01-01-1992    A.G. van Dijk, H.H. van den Brug, R.P. van Uffelen `Preventie voetbalvandalisme’ – `Preventie voetbalvandalisme’

UITVOERING VAN BELEID BLINDE VLEK BIJ BESTUURDERS OF HOBBY VAN ONDERZOEKERS?

Platform Beleidsanalyse Werkgroep Ex Post Evaluatie

Redactie:

C. Sas

M. Herweijer

Blinde vlek bij bestuurders of bobby van onderzoekers?

Platform Beleidsanalyse Werkgroep Ex post evaluatie

Redactie:

C. Sas M. Herweijer

Den Haag,

1992

-

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Uitvoering

Uitvoering van beleid: blinde vlek bij bestuurders of hobby van onderzoekers?

I

Platform Beleidsanalyse; red.: C. Sas, M. HelWeijer. - Den Haag: Platform Beleids­

analyse. Verslag van het gelijknamige symposium gehouden op

04- 10- 199 1,

georga­

niseerd door de werkgroep Ex post evaluatie van het Platform Beleidsanalyse. - Met lito opg.

ISBN

90-7440 1-01-5

NUGI

65 1

Trefw.: beleidswetenschap

@

copyright Platform Beleidsanalyse

Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/or openbaar gemaakl door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestem­

ming.

Voor u ligt de bundel 'Uitvoering van beleid'. Deze bundel doet verslag van het op

4

oktober

1991

gehouden symposium, georganiseerd door de werkgroep Ex post evaluatie van het Platform Beleidsanalyse.

De bijdragen aan deze bundel illustreren dat de wijze waarop beleid wordt uitge­

voerd in veel gevallen beslissend is voor het al dan niet bereiken van de beoogde effecten. Wensen van beleidmakers worden niet mechanisch geïmplementeerd.

Uitvoerders en burgers hebben hun eigen interpretaties en gedragswijzen, die op gespannen voet kunnen staan met de ideeën van de beleidmakers. De werkgroep Ex post evaluatie van het Platform Beleidsanalyse heeft de afgelopen twee jaar tijdens haar bijeenkomsten aandacht besteed aan deze problemen. De presentaties gedurende deze bijeenkomsten waren mede de basis voor het symposium, waar vanuit verschillende invalshoeken aan deze problematiek aandacht is besteed.

Ik stel het op prijs dat de inleiders van het symposium bereid zijn geweest hun beschouwingen in de voorliggende bundel te presenteren. Zo kunnen de ervaringen met beleidsuitvoering in bredere kring worden uitgewisseld, waarmee wordt bijgedragen aan de doelstellingen van het Platform Beleidsanalyse.

drs. H.W.O.L.M. Korte

Voorzitter van het Platform Beleidsanalyse Den Haag, april

1992

1

DEEL I

Beleidsuitvoering: een kwestie van nadenken

R.G.P. Doeschot, M. Herweijer en

C.

Sas

ALGEMENE INLEIDINGEN

2

3

4

5

In de uitvoering worden beleidsinhoud en invoering beproefd M.

Herweijer

Waar een wil is, is niet altijd een weg: beleid en uitvoering bij de politie

J.L. Brand

Zes blinde vlekken L.J.H.

van Spengler

Wat voert de uitvoerende macht uit als zij uitvoert?

M. Oosting

DEEL 11

MILIEUWETGEVING

6

7

8

Handhaving en naleving van bestemmingsplannen buitengebied

M. Wingens

De effectiviteit van bestemmingsplannen buitengebied H. G.M.

Strous

Uitvoering van milieuwetgeving: de visie van de onderzoeker M. Vc.

Aalders

9

19

29

33

37

47

59

69

9

10

11

Uitvoering van milieuwetgeving: de visie van de uitvoerder J.

Cleij

Een stralende beleidsuitvoering?

M.l. Arentsen

De uitvoering van het stralingbeschermingsbeleid in Nederland

G.M. Breas

DEEL III

SOCIALE ZEKERHEID

12

13

14

15

16

De uitvoeringsfunctionaris, machtige street-Ievel bureaucraat of gevangene in een glazen huis

P. E. Minderhoud en E. F. Stoové

Beleidsuitvoering en tevredenheidsonderzoek

l.B. Tappèl

De spreekkamer een black box c.c.

