telecommunicatiesector
Marktwerking in de telecommunicatiesector
Auteur: Nicole Reuselink Studentnummer: 1150537
Titel: Marktwerking in de telecommunicatiesector Studierichting: Algemene Economie
Begeleiders: dr. J.P. Elhorst, dr. L.Schoonbeek Jaar van uitgave: 2007
Samenvatting: Onderzoek naar de gevolgen van privatisering en liberalisering op de
Woord van dank
Velen hebben zich betrokken getoond bij het schrijven van dit stuk. Tot hen richt ik mijn dank. Een aantal personen wil ik hierbij graag bij naam noemen. Allereerst, uiteraard mijn scriptiebegeleiders de heer Elhorst en de heer Schoonbeek. Graag wil ik hen bedanken voor hun professionele kijk op het schrijven van een scriptie. Hun aanwijzingen en opmerkingen die tijdens onze gesprekken naar voren zijn gekomen hebben mij telkens weer nieuwe inzichten verschaft. Ik heb zeer veel geleerd van hen en van deze periode.
Aanvullend wil ik Saskia Spiekman van het Museum voor Communicatie in Den Haag danken. Zij is van groot belang geweest voor het verkrijgen van de juiste data die nodig waren voor dit onderzoek.
Verder wil ik graag mijn ouders bedanken voor hun grenzeloze ondersteuning bij niet alleen het schrijven van deze scriptie, maar ook gedurende mijn gehele studententijd. Zij hebben er mede voor gezorgd dat ik een fantastische studententijd heb gehad in Groningen. Ik waardeer dit enorm.
En last but not least, Jurjen. Graag wil ik hem bedanken voor zijn steun tijdens het schrijven van deze scriptie.
Voorwoord
Privatisering van publieke activiteiten, met enige regelmaat wordt er op het nationale nieuws wel iets genoemd over dit onderwerp. Het openbaar vervoer, de energiebedrijven en natuurlijk ook de telecommunicatiemarkt hebben te maken gehad met de introductie van privatisering, liberalisering en marktwerking. Het lijkt een trend te zijn, waarbij geen enkele overheidsinstanties buiten beschouwing gelaten wordt.
De roep om marktwerking is luid. De vraag is echter of de marktwerking, die tot stand komt door de liberalisering, werkelijk het gewenste succes heeft, of dat hier ook mogelijke beperkingen en nadelen kunnen ontstaan.
In dit onderzoek ligt de focus op de Nederlandse telecommunicatiesector. Deze sector is ruim 25 jaar geleden verzelfstandigd door middel van privatisering en liberalisering. Een aantal gevolgen van deze privatisering en de liberalisering zijn gedurende deze periode bestudeerd. De resultaten staan beschreven in het stuk dat voor u ligt.
Veel leesplezier.
Amsterdam, januari 2007.
Inhoudsopgave
Woord van dank Voorwoord Inhoudsopgave ...1 Hoofdstuk 1 ...3 1.1. Inleiding en probleemstelling...3 1.2 Methodologie en structuur ...4 Hoofdstuk 2 ...6 2.1 Introductie...6 2.2 Privatisering ...6
2.2.1 De doelstellingen van privatisering ...6
2.2.2 De obstakels van privatisering ...7
2.3 Liberalisering ...8
2.3.1 De doelstellingen van liberalisering ...8
2.3.1.1 De efficiëntie...9
2.3.1.2 Het welvaartsniveau ...11
2.3.2 De obstakels van liberalisering ...14
2.3.2.1 Marktmacht...14 2.3.2.2 Externe effecten ...17 2.3.2.3 Informatiescheefheid ...17 2.4 Conclusie ...18 Hoofdstuk 3 ...20 3.1 Introductie...20 3.2 De Nederlandse telecommunicatiemarkt ...20
3.2.1 Privatisering en liberalisering in de telecommunicatiemarkt ...20
3.2.2 Universele dienstverlening in de telecommunicatiemarkt ...22
3.2.3 De telecommunicatie-infrastructuur ...25
3.2.4 Werkgelegenheid in de telecommunicatiemarkt ...26
3.2.5 Efficiëntie in de telecommunicatiemarkt ...27
3.3 Conclusie ...28
4.1 Introductie...30
4.2 Gevolgen voor de Nederlandse telecommunicatiemarkt ...30
4.2.1 Het aantal aanbieders...30
4.2.2 De tariefontwikkeling ...33
4.3 De OPTA ...37
4.4 Gevolgen voor KPN ...39
4.4.1 De productontwikkeling ...39
4.4.1.1 De productontwikkeling in de gehele markt ...39
4.4.1.2 De productontwikkeling bij KPN...42
4.4.2 De werkgelegenheid ...44
4.4.3 De productiviteit...47
4.5 Conclusie ...49
Hoofdstuk 5 ...50
Bijlage 1 Patentaanvragen van KPN per jaar...52
Bijlage 2 De werkgelegenheid bij KPN ...53
Bijlage 3 Productiviteit bij KPN ...54
Tabellenindex ...56
Figurenindex ...56
Hoofdstuk 1
1.1. Inleiding en probleemstelling
Privatisering en liberalisering zijn verschijnselen die de afgelopen decennia een grote rol hebben gespeeld in de Nederlandse economie en daarbuiten. Volgens Kaag (1983) kan privatisering worden gedefinieerd als “het proces waarbij publieke taken, functies en eigendom verschuiven naar private taken, functies en eigendom”. Liberalisering kan worden gedefinieerd als het elimineren van toetredingsbarrières (Van Damme, 2003) en het openstellen van de markt voor andere partijen. Voorbeelden van sectoren die sinds de jaren tachtig zijn geprivatiseerd en tevens geliberaliseerd zijn de telecommunicatiesector, de postsector en de nationale spoorwegen. Tot de jaren tachtig leek er aan de groei van de publieke sector geen eind te komen en de publieke sector speelde dan ook een belangrijke rol in de Nederlandse economie. De voornaamste redenen voor de toenemende vraag naar overheidsactiviteiten waren van economische, sociale en politieke aard. De economische welvaart nam toe in die periode en de noodzaak van publieke infrastructuur, de rechtspraak en de urbanisatietrend droegen bij aan de toenemende vraag naar overheidstaken. Echter, in de laatste 25 jaar van de 20e eeuw ontstonden er problemen in de Nederlandse publieke sector. De overheid was niet langer in staat om aan al haar verantwoordelijkheden en taken te voldoen. In een rapport, geschreven door de commissie Van Thijn (2002, pag. 8), wordt geconcludeerd dat de problemen voornamelijk van financiële en organisatorische aard waren en dat er sprake was van bureaucratie, inefficiëntie en budgettaire tekorten. Discussies over de omvang van de overheidssector laaiden op. De ‘markt’ werd een nieuwe bron van inspiratie en het marktmechanisme werd meer geprezen na de teleurstellende resultaten van de overheid (Plug e.a., 2003). De privatiseringstrend deed haar intrede in Nederland, voormalige toetredingsbarrières verdwenen en de liberalisering zorgde ervoor dat andere partijen de markt konden betreden.
In dit onderzoek wordt de privatisering en liberalisering van de Nederlandse telecommunicatiesector bestudeerd. Hierbij ligt de nadruk op liberalisering. De ontwikkelingen in de telecommunicatiemarkt 25 jaar na het begin van de privatisering en liberalisering worden geanalyseerd. Tevens wordt er onderzocht welke veranderingen deze ontwikkelingen tot stand hebben gebracht. Dit leidt tot de volgende probleemstelling:
In de volgende hoofdstukken zal deze probleemstelling uiteengezet en beantwoord worden aan de hand van de volgende onderzoeksvragen:
1. Wat zijn de doelstellingen van privatisering? 2. Wat zijn de obstakels van privatisering?
3. Wat zijn de doelstellingen van liberalisering en marktwerking? 4. Wat zijn de obstakels van liberalisering en marktwerking?
5. Hoe is de privatisering op en liberalisering in de Nederlandse telecommunicatiemarkt verlopen?
6. Wat is universele dienstverlening en wat is de rol daarvan in de telecommunicatiesector? En wat is de invloed van liberalisering op de universele dienstverlening?
7. Wat zijn de gevolgen van liberalisering voor de telecommunicatie-infrastructuur, de werkgelegenheid en de efficiëntie in de telecommunicatiemarkt?
8. Wat zijn de gevolgen van marktwerking in de Nederlandse telecommunicatiemarkt en specifiek voor het bedrijf KPN?
Het eerste deel van het onderzoek, bestaande uit de vragen 1 tot en met 7, is theoretisch van aard. De antwoorden op de gestelde vragen worden gestructureerd uiteengezet. Het tweede deel, bestaande uit vraag 8, is empirisch van aard en heeft betrekking op de Nederlandse marktsituatie.
