstaat met een figuur als Jörg Haider die gaat roepen dat er hard moet worden ingegrepen. In Frankrijk roept men om 'immigration zéro'. Dergelijk extre- misme kan voorkomen worden door zulke moeilijke problemen op tijd op een behoorlijke manier te reguleren. Ik bena- druk keer op keer dat het gaat om voorkó- men en reguleren: bij asiel en migratie gaat het om processen die je maar ten dele kunt beïnvloeden met beleid. Het idee dat een hek om Nederland of Europa mogelijk is, is een fictie. De immigratie is er en zal gewoon blijven, legaal of ille- gaal.'

De asielprocedure geen goed instru- ment

CDV: Nederland is eigenlijk eerder asiel- land dan immigratieland. Een vreemde- ling die zich hier legaal zou willen vesti- gen kan eigenlijk alleen maar als asielzoe- ker proberen binnen te komen.

ENTZINGER: 'J a, e aSle proce ure d . l d ' IS nu eigenlijk het belangrijkste instrument waarmee de Nederlandse overheid de

c

CDV ^INK 31 MMKT 2000

nicuwc immigratie hicrheen in de hand tracht te krijgen. Dat lukt echter nauwe- lijks. Op die asielprocedure doen een hele- bocl vreemdelingen een beroep die niet in aanmcrking kunnen komen voor asiel in Nederland. Om in aanmerking te komen moct men volc\oen aan de eisen in het Vluchtl'iingenverc\rag van Geneve c\at uit- sluitend verplicht tot inc\ivic\uele toela- ting op grand van gegroncle vrees voor vervolging wegens ras, geloof, nationali- teit, politieke overtuiging of lidmaatschap

I'KOF.OR. HAN ENTZINGER

van cen bepaalde sociale groep. Afgaanc\e op het gegeven c\at zo'n 10 tot 15% van de vluchtelingen een A-status krijgt, kan je een ruwe conclusie trekken c\at aile anc\e- ren clus geen echte vluchtelingen zijn in termcn van het Verc\rag van Geneve. Dus 85 tot 90% c\oet ten onrechte een beroep op de asielprocec\ure. Toch wordt een dee!

van hen niet teruggestuurcl, omclat ze hun papieren niet meer hebben of omc\at je nu eenmaal geen mensen terugstuurt naar een lane\ in oorlog.'

cov: Utt wat voor soort mensen bestaat . die 85 tot 90%? Zijn c\at vooral economi- sche vluchtelingen?

ENTZit'>GER: 'Dat is niet zo eenvouc\ig te zeggen. Er is in vee! Ianden van herkomst als Somalie of Afghanistan wei c\egelijk van alles aan de hand! Je kan je voorstel- len dat het daar niet voor iedereen 'goed toeven' is. In heel vee! gevallen komen mensen naar Nederland met een mix aan motieven: politieke, economische en

humanitaire. Deze !open vaak door elkaar en zijn lastig te ontwarren. Gemiddeld genomen behoren de mensen die vluch- ten tot 'de elite'. Er is sprake van een 'brain drain': het zijn - naar Nederlandse maatstaven gemeten- middelbaar en hoog geschoolden. Dat topje van de ijsberg dat wij hier krijgen is gemiddeld genomen c\us de elite die mensensmokkelaars kun- nen betalen. Zo'n 95% van de vluchtelin- gen in de wereld wordt in de eigen regio opgevangen. Dat zijn degenen die zich geen dure reis via mensensmokkelaars kunnen veroorloven.

5

z

r

6

In dit verband moet blijkens een onder- Orgaan Asielzoekers (COA) houdt vaak vol zoek van het WODC, het onderzoekscen- dat dat asielzoekers niet meer of minder trum van het Ministerie van Justitie, een crimineel zijn dan de gemiddelde kanttekening worden geplaatst bij het Nederlander. Misschien is dat ook wel zo.

door politici vaak gemakkelijk ingenomen Ik ken de cijfers niet, en als je hier graag standpunt dat de smokkelaars fors moe- wilt blijven, kun je je maar beter niet mis- ten worden aangepakt. Uit dat onderzoek dragen. Wel is het zo dat er onder de asiel- blijkt namelijk dat van de asielzoekers die zoekers vreemdelingen zijn die in het hier met smokkelaars gekomen zijn, een

relatief groot percentage een status krijgt en dus een 'echte' vluchteling blijkt te zijn. Door de mensensmokkelaars aan te pakken wordt een belangrijke vluchtroute van politieke vluchtelingen afgesneden.

Dit is een lastig dilemma, want de men- sensmokkelaars richten ook veel onheil aan. Velen zien hen - en niet ten onrechte als rücksichtsloze criminelen. Geen won- der dat de grens tussen asiel en criminali- teit soms vaag is. Om hier veilig te kun- nen komen, heb je soms de hulp van cri-

"

minelen nodig.'

