Openbare versie
P
a
g
in
a
1
/3
5
M u z e n s tra a t 4 1 | 2 5 1 1 W B D e n Ha a g P o s tb u s 1 6 3 2 6 | 2 5 0 0 B H D e n Ha a g T 0 7 0 7 2 2 2 0 0 0 | F 0 7 0 7 2 2 2 3 5 5 in fo @ a c m .n l | www. a c m .n l | www. c o n s u wi jz e r.n lTariefbesluit MDF Pair Bonding
- besluit -
Ons kenmerk: ACM/DTVP/2013/204815 Zaaknummer: 11.0248.23
Openbare versie
2
/3
5
Inhoud
1 Inleiding en structuur ... 3 1.1 Inleiding ... 31.2 Structuur van dit besluit ... 3
2 Juridisch kader ... 4
3 Proces ... 6
3.1 Industry Group ... 6
3.2 EDC-rapportages ... 7
3.3 Correspondentie ... 8
3.4 Nationale consultatie en Europese notificatie... 9
4 Beoordeling EDC-kostentoerekeningssysteem ... 10 4.1 Algemeen ... 10 4.1.1 Reguleringskader ... 10 4.1.2 WACC ... 11 4.1.3 Inflatie ... 11 4.2 Maandelijkse vergoeding ... 12 4.2.1 Lijntarief ... 12 4.2.2 Projectkosten ... 13 4.2.3 Additionele servicekosten ... 14 4.2.4 Tariefstappen ... 15 4.3 Eenmalige vergoeding ... 15 4.3.1 Aanvullende diensten ... 15 4.3.2 Combimonteur ... 16
4.4 Goedkeuring aangepaste EDC-systeem ... 16
5 Dictum ... 18
Annex A Tariefplafonds ... 19
Annex B WACC ... 20
B.1 Methode ... 20
B.2 Invulling methode ... 21
Annex C Nota van bevindingen ... 25
Openbare versie
3
/3
5
1 Inleiding en structuur
1.1 Inleiding
1. In het marktanalysebesluit Ontbundelde toegang van 29 december 20111 (hierna: het marktanalysebesluit ULL) heeft het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (de rechtsvoorganger van de Autoriteit Consument en Markt, hierna: ACM)
wholesaleverplichtingen aan KPN opgelegd. Deze verplichtingen betreffen onder andere tariefregulering in de vorm van tariefplafonds (wholesale price caps) conform de systematiek zoals opgenomen in Annex E.1 tot en met E.3 van het marktanalysebesluit ULL. In het onderhavige besluit worden de tariefplafonds voor de dienst MDF Pair Bonding vastgesteld. 2. MDF Pair Bonding is een dienst van KPN waarbij afnemers van MDF-access gebruik kunnen maken van beide aderparen in de koperaansluiting. Met MDF Pair Bonding wordt de
bandbreedte verdubbeld. De dienst MDF Pair Bonding kan worden geleverd op adressen waar twee of meer dubbeldraden zijn ingevoerd, wat in de regel het geval is. KPN biedt MDF Pair Bonding aan op reeds bestaande twee dubbeldraads doorgelaste aansluitingen (hierna: NLS1) en op aansluitingen waar aanvullend werk nodig is (hierna: NLS2).
3. Teneinde voor MDF Pair Bonding tariefplafonds vast te stellen, behelst dit besluit tevens de goedkeuring van het wholesalekostentoerekeningssysteem (EDC). Op basis van dit systeem worden de kostprijzen van de nieuwe wholesalediensten van KPN bepaald waarvoor in marktanalysebesluiten tariefregulering is opgelegd.2 Het wholesale price cap-systeem (hierna: WPC/EDC-methodiek) stelt tariefplafonds vast voor deze diensten, wat betekent dat KPN deze diensten moet aanbieden voor tarieven die zich op of onder deze plafonds bevinden.
1.2 Structuur van dit besluit
4. De structuur van dit besluit is als volgt. In hoofdstuk 2 wordt het juridisch kader beschreven. In hoofdstuk 3 wordt het proces van het tot stand komen van dit besluit beschreven en de wijze waarop marktpartijen daarbij zijn betrokken. Hoofdstuk 4 betreft de beoordeling van het EDC-systeem en de toepassing daarvan. Hoofdstuk 5 bevat het dictum.
1
Kenmerk: OPTA/AM/2011/202886.
2
Openbare versie
4
/3
5
2 Juridisch kader
5. In dictumonderdeel XVIII van het marktanalysebesluit ULL3 is bepaald dat op grond van artikel 6a.2 juncto 6a.7 van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw) aan KPN tariefregulering wordt opgelegd. Artikel 6a.7, tweede lid, Tw bepaalt dat de verplichting tot het beheersen van de tarieven of kostentoerekening die voor bepaalde vormen van toegang kan worden opgelegd om buitensporig hoge tarieven of marge-uitholling te voorkomen, kan inhouden dat voor toegang een kostengeoriënteerd tarief moet worden gerekend of dat een door ACM te bepalen of goed te keuren kostentoerekeningssysteem moet worden gehanteerd. In paragraaf 8.5 van het marktanalysebesluit ULL wordt de opgelegde tariefregulering uitgewerkt.
6. In de dictumonderdelen XIX en XX van het marktanalysebesluit ULL is bepaald dat een onderscheid wordt gemaakt tussen ‘bestaande diensten’ en ‘nieuwe diensten’. Het onderhavige besluit ziet op de te hanteren tarieven voor de dienst MDF Pair Bonding. Dit betreft een nieuwe dienst.
7. In dictumonderdeel XIX van het marktanalysebesluit ULL is bepaald dat voor bestaande diensten – SDF- en MDF-accessdiensten waarvoor al eerder door ACM een kostprijs en/of tariefplafond is vastgesteld –tariefregulering geldt in de vorm van een safety cap. Dit is nader uitgewerkt in paragraaf 8.5.2 (Safety cap voor SDF- en MDF-access bestaande diensten). 8. In dictumonderdeel XX van het marktanalysebesluit ULL is bepaald dat voor nieuwe diensten – SDF- en MDF-accessdiensten waarvoor nog niet eerder door ACM een kostprijs en/of tariefplafond is vastgesteld – geldt dat KPN kostengeoriënteerde tarieven dient te hanteren die niet boven de door ACM te bepalen tariefplafonds mogen liggen.
9. In dictumonderdeel XXI van het marktanalysebesluit ULL is bepaald dat voor nieuwe diensten KPN daarnaast een door ACM goed te keuren kostentoerekeningssysteem dient te hanteren. De uitwerking van dit systeem volgt voor nieuwe diensten met name uit de volgende onderdelen van het marktanalysebesluit ULL:
• Paragraaf 8.5.3: Tariefregulering voor nieuwe SDF- en MDF-accessdiensten; • Paragraaf 8.5.4: Invulling van WPC/EDC-methodiek; en
• Dictumonderdelen XVIII, XX en XXI.
10. Uit deze onderdelen volgt kort gezegd dat de bestaande WPC/EDC-methodiek van kostenoriëntatie als beschreven in Annex E.1 tot en met E.3 van het marktanalysebesluit ULL
3
Openbare versie
5
/3
5
van toepassing is. Voor nieuwe diensten zijn dan ook in aanvulling op de in het voorgaande randnummer genoemde passages de volgende annexen van het marktanalysebesluit ULL van toepassing:
• Annex E.1 tot en met E.3.
11. Op grond van artikel 6a.7, derde lid, van de Tw dient KPN aan te tonen dat haar tarieven werkelijk kostengeoriënteerd zijn.
Openbare versie
6
/3
5
3 Proces
13. Dit hoofdstuk beschrijft het proces van totstandkoming van dit besluit – zo veel mogelijk in chronologische volgorde – en de wijze waarop marktpartijen bij de besluitvorming zijn
betrokken.
3.1 Industry Group
14. Bij brief van 26 september 20114 heeft KPN ACM een EDC-kostenrapportage voor de nieuwe dienst MDF Pair Bonding ter goedkeuring aangeboden.
15. Bij e-mail van 4 oktober 2011 heeft ACM potentiële afnemers van de dienst MDF Pair Bonding op de hoogte gebracht van het feit dat KPN de dienst MDF Pair Bonding wil
introduceren en dat zij ACM heeft verzocht de kostenrapportage te beoordelen. De in het vorige randnummer genoemde brief (inclusief bijlagen) is in de e-mail als bijlage bijgevoegd. ACM heeft in de e-mail aangegeven het verzoek van KPN met partijen te willen bespreken. ACM heeft tevens aangegeven het gehele referentieaanbod MDF Pair Bonding te willen beoordelen en hiertoe een Industry Group (hierna: IG) bijeenkomst te organiseren. Doel van de IG is gebruik te kunnen maken van de kennis en de inzichten van marktpartijen en tevens het inrichten van een zo transparant mogelijk proces.