1.2 Methodologie en structuur
Bij de methodologie van een onderzoek is het van belang dat de manier van werken en de gemaakte keuzes gegrond zijn (Malhotra, 1999). Het eerste deel van het onderzoek, de hoofdstukken 2 en 3, bestaat uit een literatuuronderzoek. Dit wordt ook wel theorie-georiënteerd-onderzoek genoemd, omdat in dit soort theorie-georiënteerd-onderzoek de theorie-georiënteerd-onderzoeker eerst de relevante theorie raadpleegt en zich dan op een specifiek onderdeel richt (Verschuren en Doorewaard, 1999). Theorieën met betrekking tot de kern van dit onderzoek komen aan bod en deze bieden handvaten om op een gerichte manier de probleemstelling te analyseren.
telefoniemarkt. De marktsituatie in 2006 wordt vergeleken met de marktsituatie in 1989. Het tweede deel van het onderzoek is specifiek op KPN gericht. In dit deel van het onderzoek worden drie criteria onderzocht, die door de privatisering en liberalisering zijn beïnvloed. Data, gebruikt in het onderzoek, bestaat uit informatie van het bedrijf Koninklijke KPN N.V. en informatie over de gehele Nederlandse telecommunicatiemarkt medio 2005. Daarnaast worden in dit onderzoek data van het Centraal Bureau voor de Statistiek, het Centraal Plan Bureau, het Octrooiencentrum, diverse kranten, magazines, internetsites, het Museum voor Communicatie in Den Haag en publicaties van de overheid, zoals de Nederlandse Staatscourant, gebruikt.
Het derde deel van het onderzoek, hoofdstuk 5, bestaat uit de evaluatie en conclusies van de resultaten van het literatuur- en het empirische onderzoek. Tevens worden er aanbevelingen gedaan voor nader onderzoek.
Hoofdstuk 2
2.1 Introductie
Privatisering en liberalisering zijn verschijnselen die aan het eind van de jaren zeventig zijn komen opzetten. Een concreet voorbeeld hiervan is het beleid gevoerd door de kabinetten Lubbers (1982-1994) met als doel: De implementatie van meer marktwerking in Nederland en de vermindering van overheidsactiviteiten. Dit beleid wordt nog steeds grotendeels gehandhaafd in de huidige politiek. Deze manier van politieke beleidsvoering heeft grote economische gevolgen en dit onderzoek is dan ook voornamelijk economisch georiënteerd. Vanuit een economisch theoretische visie worden in dit hoofdstuk de doelstellingen en de obstakels van het privatiserings- en liberaliseringsproces behandeld. Tevens worden drie bijbehorende marktvormen besproken. Deze onderwerpen hebben betrekking op de onderzoeksvragen 1 tot en met 4.
2.2 Privatisering
2.2.1 De doelstellingen van privatisering
Vanaf de jaren tachtig is de Nederlandse politiek gefocust op privatisering van staatsbedrijven en wordt marktwerking en liberalisering sterk geprezen. Privatisering is een belangrijk element voorafgaande aan het liberaliseringsproces en wordt om deze reden hier behandeld. Vanaf de jaren tachtig voeren diverse ministeries, zoals het Ministerie van Financiën en het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, een privatiseringsbeleid uit en rapporteren over de gang van zaken aan de Tweede Kamer. In 1981 zijn de volgende vier algemene doelstellingen geformuleerd met betrekking tot privatisering. Het Ministerie van Financiën formuleerde deze doelstellingen in een brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer1 (1981-1982) als volgt:
De budgettaire doelstelling. Dit houdt hoofdzakelijk in dat de overheidsuitgaven gereduceerd moeten worden.
De overheidsdoelstelling. De overheidsorganisaties moeten flexibeler worden en meer gestroomlijnd. De organisaties dienen afgeslankt te worden.
De innovatiedoelstelling. Privatisering biedt meer mogelijkheden voor ontwikkeling en innovatie van private sectoren.
1
De macro-economische doelstelling. Deze doelstelling houdt in dat de private sector in omvang behoort te groeien en dat de omvang van de overheidssector moet afnemen. Dit zal leiden tot economisch herstel.
In dit onderzoek zal de nadruk in het bijzonder liggen op het liberaliseringsproces van voormalige staatsbedrijven. Dit komt in paragraaf 2.3 aan de orde. Er wordt in dit onderzoek één sector specifiek uitgelicht, geanalyseerd en beoordeeld. Hier wordt later in hoofdstuk 3 op terug gekomen.
2.2.2 De obstakels van privatisering
Het eerste obstakel bij privatisering is dat de overheid verschillende verantwoordelijkheden krijgt (Van Damme, 2001). De overheid zal een goede balans moeten vinden tussen deze verantwoordelijkheden. De vijf rollen die zij moet vervullen zijn beleidsmaker, principaal, supervisor, marktspeler en eigenaar (Plug e.a., 2003). In elke rol heeft de overheid een andere visie op de privatisering en de markt en heeft het andere competenties nodig om deze rol te kunnen vervullen. Bijvoorbeeld: de overheid wil een marktspeler zijn, maar tegelijkertijd heeft het als taak toezicht te houden op de markt. De overheid kan niet alle verantwoordelijkheden op hetzelfde moment vervullen. De verantwoordelijkheden moeten gescheiden blijven om belangenverstrengeling te voorkomen. Een ander voorbeeld van belangenverstrengeling kan ontstaan tussen de eigenaar en de principaal. Een eigenaar van een onderneming heeft als doel de winst te maximaliseren en een principaal heeft als doel de beste kwaliteit voor een product of dienst te leveren. Hier kan een conflictsituatie ontstaan. Zodoende is het belangrijk een onafhankelijke supervisor aan te stellen om deze belangenverstrengeling op te lossen.
Een tweede obstakel waar organisaties tegenaan lopen na privatisering is de cultuurverandering. Een organisatie zal moeten omschakelen van een overheidsorganisatie naar een marktgeoriënteerde organisatie. De organisatie zal meer winstgeoriënteerd worden en aspecten als efficiëntie en kostenreducties gaan een belangrijkere rol spelen. Deze omschakeling heeft tijd nodig.
met organisatorische aanloopproblemen en kan hierdoor achterstand oplopen. Het is van groot belang om rekening te houden met deze obstakels bij de privatisering van een voormalige overheidsorganisatie, om de privatisering succesvol te laten verlopen.
2.3 Liberalisering
Een kenmerkend aspect van liberalisering is dat toetredingsbarrières in de markt geëlimineerd worden. De markt wordt hierdoor toegankelijk en aantrekkelijk voor andere partijen en deze partijen zullen toetreden. Marktwerking komt door de deregulering op gang. De markt kan vanuit een micro-economisch oogpunt worden beschreven als “het geheel van betrekkingen tussen vragers en aanbieders van (een zekere soort) verhandelbare objecten, in het bijzonder goederen of diensten” (Zuidema, 1992). Hervormingen in de regelgeving zijn van uiterst belang bij liberalisering (OECD, 1987, nr. 13). De inhoud van deze hervormingen is sterk afhankelijk van de omstandigheden van individuele landen, de achtergrond met betrekking tot regelgeving, en de administratieve en politieke instituten van een land. Privatisering, de overgang van publiek naar privaat, vereist geen liberalisatie, noch wordt het geassocieerd met verreikende liberalisatie in de praktijk. Echter, liberalisering en hervormingen in de regelgeving zorgen er vaak voor dat marktwerking gestimuleerd wordt, maar dit is geen garantie (OECD, 1987, nr.13).
Marktwerking ontstaat als vraag en aanbod elkaar vinden tegen een prijs waarbij de gevraagde hoeveelheid gelijk is aan de aangeboden hoeveelheid in de markt. Beide partijen zijn het eens over de prijs. Deze prijs wordt ook wel ‘market clearing price’ genoemd (Brickley e.a., 1997). Bij marktwerking zijn twee soorten regels van belang, namelijk toetredingsregels en gedragsregels. Toetredingsregels zijn de regels waaraan moet worden voldaan indien een partij een actieve speler in de markt wil worden. Gedragsregels zijn regels waaraan de marktparticipanten zich dienen te houden (Van Damme, 2001).
Liberalisering en marktwerking spelen een belangrijke rol in het bijdragen aan en het behalen en ondersteunen van de privatiseringsdoelstellingen. Dit is het geval omdat de marktwerkingdoelstellingen in het verlengde liggen van de geformuleerde privatiseringsdoelstellingen.
2.3.1 De doelstellingen van liberalisering
de nadruk op de statische efficiëntie en de dynamische efficiëntie. Een andere drijfveer bij de introductie van marktwerking is het stimuleren van het algemeen welvaartsniveau (Van Damme 2001). Welvaart kan als volgt gedefinieerd worden: “Het doel van productie is zodanig met de relatieve schaarste om te gaan dat (meer) behoeften worden bevredigd en daarmee welvaart ontstaat”. “Individuele welvaart is de mate waarin iemand zijn behoeften kan bevredigen en voor zover bij deze behoeftebevrediging van relatief schaarse en voor meerdere behoeften inzetbare middelen gebruik gemaakt wordt” (Dietz e.a., 2004). Dit wordt ook wel het nut genoemd. In paragraaf 2.3.1.1 en in paragraaf 2.3.1.2 worden deze twee aspecten met betrekking tot marktwerking uiteengezet.