CDV: U bent een maand geleden in het nieuws gekomen omdat u erop wees dat er onder asielzoekers ook criminelen voor- komen.

ENTZINGER:

'De asielprocedure wordt ook gebruikt door de 'criminele elite' die over geld beschikt. Met name bij Oost-

Europeanen en Russen zit veel kaf tussen het koren. Dit wordt bevestigd door de uit- komsten van een in februari gepubliceerd onderzoek.^l Mijn opmerking sloot aan bij dat onderzoek. Men legde echter meteen het verband met de op dat moment spe- lende commotie in Kollum en dacht dat ik doelde op winkeldieven en meisjesver- krachters. Over deze categorieën ging mijn opmerking echter niet. Het Centraal

land van herkomst ernstige misdrijven op hun kerfstok hebben, bijvoorbeeld oor- logsmisdaden. Het COA zegt zelf bijvoor- beeld dat het bij Afghaanse vluchtelingen zaak is de beulen en slachtoffers van elkaar gescheiden te houden. Hetzelfde geldt voor Kroaten en Serviërs. Hier stui- ten we op een lastig probleem: vinden we dat oorlogsmisdadigers het recht hebben een asielprocedure te starten? Indien we dat niet vinden: zou Nederland hen dan moeten terugsturen? Een bijkomend pro- bleem is dat Nederland geen mensen terugstuurt naar landen waar de dood- straf geldt. Dit zijn moeilijke vragen waar het Verdrag van Genève nooit op toegesne- den is geweest.'

CDV: In zijn artikel 'het multiculturele drama' onderschrijft Paul Scheffer de kanttekeningen van het Sociaal en Cultureel Planbureau bij het Verdrag van Genève die behelzen dat het uit 1951 date- rende verdrag opgesteld is in een tijd dat de wereld er aanmerkelijk anders uitzag dan thans. Dat roept de vraag op - die Scheffer suggereert, maar laat liggen - of er niet iets veranderd zou moeten worden aan het Verdrag.

ENTZINGER: 'H et IS . d 'd 1"1 d ^UI e IJ ( at e aSIe -d . I procedure heel veel mensen aantrekt die strikt genomen - op grond van het Verdrag

CI

CDV I

van Geneve - niet in aanmerking zouden behoren te komen voor een verblijfstitel.

Het blijkt een hele kunst de echte van de onechte vluchtelingen te onderscheiden.

De procedures duren heel lang. Ik was onlangs met mijn studenten in een asiel- zoekerscentrum in Utrecht waar we een asielzoeker ontmoetten die daar al vijf jaar verbleef1 En als dan na lange tijd met moeite de status is vastgesteld, kunnen vee! 'onechte' vluchtelingen vervolgens niet uitgezet worden. Het is dus dringend noodzakelijk om tot een opschoning van de asielprocedure te komen. Dat kan ech- ter op verschillende manieren. Sommigen roepen inderdaad op te gaan sleutelen aan het Vluchtelingenverdrag. Ik ben daar erg huiverig voor. Het is al 50 jaar de basis voor asielbeleid en het beantwoordt rede- lijk aan de doelstelling: het waarborgen van mensenrechten. Ik vind het geen goed idee om het ter discussie te stellen omdat het gevaar levensgroot is dat het proces van bijstelling zalleiden tot een flinke beperking van het aantal gronden om erkend te worden als vluchteling. Het instellen van een moratorium inzake het nakomen van onze verplichtingen op grond van het Verdrag - zoals voorgesteld door VVD-senator Heleen Dupuis- is een belachelijk voorstel. Opschorten van uit- voering van een Verdrag waar je je als land aan gebonden hebt is een volstrekt verkeerd precedent en immoreel.

Tenslotte is het suggereren dat het Verdrag maar moet worden opgezegd - zoals de WD-er Rijpstra in februari 1998 deed - eveneens de verkeerde benadering.

Het Verdrag is een belangrijk instrument voor handhaven van mensenrechten. Dat moet het ook blijven. Dat het veelvuldig

oneigenlijk gebruikt wordt is geen reden om het op te zeggen.'

Twee lol<etten: asiel en migratie

cov: U wijst dus de opschoning van de asielprocedure door bijstelling van het Verdrag resoluut af. Welk alternatief is er?

ENTZINGER: 'Er moet een hele andere con- clusie getrokken worden: gezien het blij- vende karakter van de immigratie moet er naast het asielloket een migratieloket geo- pend worden.

Aan mensen die in Nederland willen komen werken moet een aparte weg gebo- den worden, zoals gebeurt in echte immi- gratielanden zoals de VS en Canada. We kennen in Nederland al de Wet Arbeid Vreemdelingen waardoor arbeidskrachten die echt nodig zijn voor de Nederlandse arbeidsmarkt hier kunnen komen werken.