16. Op 12 oktober 2011 heeft de eerste IG MDF Pair Bonding bijeenkomst plaatsgevonden. Tijdens deze IG bijeenkomst heeft KPN de dienst MDF Pair Bonding en haar EDC-voorstel gepresenteerd. Tele2 en Easynet hebben hierop een eerste reactie gegeven. Afgesproken is om in een tweede IG bijeenkomst verder over het aanbod van KPN te praten.
17. Op 17 november 2011 heeft de tweede IG bijeenkomst plaatsgevonden. Besproken is het door KPN voorgestelde tarief van tweemaal het enkelvoudige MDF-tarief als maandelijks tarief (het VVA tarief) voor MDF Pair Bonding.5 Met betrekking tot dit tarief heeft ACM toen het volgende aangegeven:
a) ACM ziet MDF Pair Bonding vooralsnog als een soort ‘upgradedienst’ waarbij de capaciteit verdubbeld kan worden door bijschakeling van het tweede koperpaar;
4
Kenmerk: WOPC/2011/007.
5
Openbare versie
7
/3
5
b) Het kostengeoriënteerde MDF Pair Bonding tarief zou dan gelijk zijn aan het tarief voor enkelvoudig MDF vermeerderd met de bijkomende kosten voor het
bijschakelen van de tweede lijn;
c) Introductie van MDF Pair Bonding zal niet tot lagere MDF volumes leiden. Zo is er geen gevaar dat door deze benadering onderdekking van de kosten van het kopernet ontstaat; en
d) De safety cap voor MDF enkelvoudig blijft passend.
18. Op 15 februari 2012 heeft de derde IG bijeenkomst plaatsgevonden. Tijdens deze IG geeft ACM aan MDF Pair Bonding als een nieuwe dienst te zien die onder het nieuwe
reguleringskader (het marktanalysebesluit ULL was begin januari van kracht geworden) zal worden beoordeeld. ACM geeft tevens aan dat KPN een tariefvoorstel dient te doen voor de periode 2012-2014 waarbij het tarief voor MDF Pair Bonding gelijk is aan het maandelijkse tarief voor enkelvoudig MDF eventueel vermeerderd met additionele kosten.
19. IG-leden hebben de gelegenheid gekregen schriftelijk te reageren op de EDC-rapportage van KPN en de overige tijdens IG’s besproken onderwerpen.
3.2 EDC-rapportages
20. KPN heeft op 26 september 2011 per brief6 een EDC-rapportage voor MDF Pair Bonding Access Lijnen ter goedkeuring bij ACM ingediend. Deze rapportage heeft betrekking op MDF Pair Bonding aansluitingen voor adressen waarbij in de meeste gevallen met de oplevering geen las- en herstelkosten gemoeid zijn. Deze groep adressen valt onder Tranche 1 van MDF Pair Bonding. Tranche 1 zal hierna worden aangeduid als ‘New Line Services 1 (NLS1)’. 21. Op 19 oktober 2012 heeft KPN aangekondigd MDF Pair Bonding aansluitingen voor adressen waarbij in alle gevallen las- en herstelkosten gemoeid zijn te zullen aanbieden. Deze groep adressen valt onder Tranche 2. Tranche 2 zal hierna worden aangeduid met ‘New Line Services 2 (NLS2)’. Op 9 november 2012 heeft KPN een EDC-kostenrapportage ten aanzien van deze dienst aan ACM ter goedkeuring voorgelegd.7
6
Kenmerk: WOPC/2011/007.
7
Openbare versie
8
/3
5
3.3 Correspondentie
22. Naar aanleiding van de EDC-rapportages van KPN heeft ACM in een aantal brieven KPN verzocht om een nadere toelichting of om aanpassing van bepaalde berekeningen. Deze brieven, alsmede de reacties van KPN daarop, zijn aan de potentiële afnemers van de nieuwe MDF Pair Bonding dienst verzonden. Hieronder wordt aangegeven op welke momenten ACM vragen heeft gesteld aan KPN.
23. Op 14 december 2011 heeft ACM een eerste vragenbrief8 aan KPN verzonden. KPN heeft deze brief op 6 januari 2012 beantwoord.9
24. Op 8 februari 2012 heeft ACM een tweede vragenbrief10 aan KPN verzonden. KPN heeft deze brief op 17 februari 2012 beantwoord.11
25. Op 4 april 2012 heeft ACM een derde vragenbrief aan KPN verzonden.12 KPN heeft deze brief op 17 april 2012 beantwoord.13
26. Op 5 juni 2012 heeft ACM een vierde vragenbrief aan KPN verzonden.14 KPN heeft deze brief op 19 juni 2012 beantwoord.15
27. Bij brief van 15 augustus 201216 heeft ACM herberekeningsverzoeken gedaan ten aanzien van de maandelijkse (VVA) en eenmalige (VVE) tarieven en de Combimonteur voor MDF Pair Bonding. Op 30 augustus 201217 heeft KPN de resultaten van de herberekeningsverzoeken aan ACM kenbaar gemaakt.
28. Bij brief van 5 september 201218 heeft ACM KPN herberekeningsverzoeken gedaan ten aanzien van het gebruikte inflatiecijfer en de kostprijs en de tarieven van MDF Pair Bonding in
Openbare versie
9
/3
5
combinatie met de Combimonteur. Op 11 september 201219 heeft KPN de resultaten van de herberekeningsverzoeken aan ACM kenbaar gemaakt.
29. Op 31 januari 2013 heeft ACM een vijfde vragenbrief aan KPN verzonden.20 KPN heeft deze brief op 22 februari 2013 beantwoord.21
30. Op 4 juli 2013 heeft ACM KPN een herberekeningsverzoek gedaan ten aanzien van de gebruikte WACC.22 Op 16 juli 201323 heeft KPN de resultaten van het herberekeningsverzoek aan ACM kenbaar gemaakt.
31. Op 2 oktober 2013 heeft ACM een herberekeningsverzoek gedaan ten aanzien van de gebruikte inflatie. 24 Op 9 oktober heeft KPN de resultaten van het herberekeningsverzoek aan ACM kenbaar gemaakt. 25
3.4 Nationale consultatie en Europese notificatie
32. Het ontwerpbesluit MDF Pair Bonding26 is op 24 juli 2013 ter consultatie aan de markt voorgelegd. Drie partijen, te weten KPN, Tele2 en Vodafone, hebben in het kader van de consultatie een zienswijze ingediend. Naar aanleiding van de zienswijze van KPN heeft ACM KPN verzocht de uitkomsten van een herberekeningsverzoek aan ACM kenbaar te maken. Van de resultaten van de consultatie doet ACM verslag in Annex C van dit besluit.
33. Op 11 oktober 2013 heeft ACM het ontwerpbesluit ter notificatie voorgelegd aan de Europese Commissie en de andere nationale regelgevende instanties.
34. Op 11 november 2013 heeft ACM de opmerkingen van de Commissie op het
ontwerpbesluit ontvangen (zie Annex D). Van de andere nationale regelgevende instanties heeft het college geen reactie ontvangen.
Openbare versie
1
0
/3
5
4 Beoordeling EDC-kostentoerekeningssysteem
35. KPN heeft bij brief van 26 september 2011 een EDC-rapportage voor MDF Pair Bonding (NLS1) ter goedkeuring bij ACM ingediend.
36. Op 9 november 2012 heeft KPN een EDC-kostenrapportage ten aanzien van MDF Pair Bonding aansluitingen met las- en herstelkosten (NLS2) aan ACM ter goedkeuring voorgelegd. Dit voorstel wijkt af van het initiële voorstel wat betreft de eenmalige kosten voor de dienst MDF Pair Bonding. Deze afwijkende eenmalige kosten hebben alleen betrekking op de adressen waarvoor bij levering las- en herstelkosten gemoeid zijn. ACM behandelt in het onderhavige besluit ook de beoordeling van deze rapportage.
37. In dit hoofdstuk zijn de beoordelingspunten opgenomen waarvoor geldt dat ACM de initieel door KPN gerapporteerde systematiek niet heeft goedgekeurd. De beoordeling heeft betrekking op zowel NLS1 als NLS2 aansluitingen.
4.1 Algemeen
4.1.1 Reguleringskader Beoordelingspunt
38. KPN heeft haar EDC-voorstel van 26 september 2011 ten tijde van het besluit
Marktanalyse Ontbundelde toegang op wholesale niveau uit 200827 ter goedkeuring aan ACM voorgelegd. Op 1 januari 2012 is het marktanalysebesluit ULL in werking getreden.