2.3.1.1 De efficiëntie
komen tot stand op het niveau waar de prijs gelijk is aan de marginale kosten. Bij deze manier van prijszetting ontstaat er een consumentensurplus en een producentensurplus. Het consumentensurplus is het gebied dat onder de vraagcurve ligt en boven de marktprijs. Het kan ook worden uitgelegd als het verschil dat de consument bereid is te betalen en wat de consument feitelijk moet betalen (Van der Linden, 2005). Het producentensurplus is het gebied dat onder de marktprijs ligt en boven de aanbodcurve. Het producentensurplus kan ook als volgt verklaard worden: “het verschil wat de producent ontvangt en wat de feitelijk (marginale) kosten zijn” (Van der Linden, 2005). Een groot voordeel van prijszetting bij volledige mededinging is dat er geen sprake is van een deadweight loss. De markt werkt volledig efficiënt, omdat er geen barrières in de weg staan of sprake is van marktfalen. Deadweight loss ontstaat door een manier van prijszetting waarbij prijzen hoger zijn dan de marginale kosten, zoals bij het monopolie. De aangeboden hoeveelheid is vervolgens lager dan het hoeveelheidsniveau bij volledige mededinging. Er ontstaat een welvaartsverlies. De grootte van de deadweight loss is afhankelijk van de mate waarin de prijs de hoeveelheid beïnvloedt ofwel de elasticiteit van de vraagfunctie. Als de vraag- en aanbodcurve elkaar kruisen dan ontstaat op het kruispunt een evenwichtsprijs en evenwichtshoeveelheid. Door de hogere prijs bestaat de deadweight loss voor een deel uit een vermindering van het consumentensurplus en voor een deel uit een vermindering van het producentensurplus (Nicholson, 1998). Door de hogere prijs neemt het totale consumentensurplus af. Het producentensurplus wordt echter enerzijds verminderd, maar neemt door de hogere prijs ook deels toe. Dit resulteert in totaal in een toename van het producentensurplus.
argument voor concurrentie is dat het organisaties dwingt om meer open te zijn voor hun aandeelhouders. Het wordt voor aandeelhouders makkelijker om informatie te vergaren over de resultaten van de organisatie, deze te vergelijken met andere marktpartijen en de managers te beoordelen op de prestaties. Dit beïnvloedt het gedrag van managers en zij zullen efficiënter gaan werken (Nickell, 1996). De productiviteit stijgt hierdoor ook in de organisatie. Tevens zorgt effectieve concurrentie ervoor dat productiviteitsremmende toetredingsbarrières ontbreken. Innovaties nemen toe en zorgen voor een stijging in de productiviteit. Innovaties die tot kostenbesparingen leiden zorgen voor een voorsprong op concurrenten.
Bij marktwerking speelt tevens rechtvaardigheid een belangrijke rol. Marktwerking leidt tot een betere verdeling van goederen en diensten. Het mededingingsrecht (Antitrust Law) heeft haar oorsprong in de Verenigde Staten eind negentiende, begin twintigste eeuw. In die periode zijn de Sherman Act (1890) en de Clayton Act (1914) tot stand gekomen (Vogelaar, 2000). Het mededingingsrecht moet toezien op verboden kartelvorming en machtmisbruik. Binnen de Europese Unie zijn er 14 landen die een eigen mededingingswet kennen. In de meeste van deze landen is een concentratietoezicht van kracht. Factoren die hebben bijgedragen aan de invoering van de mededingingswet zijn o.a. de sterke druk van de Europese Commissie in de jaren negentig om orde te scheppen in de nationale mededingingswetgeving in verschillende lidstaten én het in 1989 ingevoerde systeem van concentratiecontrole (Vogelaar, 2000). In Nederland is in 1998 de Nederlandse Mededingingsautoriteiten (NMa) opgericht. De NMa ziet toe dat er geen prijsafspraken worden gemaakt en dat partijen geen kartels vormen. Tevens houdt NMa toezicht op fusies en overnames in alle sectoren.
2.3.1.2 Het welvaartsniveau
reist zal dit als positieve impact op zijn welvaartsniveau ervaren. Voor persoon Y die treinrails in zijn achtertuin krijgt, zal het welvaartsniveau afnemen.
Vier oplossingen voor de aggregatie van individuele belangen kunnen hierbij genoemd worden (Dietz, 2004). Allereerst het welvaartcriterium van Pigou. Pigou ziet welvaart als een subjectief begrip en een verbetering of verslechtering van de welvaart laat zich niet meten. Pigou ziet welstand als het belangrijkste onderdeel van welvaart. Pigou redeneert simpelweg, meer is beter dan minder. Dus hoe meer goederen of diensten, hoe meer welvaart. Echter Pigou beperkt zich hierbij tot welvaart die direct of indirect in geld is te meten. Bovendien beweert hij dat er geen sprake is van een direct verband tussen welstand en welvaart, maar wel dat deze elkaar in dezelfde richting beïnvloeden. Ten tweede het welvaartscriterium van Pareto. De gedachtegang van Pareto is dat de collectieve welvaart toeneemt als de welvaart van 1 of meer leden van de betreffende groep groter wordt, zonder dat de welvaart van 1 of meer andere leden van die groep kleiner wordt. Het derde welvaartscriterium is dat van Bergson. Bergson spreekt bij het aggregatieprobleem over de intrapersonele nutswaardering. Er worden voor het beoordelen van de collectieve welvaart inschattingen gemaakt van een kleine groep representanten. Deze worden maatgevend voor de maatschappij. De opvattingen en waarderingen van politici zijn in deze welvaartstheorie bepalend voor de collectieve welvaart. Smith (Nicholson, 1998) beweert echter in zijn theorieën dat welvaart tot stand komt met behulp van een ‘onzichtbare hand’. Dit zorgt ervoor dat middelen hun weg vinden waar ze het meest waardevol zijn en daarmee de welvaart van het land stimuleren en naar het hoogste niveau brengen (Nicholson, 1998). Een vierde oplossing voor de aggregatie van individuele belangen is het Hicks-Kaldor-criterium (Rosen, 2005). Dit houdt in dat indien een project een positieve waarde heeft, dit altijd doorgezet moet worden, ongeacht wie er wint of verliest. Als het project een positieve waarde heeft kunnen degenen die het voordeel hebben (‘de winnaars’) de verliezers compenseren en nog steeds van een netto toename van het nut genieten. Het welvaartsniveau neemt hierdoor toe.
Een belangrijke motivatie voor de introductie van marktwerking is verder dat concurrentie de productontwikkeling in een markt stimuleert. Als de concurrentiedruk hoog is zullen aanbieders elkaar willen beconcurreren met nieuwe technologische ontwikkelingen. De marktwerking versnelt en bevordert nieuwe productontwikkeling en innovaties. Dit is ook één van de hoofddoelen van de privatisering. Marktwerking en privatisering liggen hierbij dus zeer dicht bij elkaar.
De vraag blijft echter wanneer de markt daadwerkelijk efficiënt en optimaal werkt en voldoende concurrerend is, zodat er een welvaartsverbetering optreedt. De Commissie Sociaal Economische Deskundigen (SER, 2004) heeft hiervoor een aantal voorwaarden opgesteld waaraan moet worden voldaan om te bepalen of er voldoende concurrentie op de markt aanwezig is. Allereerst dient er sprake te zijn van een geografische zone waarbij door concurrentiedruk de prijzen beïnvloed worden. Hierbij zijn er drie bronnen van concurrentiedruk te constateren:
1. Substitutie aan de vraagzijde. 2. Substitutie aan de aanbodzijde. 3. Potentiële concurrentie.
Ten tweede wordt er gekeken in hoeverre er sprake is van marktmacht. Hierbij wordt gekeken in hoeverre een partij zich onafhankelijk van haar concurrentie en klanten gedraagt. Het marktaandeel kan hierbij een goede kwantitatieve indicator zijn. Ligt het marktaandeel onder de 25%, dan gaat de Commissie er van uit dat er geen marktmacht is. Is het marktaandeel groter dan 50%, dan is er wel sprake van marktmacht. Daartussen zit een grijs gebied en dan wordt er gekeken naar een aantal criteria om te beoordelen of er sprake is van marktmacht (Europese Commissie, 2002):
- Controle over de infrastructuur. - Technologische voorsprong. - Schaalvoordelen.
- Verticale integratie.
- Een sterk ontwikkeld verkoopnetwerk. - Ontbreken van potentiële concurrentie. - Ontbreken van kopersmacht als tegenwicht. - Bevoorrechte toegang tot financiële middelen.
marktfalen op. Een ander voorbeeld van marktfalen zijn externe effecten, zoals milieuvervuiling. Dit wordt in de volgende paragraaf uiteengezet.