Vorig jaar zijn er op grond daarvan 30.000 vreemdelingen toegelaten. Het gaat dan om een tijdelijke vergunning en een wer- ving op naam. De vreemdeling gaat samen met de werkgever naar de instan- ties en krijgt toestemming om voor dat specifieke bedrijf te werken, in eerste aan- leg tijdelijk.

Dat is echter te beperkt. Er zijn nu al evi- dente tekorten op de arbeidsmarkt en er dreigen in de komende decennia nog gro- tere tekorten te ontstaan door demografi- sche ontwikkelingen als de vergrijzing.

Dat geldt voor bijna alle Europese landen.

Elke arbeidsmarkt heeft een buffer nodig en daarin wordt in verschillende landen op verschillende manieren voorzien. In de Zuid-Europese landen houdt men een grij- ze zone in stand door het oogluikend toe-

7

8

staan van illegalen. Dat leidt tot maat- schappelijke spanningen en tweederangs- burgers. Ik zou het hier liever niet zo wil- len; het gebeurt overigens nu in beperkte mate.

Ik zou graag zien dat we een loket instel- len voor mensen van buiten de Europese Unie die hier willen komen werken.

U\TZlI'iGEIC 'Er is niet onmiddellijk een goed voorbeeldland te vinden. Je weet nooit waarmee je het moet vergelijken. In de VS zijn in ieder geval wel verhoudings- gewijs veel minder aanvragers van de asielstatus en een groter deel daarvan krijgt asiel. Zwitserland is interessant omdat het veel arbeidskrachten van bui- Toelating zou dan bijvoorbeeld kunnen op ten moet aantrekken, omdat men er zelf grond van een puntensysteem. Voor alles te weinig heeft. Daar is veel pendelmigra- wat iemand inbrengt krijgt hij/zij punten: tie met voormalig Joegoslavië.

opleiding, kan iemand terecht in een soci- Asielzoekers mogen in Zwitserland wer- aal netwerk (f~lmilie/gezin), is er behoefte ken en kunnen het jaren volhouden. Er aan zijn/haar vakkennis op de

Nederlandse arbeidsmarkt, taalvaardighe- den. Het is aan te raden om met een quo- tum te werken: dan wordt bijvoorbeeld aangekondigd dat we voor een bepaald jaar ruimte hebben voor 30.000 mensen;

de toelating gebeurt volgens het punten- systeem. Een dergelijke 'vraaggerichte' manier van werken is beter dan de 11Uidi- ge aanbodgestuurde: waarbij we maar afWachten wie zich meldt en kijken of er geschikte werknemers tussen zitten.

Natuurlijk is de keuze voor een van beide loketten wel bindend. Als iemand zich voor de migratieprocedure aanmeldt en - eventueel na een proeftijd - wordt afge- wezen dan kan hij niet alsnog kiezen voor de asielprocedure. Evenmin is het omge- keerde aan de orde. Het bindende karak- ter van de keuze zal ertoe leiden dat een pseudo-vluchteling zich wel drie keer bedenkt alvorens het asielloket te kiezen.'

ClW: Z" 1Jn er an en In e were l d ' d ld waar ervaring is opgedaan met een dergelijk twee-loketten-systeem en die als voorbeeld zouden kunnen dienen?

worden ook heel wat statussen verleend.

Ze vervullen een soort bufferfunctie op de arbeidsmarkt; in Nederland is dat sinds kort trouwens ook zo. Daarnaast bestaan er uitgebreide voorzieningen voor sei- zoensarbeid. Dan mag men bijvoorbeeld 11 maanden van het jaar blijven en moet men 1 maand naar huis. De seizoensarbei- ders bouwen geen rechten op. In

Zwitserland is maar liefst 20% van de sedentaire bevolking vreemdeling.'

(IJ\': Wat zijn de belangrijkste haken en ogen aan de invoering van zo'n twee-loket- ten-systeem?

L'H7INGER: 'Het is onmiskenbaar dat Nederland het nooit als enige zal kunnen invoeren. Andere landen van de Europese Unie moeten meedoen, anders zal dat Nederlandse arbeidsloket onmiddellijk bestormd worden door velen die nu naar elders gaan. Voorts zal de vraag beant- woord moeten worden in hoeverre derge- lijke immigranten een beroep kunnen doen op de arrangementen van de verzor- gingsstaat. Daarover is nauwelijks nog nagedacht.

(

CDV

I

Het is opvallend dat de meeste theoretici van de verzorgingsstaat deze als een geslo- ten systeem zien. Er is geen antwoord op de vraag wat je moet met zij-instroom en tijdelijke mensen. Het Nederlandse model is afgestemd op de vroegere modelwerkne- mer die met een Ieven lang werken vol- doende rechten kon opbouwen.