Beoordeling door ACM
39. KPN heeft de dienst MDF Pair Bonding NLS1 voor februari 2012 aangekondigd. MDF Pair Bonding NLS2 is aangekondigd voor december 2012. De tariefplafonds die ACM in dit besluit vaststelt, zullen daarmee van kracht zijn in een periode die uitsluitend valt onder het thans geldende marktanalysebesluit ULL. De EDC-rapportage dient derhalve te worden opgeleverd met inachtneming van het reguleringskader zoals neergelegd in het thans geldende
marktanalysebesluit ULL.
27
Openbare versie
1
1
/3
5
Conclusie40. Op grond van het voorgaande is ACM van oordeel dat de EDC-rapportage in
overeenstemming dient te zijn met het thans geldende marktanalysebesluit ULL. KPN dient het EDC-systeem dienovereenkomstig aan te passen.
4.1.2 WACC
Beoordelingspunt
41. KPN heeft in haar EDC-rapportage gebruik gemaakt van de WACC28 zoals die was vastgesteld voor de vorige reguleringsperiode.
Beoordeling door ACM
42. In Annex E van het marktanalysebesluit ULL is bepaald dat het KPN is toegestaan een vergoeding voor het geïnvesteerd vermogen te rekenen. Deze kostenvoet van het geïnvesteerd vermogen wordt bepaald door de WACC. De WACC is in opdracht van ACM berekend door The Brattle Group.29 De invulling van de WACC-methode is beschreven in Annex B van onderhavig besluit.
Conclusie
43. Op grond van het voorgaande is ACM van oordeel dat KPN ter dekking van de
kapitaalskosten een reële WACC dient te hanteren van 5,88% voor 2011 en 4,72% voor 2013-2015. KPN dient het EDC-systeem dienovereenkomstig aan te passen.
4.1.3 Inflatie Beoordelingspunt
44. KPN heeft in haar voorstel gerekend met een inflatiecijfer van 2,3%. Dit inflatiecijfer is gebaseerd op de gerealiseerde inflatie over 2011.
28
Weighted Average Cost of Capital.
29
Openbare versie
1
2
/3
5
Beoordeling door ACM
45. Het maandelijkse tariefplafond voor MDF Pair Bonding bestaat onder meer uit de component MDF enkelvoudig. Het maandelijkse tarief voor de dienst MDF enkelvoudig is gereguleerd met een safety cap. Als zodanig wordt deze component ieder jaar van de reguleringsperiode gecorrigeerd voor inflatie op basis van de werkelijke inflatie van het voorgaande jaar. ACM is van oordeel dat hiermee een zo accuraat mogelijke verwachting van de inflatie van het daaropvolgende jaar wordt bereikt.
46. Voor de componenten die niet onder de safety cap vallen, geldt echter geen jaarlijkse aanpassing voor inflatie. Voor deze componenten dient op voorhand de inflatie over de
komende jaren zo accuraat mogelijk te worden ingeschat. In die context is ACM van oordeel dat de werkelijke inflatie over 2011 (2,3%) niet de juiste schatting geeft van de (verwachte) inflatie van jaren na 2012. De thans verwachte inflatie30 vormt naar het oordeel van ACM hiervoor een betere schatting.
Conclusie
47. Op grond van het voorgaande is ACM van oordeel dat KPN in het EDC-systeem voor de componenten die niet onder de safety cap vallen dient uit te gaan van de thans verwachte inflatie. KPN dient het EDC-systeem dienovereenkomstig dient aan te passen.
4.2 Maandelijkse vergoeding
48. Deze paragraaf bevat de voor de maandelijkse vergoeding (VVA) specifieke punten van de beoordeling.
4.2.1 Lijntarief Beoordelingspunt
49. KPN heeft in haar EDC-rapportage van 26 september 2011 een voorstel gedaan waarbij de VVA voor MDF Pair Bonding tweemaal het tarief van MDF enkelvoudig bedraagt.
30
Openbare versie
1
3
/3
5
Beoordeling door ACM
50. ACM merkt op dat MDF Pair Bonding een nieuwe dienst is die onder het huidige reguleringskader beoordeeld dient te worden. Dit betekent dat de in paragraaf 8.5.3 van het marktanalysebesluit ULL bepaalde systematiek van toepassing is. Hiermee geldt dat voor bouwstenen in de nieuwe dienst die met de safety cap worden gereguleerd, de safety cap voor die bouwstenen als relevant element in de totale kostprijsberekening dient te worden
meegenomen.
51. Het tarief voor MDF enkelvoudig is, voordat de safety cap van toepassing werd, vastgesteld door de totale kosten te delen door het aantal aansluitingen. De kosten per aansluiting zijn derhalve onafhankelijk van het aantal aderparen dat per aansluiting in gebruik is. Het rekenen van tweemaal het op basis van deze methode berekende VVA tarief zou dan ook tot een overdekking van de (netwerk)kosten leiden. Dit betekent dat de VVA voor MDF Pair Bonding dient te bestaan uit de safety cap voor de VVA MDF enkelvoudig en een opslag voor additionele kosten die gerelateerd zijn aan de dienst MDF Pair Bonding.
Conclusie
52. Op grond van het voorgaande is ACM van oordeel dat het KPN niet is toegestaan tweemaal de VVA voor MDF enkelvoudig te rekenen. KPN dient de VVA voor MDF Pair Bonding te berekenen op de hierboven beschreven wijze. KPN dient het EDC-systeem dienovereenkomstig aan te passen.
4.2.2 Projectkosten Beoordelingspunt
53. Aan de dienst MDF Pair Bonding zijn projectkosten verbonden. Deze projectkosten bestaan uit IT kosten voor het aanpassen van beheer- en leversystemen en schoningskosten (het doormeten van alle lijnen ten behoeve van het vaststellen van de voor MDF Pair Bonding in aanmerking komende adressen).
Beoordeling door ACM
Openbare versie
1
4
/3
5
meerjarenvensters over een periode van vijf jaar in de kostprijzen en tarieven van de wholesalediensten verwerkt kunnen worden.
Conclusie
55. Op grond van het voorgaande is ACM van oordeel dat KPN de projectkosten gerelateerd aan MDF Pair Bonding als opslag in de VVA dient op te nemen. KPN dient deze opslag te berekenen door de projectkosten over een meerjarenvenster van vijf jaar te verdelen.31 KPN dient het EDC-systeem dienovereenkomstig aan te passen.
4.2.3 Additionele servicekosten Beoordelingspunt
56. Aan de dienst MDF Pair Bonding zijn additionele servicekosten verbonden. Deze kosten worden veroorzaakt door de ingebruikname van meerdere koperaders. Daarnaast vervalt bij MDF Pair Bonding de mogelijkheid tot het omsteken van de lijn (het omzetten van het eerste aderpaar met storing naar het tweede aderpaar) doordat beide aderparen in gebruik zijn. Daardoor zal KPN storingen vaker ondergronds moeten oplossen, wat eveneens resulteert is additionele servicekosten.
Beoordeling door ACM
57. In het tariefplafond MDF enkelvoudig is een vergoeding opgenomen voor de servicekosten per lijn. Zoals in randnummer 50 beschreven, wordt het maandelijkse tariefplafond voor MDF Pair Bonding bepaald door de safety cap voor de VVA MDF enkelvoudig plus een opslag voor additionele kosten die gerelateerd zijn aan de dienst MDF Pair Bonding. Doordat het KPN niet is toegestaan om twee keer MDF enkelvoudig te rekenen, is er nog geen rekening gehouden met de vergoeding voor de servicekosten van het tweede aderpaar.
58. De dienst MDF Pair Bonding brengt derhalve additionele servicekosten met zich mee bestaande uit de servicekosten van het tweede aderpaar en de toename in ondergrondse handelingen. ACM is van oordeel dat het KPN is toegestaan deze additionele servicekosten als opslag in de VVA MDF Pair Bonding op te nemen.
31
Openbare versie
1
5
/3
5
Conclusie59. Op grond van het voorgaande is ACM van oordeel dat het KPN is toegestaan in de VVA voor MDF Pair Bonding een opslag op te nemen ter dekking van de additionele servicekosten. KPN dient het EDC-systeem dienovereenkomstig aan te passen.
4.2.4 Tariefstappen Beoordelingspunt
60. De WPC/EDC-systematiek brengt met zich mee dat de tariefstappen voor MDF Pair Bonding niet synchroon lopen met de tariefstappen voor MDF enkelvoudig. KPN heeft in reactie op de herberekeningsverzoeken voorgesteld de tariefstappen in de VVA voor MDF Pair
Bonding gelijk te laten lopen met de VVA voor MDF enkelvoudig. De VVA MDF Pair Bonding wordt dan eens per jaar aan het begin van het jaar vastgesteld.