Fortuin

Wordt de wet arbeid gehandicapte werknemers niet uitgevoerd of is de wet niet uit te voeren?

BA.l.M. Schraven

De uitvoering van de wagw in bedrijven: de visie van een ondernemer

M.l. Leenhouts

81

85

93

99

109

117

125

135

DEEL IV

CRIMINALITEITSPREVENTIE

17

18

19

20

Auteurs

Ontwikkelen van preventiebeleid; een goede investering?

B.M. WA. Beke en 1. W van der Sluijs

Preventie voetbalvandalisme

A.G.

van Dijk,

HH

van den Brug en R.P. van Uffelen

Een preventieproject voor jongeren met politiecontact in Amsterdam

L. Boendermaker

Prejop: blinde vlek van werkgevers of hobby voor coördinatoren?

T. Wormgoor

141

155

167

179

183

R.

G.P.

Doeschot, M. Herweijer en

C.

Sas

1. Aanleiding voor het symposium

De werkgroep Ex Post Evaluatie van het Platform Beleidsanalyse is zo'n vijf jaar geleden gestart met haar activiteiten. De werkgroep richt zich op het uitwisselen van kennis en ervaring op het gebied van beleidsevaluatie. Ongeveer twee jaar geleden heeft zij een eerste produkt opgeleverd: een themanummer van het tijdschrift Beleidsanalyse over 'Evaluatie en belang,.l In dit themanummer werd aan de hand van concrete voorbeelden geillustreerd op welke wijze belanghebbenden een onderzoek kunnen beïnvloeden. Daarbij werd duidelijk dat bepaalde posities en perspectieven, met name die van uitvoerders en cliënten of consumenten minder op de voorgrond treden dan andere, bijvoorbeeld die van de Haagse beleidbepalers.

Voor de werkgroep was het minder op de voorgrond tredende perspectief van uitvoerders reden om eens wat langer stil te staan bij hun rol. De tweede cyclus activiteiten van de werkgroep had dan ook als thema 'uitvoering van beleid'. Deze mondde uit in het symposium 'Uitvoering van beleid. Blinde vlek bij bestuurders of hobby van onderzoekers?' dat

4

oktober

199 1

plaatsvond.

Met het symposium is beoogd een aantal problemen rond uitvoering van beleid beter over het voetlicht te brengen. Het doel was om bij uitvoerders, beleidmakers en onderzoekers begrip te kweken voor de uitvoeringsproblematiek. Hierbij stonden twee invalshoeken centraal. Aan de ene kant zijn er burgers, politici, beleidmakers en -uitvoerders die met dergelijke problemen worden geconfronteerd. Aan de andere kant zijn er onderzoekers die het terrein in kaart brengen. Tijdens het symposium is aan beide invalshoeken aandacht besteed. Dat is onder andere gebeurd door met uitvoerders en onderzoekers praktijkvoorbeelden te bespreken op het gebied van milieuwetgeving, sociale zekerheid en criminaliteitspreventie.

In de voorliggende publikatie wordt van dit symposium verslag gedaan.

2. Beleidsuitvoering: top down of bottom up?

De laatste jaren wordt nogal

eens

kritiek uitgeoefend op de daadkracht van de

overheid en de effectiviteit van overheidshandelen. Toch blijkt de overheid in staat te zijn tot grote prestaties die zich beslist niet alleen uitstrekken tot de traditionele

1 Beleidsanalyse '89-3.

taken van de 'nachtwakerstaat' als politie en defensie. Hoewel de verzorgingsstaat in politieke en maatschappelijke discussies voortdurend onder druk staat, bestaan er vele goed functionerende voorzieningen op het gebied van volksgezondheid, onderwijs en sociale zekerheid.

De overheid slaagt er echter niet altijd in haar voornemens te effectueren. Het komt dikwijls voor dat beleid dat in het parlement of door het kabinet is vastge­

steld, niet goed van de grond komt. Voorbeelden hiervan zijn er voldoende.