Er zijn drie mogelijkheden. Men zou men- sen die van buiten komen kunnen Iaten meedelen in de rechten. Oat kan aardig in de papieren !open als je je instroom onvol- doende kunt selecteren op inzetbaarheid.

Ofje kiest voor een differentiele behande- ling: sommigen hebben er minder recht op dan anderen. Je zal dan het verwijt krijgen onderscheid te maken tussen eer- steklas en tweedeklas burgers. Maar dat gebemt nu a! (illegalen, werkende asiel- zoekers). Tenslotte zou je voor iedereen het niveau van de rechten kunnen afbou- wen. Dan ondermijn je de verzorgings- staat en krijg je 'Amerikaanse toestanden'.

Dit zijn cle drie mogelijke scenario's. Het is lastig kiezen, maar er zal gekozen moe- ten worden. Het staat buiten kijf dater iets moet gebeuren. Het is echt verstandi- ger om de immigratie beter te reguleren en meer door de vraag dan door het aan- bod te Iaten bepalen. Niet aileen om het 'asielinstrument' zo zuiver mogelijk te houden, maar ook om te voorkomen dat teveel immigranten geen plaats vinden op de arbeidsmarkt en dus afhankelijk zullen worden van de voorzieningen van de ver- zorgi ngsstaa t.'

l'rofdi·. flan Entzinger (1947) is sinds 1986 lwoglemar Algemene Sociale Wetenschappen atm de llniversiteit Utrecht en gespecialiseerd in migmtie-en integratievraagstukken. Hij is

tlwns onder meer lid van de Raacl voor l1et Openbaar Bestuur en voorzitter van het Research Committee on Migration van de International Sociological Association.

Entzinger puhliceert in hinnen- en buitenland over vragen rond integratic, migmtie, mu!ticul- turaliteit en inhurgcring. Recentelijk was hij mcde-redacteur van het bock 'Etnische minder- heden en de multi-cu!turelc samenleving' (Groningen: Wolters Noordhoff, 1998). Voor de Raad van Europa schrcef hij 'Immigrants politi- cal and social participation in the integration process' (Strasbourg 1999).

Hntzinger was een van de belangrijke adviseurs van een in oktober 1999 verschenen Verkenning van de Stichting Maatschappij en onderneming waarin het twee-loketten-systeem concreet wontt uitgewerkt. Deze Verkcnning heet 'Dualiteit in asiel en arbeid. Nieuwe modellen voor integra- tie en participatie' (SMO 99-6) ISBN 90-6962-160- 6.

Noot

1) E. Snel 1.'11 anderen: Migmlir.

intcgratic en criminalitcit.

Migmnten uil voormalig joegoslavif en de voornwlige Sovjet-Unie in Nederland. Het Rotterdams Instituut voor soci aal-wetenschappe lij k beleidsonderzo!.'i< (RISDO).

Rotterdam, februari :woo.

9

10

>

z

z

"Z

<

>

z

EEN NIEUWE DIAGNOSE VAN van de arbeidsparticipatie, en het financier- PAARS BELEID: OVER DE BESMETTE- baar houden van de oudedagsvoorziening voor LIJKE ZIEKTE VAN DE 'quick fix' het huidige en het aanstormende cohort gepen-

sioneerden. De politicologische kijk is interes-

1 UITEENLOPENDE DIAGNOSES VAN PAARS sant, maar is meer gericht op de afwijking dan

BELEID op de kern van het paarse beleid.

Al zes jaar plukken wij de vruchten van paars beleid. Scherpzinnige commentatoren van uit- eenlopende pluimage hebben gepoogd de essen- tie van paars beleid bloot te leggen. Welk inzicht hebben deze analyses opgeleverd? Is dat inzicht toereikend? Bestaat er nog behoefte aan een nieuwe, beleidswetenschappelijke diagnose van paars beleid?

Politicologen constateren bij hun analyse van paars beleid dat voor het eerst sinds 1918-1994 geen christen-democraten deelnemen aan de regering (Hoogerwerf 1999). Dat is uitzonder- lijk, Dit politieke feit bemoeilijkt de toegang van bepaalde groepen tot het regeringsbeleid.

Wie de electorale kaart van Nederland kent, begrijpt dat het paarse kabinet de landbouw- sector (en niet alleen de varkenshouders) stevig kon aanpakken, aan de problemen van de Randstad meer en aan die van de regio minder aandacht kon geven, de gemeentelijke herinde- ling meer nodaal en grootschalig dan zonaal en kleinschalig heeft aangepakt, terwijl op het vlak van winkeltijden, homohuwelijk en eutha- nasie de besluiten meer liberaal zijn uitgeval- len,

Deze accentverschuiving is belangrijk en kan worden toegerekend aan het ontbreken van het CDA aan ele regeringstafel. Toch gaat het slechts om nuances op een sociaal-economisch beleid dat ook door het CDA wordt gesteund.