Beoordeling door ACM
61. ACM heeft geconstateerd dat het voorstel van KPN kostenneutraal is. Dat wil zeggen dat bij afname van een (gelijk) aantal lijnen over een periode van drie jaar er geen verschil bestaat tussen de twee manieren van berekenen van de vergoedingen. Daarnaast ziet ook ACM voordelen in gelijktijdige (kostenneutrale) aanpassing van de tariefplafonds. MDF-afnemers zien immers zowel de MDF enkelvoudige tarieven als de MDF Pair Bonding tarieven tegelijk
aangepast worden. ACM heeft daarom geen bezwaar tegen het voorstel van KPN. Conclusie
62. Op grond van het voorgaande is ACM van oordeel dat KPN het EDC-systeem dienovereenkomstig dient aan te passen.
4.3 Eenmalige vergoeding
63. Deze paragraaf bevat de voor de eenmalige vergoeding (VVE) specifieke punten van de beoordeling.
4.3.1 Aanvullende diensten
Beoordelingspunt
Openbare versie
1
6
/3
5
Beoordeling door ACM
65. ACM is van oordeel dat bovenstaande diensten als bijbehorende faciliteiten onder de tariefregulering vallen. KPN dient de kostprijzen en tariefplafonds van deze aanvullende diensten op te leveren. KPN dient hierbij uit te gaan van de volgende twee componenten: i) de safety cap voor de betreffende dienst (zoals die geldt voor MDF enkelvoudig) en ii) een opslag ter dekking van de specifiek aan MDF Pair Bonding gerelateerde additionele kosten voor de betreffende dienst.
Conclusie
66. Op grond van het voorgaande is ACM van oordeel dat KPN het EDC-systeem dienovereenkomstig dient aan te passen.
4.3.2 Combimonteur Beoordelingspunt
67. De dienst MDF Pair Bonding kan worden afgenomen in de variant waarbij de monteur van de afnemer van de dienst zelf bepaalde aan de levering van MDF Pair Bonding gerelateerde activiteiten in het wholesaledomein verricht. Deze dienst wordt de Combimonteur genoemd. 68. De eenmalige vergoedingen voor de levering van MDF Pair Bonding in combinatie met de Combimonteur worden hieronder beoordeeld. In de EDC-rapportage van 26 september 2011 heeft KPN de vergoedingen voor de Combimonteursactiviteiten niet opgeleverd.
Beoordeling door ACM
69. ACM is van oordeel dat afnemers van MDF Pair Bonding kennis moeten kunnen nemen van de kosten die zij met het afnemen van de dienst Combimonteur besparen. KPN dient transparant te maken wat de vergoedingen zijn die de afnemer niet meer hoeft te betalen bij het zelf verrichten van de activiteiten in het wholesale domein.
Conclusie
70. Op grond van het voorgaande is ACM van oordeel dat KPN het EDC-systeem dienovereenkomstig dient aan te passen.
4.4 Goedkeuring aangepaste EDC-systeem
71. KPN heeft de in dit hoofdstuk door ACM gemotiveerde aanpassingen op verzoek van ACM in het EDC-systeem doorgevoerd en ACM op de hoogte gesteld van de kostprijzen voor 2011 en 2014 die uit dit aangepaste EDC-systeem volgen. ACM keurt het
Openbare versie
1
7
/3
5
Openbare versie
1
8
/3
5
5 Dictum
I. In dictumonderdeel XX van het marktanalysebesluit ULL van 29 december 2011 (kenmerk: OPTA/AM/2011/202886) is Koninklijke KPN N.V., haar groepsmaatschappijen als bedoeld in artikel 24b Boek 2 Burgerlijk Wetboek, alsmede Reggefiber Group B.V., waarin KPN N.V. gezamenlijke zeggenschap heeft (hierna: KPN), de verplichting opgelegd om voor nieuwe SDF- en MDF-accessdiensten de bestaande WPC/EDC-methodiek van kostenoriëntatie te hanteren. Deze verplichting is nader ingevuld in dictumonderdeel XXI van het marktanalysebesluit ULL. II. Gelet op voornoemde dictumonderdelen en gelet op hetgeen in het onderhavige besluit is
overwogen:
a. keurt ACM het wholesalekostentoerekeningssysteem van KPN zoals bedoeld in randnummer 71 van dit besluit goed voor de in Annex A van dit besluit genoemde diensten; b. stelt ACM vast dat KPN voor de in Annex A van dit besluit genoemde diensten tarieven dient te hanteren die lager zijn dan of gelijk zijn aan de tariefplafonds die in Annex A bij dit besluit wat betreft die diensten zijn gespecificeerd.
III. Dit besluit treedt in werking op 25 november 2013 en werkt ten aanzien van de in Annex A bij dit besluit genoemde tariefplafonds terug tot en met 1 januari 2012.
Autoriteit Consument en Markt namens deze,
Dr. F.J.H. Don bestuurslid
Beroepsmogelijkheid
Belanghebbenden die zich met dit besluit niet kunnen verenigen, kunnen binnen zes weken na de dag waarop dit besluit is bekendgemaakt beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven te Den Haag. Het postadres is: College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Het beroepschrift moet zijn ondertekend en moet ten minste de naam en het adres van de indiener, de dagtekening en een omschrijving van het besluit waartegen het beroep is gericht bevatten. Voorts moet het beroepschrift de gronden van het beroep bevatten en dient een afschrift van het bestreden besluit te worden meegezonden.
Openbare versie
1
9
/3
5
Annex A Tariefplafonds
73. In onderstaande tabellen zijn de tariefplafonds voor alle diensten en dienstelementen ter zake van MDF Pair Bonding opgenomen.32 Alle bedragen zijn exclusief BTW.
Maandelijkse tarieven start-jan13 jan13-jan14 jan14-jan15
KPN VVA MDF Pair Bonding33 X + € 2,15 X + € 2,18 X + € 2,20
Tabel 1 Maandelijkse tarieven (VVA).
Eenmalige tarieven start-jul12 jul12-jul13 jul13-jul14 jul14-einde
KPN MDF Pair Bonding NLS1 € 168,28 € 167,48 € 166,41 € 165,88 Combimonteur NLS1 € 66,22 € 67,09 € 68,24 € 68,82 KPN MDF Pair Bonding NLS2 € 686,50 € 707,66 € 735,88 € 749,98 Combimonteur NLS2 € 584,44 € 607,27 € 637,71 € 652,93 Telco-Telco migratie34 X+ € 16,64 X+ € 16,79 X+ € 16,99 X+ € 17,09 SIP-stift migratie34 X+ € 16,64 X+ € 16,79 X+ € 16,99 X+ € 17,09
MDF Pair Bonding disconnect34 X+ € 9,00 X+ € 9,08 X+ € 9,18 X+ € 9,24
Tabel 2 Eenmalige tarieven (VVE).
32
De tariefplafonds voor de diensten ICO Cancelling, wijziging service niveau, MIP 23B, MIP 15AB, MIP 15ZB, MIP 18CB, AIP 15AB, AIP 15ZB en AIP 99B zijn door ACM al beoordeeld in het Besluit Wholesale price cap 2009-2011 van 16 december 2009 (kenmerk: OPTA/AM/2009/203507).
33
De X representeert het tariefplafond voor de VVA voor MDF enkelvoudig voor betreffende periode.
34
Openbare versie
2
0
/3
5
Annex B WACC
74. In deze Annex beschrijft ACM de uitgangspunten van de methode voor het vaststellen van de WACC en de invulling daarvan.
B.1 Methode
75. De formule voor de berekening van de WACC is als volgt:
V
D
T
r
V
E
r
WACC
=
E+
D(
1
−
C)
Er
= rendement op eigen vermogen Dr
= rendement op vreemd vermogenC
T
= vennootschapsbelastingE
= eigen vermogenD
= vreemd vermogenV
= totaal vermogen76. In de onderstaande figuur is de berekening van de WACC schematisch weergegeven. Daarin is aangegeven welke parameters van belang zijn bij de berekening en op welke wijze zij onderling verband houden.
Openbare versie
2
1
/3
5
B.2 Invulling methode77. De methode die beschreven staat in paragraaf B.1 is de algemeen aanvaarde methode voor het berekenen van de WACC. Bij de invulling van de methode kunnen echter verschillende keuzes worden gemaakt.