2.3.2 De obstakels van liberalisering
Ondanks het feit dat marktwerking op een positieve manier kan bijdragen aan de efficiëntie en productiviteit, werkt marktwerking in de praktijk niet altijd optimaal en kent het derhalve enkele restricties. Deze restricties worden veroorzaakt door bepaalde vormen van marktfalen. Marktfalen ontstaat als ‘een onbelemmerde marktwerking geen efficiënte oplossing bewerkstelligt’ (Bos, 1995). Marktfalen kan een mogelijke reden zijn dat bepaalde doelen van liberalisering niet behaald worden. Er zijn drie vormen van marktfalen (Kay en Vickers, 1988. blz. 285- 351):
1. Marktmacht. 2. Externe effecten.
3. Informatiescheefheid (averechtse selectie en moral hazard).
2.3.2.1 Marktmacht
Indien een bedrijf beschikt over marktmacht dan betekent dit dat het bedrijf in staat is om een prijs te zetten die boven de marginale kosten ligt (Katz and Rosen, 1998). Marktmacht (1) kan ontstaan uit twee verschillende situaties:
i. Schaal- en synergie-effecten. Dit leidt tot de marktvormen oligopolie of monopolie of leidt tot samenwerking en concentratie.
ii. Creamskinning. Dit ontstaat als prijzen van een natuurlijk monopolie niet houdbaar zijn. Een natuurlijk monopolie is een monopolie dat afnemende gemiddelde kosten heeft over een brede reeks van output (Nicholson, 1998). Het monopolie creëert schaalvoordelen met haar productie. Als de prijzen echter niet meer houdbaar zijn, kan dit tot gevolg hebben dat in een multiproductsector nieuwe toetreders in de markt komen en dat zij zich gaan richten op de winstgevende onderdelen in de sector. De monopolist die al actief was op de markt blijft zitten met de overige activiteiten. De overheid is in dit geval genoodzaakt de concurrentie tegen te houden.
elk pompstation hetzelfde. Een voorbeeld van een heterogene oligopolie is de markt van fietsen. Hierbij zijn de aangeboden producten verschillend en kan er duidelijk een onderscheid in de verschillende producten gemaakt worden. Een homogeen oligopolie is een marktvorm die neigt te ontwikkelen naar een heterogeen oligopolie (Dietz e.a., 2004). Dit wordt veroorzaakt doordat een oligopolist productdifferentiatie wil behalen om een meer onafhankelijke marktpositie te creëren. Een oligopolist kan zich op deze manier onderscheiden van de andere oligopolisten. Oligopolies kunnen ontstaan als gevolg van privatisering en liberalisering van een markt. Deze marktvorm ontstaat als de toetredingsbarrières verdwenen zijn en er een beperkt aantal aanbieders op de markt toetreden en actief worden.
De prijszetting bij een homogeen oligopolie waarbij een evenwichtsprijs tot stand komt, wordt ook wel de Nash-evenwichtsprijs genoemd. Dit houdt in dat de prijs van bedrijf A gelijk is aan de prijs van de prijs van bedrijf B én dat de prijzen tevens gelijk zijn aan de uniforme constante marginale kosten van het product. Als bedrijf A zou kiezen voor een prijs boven de constante marginale kosten, dan zal bedrijf B op een prijs net onder die van bedrijf A gaan zitten. Bedrijf B zal de gehele markt overnemen. De prijs van bedrijf B zal, indien het nog boven de marginale kosten ligt, niet tot een Nash-evenwicht leiden. De reden hiervoor is dat de prijs van bedrijf B, bedrijf A stimuleert om aan price-cutting te doen. Dit evenwicht voor oligopolies wordt ook wel het Bertrand-evenwicht genoemd (Nicholson 1998).
Een monopolie kan worden beschreven als een marktsituatie waarbij er in de markt slechts 1 aanbieder actief is. “Een monopolist kan zelf kiezen om te produceren op een bepaald punt op de marktvraagcurve” (Nicholson, 1998). Andere kenmerken zijn dat er veel vragers zijn, de vragers in de markt prijsnemers zijn, ze allemaal klein zijn en dat zij niet veel druk kunnen uitoefenen op de markt (Katz en Rosen 1998). In bepaalde gevallen is toetreding tot de markt geblokkeerd door technologische en/of wettelijke barrières. Het is dan voor andere ondernemingen niet mogelijk om in de markt toe te treden.
op de aard van de activiteiten die een organisatie aanbiedt. Bij een natuurlijk monopolie is er sprake van grote ondeelbare capaciteitseenheden (Davids, 1999). Bijvoorbeeld de aanleg en het onderhoud van fysieke bekabeling. Bij dergelijke projecten zijn de vaste kosten vaak relatief hoog (de kabels moeten immers in de grond worden aangelegd) en zijn de variabele kosten relatief laag. Hoe hoger de productie, hoe lager de gemiddelde kosten per eenheid product.
Een tweede toetredingsbarrière is de wettelijke barrière. Een wettelijke barrière, ofwel wettelijk monopolie, ontstaat “als de overheid de producent tegen mogelijke concurrenten beschermt” (Dietz, e.a., 2004). Een wettelijke barrière kan op verschillende manieren ontstaan. Allereerst is het mogelijk dat de overheid zelf een goed of dienst produceert en de productie door particulieren bij wet verbiedt (Dietz, e.a., 2004). Hier wordt dan gesproken over een staatsmonopolie. Een voorbeeld hiervan was tot voor kort de levering van elektriciteit. Ten tweede kan een wettelijke barrière gebaseerd zijn op een vergunning of concessie, bijvoorbeeld het exclusieve recht van TPG Post op de bezorging van brieven met een gewicht tot 100 gram. Een derde manier waarop een wettelijke barrière kan ontstaan is door de wettelijke bescherming van uitvindingen, auteurs van teksten, computerprogramma’s en merkartikelen. Bij deze barrière wordt de producent beschermd voor de moeite, tijd en geld die hij in een product investeert. Liberalisering tast door deregulering de technische en wettelijke barrières aan en dit kan een verandering van marktvorm tot gevolg hebben. Het natuurlijk monopolie en het staatsmonopolie komen door deze verschijnselen onder druk te staan.
staatsmonopolie kan wel streven naar hoge maatschappelijke efficiëntie, maar het kan aan dezelfde inefficiënties leiden als een zelfstandig monopolie. Er is bijvoorbeeld sprake van allocatie-inefficiëntie als de prijs niet gelijk wordt gesteld aan de marginale kosten. De prijs komt hoger te liggen en dit gaat ten koste van het totale welvaartseffect. Indien de prijs lager gesteld wordt, worden de producten betaalbaar voor de gehele maatschappij. Echter, de overheid zal dit prijsverlies ergens anders moeten compenseren. Het voordeel van een staatsmonopolie met een prijs boven de marginale kosten is dat het producentensurplus niet wegstroomt naar bijvoorbeeld het buitenland, maar dat dit besteed kan worden aan andere maatschappelijke doelstellingen.
2.3.2.2 Externe effecten
De externe effecten (2), ofwel externaliteiten, kunnen ook een rol spelen bij marktfalen. “Externe effecten treden op wanneer het nut van het ene economische subject (A) direct wordt beïnvloed door de activiteiten van een ander subject (B), terwijl B hier geen rekening mee houdt in zijn marktbeslissing” (Bos, 1995). Deze effecten kunnen positief of negatief zijn. Er kan teveel van een activiteit plaatsvinden (zoals, emissie van schadelijke stoffen) of er kan te weinig activiteit plaatsvinden (zoals, onderwijs). Bij de emissie van schadelijke stoffen is er sprake van negatieve effecten, en bij het aanbieden van onderwijs is er sprake van positieve effecten. Onderhandelingen tussen A en B en het tot stand komen van een contract kunnen er voor zorgen dat deze problematiek afneemt. Een voorwaarde om een contract tot stand te laten komen is dat er sprake is van symmetrische informatie en dat de transactiekosten van de onderhandelingen kleiner zijn dan de transactiekosten van overheidsregulering (Bos, 1995).
Externe effecten kunnen een mogelijk gevolg zijn van privatisering en in het bijzonder een gevolg zijn van liberalisering en marktwerking. Private goederen zijn goederen waarbij de baten en kosten terechtkomen bij de gebruikers van deze goederen. Een consument schaft deze goederen aan voor eigen gebruik, bijvoorbeeld een fiets. Publieke goederen zijn goederen waarbij niemand kan worden uitgesloten van de voordelen van de beschikbaarheid van het goed (non-exclusiviteit) (Nicholson, 1998). Een voorbeeld van een publiek goed is straatverlichting. De kosten en baten van publieke goederen zijn alleen als externe effecten beschikbaar omdat er geen eigendomsrechten zijn om deze af te bakenen (Bos, 1995). Dit is een tekortkoming van de markt.