Dat sociaal-economische beleid bestaat uit het conformeren aan de EMU-doelstellingen van tekortreductie en sc1wldreductie, vergroting

Economen constateren bij hun analyse van het paarse beleid dat de sociale vrede opmerkelijk groot is. Sinds 1994 bevindt de economie zich aanhoudend in een opwaartse trend. Dat ver- mindert het gewicht van de verdelingsvraag- stukken. Dat de noodzakelijke hervormingen indertijd door de kabinetten-Lubbers werden uitgevoerd, wordt op het conto geschreven van het' poldermodel', Dat het poldermodel zo goed functioneerde, werd in het verleden wel toegeschreven aan de christen-democraten die bemiddelden tussen de tegengestelde belangen van werkgevers en werknemers, Het huidige paarse beleid grijpt hard in (Koppelingswet, Wet boeten en maatregelen, sanering Arbeidsvoorziening), maar de SER geeft aan dat harde beleid tegenwoordig brede steun. De kabinetten-Lubbers konden (bij de sanering van de WAO) op heel wat meer tegenstand rekenen.

Wellicht wordt de huidige sociale vrede bevor- derd doordat de politieke partij van de werkne- mers (de PvdA) niet alleen in het kabinet is ver- tegenwoordigd maar electoraal nauwelijks nog groter is dan de politieke vertegenwoordiger van het bedrijfsleven (WD) die thans in hetzelr de kabinet zit. Typerend voor de goede verhou- dingen is dat de sociaal-democraat Vermeend samen met de liberaal Zalm een ingrijpende be1astinghervorming kan uitdokteren zonder de hulp van een middelaar (bijvoorbeeld van D66) in te roepen,

Deze analyse is interessant, maar lokt de vraag uit hoe duurzaam de paarse coalitie is. Volgens economen berust het paarse avontuur op een

CDV

I

sumenloop van conjunctureel en clcctoraal gun- stii!,"C omstundighedcn. Wannecr de economi- scl!e trends neerwaarts worden bijgcsteld,

11Cl'l1lt hct bclang van de tcgenstclling tussen kopitualen arbcid weer toe. Zal het poldcrmo- dcl dun opnieuw een synoniem worden voor vasturring en impasses? Zal de paarsc coalitie ook in nilke benanle tijden in stand blijven?

or

Hcstuurskundigcn wijzcn in hun analyse van puurs /Jclcid op de vcrplaatsing van de bclcids- Ilt'puling. Sinds de imverkingtreding van de Uv1U lam Nederland geen wisselkocrsbcleid

111Cl'1' voercn. Al cerclcr verloor Economischc Iuken de mogelijkl1eid cen zelfstanclig regio- IHlal-cconomisch be!eid tc voeren. Ook de Nedcrlandse Bank heschikt niet !anger over de hcvocgdhcid l1et Nederlandse rentepeil te bepa- lcn. i\mhtclijk Den Haag krijgt steeds mcer wcrk met l1ct correct ovcrzetten van in l:,·ankj(Jrt en Brusscl genomcn besluiten in de ."icdcrlandsc tau!. De Securitc!-affaire lict zicn dot tcgcnwoorclig een politieke affaire op de Iocr ligt wunnecr de ambtelijke vcrtaling van de Hl-ricl1tlijnen niet vlekkeloos is ver!opcn.

J)c .fdtelijkc uitvocring ligt tegemvoordig in bclangrijkc matt: lmiten hct bcreik van onze rcgcring. In de laatste decennia is de uitvoe- ,·ing van hct overhcidsbclcid- waar mogelijk- overgcdrugcn cum zclfstandige bestuursorga- ncn, grote stcden, provincies en geprivatisecrde quusi-monopolies. Volgcns de bcstuurskwutigen kan hct politieke primaat van de regering ullct·n nog worden hcrovcnt door het uitoefencn vu n l'jj'ecticf toezicht op zelfstandigc hestuurs- ())·ganen (zoals GAK, IBG, COA en All!'), grote stcdcn en private quasi-monopolies (zoals KPN, I:SSI \il Jllo/ en 1/MG).

Dat politick Den Haag zowel hij de bcpaling als etc uitvoering van het lwlcicl aan bctckenis hceJt ingchoet, is onomstrcdcn. Dit is mcde het rcsultaat van de bestuurlijke vcrnieuwing die door de kabinetten-Lubbcrs werd gecntamecnt.