Zo

heeft de politie het niet altijd eenvoudig met in het parlement of in de gemeentera­

den vastgestelde regelgeving.

1

Ook kan worden gedacht aan taken als de sociale zekerheid waar een stelselherziening niet heeft geleid tot een vermindering van het aantal arbeidsongeschikten, en aan het milieubeleid waar handhaving van de regels op vele problemen stuit.2 Hoe komt dit nu? Welke problemen spelen hierbij een rol? Is het beleid zoals vastgesteld slecht, zit het probleem bij de beleidsuitvoering, of staat de burgers het beleid niet aan?

Binnen de beleidsanalyse en de bestuurskunde krijgen de beleidsuitvoering en de relatie tussen overheid en burger de laatste tijd steeds meer aandacht. Juist bij het uitvoeren van beleid kunnen specifieke problemen aan het licht komen. Hiermee is niet gezegd dat de oorzaken van deze problemen in de beleidsuitvoering liggen.

Beleidsuitvoering is één van de fases van het beleidsproces. Niet ongebruikelijk is een onderscheid te maken tussen de beleidsvorming, de beleidsuitvoering en de maatschappelijke werking van het beleid. Overigens wordt tussen beide laatste fases niet altijd een duidelijk onderscheid gemaakt.

Zo

beschouwen Mazmanian en Sabatier beleidsuitvoering als "those events and activities that occur after the issuing of authorative public policy directives, which include bath the effort to administer and tbe substantive impacts on people and events" (Mazmanian

&

Sabatier, 1983, blz. 4).

Hier wordt een wat beperkter begrip van beleidsuitvoering gehanteerd Beleids­

uitvoering wordt omschreven als het toepassen van de middelen van een beleid. Bij

beleidsuitvoering gaat het om activiteiten, om een omzetting van beleidsbeslissingen in

daden (zie ook Maarse, 1989). Per saldo gaat het er meestal om het handelen van burgers - of algemener: de adressaten van beleid - op 'street-level' te regule­

ren. Soms echter zullen burgers, maar ook bedrijven, dit als een ongewenste interventie van buiten beschouwen. Laten we eens kijken naar een voorbeeld.

Sinds 1 januari 1987 is de Wet bestuurdersaansprakelijkheid van kracht (Begelei­

dingscommissie evaluatie-onderzoek

WBA/WBF,

199 1).

De

wet beoogt het tegen­

gaan van misbruik van rechtspersonen. De wet maakt het mogelijk in bepaalde

1 Voor de uitvoeringsproblematiek op het terrein van de politie wordt verwezen naar het hoofdstuk van Brand in deze bundel. Voor criminaliteitspreventie in het algemeen naar de hoofdstukken in deel IV.

2 Voor uitvoeringsproblemen op het gebied van sociale zekerheid wordt verwezen naar deel III van deze bundel. Voor die op milieuterrein naar deel Il.

gevallen bestuurders van rechtspersonen aansprakelijk te stellen. De wet is dus gericht op een bepaalde groep burgers. In bepaalde gevallen kan een claim worden gelegd op hun privé-vermogen. Het aansprakelijkstellen kan geschieden door de uitvoeringsorganen: de fiscus, de bedrijfsverenigingen of de bedrijfspensioenfondsen.

Met andere woorden, er zijn drie uitvoeringskolommen die naast elkaar bestaan en de uitvoering verschillend ter hand kunnen nemen. Hierbij kan er wel of geen onderlinge coördinatie plaatsvinden.

Als

we naar de kolommen op zich kijken, kunnen verschillende niveaus worden onderscheiden. Neem de fiscus.

Als

bestuur­

ders aansprakelijk zijn gesteld door de fiscus, is een hele procedure doorlopen die is begonnen bij de vaststelling van de Wet bestuurdersaansprakelijkheid. In figuur

1.1. is

een aantal niveaus onderscheiden.

Figuur

1.1.