2.3.2.3 Informatiescheefheid
Consumenten zijn niet altijd volledig geïnformeerd over de kwaliteit van een goed of dienst en dit kan tot gevolg hebben dat transacties niet tot stand kunnen komen. De informatievoorziening over een product kan verschillend zijn onder de consumenten die het product willen kopen. Zo kan het zijn dat bepaalde consumenten beschikken over specifieke vaardigheden die relevant zijn bij het verkrijgen van de productinformatie. Anderen beschikken mogelijk niet over deze benodigde vaardigheden en lopen hierdoor belangrijke informatie mis. Tevens kunnen er consumenten zijn die bepaalde ervaringen hebben met het type product en hierdoor over waardevolle informatie beschikken. Consumenten die niet over deze ervaringen beschikken, hebben deze informatie over het product niet en hebben hierdoor een informatieachterstand. Tevens zijn er consumenten die investeren in informatievoorzieningen (bijvoorbeeld een abonnement op de Consumentengids). Deze consumenten beschikken over meer informatie dan de consumenten die hier niet in investeren (Nicholson, 1998)
Onvolledige informatie vormt een belangrijke bron van transactiekosten waardoor partijen soms niet tot een opstelling van een contract kunnen komen (Bos, 1995). Kosten voor het verkrijgen van informatie, onderhandelingen, het afsluiten van contracten en de kosten van controle op naleving van een contract en eventuele sanctiekosten vallen onder de term transactiekosten (Wagener, 1992). Transactiekosten zijn er om informatiescheefheid te corrigeren.
Er zijn twee vormen van informatiescheefheid die van belang kunnen zijn bij het sluiten van een contract. De eerste vorm is averechtse selectie. Dit fenomeen ontstaat voordat contracten worden afgesloten en hierbij wordt bepaalde informatie verborgen gehouden. De tweede vorm is ‘moral hazard’. Dit ontstaat nadat de contracten gesloten zijn en er bepaalde acties verborgen gehouden worden. Deze twee vormen van informatiescheefheid creëren een belangrijke vorm van marktfalen en kunnen het behalen van de liberaliseringdoelen vertragen of tegenwerken.
2.4 Conclusie
In het verlengde van de privatiseringsdoelstellingen liggen de liberaliseringsdoelstellingen. Een van de belangrijkste doelstellingen van liberalisering is het bevorderen van marktwerking. Marktwerking kan in een perfect werkende wereld leiden tot optimale efficiëntie. Efficiëntie kan worden onderscheiden in twee vormen, namelijk de statistische en de dynamische efficiëntie en ontstaat in een markt met volledige mededinging. De prijs is in deze marktvorm gelijk aan de marginale kosten, waardoor een consumentensurplus en een productensurplus ontstaat. De markt werkt volledig efficiënt als er geen barrières zijn of er sprake is van marktfalen. Is dit wel het geval, dan zal er een deadweight loss ontstaan. Efficiëntie is nauw verbonden met productiviteit. Als de productiviteit in een organisatie toeneemt, dan betekent dit dat een organisatie met minder inputfactoren dezelfde output kan realiseren. De efficiëntie stijgt hierdoor.
Hoofdstuk 3
3.1 Introductie
In dit hoofdstuk wordt de Nederlandse telecommunicatiemarkt geïntroduceerd en wordt een aantal aspecten van de telecommunicatiemarkt beschreven. Deze aspecten omvatten de universele dienstverlening en de telecommunicatie-infrastructuur. Deze aspecten worden bestudeerd, omdat het essentiële onderdelen van de telecommunicatiesector zijn. Bovendien zijn ze aan een aantal grote veranderingen onderhevig geweest door de privatisering van het voormalige staatsmonopolie en de liberalisering van de Nederlandse markt. Aspecten als de ontwikkeling van randapparatuur en datacommunicatie worden buiten beschouwing gelaten. De aspecten die in dit hoofdstuk worden behandeld, zijn gekoppeld aan de onderzoeksvragen 5 tot en met 7 uit hoofdstuk 1.
3.2 De Nederlandse telecommunicatiemarkt
3.2.1 Privatisering en liberalisering in de telecommunicatiemarkt
De afgelopen 25 jaar hebben er veel ontwikkelingen plaatsgevonden op de Nederlandse telecommunicatiemarkt. Tot 1989 bestond er in Nederland slechts één staatsmonopolie dat actief was op deze markt, het bedrijf Koninklijke PTT Nederland N.V. (PTT). Het bedrijf is opgericht in 1852 en bestond uit de posterijen, de telegrafie en de telefonie. Er was in deze markt sprake van een wettelijke barrière die het voor concurrenten niet mogelijk maakte om toe te treden, vastgelegd in de “Telegraaf en Telefoonwet” uit 1904. De telecommunicatiemarkt in Nederland was tevens jarenlang een natuurlijk monopolie. Een aantal argumenten kon hiervoor benoemd worden. Allereerst, een staatsbedrijf kon universele diensten garanderen en kon ervoor zorgen dat de telecommunicatie toegankelijk bleef voor het grote publiek. De overheid hielp hierbij met de financiering van het onderhoud en de uitbreiding van het telecommunicatienetwerk. Ten tweede, één staatsonderneming kon onderlinge communicatie garanderen (Davids, 1999). Alle gegevens waren bij één organisatie bekend en dit werkte efficiëntie in de hand. Ten derde, er kwamen risico’s kijken bij het vrijgeven van de markt. Een voorbeeld hiervan was de mogelijke toetreding van buitenlandse aanbieders.
concurrentiedruk, wel tegen de laagste kosten kon produceren. Tevens werd de kruissubsidiëring2 van de universele dienstverlening in twijfel getrokken. Op internationaal niveau waren verder technische ontwikkelingen gaande die het mogelijk maakten verschillende nationale netwerken aan elkaar te koppelen. Daarbij was het belangrijk dat deze netwerken gestuurd werden door flexibele internationaal georiënteerde organisaties. Overheidsinstanties konden deze flexibiliteit niet altijd garanderen. De belangrijkste ontwikkeling die het staatsmonopolie deed wankelen was de ontwikkeling van technologische productinnovaties. Er werden nieuwe telecommunicatiediensten voortgebracht, zoals datacommunicatie (Davids, 1999). Deze diensten konden over het bestaande netwerk worden aangeboden. Tevens ontstonden er nieuwe netwerken, waarbij aanbieders met de nieuwe diensten gingen concurreren met het natuurlijk monopolie. In 1989 is het staatsmonopolie Koninklijke PTT Nederland N.V. (PTT) geprivatiseerd en heeft het bedrijf haar naam veranderd in Koninklijke KPN Nederland N.V. (KPN). Tevens is in dat jaar de gedateerde telecommunicatiewet uit 1904 vervangen en de nieuwe “Wet op de telecommunicatievoorzieningen” (WTV) geïntroduceerd. De wet uit 1904 kon niet aan een aantal criteria voldoen en schoot dus tekort. Voorbeelden van criteria waaraan de oude wet niet kon voldoen waren (Kemme, 1986):
- De afwezigheid van supervisie van het parlement om de ‘Telegraaf en Telefoonwet’ te controleren.
- De autoriteiten van de algemeen directeur van de PTT waren niet duidelijk gedefinieerd. - Het inzicht dat verschaft werd door de wet was achterhaald en was niet gekwalificeerd
voor de regelgeving van de moderne telecommunicatie.
In de WTV is beschreven dat KPN het recht heeft op de aanleg, het behoud en de exploitatie van de telecommunicatie-infrastructuur. Dit heeft grote gevolgen voor de telecommunicatiemarkt en voor het voormalig staatsmonopolie PTT gehad. In de WTV zijn de doelen, de toetreding, de regels van het marktgedrag, het sociale aspect en enkele andere elementen beschreven, zoals de rol voor de OPTA, de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (Diekema en Dielemans, 2005). De OPTA is een onafhankelijk instituut dat toezicht houdt op de wetten en regels van de telecommunicatiepartijen en onenigheid tussen deze partijen oplost. De Stichting Geschillencommissies voor Consumentenzaken (SGC) is tevens een belangrijke stichting voor de telecommunicatiemarkt. De SGC is actief voor 33 sectoren (www.sgc.nl, 2006). De Geschillencommissie voor de telecommunicatiesector is in 1989 geïnstalleerd en bestaat uit een voorzitter, een lid voorgedragen door de Consumentenbond en een lid die de
telecommunicatiesector vertegenwoordigt. Het doel van deze commissie is om op een goedkope, snelle en eenvoudige manier geschillen tussen consumenten en ondernemers op te lossen. Alle aanbieders in de telecommunicatiemarkt dienen zich bij de Geschillencommissie te hebben geregistreerd.
Het voornaamste doel van de WTV is dat de concurrentie toeneemt in alle onderdelen van de telecommunicatiemarkt. Het aantal aanbieders in de markt behoorde toe te nemen en de markt moest groeien. Door de concurrentiedruk zou de serviceverlening verbeterd worden, en er zouden lagere prijzen gecreëerd worden, zo luidde de verwachting. De consument kon bij toenemende concurrentie kiezen tussen producten en een afweging maken op basis van kwaliteit en prijs. Na de privatisering van het staatsmonopolie in 1989 werden in verschillende fases wetten aangepast en werden onderdelen in de telecommunicatiemarkt geliberaliseerd. In 1993 werd bijvoorbeeld de markt voor datacommunicatie geliberaliseerd, in 1995 de mobiele telefonie, en in 1997 werd de vaste spraaktelefonie en de aanleg van de infrastructuur geliberaliseerd. Eind 1997 was de telecommunicatiemarkt volledig geliberaliseerd (De Bijl, 2001). In 2004 werd de WTV voor het laatst aangepast, naar Europese richtlijnen3.