Ook de kabincttcn-Kok gcwn door met dezc hestuurlijke hcrvorming. Met 'Marktwerking, Deregulcring en Wetgevingsbvaliteit' hceft het paarse kabinet cen opvallendc voorkcur getooncl voor 'hybricle' organisuties. Soms pakt dezc mcnging van private en pu/Jiieke elemen- ten nag goec! uit ook (zoals hij de kindenlag- verblijven en univcrsiteiten), in vee! andere gevallen (thuiszorg, uitvocringsinstcllingen sociale verzekering, streekvcrvoer, ommepbcstel) brengt dezc menging· van privaat en publick grote spanningen (en risico's) met zich mee. De bestuurskundige analyse is interessant, nuwr ook algemcen. Onduidelijk blijft in wclk opzicht paars beleid vcrschilt van belcid clat zou zijn gevoerd door cen kabinet waaman ook het CDA zou l1ebben dce!genomcn.

2 DE LANGF T~RMIJNTREND IN DE DEFINITIE VAN BELEIDSPROBLEMEN

Ook beleiclswetcnscha ppcrs hu igen zich over etc vmag wat kenmakend is voor paars belcicl (De Vries 1999). In hun benadering worclt een hclcid gckenmerkt door hct hestuursproblcem waaraan hct kabinet de meeste aandacht 1Jcstcedt. Kcnmcrkcncl voor het paarsc belcid is de gcrichtheicl op acute problemen, de afkeer van planning, het strewn naar direct oncler- hanclclen met relevantc partijcn en etc uitge- sprokcn voorkcur voor 'quick .fix'. Met clat laat- stc wordt verwezcn ncwr cle cluiclelijk zichtbarc en snel rcalisccr/Jare oplossing voor een acuut prohlcem.

Om de /Jc!eiclsvvctensclwppelijke typering van pcwrs bc!cid gocd uit de doeken tc docn, sta ik

11

>

7

z

:.-

"

z

0 v

>

/

>

>

" ^tJ

z

;0- r

>

"'

stil bij twee veronderstellingen en twee hypo- thesen van het gehanteerde 'relatievc aan- dachtsnwdel' (De Vries, 1999). De centrale ver- onderstelling is dat elk kabinet wordt gecon- fronteerd met vier /Jestuursproblemen.

Allereerst zijn cr de problemen van de korte tCl"1nijn. De maatschappelijke problemen waar- op de media hun aandacht ric11ten (werkloos- heid, veiligheid, ovcrlast, vervuiling), moeten wel worden aangepakt. In de tweede plaats zijn cr de sociale problemen die pas spelen op de lang;e termijn. Niet allt:en moeten dt: collec- Lievc problemen van de dag van vandaag wor- den opgelost, er moeten ook voorzieningen wor- den getroffen voor de oude dag van de actieve gl'11craties (de pensioenen), de kwaliteit van de zeedijken en dl' ontplooiingsmogelijkheden \'(/n de aanstormende generaties (het onderwijs). In de derde plaats speelt het bestuursprobleem hot: de samenleving bij de vorming van l!Ct beleid wordt betmkken. Deze participatie kan op versc11 illende ma n ieren worden geregeld, maar het beleid dat voor een samenleving lVordt gevoerd, mag niet ver afstaan \'(/n de maatschappelijke wensen. Tenslotte is er het bestuursprobleem van de doelmatigheid van de overl1eid zelf De verhouding tussen de beleids- prestatie van de ovcr/1eid en de belastingdruk dient redelijk te blijven.

1:'en tweede veronderstelling is dat het gewicht van dal' vier bestuursproblemen groter is dan er op enig moml'11t aan tijd en collectievc mid- delcn beschikbaar is. fen kabinet moet dus prioriteren. Het is onmogelijk de aandacht en middelen gelijkmatig over alle vier problemen te ventelen. Iien dergelijke spreiding zou bete- kenen dat het kabinet aan de ernstigste proble- men te weinig aandacht geeft. Zo'n versnippe- ring van aandacht wonlt electoraal afgestraft.

De centrale hypothese van l!Ct 'relatieve aan- dachtsmodd' is dat het kabinet de meeste llan-

dacht besteedt aan l1et bestuursprobleem dat door het voorgaande kabinet l1et meest zicht- baar werd vervvaarloosd. Want juist naar de aanpak van dat venvaarloosde bestuurspro- blcem bestaat bij de verkiezingen de meeste politieke vraag. l:ê'en tweede 11ypothesc is dat de vier bestuursprohlemen in een vaste volgorde worden venvaarlo()sd, waantoor deze bestuurs- problemen ook in een vaste volgonle opnieuw publieke urgentie verwerven.

Het relatieve aanduchtsmodel is een cyclisch model voor de la nge term ij n-trends i ¹¹ beleid en geeft een voorspelling van het soort beleid dat dominant wordt in een volgende kabinetsperio- de. lIet onderzoek wijst lIit dat zo'n beleidspe- riode twaalJjaar äuurt (dus drie kabinetten lang is). Inmiddels is het relatieve aandachts- mode! toegepast op het Nederlandse beleid. Het is verhelderend dit model toe te passen op de beleidsgesc11iedenis van ele naoorlogse periode.