Te onderscheiden niveaus bij de uitvoering van de Wet bestuurdersaan­

sprake/ij/meid door de fISCUS

vaststelling wet door parlement

�

I

uitvoering door departement

uitvoering door regionale directies

uitvoering door lokale eenheden

uitvoering door afdelingen

uitvoering door indivi­

duele medewerkers aansprakelijkstelling

I

bestuurder (burger)

de relaties tussen de verschillende niveaus zijn gericht op gedragsre­

gulering

Bij de linker pijl in figuur

1.1.

zijn de doeleinden van de wetgever als uitgangspunt genomen. Vanuit een staatsrechtelijke optiek gezien kan dat acceptabel zijn. De burgers - zo is de gedachte - schikken zich naar de 'algemene wil' zoals die tot uitdrukking komt in het recht. Een voorbeeld hiervan is de Wet arbeid gehandicap­

te werknemers.1 Bij de uitvoering van deze wet lijkt men van boven naar beneden te denken. Hetzelfde geldt voor enkele preventieprojecten op het gebied van criminaliteitspreventie.2

In werkelijkheid gaat het er vaak anders aan toe. Burgers hebben hun eigen doelstellingen. Uitgaande van die doelstellingen trachten zij het gedrag van anderen (ook de overheid) te reguleren. Op elk niveau van de uitvoeringskolom heeft men te maken met de doelstellingen van de betrokken actor. De mate waarin deze in staat is om eigen doeleinden te realiseren, die afwijken van de doeleinden van de wetgever, bepaalt de mate waarin de uiteindelijke uitkomst van het beleid nog aansluit bij de oorspronkelijke doelstellingen van dat beleid.

Als

voorbeeld kan hierbij worden gedacht aan de rol van de street-level bureaucraat die vaak zijn eigen weg gaat of aan de soepelheid die gemeentebestuurders betrachten bij de naleving van bestemmingsplannen buitengebied.3 Het gevolg is dat niet alleen van boven naar onder in de kolom wordt gereguleerd, maar ook andersom (zie rechterpijl in figuur

1.1.).

Dat de overheid het gedrag van burgers probeert te reguleren en dat soms tegelijkertijd de burgers het gedrag van de overheid proberen te reguleren, geeft aan dat uitvoering van beleid complex is. Tegen de uitvoering in een kolom kan men dan ook op verschillende manieren aankijken.

Eén extreem is dat men de uitvoering beschouwt als een automatisme, een volstrekt gedetermineerd proces zonder interpretatie of beleidsvrijheid. Er is een strikte scheiding. De politiek stelt vast. Het bestuur voert uit. Uit de wet laat zich, bij wijze van spreken deductief, een uitvoeringsbesluit afleiden; uit het uitvoerings­

besluit allerlei procedures en uit de procedures allerlei gedragscodes.

Het andere uiterste is dat de uitvoering wordt gezien als een Poolse landdag. Op ieder niveau doet men waar men zin in heeft. Men traineert, loopt elkaar voor de voeten, interpreteert zoals het uitkomt en laat eigen belangen prevaleren. Hier is geen sprake van een deterministisch maar van een stochastisch proces.

In werkelijkheid zullen beide extremen zelden voorkomen. Feitelijk is de situatie gevarieerder. Nieuw beleid wordt tijdens de invoering geherformuleerd, soms aan-

Gewezen wordt met name op de hoofdstukken van Schraven en Leenhouts over de Wet arbeid gehandicapte werknemers.

2 Zie de hoofdstukken van Boendermaker en Wormgoor over het preventieproject voor jongeren met politiecontact.

3 Zie de hoofdstukken van Minderhoud en Stoové en van Strous.

zienlijk, in andere gevallen slechts marginaal. Gewezen wordt op de ervaringen met de invoering van de Actie ^-