78. ACM heeft in het licht van haar totstandkoming de invulling van de methode geëvalueerd en daarbij mede de ‘best practices’ binnen de NMa, OPTA en CA betrokken. ACM hanteert in beginsel de invulling van de methode die zij in het rapport The Cost of Capital for KPN’s
Wholesale Activities van 12 juli 201235 heeft gehanteerd, maar heeft als gevolg van de evaluatie de invulling op een aantal punten aangepast. Deze wijzigingen worden hieronder besproken en toegelicht.
Onderdeel WACC Oude invulling Nieuwe invulling
Rente opslag KPN specifiek idem The Cost of Capital for KPN’s Wholesale Activities, blz. 29 t/m 31
Risicovrije rente Randnummer 79 t/m 82
- looptijden obligaties 3 jaar 10 jaar
Marktrisicopremie Randnummer 83 t/m 85
- gemiddelde Rekenkundig Rekenkundig en meetkundig
Bèta Randnummer 86 t/m 90
- referentieperiode 1 tot 5 jaar 3 jaar
- uitgangspunt KPN specifiek Benchmark
- correctie Blume-correctie Vasicek-correctie
- deleveren Miller-methode Modigliani & Miller-methode
Inflatie Randnummer 91
- cijfer Verwacht Gerealiseerd en verwacht
- referentiemarkt Europa Gegevens voor zowel Nederland als Duitsland
Gearing KPN specifiek Idem The Cost of Capital for KPN’s Wholesale Activities, blz. 31 t/m 32
Tabel 3. Invulling WACC-methode.
Risicovrije rente
79. Eén parameter voor het bepalen van de WACC is de risicovrije rente. De risicovrije rente betreft het in de markt gerealiseerde rendement op een investering zonder enige vorm van risico. In de praktijk bestaat een volledig risicovrije investering echter niet. ACM benadert de risicovrije rente daarom met het rendement op een staatsobligatie. Bij de bepaling welke
35
Openbare versie
2
2
/3
5
staatsobligatie de risicovrije rente het best representeert, speelt de looptijd van de obligatie een rol.
80. De looptijd van de staatsobligatie die als referentie wordt gebruikt, is van belang, omdat er normaliter een positieve relatie tussen de looptijd van een (staats)obligatie en het geëiste rendement bestaat. Deze positieve relatie is onder meer te verklaren door een groter inflatierisico en een verhoogde kans op faillissement bij obligaties met een langere looptijd. Daartegenover staat dat kortlopende obligaties gevoeliger zijn voor een verandering van de economische en monetaire omstandigheden, waardoor het geëiste rendement op deze obligaties meer volatiel is in vergelijking tot langlopend schuldpapier.
81. ACM bepaalt de risicovrije rente op basis van staatsobligaties met een looptijd van tien jaar omdat deze de hoogte van de risicovrije rente het beste benaderen. Hiervoor is een aantal redenen. Ten eerste is het rendement op tienjaars obligaties stabieler dan het rendement op bijvoorbeeld vijfjaars obligaties. Hierdoor zullen er bij het gebruik van tienjaars obligaties minder fluctuaties optreden. Ten tweede kunnen op basis van historische gegevens van tienjaars obligaties de toekomstige rendementen beter worden voorspeld dan op basis van historische gegevens van bijvoorbeeld vijfjaars obligaties. Ten derde zijn de gereguleerde ondernemingen voor een belangrijk deel gefinancierd met langjarig vreemd vermogen en aandelen. Ten vierde sluit de looptijd van tien jaar voor het vaststellen van de risicovrije rente het beste aan bij de bepaling van de marktrisicopremie. De marktrisicopremie wordt namelijk berekend op basis van lange termijn historische data. Ook dit pleit ervoor om de risicovrije rentevoet op basis van lange termijn data te berekenen. Indien deze consistentie zou ontbreken, bestaat het risico dat de kosten van het eigen vermogen, waarvoor de parameters risicovrije rente en
marktrisicopremie relevant zijn, verkeerd berekend worden. Een argument voor een looptijd korter dan tien jaar is dat het verschil tussen obligaties met een lange en een korte looptijd vaak gerelateerd is aan risico’s die gelden voor de lange termijn en dus niet voor de korte termijn. 82. ACM stelt op basis van het bovenstaande vast dat de risicovrije rente moet worden bepaald met behulp van staatsobligaties met een looptijd van tien jaar.
Marktrisicopremie
83. De marktrisicopremie is het verwachte rendement dat beleggers in de markt kunnen realiseren voor het extra risico dat investeren in de marktportefeuille oplevert in vergelijking tot een risicovrije investering. De marktrisicopremie wordt bepaald op basis van historische gegevens van het rendement op de marktportefeuille.
Openbare versie
2
3
/3
5
beste maatstaf is om de voor de toekomst verwachte waarde te bepalen, laat de praktijk zien dat de werkelijk verwachte waarde onder dat gemiddelde ligt (het meetkundige gemiddelde ligt onder het rekenkundig gemiddelde). In de meeste gereguleerde sectoren speelt bovendien dat de aandeelhouders een lange termijn betrokkenheid bij de netwerken hebben, waardoor het verwachte rendement mogelijk dichter bij het meetkundig gemiddelde ligt.
85. Op basis van het voorgaande ziet ACM geen aanleiding een zwaarder gewicht toe te kennen aan het rekenkundig of het meetkundig gemiddelde. Derhalve zullen beide methodes even zwaar worden meegewogen.
Bèta
86. Om de WACC te bepalen is een zogenaamde equity bèta benodigd. De equity bèta is een maat voor het risico dat een investeerder loopt door te investeren in de aandelen van een specifieke onderneming ten opzichte van het risico van het investeren in de marktportfolio. Dit risico wordt het systematisch risico of marktrisico genoemd.
87. ACM bepaalt dat de bèta op basis van dagelijkse rendementen gedurende drie jaar wordt vastgesteld. Hiermee wordt aangesloten bij de referentieperiode van de bepaling van de risicovrije rente.
88. Bij het bepalen van de WACC voor een gereguleerde onderneming is het wenselijk om, waar mogelijk, uit te gaan van gegevens van die onderneming. Deze gegevens zullen immers, indien beschikbaar en representatief, tot een voor die onderneming zo nauwkeurig mogelijke schatting van de WACC leiden. Eén van de parameters waarvoor bedrijfsspecifieke gegevens gebruikt kunnen worden is de bèta. Deze bèta wordt dan bepaald als de covariantie tussen de rendementen van KPN en het marktrendement, benaderd door een Europese index. Indien de bèta voor KPN op deze wijze verkregen niet representatief en daarmee onbruikbaar blijkt, dient ten behoeve van het bepalen van de bèta voor de benchmarkbenadering te worden gekozen. Voor het onderhavige besluit is de op basis van KPN’s gegevens berekende bèta niet
representatief gebleken en heeft ACM geoordeeld dat de bèta op basis van benchmark gegevens moet worden bepaald.36
89. Om de betrouwbaarheid van de schattingen te vergroten, past ACM de Vasicek-correctie toe op de ruwe schattingen van de equity bèta’s. Het hanteren van de Vasicek-correctie is om twee redenen passender dan het hanteren van de Blume-correctie. De eerste reden is dat de Vasicek-correctie is gebaseerd op de statistische betrouwbaarheid van de schatting van de bèta. Hoe robuuster de schatting is, des te kleiner de aanpassing van de bèta. De
36
Openbare versie
2
4
/3
5
correctie is een correctie die, onafhankelijk van de betrouwbaarheid van de data, de bèta veel sterker corrigeert.
90. ACM wijst op het belang om onderscheid te maken tussen de asset bèta en de equity bèta. De equity bèta is een indicatie van het marktrisico van de aandelen van een onderneming, terwijl de asset bèta het marktrisico is van de aandelen indien het bedrijf is gefinancierd met 100% eigen vermogen. De hoogte van de equity bèta is derhalve mede afhankelijk van de wijze van financiering van een onderneming en de voor de onderneming geldende belastingvoet. Om bèta’s van ondernemingen in de vergelijkingsgroep vergelijkbaar te maken, wordt de asset bèta berekend. Bij de berekening van de asset bèta wordt gecorrigeerd voor de
financieringsstructuur en de belastingvoet van de peers. Voor deze correcties wordt de
Modigliani & Miller-methode toegepast. De Modigliani & Miller-methode houdt expliciet rekening met belastingen. Omdat in de WACC belastingen een rol spelen, is de Modigliani & Miller-methode passender dan de Miller-Miller-methode. Dit geldt in nog sterkere mate doordat de vergelijkingsgroep onder meer bestaat uit andere landen met een andere belastingstructuur.