3 DE GESCHIEDENIS VAN HET KABINETSIlE-

LEID VOI.GENS HET REI.ATIEVI' AANDACIITS- MODEL

Na de oorlog staan korte termijnproblemen hoven aan de agendu. Door te bouwen en te indllstrialiseren worden de nijpende problemen van woningnood, armoede en werkloosheid aangepakt. Kenmerkende maatregelen zijn de Noodwet-Vrees en het tientje van Ueftinck. In deze eerste twaaljJaarsperiode (1946-1958), aan te duiden als de periode-Drees, gaat het pri- mair om de aanpak van acute problemen op korte termijn. Veze gerichtheid gaat ten koste van de aanpak van problemen die zicl1 pas op langere termijn manifesteren zoals een jàtsoen- lijke ruimtelijke ordening, een doordacht onderwijshestel en een compleet stelsel van sociale zekerheid.

In de tweede twaalfjaarspcriode (1958-1970)

c

CDV

I

mol't de aandacht van diverse kabinetten (waarondcr dat van De Quay) zich vorJral rich- tnl op de aanpak van de lange termijnproble- mcn. De samenleving vraagt een planmatige aanpak. Kenmerkend voor deze periode is de Wet op de ruimtelijke ordening (1963}. Oak de modernisering van het onderwijs en de uit- bouw van de sociale zekerheid worden ter hand genomen. De concentratie op lange termijnbe- lweften van de samenleving leidt ertoe dat de politieke elite vervreemdt van de onmiddellijke voorkeuren die Ieven in de samenleving. De ver- wilde vcrhoudingen van de jaren vijftig en zestig maskcren nag de forse kloof tussen het denken van de politieke elite en dat van brede lugen in de samenleving.

/Jeze kloof tussen de politieke elite en de samenleving vormt het dominante bestuurspro- bleem voor de regeringen die aantreden in de derde twaalj]aarsperiode (1970-1982}. Het bctrckken van de samenleving bij het beleid wordt bevorderd door meer inspmak, openheid, opcnbaarheid, rechtsbescherming en discussies over cen gekozen minister-president. In deze pcriode van democratisering krijgt het beginsel van gelijkheid zo'n zwaar gewicht dat het in 1983 opduikt in artikel1 van de Grondwet. Een typcrende exponent van deze periode is pre- mier Den Uyl. In deze periode wordt vooml de interne doelmatigheid van de overheid ver- wuarloosd. Aan het eind van deze periode kun- nen electoraal succesvolle politici zeggen dut IJct grootste maatschappelijke probleem de overheid zelf is.

/let spreekt dat in de vierde twaalj]aarsperiode (1982-1994} de aandacht van electomal succes- vollc politici vooral wordt gericht op de interne problemen van de overheid. De exponent van dcu periode in ons land is premier Lubbers.

Net als voor Thatcher en Reagan vormdc ook voor hem het gebrek aan interne discipline van

de overheid hct bestuursproblcem bij uitstck. In dcze pcriode werden alle ondenlelen van hct overl1eidsbeleid aan heroverwc-ging onderwor- pen. Het waren nict zozeer de doeleinden van het beleid die veranderden, maar de wijze waarop het beleid went bekostigd en door wie het beleid werd uitgevoerd. De blinde vlek was de aanpak van de korte termijnproblcmen. De aanhoudende reorganisaties van de overheid lcken niet te leiden tot een tastbaar rcsultaat voor de burger.

Volgens deze 'pendule van het beleid' Ieven we thans in de vijfdc t1Naalj]aarsperiode. In zekere zin zijn we terug bij Drees. De korte termijn- problemen van de samenleving: de Jiles, de werkloosheid, de onveiligheid, het zinloos geweld, de hoge be!astingdruk en de vervui- ling, staan weer bovenaan de agenda. In deze toon formuleerde Kok in 1994 zijn missie als 'werk, werk, werk'. De huidige periode loopt van 1994 tot 2006. De eerste tekenen van afbladdering (de nacht van Wiegel, het aftre- den van Apotheker en de crisis rond Peper) zou- den in deze tweede kabinetsperiode reeds zicht- baar moeten zijn (Geul, 1989). Wat hct paarse kabinet wil, is het resultaat van twaalfjaar bezuinigen omzetten in een voor de burger her- kenbaar resultaat: werk en minder belasting.