2 5 %

en de Wet Mulder.1

Wanneer men er van uitgaat dat elk van de betrokken actoren eigen doeleinden wil verwezenlijken, mag men verwachten dat bij elk implementatieproces sprake is van een flinke aanpassing van het oorspronkelijk geformuleerde beleid. Toch blijkt in de praktijk dat dit nogal meevalt. Er zijn kennelijk factoren die er toe bijdragen dat in veel gevallen het oorspronkelijk geformuleerde beleid in belangrijke mate intact blijft. Voor de hand liggende factoren zijn: een vrij grote mate van consensus bij uitvoerders en burgers over de doeleinden van het beleid; een grote mate van aansluiting van doeleinden bij de bestaande uitvoeringspraktijk; geringe inogelijkhe­

den van uitvoerders om beleid te herformuleren. Het kan ook zijn dat het geformu­

leerde beleid erg algemeen is gehouden waardoor verschillende uitvoerders hun eigen 'versies' van het beleid kunnen maken die toegesneden zijn op de eigen situatie zonder dat daarmee het centrale beleid wordt aangetast. Verder wordt opgemerkt dat een stabiliserende en uniformerende werking uitgaat van normen die zijn gebaseerd op de idee van de rechtsstaat (bijvoorbeeld beginselen van behoor­

lijk bestuur) en aan normen zoals de Nationale Ombudsman die hanteert.2

3. Twee soorten vragen

Het bovenstaande roept de vraag op waarom het binnen en buiten die kolommen zo nu en dan fout gaat. In dit verband rijzen twee soorten vragen.

Vragen van de eerste soort zijn bijvoorbeeld: Hoe komt het dat iets dat boven in een kolom wordt vastgesteld, er beneden niet uitkomt? Waarom gaat het bij de uitvoering van beleid vaak anders dan men tijdens de vaststelling ervan beoogde?

Waarom is de uitvoering niet conform de bedoelingen van de regelgevers? Wat zijn de blinde vlekken bij bestuurders?3

In de literatuur (zie o.a. Pressman en Wildavsky,

1979,

Simonis,

1983,

Lipsky,

1980,

Dunsire,

1978,

Bardach,

1977,

Glasbergen,

1987

en Simonis,

1987)

bestaan overzichten van factoren die van invloed zijn op de beleidsuitvoering wanneer de overheid het gedrag van zijn burgers probeert te reguleren. Zonder uitputtend te zijn, worden vanuit deze optiek als relevante factoren vermeld:

- de adequaatheid van het veronderstelde beleidsmodel (de veronderstelde causale relaties);

- de kennis en deskundigheid van uitvoerders maar ook burgers;

- motivatie van uitvoerders om nieuw beleid op te pakken;

Zie het hoofdstuk van Herweijer.

2 Zie het hoofdstuk van Oosting.

3 Zie het hoofdstuk van Van Spengler.

- beschikbare middelen;

- voorlichting;

- coördinatie binnen en tussen afdelingen;

- verborgen uitvoeringskosten;

- politiek-bestuurlijke controle.

Vragen van de tweede soort zijn: Waarom ageren burgers soms wel en soms niet tegen de overheid? Wanneer ontstaan spanningen tussen uitvoerders en burgers of bedrijven zodat het oorspronkelijk geformuleerde beleid wordt aangepast? Wat is de reden dat burgers geen 'gebruik maken van subsidieregelingen die voor hen zijn bedoeld?

Ook vanuit dit perspectief worden in de literatuur factoren genoemd die er toe bijdragen dat burgers het gedrag van uitvoerders en beleidbepalers willen reguleren:

- afwijkend normen- en waardensysteem van uitvoerders en burgers;

- andere prioriteiten bij uitvoerders en burgers;

- behoeften van de burgers;

- mate van steun van burgers en uitvoerders voor het beleidsprogramma;

- organisatiegraad van de burgers.