Inflatie
Openbare versie
2
5
/3
5
Annex C Nota van bevindingen
92. Vodafone meent dat de hoogte van de MDF Pair Bonding tarieven problematisch is vanuit het oogpunt van economische repliceerbaarheid. Met name de eenmalige kosten van de NLS1-dienst, maar zeker die van de NLS2-dienst zijn buitengewoon hoog. Dienstenaanbieders zullen de eenmalige kosten moeten terugverdienen, naast de terugkerende kosten en de
investeringen die zij in hardware (modems, routers, settopboxen) en salesvergoedingen moeten doen.
93. Vodafone is van mening dat het ontbreken van een squeezetoets tussen ULL en retail ertoe leidt dat KPN ervoor kan kiezen de hoge eenmalige kosten voor pair bonding niet of slechts gedeeltelijk door te berekenen aan haar eigen retailklanten. Dit zou de facto leiden tot marge-uitholling van alternatieve aanbieders. Vodafone verzoekt ACM expliciet stil te staan bij de mogelijke implicaties van dit implementatiebesluit op de repliceerbaarheid voor
concurrenten.
94. ACM wijst erop dat het ontbreken van een squeezetoets tussen ULL en retail volgt uit het marktanalysebesluit Ontbundelde toegang. In dat besluit heeft ACM gemotiveerd dat het opleggen van een dergelijke toets niet proportioneel is. Het CBb heeft zich op 25 april 2013 hierover uitgesproken en – kort gezegd – het standpunt van ACM in deze bevestigd. Het onderhavige besluit ziet alleen op het vaststellen van de bovengrenzen.
95. KPN is van mening dat voor de componenten waarvoor de thans verwachte inflatie gebruikt dient te worden, de meest recente cijfers van het Centraal Planbureau dienen te worden gebruikt, namelijk de cijfers die op 14 augustus 2013 door het Centraal Planbureau in een concept kerngegevenstabel gepubliceerd zijn ten behoeve van de Macro Economische Verkenning 2014.
96. ACM is het met KPN eens dat bij het gebruik van de thans verwachte inflatie moet worden uitgegaan van de meest recent beschikbare informatie. Immers, hoe recenter de gegevens, hoe accurater de tarieven zullen zijn. Daarbij geldt dat er geen praktische bezwaren bestaan tegen het hanteren van de door KPN bedoelde inflatie. Er ontstaat bijvoorbeeld geen vertraging in de beoordeling door. Het besluit zal daarom op dit punt worden aangepast. Hiertoe is KPN met een herberekeningsverzoek verzocht om de cijfers van 14 augustus 2013 toe te passen.
Openbare versie
2
6
/3
5
FttO-diensten. Het feit dat de door The Brattle Group vastgestelde WACC de meest recent vastgestelde WACC is, is daarbij niet relevant.
98. Afgezien hiervan meent KPN dat toepassing van de Brattle-WACC onterecht is omdat de vertraging die is ontstaan bij de beoordeling van de kostenrapportage haar niet kan worden verweten. Als ACM de beoordeling van de door KPN ingediende kostenrapportage met meer voortvarendheid ter hand had genomen, dan zou de mogelijkheid om uit te gaan van de Brattle-WACC überhaupt niet hebben bestaan.
99. ACM wijst KPN erop dat door NERA en door The Brattle Group (voor HKWBT/HL) geen onderscheid wordt gemaakt naar diensten maar dat er een generieke KPN-WACC wordt vastgesteld. De WACC voor ULL diensten is dus dezelfde als die voor andere KPN diensten. Zoals hierboven reeds aangegeven en ook door KPN zelf is aangevoerd, is ACM van oordeel dat bij de berekening van tarieven, waar dat mogelijk is, de meest recente cijfers gehanteerd moeten worden. Het is niet consistent van KPN om enerzijds voor de meest recente inflatie en anderzijds voor een verouderde WACC te pleiten.
100. KPN is het oneens met de stelling van ACM dat het voor een MDF Pair Bonding aansluiting rekenen van tweemaal het tarief voor MDF enkelvoudig leidt tot een overdekking van de netwerkkosten. KPN voert hiervoor aan dat de tarieven voor MDF enkelvoudig al te laag zijn door toepassing van de leegloopregel. Daarnaast geeft KPN aan dat er andere
ontwikkelingen zijn die de volumes kunnen beïnvloeden.
101. KPN is van mening dat ACM doel redeneert omdat ACM er één volumeontwikkeling uitpakt die zou zorgen voor een overdekking bij het hanteren van tweemaal het tarief voor MDF
enkelvoudig. KPN wijst voorts op adressen waarbij reeds meer dan één koperpaar wordt afgenomen maar waar een tarief van tweemaal MDF enkelvoudig wordt gerekend.
102. ACM wijst KPN erop dat de leegloopregel geen onderdeel is van onderhavig besluit. De door KPN opgevoerde, en door ACM bestreden, onderdekking van de netwerkkosten, is derhalve in ieder geval geen gevolg van onderhavig besluit. Het tarief voor MDF enkelvoudig is een tarief voor de aansluiting. Daarbij is het niet relevant of die aansluiting uit één of twee koperparen bestaat. Derhalve zijn de tarieven voor MDF enkelvoudig en MDF Pair Bonding gelijk, waarbij geldt dat KPN kosten die specifiek gerelateerd zijn aan Pair Bonding aan het tarief voor MDF Pair Bonding mag toevoegen. Indien KPN diensten aanbiedt die volledig identiek zijn aan MDF Pair Bonding dient zij ook hiervoor het MDF Pair Bonding tarief in rekening te brengen.
103. KPN geeft ten aanzien van de tariefstappen, de aanvullende diensten en de
Openbare versie
2
7
/3
5
al aan ACM kenbaar heeft gemaakt, niet begrijpt waarom ACM in het besluit opneemt dat KPN het EDC-systeem dient aan te passen.
104. ACM beoordeelt in onderhavig besluit de initiële EDC-rapportage die KPN heeft ingediend en beschrijft de wijzigingen zoals ACM die aan KPN heeft voorgeschreven. ACM keurt de EDC-rapportage goed indien KPN de wijzigingen in het EDC-systeem heeft doorgevoerd.
105. Tele2 is van mening dat kosten uit het eenmalige tarief moeten worden overgeheveld naar het maandelijkse tarief. Hiermee worden alternatieve aanbieders beschermd tegen onduidelijkheid over de terugverdienperiode in de businesscase.
106. Daarnaast wijst Tele2 op het risico dat een soortgelijke tariefstructuur gaat ontstaan voor MDF Pair Bonding over SDF (en daarmee voor WBA over SDF en – eventueel – een
gereguleerd VULA aanbod). Dit zou het einde van concurrentie door alternatieve DSL aanbieders betekenen.
107. ACM is van oordeel dat zij met de huidige verdeling tussen eenmalige en maandelijkse vergoedingen, waarbij projectkosten al volledig naar het maandelijkse tarief zijn overgeheveld, een juiste afweging heeft gemaakt tussen enerzijds de belangen van alternatieve aanbieders en anderzijds het belang van KPN. Alternatieve aanbieders kunnen op deze manier concurreren met KPN. Tegelijkertijd heeft KPN voldoende zekerheid over de dekking van haar kosten. 108. Voorts ziet ACM niet hoe zij haar eigen beleidsvrijheid ten aanzien van tariefregulering zou inperken met het nemen van dit besluit. Inherent aan het nemen van besluiten is immers dat de toezichthouder keuzes maakt. Dit betekent geenszins dat in andere besluiten niet andere keuzes kunnen worden gemaakt.