Net a is zijn rolmodcl vijftig jaar geleden heeft Kok met zijn fixatie op het eindexamen voor de EMU, het scheppen van werk, en het verlagen van de belasting te weinig oog voor de lange- termijngevolgen van zijn beleid. Deze nevenef fecten kan men zoeken in de toenemende inko- mensongelijkheid en in de congcstie door onno- dige mobiliteit en kwistig ruimtegebruik. Ook kan men zich zorgen maken over afnemende cohesie door een gebrek aan investcringen in onderwijs, inburgering, zorg en participatie.

13

>

z

<

>

z

>

z

tJ

<

>

7

L

z z

4 HET ASIELBFLEID ALS SCHOOLVOORBEFJ.D VAN EFN PAARSE QUICK FIX

Dat paars belcid in esscntie bcstaat uit het onmiddc!lijk tocpassen van manifcstc oplossin- gen op acute problemen kan op diverse terrci- ncn worden aangctoond. Elders (llerweijer, 1998, 1999) publiceenie ik vergelijkbarc cvalu- aties van het C-20-belcid (de nodale lwrindcling rond twintig grate steden) en van de omzctting van de milieuvergunningsplicht voor het Midden- en Klein/Jedrijf in cen meldingsplicht (ex art.8.40 Wet milicubeheer). In deze para- graaf illustrcer ik de bruikbaarheid van deze nicuwe, bcleidswctcnschappelijkc diagnose met de casus van het asielbcleid.

]aarlijks vragen veertigduizend pcrsonen in ons land asiel aan. Om vast tc stellen of deze pcrsoncn in cigcn land om politickc redenen blootstaan aan hct risico van vervolging moet zorgvuldig onderzock worden verricht. De asiel- vmger laat zich daarbij ondersteunen door een toegevoegde rcchtshulpverlener. Hen

Immigratic- en Naturalisaticdiemt-onderzoek kost tijd. Gedurende dczc pcriodc biedt l1et Ccntraal orgaan Opvang Asielzockers kosteloze opvang in cen van de meer dun 140 opvangcen- tra. Wannecr de INIJ- en mecstal in tweecle instantie ook de rcchter- vaststelt dat geen sprakc is van een rccel risico voor vervolging, kunncn twee rcdencn worden aangevoerd om een voorlopige verblij_t:,status tc vcnverven:

hwnanitairc rcdenen (bijvoorbceld zickte) of veilighcidsredencn (het herkomst-land vcrkeert nog in staat van om·log). Het aanvullende IND- onderzoek kost opnieuw enige tijd. Ook gcdu- rcnde dcze tijd kan de asielzocker aanspraak maken op COA-huisvesting. De gemiddelde pro- ccdurctijd bedraagt thans bijna twec jaar. Het CO/\ moet bijna twee keer zoveel opvangcapaci- teit bicdcn als de jaarlijkse imtroom.

Toen twce jaar gel eden clc nieuwe staatssecreta- ris voor asiclzaken aantrad, lagen er twee acute problcmcn: het tekort aan opvangcapaci- teit (te visualiscrcn als lekkende tentcnkampen) en de stagnerende terugkeer van uitgcproce- decrde asielzoekers naar het land van hcr- komst (te visualiscren als vertrekcentrwn Ter Ape/). Beide problemen zijn met veel daad- kracht aangepakt.

Voor cle aanleg van nicuwc Asielzockerscentra wcrd een marcel beroep gedaan op de gemeen- ten. Door diverse gemeentebesturen werd spon- taan a an het COA braakliggende bouwgrond ter beschikking gesteld. Daarvoor wcrden de gemeentebesturen overigens wel financicel gccompcnseerd (de 'win-win-situatics'). Met gcbntikmaking van de snelle vrijstellingsproce- durc van artikel 17 Wet op de Ruimtelijke Orclening (WRO) konclen de geldende bestem- mingsplannen, het provinciale toezicht en de gcbruikelijke inspraakprocedures worden omzeild. Er is sprake geweest van een 'quick fix'. Het is dan ook ccn klinkend succes gewor- den. Ovcml in den lande zijn nieuwe centra met semi-permanente bouwsels verrezen.

Tijdelijk zi_jn de capaciteitsprobleem van het COA opgelost. Van lekkende tentcnkampen is geen spmke meer. Op langere termijn is hier- mee echter een nieuw probleem gecreeerd.

Wanncer cle in 1999 en 2000 verlecnde duurbe- schikkingen ex artikcl 17 VVRO in 2004 en 200S aj1open, moeten overcll in clen Iande opnieuw nieuwe AlC-lokaties worden gerealiseerd. Oat zal niet mecr zo gemakkelijk gmm, want dan mocten wel de geCigende planologische proce- dures worden doorlopen. Dat kost tijd, temecr daar de bewoners van menige nieuwbouwwijk inmiddels wel hebben geleerd lwe uitgekiend het COA zulkc zaken plecgt aan te pakken.

Ook voor de terugkeer van uitgcprocecleerde asielzockcrs heeft het tweede paarsc kabinct