Op het moment van volledige liberalisering, in 1997, werden de activiteiten van KPN gesplitst in twee aparte organisaties. Er ontstond een organisatie voor de telecommunicatie sector (KPN) en een organisatie voor de post, express en logistieke activiteiten in het bedrijf, TNT Post Groep. De voormalige PTT had op dat moment al haar monopolieposities opgegeven en de markt was volledig geliberaliseerd. In hoofdstuk 4 wordt verder ingegaan op de mate van markttoetreding in de Nederlandse telecommunicatiemarkt.
3.2.2 Universele dienstverlening in de telecommunicatiemarkt
Universele dienstverlening kan als volgt worden gedefinieerd: “Een aanbieder (of aanbieders) wordt voorgeschreven een minimum pakket aan diensten van een duidelijk omschreven kwaliteit te kunnen bieden voor een betaalbare prijs aan alle klanten die daar binnen redelijke grenzen om vragen. Er is dus sprake van gedragsregulering, de aanbieder wordt in zijn vrijheid van handelen beperkt.” (Van Damme e.a., 1998). Universele dienstverlening van telecommunicatiediensten is een essentieel vereiste in het dagelijkse leven voor burgers en zij moeten de mogelijkheid hebben om toegang tot deze diensten te krijgen (OECD, 1995, nr. 38). De OECD (1995) rapporteert met betrekking tot de telecommunicatiemarkt dat universele dienstverlening inhoudt dat het
telecommunicatienetwerk beschikbaar moet zijn voor ‘basis’ telefonie voor de huishoudens en voor de bedrijven die er gebruik van wensen te maken.
Eén van de redenen dat er een staatsmonopolie op de Nederlandse telecommunicatiemarkt was, was dat de overheid de telecommunicatie betaalbaar en toegankelijk wilde houden voor het grote publiek. Telecommunicatiediensten moesten tegen een redelijke prijs in de markt gezet worden. Gedragsregulering was goed mogelijk in de tijd dat de telecommunicatiemarkt uit één monopolie bestond. Echter door de liberalisering en de marktwerking is beperkende regelgeving grotendeels komen te vervallen en zijn aanbieders minder gebonden aan regelgeving en aan de universele dienstverlening. Ondanks de privatisering en liberalisering blijft overheidsbemoeienis echter wel van belang om de volgende redenen. Allereerst zorgt overheidsbemoeienis voor een correctie van marktfalen, zoals ongewenste marktmacht. Ten tweede zorgt het voor een realisatie van een meer gewenste verdeling van goederen en/of inkomens en kunnen op deze manier essentiële goederen worden aangeboden. Ten slotte, wordt de overheid ingeschakeld op verzoek van belangengroepen die bepaalde doelen willen realiseren (Van Damme e.a., 1998). Dit zijn belangrijke motieven en deze blijven een rol spelen.
Universele dienstverlening wordt in de Nederlandse telecommunicatiemarkt gebruikt om te voldoen aan de betaalbaarheidseis, zodat kleinzakelijke gebruikers en particulieren er niet op achteruit gaan in vergelijking met de huidige situatie. Door middel van Europese richtlijnen worden op het gebied van telefoontarieven eisen opgelegd aan de Nederlandse telecommunicatieorganisaties. Volgens deze richtlijnen is de universele dienstverlener verplicht een bepaald basispakket aan te bieden (Van Damme e.a., 1998). Het basispakket bestaat uit acht onderdelen. De eisen 5 tot en met 8 zijn er eind 2002 bijgekomen.
1. Vaste spraaktelefonie.
2. Beschikbaarheid van een voldoende aantal openbare telefooncellen. 3. Gratis toegang tot nationale en internationale alarmnummers.
4. Beschikbaarheid van telefoongidsen waarin alle abonnees van de vaste spraaktelefonie diensten voorkomen.
5. Tone dialing, ofwel een telefoon keuzeschijf met verschillende tonen. 6. Gespecificeerde rekeningen.
7. Blokkeren van bepaalde nummers.
8. Blokkeren van uitgaande gesprekken als alternatief voor volledige afsluiting in het geval van een betalingsachterstand.
moet leveren. De tweede dimensie houdt in dat het een dienst moet verlenen op vraag van alle gebruikers op een gelijk termijn en tegen gelijke kosten, ongeacht de locatie van de gebruikers (OECD, 1995, nr. 38).
De prijs van producten en diensten bij universele dienstverlening komt vaak tot stand met hulp van kruissubsidies. Dit houdt in dat consumenten die goedkoop bediend kunnen worden deels mee betalen voor consumenten die niet goedkoop bediend kunnen worden. Hierdoor ontstaat een betere verdeling in lasten. De serviceverlening in de stad is bijvoorbeeld aanmerkelijk goedkoper dan op het platteland. Echter door deze manier van prijsstelling ontstaan inefficiënties. Deze inefficiënties kunnen mogelijk verminderd worden door liberalisering van de markt. Centraal bij deze liberalisering staat echter wel dat bepaalde essentiële basisgoederen toegankelijk moeten blijven en niet ten onder gaan in de concurrentiestrijd (OECD, 1995, nr. 38). Er kan ook oneerlijke concurrentie ontstaan, omdat een aanbieder die bijvoorbeeld het alleenrecht heeft op een deelmarkt, de opbrengsten uit die deelmarkt kan gebruiken om een andere deelmarkt te subsidiëren en door producten tegen een lage prijs of beneden de kostprijs aan te bieden (OPTA, 2006).
De liberalisering heeft invloed gehad op de universele dienstverlening en dit kan voordelen hebben, zoals een toename in efficiëntie in de productie, het stimuleren van serviceverleningen of kostenbesparingen. Echter, liberalisering kan ook ongunstige gevolgen hebben. Het eerste ongunstige gevolg is dat concurrentie leidt tot prijzen gelijk aan de kostprijs. Normaal gesproken is dit een voordelig aspect van concurrentie, maar in het geval van universele dienstverlening kan het een nadeel zijn. De reden hiervoor is dat prijzen traditioneel ondersteund werden door kruissubsidies van internationale en lange afstand gesprekken naar lokale gesprekken. Dit betekende dat bovenop de tarieven van internationale gesprekken een extra bedrag berekend werd om de lokale gesprekken goedkoper te kunnen aanbieden. Mede door de internationale concurrentiedruk worden tariefstructuren echter herzien. Indien er geen concurrentie zou zijn, zou dit niet nodig zijn. Het gevolg van de prijsherziening is dat de internationale gesprekskosten dalen en de prijzen van lokale gesprekken toenemen. De universele dienstverlening wordt duurder doordat de concurrentie de prijzen naar het kostprijsniveau drukt (OECD, 1995. nr. 38).
3.2.3 De telecommunicatie-infrastructuur
Een ander belangrijk aspect in de telecommunicatiemarkt is de telecommunicatie-infrastructuur. Na de uitvinding van de telefoon in 1876 heeft de telecommunicatie-infrastructuur een aantal belangrijke ontwikkelingen doorgemaakt. De belangrijkste ontwikkelingen tot vlak voor de privatisering staan weergegeven in tabel 1.
Tabel 1 De belangrijkste productontwikkelingen in de telefoniemarkt
1876 Uitvinding telefoon.
1881 Openbare lokale telefoonnetten.
1888 De eerste interlokale verbinding. Dit is een verkeersnet.
1920-1930 Spraaksignalen via de ether (=radio telefonie), gebruikt voor scheepvaart en radio omroep.
1923 De eerste radio telegrafie verbinding tussen Nederland en Nederlands-Indie.
1930-1940 Draaggolfkabels ontwikkeld en de ontwikkeling van Telex. 1947 De fax (officieel: facsimile) uitgevonden.
1949 De eerste mobiele radiotelefonie (=mobilofonie). rond 1955 Telefonie via transatlantische zeekabels.
1963 De semafonie geïntroduceerd. na 1967 Telefonie via satellieten.
vanaf jaren 60 Verschillende technologische vernieuwingen: computer ontwikkelingen en micro- en opto-elektronica ontwikkelingen speelde een grote rol. 1961 De eerste huurlijn. Dit is een vaste verbinding.
1980 GSM (Global System for Mobile Communication) geïntroduceerd en eerste autotelefoon.
1980 Eerste glasvezelkabel aangelegd tussen Eindhoven en Helmond. 1982 Datanet 1 aangelegd, dataverkeer geleid naar digitale centrales.
1985 De eerste digitale telefooncentrale. Bedrijfstelefooncentrales kunnen digitale informatie ontvangen en begrijpen (PABX, Private Automated Branch Exchange).