109. Tele2 wijst erop dat ACM de reacties van Tele2 van 14 augustus 2012 en 3 oktober 2012 ten onrechte niet heeft betrokken bij haar tariefbeoordeling. Tele2 maakt dit op uit het feit dat haar commentaar niet heeft geleid tot herberekeningsverzoeken en verlaging van tarieven. In haar zienswijze dringt Tele2 erop aan dat alsnog te doen en herhaalt op hoofdlijnen de punten uit de boven genoemde reacties:
Openbare versie
2
8
/3
5
b) ACM wordt verzocht in haar definitieve tariefbesluit te motiveren waarom de door KPN opgegeven kosten voor herstelwerkzaamheden ten behoeve van de introductie van MDF Pair Bonding, niet resulteren in een overdekking van KPN’s totale kosten van het koper aansluitnet; c) ACM wordt verzocht in haar definitieve tariefbesluit de hoogte van de herstelkosten (30-40 Euro) voor Tranche1 te motiveren;
d) ACM wordt verzocht in haar definitieve tariefbesluit te differentiëren in de VVE tarieven voor NLS2 en NLS3;
e) ACM wordt verzocht in haar definitieve tariefbesluit de MDF Pair Bonding tarieven te middelen voor adressen met kabelverdeler (KVD) in het aansluitnet en zonder KVD in het aansluitnet;
f) ACM wordt verzocht in haar definitieve tariefbesluit te motiveren waarom de servicekosten voor MDF Pair Bonding zouden stijgen in verband met enkelvoudige aansluitingen;
g) ACM wordt verzocht in haar definitieve tariefbesluit te motiveren waarom de VVE voor SIP Stift migraties, Disconnect en Telco-Telco migratie een verdubbeling van het tarief oplevert ten opzichte van dezelfde ordertypes voor enkelvoudige leveringen;
h) ACM wordt verzocht in haar definitieve tariefbesluit te motiveren dat er, wat de kosten van herstelwerkzaamheden betreft, geen overdekking van kosten plaatsvindt. Het risico op herstelwerkzaamheden lijkt via een risicopremie verdisconteerd te worden in het gemiddelde eenmalige tarief maar bovendien lijken herstelwerkzaamheden per incident in rekening te worden gebracht (NLS including infra expansion);
i) ACM wordt verzocht in haar definitieve tariefbesluit te overwegen dat KPN niet bij alle MDF Pair Bonding installaties activiteiten moet verrichten in de KVD. KPN’s bewering dat dit wel het geval is, is aantoonbaar onjuist;
j) ACM wordt verzocht in haar definitieve tariefbesluit te motiveren in hoeverre KPN’s antwoord op vraag 22 uit vragenbrief 1 nog actueel is nu duidelijk is dat KPN proactief eindgebruikers migreert naar MDF Pair Bonding;
k) ACM wordt verzocht in haar definitieve tariefbesluit te overwegen dat er een middeling dient plaats te vinden tussen situaties waar het ISRA punt dient te worden vervangen en situaties waar dat niet noodzakelijk is.
110. ACM wijst Tele2 erop dat het enkele feit dat er naar aanleiding van haar input in de beoordeling geen concrete wijzigingen hebben plaatsgevonden of geen
Openbare versie
2
9
/3
5
haar beoordeling. Voor de goede orde gaat ACM hieronder in op bovenstaande punten van Tele2:
a) ACM bevestigt dat de kosten voor het testen en labelen niet in rekening worden gebracht bij gebruik van de combimonteur.
b en c) KPN heeft in haar initiële EDC rapportage aangegeven dat de in rekening gebrachte herstelkosten per lijn de helft zijn van de gebruikelijke herstelkosten per lijn. KPN heeft aangegeven dat deze kostenreductie mogelijk is omdat zij een deel van de lijnen na
inventarisatie over zal hevelen naar tranche 2. Nadat KPN een deel van de inventarisatie had afgerond is gebleken dat de werkelijke herstelkosten boven de geraamde herstelkosten liggen. ACM heeft de door KPN verschafte motivering ten aanzien van de herstelkosten als voldoende beoordeeld en op basis daarvan de hoogte van deze kosten goedgekeurd. ACM ziet derhalve geen aanleiding om een nadere motivering te verzoeken aan KPN.
d) ACM wijst Tele2 erop dat NLS3 geen onderdeel is van dit tariefbesluit.
e) ACM overweegt dat voor de tarieven in de eerste plaats bepalend is welke werkzaamheden uitgevoerd dienen te worden, in casu werkzaamheden op de KVD. In haar eerste antwoordbrief van 6 januari 2012 had KPN vooraf ingeschat dat in [vertrouwelijk: XX%] van de gevallen sprake zou zijn van een doorgelaste kruisdraad in de KVD. KPN heeft in haar vijfde
antwoordbrief benadrukt dat uit ervaringscijfers is gebleken dat in vrijwel alle gevallen dat een MDF Pair Bonding-installatie verloopt via een KVD [vertrouwelijk:XX%] een tweede kruisdraad in deze KVD getrokken dient te worden. Nu KPN in haar kostenonderbouwing reeds middelt tussen MDF Pair Bonding-installaties waar wel sprake is van werkzaamheden op de KVD [vertrouwelijk: XX%] en MDF Pair Bonding-installaties waar dat niet het geval is, kan ACM Tele2 niet volgen in haar kennelijke stelling dat er nog een additionele middeling dient plaats te vinden op het enkele feit dat er wel of niet een KVD in de architectuur van het aansluitnet aanwezig is bij de individuele MDF Pair Bonding-aansluiting.
f) ACM verwijst Tele2 naar randnummers 56 tot en met 58 van het tariefbesluit voor de onderbouwing van de servicekosten.
Openbare versie
3
0
/3
5
h) Nu KPN in haar antwoordbrief van 22 februari 2013 heeft aangegeven het ordertype NLS including infra expansion te verwijderen uit haar aanbod is de door Tele2 geschetste situatie van overdekking weggenomen.
i) ACM overweegt dat KPN in de kostenonderbouwing heeft meegenomen dat in
[vertrouwelijk: XX%] van de MDF Pair Bonding-installaties werkzaamheden in de KVD dienen plaats te vinden. ACM kan de stelling van Tele2 dat KPN dat bij alle MDF Pair
Bonding-installaties zou doen, daarom ook niet volgen.
j) ACM kan Tele2 niet volgen in haar stelling dat het enkele gegeven dat KPN eindgebruikers pro-actief zou migreren naar een MDF Pair Bonding-installatie betekent dat dit in dezelfde monteursgang als de inventarisatie-fase zou plaatsvinden.
Openbare versie
3
1
/3
5
Annex D Reactie van de Europese Commissie
111. ACM heeft op grond van artikel 6b.2, eerste lid, van de Tw het ontwerpbesluit op 11 oktober 2013 voorgelegd aan de Commissie en de nationale regelgevende instanties. Op 8 november 2013 heeft de Commissie gereageerd met enkele opmerkingen. In deze annex reageert ACM op deze opmerkingen.37
Noodzakelijkheid van kostengeoriënteerde prijzen voor MDF pair bonding 112. De Europese Commissie geeft in haar opmerking het volgende aan:
ACM stelt voor de tariefplafonds voor enkele koperlijnen als uitgangspunt te nemen om de tariefplafonds voor pair bonding te bepalen. Aan de toegepaste tariefplafonds liggen derhalve de veiligheidsplafonds die voor enkele koperlijnen worden toegepast en geen pure
kostenoriëntatie ten grondslag.
De Commissie onderkent de grondgedachte waarop deze keuze in het kader van de meegedeelde maatregel is gebaseerd: de tariefregulering voor de toegang tot enkele
koperlijnen en gekoppelde paren koperlijnen moet op elkaar zijn afgestemd om te waarborgen dat de keuze van toegangvragende partijen tussen enkele lijnen en gekoppelde paren lijnen niet wordt verstoord. De Commissie onderkent tevens het belang van het beginsel van
rechtszekerheid en stabiliteit, op basis waarvan OPTA de tariefplafonds in 2011 heeft opgelegd. De Commissie wijst echter nogmaals op de opmerkingen die zij onder zaaknummer
NL/2011/1278 heeft gemaakt: teneinde rechtszekerheid voor toegangvragende partijen te waarborgen en daardoor doeltreffende investeringen door alle exploitanten te bevorderen, moet de regulering van kopertoegangsprijzen gebaseerd zijn op kostenoriëntatie. De Commissie verzoekt ACM daarom in de aanstaande regelgevingsperiode bij het beoordelen van de prijzen van alle breedbandtoegangsproducten te onderzoeken of de aanpak ten aanzien van
tariefplafonds van individuele koperproducten en koperproducten op basis van gekoppelde paren lijnen nog steeds gerechtvaardigd is.
113. ACM bevestigt dat zij in het kader van de marktanalyse die ziet op de reguleringsperiode 2015 tot en met 2017 het verzochte onderzoek zal verrichten. ACM is deze marktanalyse recent
37
Openbare versie
3
2
/3
5
gestart en het betreffende marktanalysebesluit Ontbundelde toegang is nu voorzien voor eind 2014.
Noodzakelijkheid van consistentie ten aanzien van de tariefregulering bij de overgang naar NGA-netwerken in Nederland en in de EU om investeringen in breedband
aantrekkelijker te maken
114. De Europese Commissie geeft in haar opmerking het volgende aan:
De Commissie wijst met betrekking tot de onderhavige zaak betreffende de tenuitvoerlegging van toegangstariefcontrole op het gebied van MDF pair bonding, FttO en HKWBT/HL nogmaals op de beginselen achter haar opmerkingen in de zaken betreffende marktanalyse
NL/2012/1407 en NL/2012/1408 alsmede in de zaak betreffende de tenuitvoerlegging van tariefcontrole op het gebied van FttH-toegang NL/2013/1439.