1985 De 4 grote steden hebben het glasvezelnetwerk en de agglomeratienetten aangelegd.
Privatisering en liberalisering hebben echter grote gevolgen gehad voor het eigendom en het gebruik van de telecommunicatie-infrastructuur. De concurrentie is namelijk actief op het bestaande netwerk, en tevens is zij actief op de nieuwe netwerken die ontwikkeld zijn ten tijde van de liberalisering. De nieuwe toetreders op de telecommunicatiemarkt hebben hierbij het recht en de plicht tot interconnectie: iedereen moet met iedereen kunnen communiceren, onafhankelijk van het netwerk waarop men is aangesloten. Dit is nodig om de markt goed te laten functioneren. De (nieuwe) aanbieders zijn daarom verplicht interconnectie-overeenkomsten met elkaar te sluiten. In bilaterale overeenkomsten bepalen zij welk aflevertarief individuen X en Y moeten betalen voor elke gespreksminuut die op netwerk A begint en op netwerk B eindigt. Het wettelijke kader en de relatieve marktposities van partijen bepalen de onderhandelingsuitkomst (Van Damme, 2002). De OPTA houdt hierbij toezicht en heeft de bevoegdheid geschillen te beslechten. KPN Telecom, de aanbieder van vaste telefonie, is aangewezen als speler met meer marktmacht op de vaste telefoniemarkt en moet daarom kostengeoriënteerde aflevertarieven hanteren (Van Damme, 2002).
De concurrentie die ontstaat door de liberalisering heeft ook betrekking op de exploitatie van de infrastructuur. Er ontstaan nieuwe vormen van infrastructurele verbindingen, zoals de toenemende digitalisering. Digitalisering maakt het mogelijk om afzonderlijke netten uiteindelijk te integreren in een netwerk waarover spraak, gegevens en beelden te transporteren zijn. Liberalisering heeft ervoor gezorgd dat er op grote schaal allerlei soorten netwerkaanbieders en telecommunicatieservices konden toetreden in de markt. Tevens zorgt liberalisering voor een verbetering van de mate van werkgelegenheid en de efficiëntie (OECD, 1995, nr. 35). Deze twee aspecten zullen in de volgende twee paragrafen nader uiteengezet worden voor de telecommunicatiemarkt.
3.2.4 Werkgelegenheid in de telecommunicatiemarkt
Technologische ontwikkelingen hebben bovendien invloed op de structuur van de werkgelegenheid. Er komt een verandering in competentievereisten van werknemers. De mate van invloed van de nieuwe technologie verschilt per sector en per industrie en is afhankelijk van de mate van innovatie van het product. In het algemeen wordt gedacht dat een nieuwe technologie en dus nieuwe competentievereisten van een hoger niveau zijn dan de oude technologie (OECD, 1981, nr. 6). De markt zal meer gespecialiseerd worden en dit is in het voordeel van hoger opgeleiden. Het aantal lager opgeleide werknemers neemt af, omdat zij niet meer kunnen voldoen aan het specialistische competentieniveau. Hieruit volgt dat technologische ontwikkeling vaak in het nadeel is van de lager opgeleide werknemers.
Dienovereenkomstig hebben technologische verbeteringen invloed op de voorwaarden van werkgelegenheid. Voorbeelden van voorwaarden die hierbij genoemd kunnen worden zijn de arbeidsproductiviteit, de reële uurlonen en het aantal uren per werkweek.
De gevolgen van privatisering voor de werkgelegenheid waren onzeker op het moment van verzelfstandiging van de Nederlandse telecommunicatiesector. Door het verlies van haar monopoliepositie zouden binnen PTT banen verloren kunnen gaan. De markt beïnvloedde het beleid van de PTT en de organisatie werd gedwongen om te reorganiseren, efficiënter te werken en de productiviteit te vergroten. Het PTT personeelsbeleid was in de jaren als staatsbedrijf gebonden aan regelgeving die voor het gehele rijkspersoneel gold. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken had zeggenschap over het personeelsbeleid van de PTT, en regels als Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren (BBRA), het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) en het Arbeidsovereenkomstenbesluit zijn hier voorbeelden van. Deze regelgeving kwam bij de privatisering te vervallen.
3.2.5 Efficiëntie in de telecommunicatiemarkt
en voor de reeds actieve deelnemers neemt toe (Van Damme e.a., 1998). Hierbij is het niet noodzakelijk dat ze met elkaar telefoneren. Consumenten nemen niettemin alleen een eigen aansluiting als het eigen nut toeneemt en houden hierbij geen rekening met het nut van anderen. Echter indien consument x een telefoonaansluiting neemt, beïnvloedt consument x niet alleen zijn eigen nut, maar ook het nut van de andere aangeslotenen, omdat het netwerk immers wordt uitgebreid. De gespreks- en netwerkexternaliteiten kunnen, onbedoeld, hierdoor bepaalde (positieve) gevolgen hebben. De aangesloten consumenten kunnen immers makkelijker in contact komen met consument x en hierdoor neemt de efficiëntie van het telecommunicatienetwerk toe.
3.3 Conclusie
Het privatiserings- en liberaliseringsproces in de Nederlandse telecommunicatiemarkt is in stappen verlopen. De kritiek in de jaren tachtig en het tekortschieten van de gedateerde wet uit 1904 veroorzaakten de uiteindelijke wetsverandering in de Telecommunicatiewet en zorgden ervoor dat de markt werd geprivatiseerd. Dit heeft grote consequenties gehad voor een aantal essentiële aspecten in de telecommunicatiemarkt, zoals de universele dienstverlening en de telecommunicatie-infrastructuur. Bovendien heeft het de mate van efficiëntie en de werkgelegenheid in de markt beïnvloed.
Universele dienstverlening houdt met betrekking tot de telecommunicatie in dat het telecommunicatienetwerk beschikbaar moet zijn voor basistelefonie voor de huishoudens en bedrijven die er gebruik van wensen te maken. De telecommunicatie moet volgens de Nederlandse overheid betaalbaar en toegankelijk blijven voor het grote publiek. Door de liberalisering en de marktwerking zijn beperkende regelgeving grotendeels komen te vervallen en zijn aanbieders minder gebonden aan regelgeving en aan de universele dienstverlening. Overheidsbemoeienis blijft echter wel van belang, omdat het zorgt voor een correctie van marktfalen, het zorgt voor een meer gewenste verdeling van goederen en omdat de overheid er voor kan zorgen dat bepaalde doelen bereikt kunnen worden (Van Damme e.a., 1998). De gevolgen van marktwerking bij universele dienstverlening kunnen zowel positief als negatief zijn. Een positief gevolg is dat marktwerking leidt tot een toename in efficiëntie van de productie. Een negatief gevolg kan zijn dat de concurrentie leidt tot prijzen die gelijk zijn aan de kostprijs. Hierdoor zal de kruissubsidie in de knel komen. Een tweede nadeel is dat concurrenten zich gaan richten op de meest winstgevende onderdelen in de telecommunicatiemarkt.
om interconnectie-verplichtingen af te sluiten. De concurrentie die ontstaat door de liberalisering heeft ook betrekking op de exploitatie van de infrastructuur. Er ontstaan nieuwe vormen van infrastructurele verbindingen, zoals de digitale netwerken.
Hoofdstuk 4
4.1 Introductie
In dit hoofdstuk wordt onderzoeksvraag 8, beschreven in hoofdstuk 1, beantwoord aan de hand van de resultaten van een empirisch onderzoek van de telecommunicatiemarkt. Eén van de voornaamste drijfveren van liberalisering is het stimuleren van marktwerking. In dit onderzoek worden aan de hand van een vijftal criteria de gevolgen van marktwerking en liberalisering onderzocht en beoordeeld. De criteria zijn gekozen omdat deze een goed inzicht bieden in de ontwikkelingen op de telecommunicatiemarkt. De criteria worden getoetst aan de hand van hypotheses. In dit onderzoek is een onderscheid gemaakt in twee onderdelen. Het eerste deel van het onderzoek is gericht op de gehele markt. Hier worden twee criteria, namelijk het aantal aanbieders en de ontwikkeling van de tarieven, getoetst voor de Nederlandse vaste telefoniemarkt. De marktsituatie in 2006 wordt vergeleken met de marktsituatie in 1989. Het tweede deel van het onderzoek is specifiek op KPN gericht. In dit deel van het onderzoek worden drie criteria, de productontwikkeling, de werkgelegenheid en de productiviteit onderzocht. Er wordt naast algemene marktontwikkelingen specifiek naar de gevolgen en ontwikkelingen van het bedrijf KPN gekeken gedurende de periode 1989 tot 2006. Hierbij worden alle telefonieactiviteiten meegenomen. Deze beperking tot één bedrijf is toegepast omdat specifieke informatie over diverse andere aanbieders, nodig voor de toetsing van deze criteria, niet beschikbaar is. Dit wordt veroorzaakt doordat aanbieders of te klein zijn en daarom deze financiële informatie niet publiceren, òf omdat ze internationaal actief zijn en geen specifieke Nederlandse informatie naar buiten brengen. Deze informatie is vaak volledig geconsolideerd. De vijf criteria worden getoetst en er wordt beoordeeld of de huidige situatie verbeterd is in vergelijking met de beginsituatie. De conclusies en uitspraken zijn gebaseerd op de bestudeerde criteria en op eerder verrichte onderzoeken van derden. Indien de scores op de criteria verbeterd zijn draagt dit positief bij aan het welvaartsniveau en de efficiëntie van de markt.
4.2 Gevolgen voor de Nederlandse telecommunicatiemarkt 4.2.1 Het aantal aanbieders
steeds bestaat. Dit maakt het mogelijk de situaties te vergelijken. Een andere vorm, zoals de autotelefoon, was weliswaar aanwezig, maar had een zeer bescheiden marktaandeel. Dit analoge systeem is echter verdwenen uit de markt terwijl er een mobiel digitaal netwerk voor in de plaats is gekomen. Deze twee systemen werken zeer verschillend en zijn niet goed vergelijkbaar. Om deze reden zijn ze buiten beschouwing gelaten. De aanbieders van overige telecommunicatieonderdelen op de markt zijn tevens buiten beschouwing gelaten omdat vele telecommunicatieonderdelen pas later op de markt kwamen. De hypothese die voor dit criterium is opgesteld is:
H1: Het aantal vaste telefonieaanbieders is in de Nederlandse markt toegenomen in de
periode na privatisering en liberalisering in 1989.
Tot 1989 bestond de telecommunicatiemarkt uit één (staats)onderneming: Koninklijke PTT Nederland N.V. (PTT).
Tabel 2 Het aantal vaste telefonieaanbieders in Nederland in 2006
1 KPN
2 Primus Nederland
3 VarTec Telecom Nederland BV h.o.d.n. EurExcel Nederland 4 ACN Europa B.V.
5 Atlantic Holding B.V. 6 Budget Phone Company 7 Comfour Telecom B.V. 8 DailyCom B.V. 9 Davitel B.V. 10 DIS Telecom 11 EduTel 12 Euphony Benelux N.V. 13 Freetel 14 Pretium Telecom B.V. 15 Scarlet Telecom 16 Solaris Systems B.V. 17 Technos B.V. 18 Tele 2
19 Versatel Telecom International N.V. 20 Yiggers Nedeland B.V.
21 3U Telecom
OPMERKING: Telecommunicatieaanbieders zijn verplicht zich te laten registreren bij de OPTA en de Geschillencommissie. De aanbieders die op 27 mei 2006 geregistreerd staan bij de Geschillencommissie zijn meegenomen in het onderzoek en genoemd in tabel 2. Hierbij wordt in dit onderzoek aangenomen dat dit ‘de markt’ is. In tabel 2 dienen bij drie aanbieders enkele opmerkingen gemaakt te worden. Het betreft de aanbieders Versatel Telecom International N.V., 3U Telecom en Solaris Systems B.V.. Versatel Telecom International N.V. is overgenomen door het bedrijf Tele2, en kan dus eigenlijk niet meer als aparte aanbieder gezien worden. Versatel staat echter nog wel als aparte partij geregistreerd bij de Geschillencommissie en wordt bij de Geschillencommissie nog als onafhankelijke aanbieder gezien. De andere twee aanbieders, 3U Telecom en Solaris Systems B.V., hebben zichzelf al wel geregistreerd bij de Geschillencommissie, maar deze aanbieders zijn nog niet actief in Nederland. Deze drie aanbieders worden om deze redenen in de rest van het onderzoek niet meer meegenomen.
De vaste telefonieaanbieders maken gebruik van het netwerk van KPN. Met het KPN-netwerk kan met een gewone lijn gebeld worden of met behulp van een ISDN-lijn4. De OPTA houdt hierbij toezicht op de kwaliteit van dit netwerk en stelt KPN verplicht om het netwerk open te
stellen voor andere partijen5. Tevens is KPN verplicht jaarlijks een verslag uit te brengen aan de OPTA over het netwerk waarvan zij en anderen gebruik maken. Dit netwerktoezicht is dus ook veranderd, vergeleken met de monopoliepositie van de voormalige PTT. Door de toename van het aantal aanbieders is de druk op het netwerk toegenomen. Het aantal aanbieders is gestegen6 met maar liefst 2000% ten opzichte van het jaar 1989. Bij de huidige aanbieders zit ook een aantal buitenlandse partijen. De hypothese (H1) dat de hoeveelheid vaste telefonieaanbieders is toegenomen kan niet worden verworpen.
Bovendien is tijdens dit onderzoek een opvallend aspect naar voren gekomen. Niet alle aanbieders die actief zijn in Nederland in de vaste telefoniemarkt staan geregistreerd bij de Geschillencommissie en OPTA, terwijl zij dit wel verplicht zijn te doen. Het kan zijn dat zij zich niet willen laten registreren of gewoonweg niet weten dat dit verplicht is. De OPTA erkent dat zij hierin niet helemaal up-to-date zijn. De aanbieders die niet geregistreerd staan kunnen ‘problemen krijgen met de OPTA’, indien zij zich niet laten registeren, aldus een jurist van de Geschillencommissie (29-06-2006). Een mogelijke oorzaak van dit probleem is dat de telecommunicatiesector (nog) geen brancheorganisatie heeft. In andere sectoren, zoals bij de sectoren energie en water, zijn aanbieders verplicht zich eerst bij de brancheorganisatie aan te melden. De brancheorganisatie brengt vervolgens automatisch een soortgelijke OPTA in hun sector en de Geschillencommissie op de hoogte van de gang van zaken in de sector (o.a. het aantal actieve aanbieders). Een brancheorganisatie heeft beter inzicht in zijn eigen sector dan de Geschillencommissie. De Geschillencommissie moet immers toezicht houden op 33 verschillende sectoren in Nederland. De OPTA heeft twee fulltime werknemers die de telecommunicatiemarkt afzoeken naar aanbieders die zich nog niet geregistreerd hebben bij de OPTA of de Geschillencommissie.
4.2.2 De tariefontwikkeling
In deze paragraaf wordt onderzocht in hoeverre de huidige vaste tarieven veranderd zijn t.o.v. de tarieven in 1989. Op de prijzen is inflatiecorrectie toegepast. Voorts is er bij het bepalen van de tarieven rekening gehouden met een aantal elementen, zoals de piek- en daluren. Op basis van deze gegevens is een gemiddeld tarief berekend. Hierbij zijn dus niet alle onderdelen uit het basispakket meegenomen, omdat deze niet allemaal kwantitatief te bepalen zijn. De hypothese voor de vaste telefonietarieven is als volgt geformuleerd:
5 www.opta.nl
H2: De vaste telefonietarieven zijn na de privatisering en liberalisering gedaald.
De tarieven van 1989 zijn in tabel 3 uiteengezet. Bij de berekening zijn de tariefkosten per minuut en de abonnementskosten per maand meegenomen. Het gemiddelde tarief bedraagt dan in 1989 Є 0,13 per minuut.
Tabel 3A De vaste telefonietarieven in 1989
De variabele kosten per minuut in guldens in 1989.
p.m. in fl lokaal regionaal
Daluren fl 0,015 fl 0,10
Piekuren fl 0,03 fl 0,19
Bron: PTT Telefoongids 1989.
Tabel 3B De kosten per minuut in Euro’s7 in 1989
p.m. in Є lokaal regionaal
Daluren Є 0,007 Є 0,045
Piekuren Є 0,014 Є 0,086
Aanname: Er wordt in de tabellen 3A en 3B een onderscheid gemaakt tussen piek- en daluren. De
piekuren lopen van maandag tot en met vrijdag van 08.00 uur tot 18.00. De daluren zijn de overige uren. Dit onderscheid wordt gemaakt om mensen te bevorderen om buiten werktijden te bellen.
Aanname: De verhouding bellen lokaal en regionaal is gelijk. Het gemiddelde tarief in de daluren
bedraagt dan Є 0,026 en in de piekuren Є 0,05.
Aanname: De ratio bellen naar het vaste net of naar het mobiele net wordt hier niet meegenomen,
omdat deze verhouding in 1989 nog niet aan de orde is.
Aanname: Een gemiddelde vaste beller belt 100 minuten per maand en de ratio waarmee in piek-
en daluren wordt gebeld is 50% : 50%. Dit belgedrag kan echter per consument variëren. Dit wordt verder in het onderzoek buiten beschouwing gelaten.
De abonnementskosten bedragen fl 21,20 (bron: PTT Telefoongids 1989). Dit is omgerekend
Є 9,62. Hierbij zijn de aansluitkosten voor de vaste lijn niet meegenomen.
Berekening:
100 minuten per maand * 50% (piek) * 0,05 = Є 2,50 100 minuten per maand * 50% (dal) * 0,026 = Є 1,30 Totaal = Є 3,80 = gemiddelde tariefkosten per maand
De abonnementskosten = Є 9,62. De totale kosten bedragen Є 13,42
Totale kosten delen door 100 = Є 0,1342.
Het gemiddeld gewogen tarief (inclusief de abonnementskosten) bedraagt Є 0,1342