Het is van groot belang dat de voornaamste wholesale-toegangsproducten tijdens de overgangsperiode naar NGA-netwerken in de hele EU op een doeltreffende en
samenhangende manier worden gereguleerd. De Commissie wijst er in dit verband op dat de aanbeveling over consistente verplichtingen tot non-discriminatie en kostenmethodologieën om de concurrentie te bevorderen en investeringen in breedband aantrekkelijker te maken, in september 2013 is vastgesteld [hierna: de aanbeveling]. Deze aanbeveling dient als richtsnoer voor de uitvoering van de verplichting tot nondiscriminatie en van de kostenmethodologieën voor de voornaamste wholesaletoegangstarieven.
Openbare versie
3
3
/3
5
gereguleerde wholesale-toegangsdiensten, alsmede het invoeren van een doeltreffend handhavings- en toezichtsmechanisme. ACM moet ook zorgen voor een test van de economische dupliceerbaarheid om te waarborgen dat de marge tussen het desbetreffende retailtarief en de desbetreffende NGA-gebaseerde gereguleerde wholesale-toegangsinputs door de flexibiliteit inzake tarieven voor NGA-toegang de incrementele stroomafwaartse kosten en een redelijk percentage van de algemene kosten dekt.
Gezien het voorafgaande roept de Commissie ACM op zo spoedig mogelijk de dialoog met de belanghebbenden aan te gaan om de haalbaarheid van de tenuitvoerlegging van EoI in Nederland te onderzoeken. Hierdoor kan de verplichting tot kostenoriëntatie voor de
glasvezellijnen van de exploitant met aanmerkelijke marktmacht worden opgeheven, zodra de nodige beschermingsmechanismen in Nederland zijn ingevoerd en ACM vaststelt dat het prijsstellingsbeleid van de exploitant met aanmerkelijke marktmacht afdoende is ingeperkt door kostengeoriënteerde kopertarieven of door aanzienlijke concurrentiedruk, die met name zou blijken uit het bestaan van goed ontwikkelde alternatieve infrastructuur.
115. ACM merkt op dat zij in haar eerstkomende marktanalyses Ontbundelde toegang, FttO en HLWBT/HL zoveel mogelijk rekening zal houden met de aanbeveling. In het kader van die marktanalyses en de daarbij te bepalen proportionele verplichtingen zal ACM ook de door de Commissie gevraagde dialoog met belanghebbenden starten om de haalbaarheid van de tenuitvoerlegging van EoI in Nederland te onderzoeken.
Tijdschema voor de volgende analyse van de markten 4 tot en met 6 in Nederland 116. De Europese Commissie geeft in haar opmerking het volgende aan:
De Commissie merkt op dat alle gereguleerde breedbandmarkten in Nederland onderling verbonden zijn: FttO-ODF-toegang is een input voor HKWBT/HL, evenals MDF-kopertoegang en FttH-ODF-toegang. De Commissie merkt tevens op dat er een hiaat van één jaar is tussen enerzijds de marktanalysen voor FttO- en HKWBT/HL-toegangsproducten, die respectievelijk onder de markten 4 en 5/6 van de aanbeveling inzake relevante markten vallen, en anderzijds de koper- en FttH-toegangsproducten, die onder markt 4 van de aanbeveling inzake relevante markten vallen. Uit het antwoord van ACM op het verzoek om informatie maakt de Commissie in dit verband op dat ACM om redenen van (i) voorspelbaarheid en (ii) middelen niet van plan is haar marktanalysen op elkaar af te stemmen.
Ondanks bovengenoemde elementen, en ook al zijn er termijnen waarover ACM geen controle heeft, bijvoorbeeld als gevolg van rechtszaken, wijst de Commissie ACM erop dat het
Openbare versie
3
4
/3
5
actuele marktgegevens en ontwikkelingen een oordeel kunnen vormen over de door ACM voorgestelde regelgevingsaanpak, met name wat betreft de impact van alle maatregelen die aan de AMM-exploitant worden opgelegd in overeenstemming met de doelstellingen van het regelgevingskader.
Daarbij moet zoveel mogelijk rekening worden gehouden met de aanbeveling over consistente verplichtingen tot non-discriminatie en kostenmethodologieën. Ook marktpartijen hebben een consistent en actueel overzicht over de gangbare voorwaarden op regelgevings- en
mededingingsgebied nodig op basis waarvan zij ondernemings- en investeringsplannen opstellen en investeringskeuzes inzake "bouwen of kopen" maken.
Gezien het voorafgaande verzoekt de Commissie ACM dringend de volgende marktanalysen en het opleggen van corrigerende maatregelen betreffende markt 4 (dat wil zeggen MDF- en SDF-kopertoegang, FttH- en FttO-ODF-toegang) en markt 5 (dat wil zeggen HKWBT/HL)
tegelijkertijd uit te voeren, ook al houdt dat in dat de FttO- en HKWBT/HL-markten opnieuw moeten worden geanalyseerd voordat de termijn van drie jaar sinds de vorige analyse is verstreken. Als alternatief kan ACM de op één na beste optie toepassen: markt 4 in zijn geheel analyseren en daarvan kennisgeving doen, en vervolgens dezelfde procedure voor markt 5 volgen, waarbij de tijd tussen de twee marktanalysen wordt ingekort. Daardoor wordt de transparantie en de rechtszekerheid ten aanzien van de regelgevingsaanpak door ACM verbeterd.
Verder merkt de Commissie op dat er een, weliswaar beperkt, risico bestaat dat de
wisselwerking tussen de non-discriminatie/margin squeeze-regel en het tariefplafond tegen 2015 tot gevolg heeft dat het ondergrenstarief boven het gereguleerde tariefplafond ligt. Dit scenario blijft naar verwachting beperkt tot een klein deel van de glasvezelgebaseerde
HKWBT/HL-producten van KPN. Volgens ACM zou het tariefplafond in dergelijke uitzonderlijke en beperkte omstandigheden worden vastgelegd op het niveau van het ondergrenstarief dat resulteert uit de margin squeeze-regel. De Commissie wijst erop dat er door het opleggen van twee verschillende en mogelijk tegenstrijdige standaards voor tariefregulering niet de signalen inzake voorspelbaarheid en transparantie worden gegeven waar marktpartijen behoefte aan hebben bij het nemen van investeringsbeslissingen.
Openbare versie
3
5
/3
5
willekeurig dient aan te passen, maar dient te beoordelen of een aanpak op basis van een strengere verplichting tot non-discriminatie overeenkomstig de bovengenoemde aanbeveling passend is; als er geschikte mededingingsgaranties zijn, kunnen in dat geval de wholesale-tariefcontroles worden afgeschaft.
117. ACM is van oordeel dat de huidige planning van de marktanalyses waarbij de analyse van FttO en HKWBT/HL een jaar later wordt uitgevoerd dan de analyse van ULL
(MDF/SDF/FttH) geen afbreuk doet aan de kwaliteit en de samenhang van de analyses. Bij al deze besluiten houdt ACM zoveel mogelijk rekening met de aanbeveling van de Commissie inzake non-discriminatie en kostenmethodologieën. Daarnaast is de noodzaak om ULL (MDF/SDF/FttH) en FttO tegelijkertijd te analyseren naar het oordeel van ACM niet aanwezig. Het gaat hier om twee verschillende markten met ieder een eigen dynamiek en een eigen set aan verplichtingen. Naar het oordeel van ACM bestaat er meer samenhang tussen de markt voor FttO en HKWBT/HL. Dat is ook de reden waarom ACM die analyses gelijktijdig wil uitvoeren.
118. Daarnaast spelen nog aanvullende overwegingen om de analyses van FttO en HKWBT/HL niet naar voren te halen. Allereerst geldt dat de juridische procedures van de lopende besluiten nog niet zijn afgerond. De verwachting is dat deze wel zijn afgerond op het moment dat de nieuwe analyses in het najaar van 2014 starten. Ook wat betreft de bemensing van de projecten geldt dat meer spreiding in de tijd efficiënter en beter werkbaar is voor ACM en naar verwachting ook voor marktpartijen.
119. Dit alles neemt niet weg dat ACM reeds bij de ULL-analyse daar waar nodig de markten voor FttO en HKWBT/HL betrekt in de analyse. Dit geldt onder meer voor de wijze waarop de aanbeveling inzake non-discriminatie en kostenmethodologieën toegepast gaat worden. 120. ACM ziet in de reactie van de Commissie derhalve onvoldoende redenen om de planning van de marktanalyses aan te passen.