Wel dient te worden opgemerkt dat een aantal van de genoemde factoren elkaars complement zijn. Zo zal bijvoorbeeld de adequaatheid van het beleidsprogramma onder meer afbangen van de manier waarop rekening is gehouden met het normen­

en waardensysteem van de burgers. 1

4. Drie perspectieven

Het voorgaande roept de vraag op of bij de verschillende soorten partijen (beleid­

bepalers, uitvoerders en burgers) specifieke perspectieven op beleidsuitvoering een rol spelen. Met name vanwege een eventuele bijsturing van het beleid lijkt dit relevant. Kijkt de wetgever of beleidsvoerder bijvoorbeeld op dezelfde wijze aan tegen de uitvoeringspraktijk als de burger of het bedrijf? Vooralsnog worden hier drie perspectieven onderscheiden:

- het 'perspectief van de regelneef: de ene actor reguleert de andere actor door middel van regelgeving;

- het 'perspectief van de zakenman': actoren reguleren elkaar in onderhande­

lingsprocessen;

- het 'perspectief van de voorlichter': de regulerende actoren interpreteren het beleid anders dan de actoren die gereguleerd worden.

Beke en Van der Sluijs, maar ook Van Dijk, Van den Brug en Van Urrelen geven in deze bundel aan hoe het preventiebeleid met betrekking tot recreatie en voetbalvandalisme moet worden georganiseerd, wil het niet haaks staan op de ervaringen van de verschillende partijen.

Tegen uitvoering kun je aankijken als regelgestuurd gedrag, onderhandeling of betekenisverlening. Afhankelijk van het perspectief worden verschillende wegen gekozen om te reguleren. Bij het 'perspectief van de regelneer zal in de eerste plaats worden gezocht naar methoden om te reguleren door middel van regelgeving (verboden, voorschriften etc.). Bij het 'perspectief van de zakenman' zal men eerder geneigd zijn te reguleren door het inbouwen van prikkels. Het door de overheid gewenste gedrag moet aantrekkelijk worden gemaakt. Bij het 'perspectief van de voorlichter' zal de beleidvoerder streven naar het overbrengen van zijn definitie van het probleem op de gereguleerde door middel van voorlichting e.d. De manier waarop op een concreet gebied de relatie wordt vormgegeven, zal per beleidsterrein en per beleidsmaatregel verschillen. Soms zal de vormgeving meer op de ene wijze geschieden, soms meer op de andere.

De drie perspectieven hoeven elkaar niet uit te sluiten. Bepaalde aspecten van de uitvoering kunnen worden gezien als onderhandelingsprocessen, andere meer als regelgestuurde processen, weer andere als interpretatieprocessen. Bij een bepaalde beleidsmaatregel kan bijvoorbeeld sprake zijn van een ruil-relatie tussen wetgever en gereguleerde. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de Actie

-25%

waar

via

een systeem van beloningen en resultaatpremies gemeenten worden aangezet actiever beleid te voeren op het gebied van de verkeersveiligheid. Tegelijkertijd zien we echter dat tussen gemeentelijke uitvoerders verschillen bestaan in de interpretatie van het beleid. Ook constateren we dat het actievere gemeentebeleid rond de verkeersveiligheid kan leiden tot een verbeterde handhaving van allerlei voorschrif­

ten op verkeersgebied.

5. Ten slotte: vier delen

De relaties tussen de verschillende typen actoren in de uitvoeringskolom kunnen alle beschreven worden in termen van het reguleren van gedrag. De burger wil de uitvoerder reguleren, de uitvoerder de burger en de wetgever de uitvoerder. Deze actoren kiezen afhankelijk van positie, visie en beschikbare machtsbronnen een bepaalde manier om te reguleren.

De eerste soort vragen gaat over de beleidbepaler als degene die wil reguleren.

Welke middelen worden gehanteerd om het gedrag van burgers en uitvoerders te veranderen? Wat is het verschil tussen burgers als gereguleerden en uitvoerders als gereguleerden van beleidbepalers? Is het wellicht verstandiger om in sommige gevallen een andere manier van reguleren te kiezen (bijvoorbeeld belonen Lp.v.

voorschrijven, overtuiging Lp.v. verbieden)? Wanneer moet dit dan?

Wanneer we het over de tweede soort vragen hebben, vragen we naar de relatie van burgers of uitvoerders als degenen die de beleidbepalers willen reguleren. Hoe kunnen burgers het gedrag van beleidbepalers reguleren? Wordt er onderhandeld of wordt er een beroep gedaan op de rechter? Probeert men de beleidmakers te overtuigen of wordt de beleidsuitvoering gefrustreerd? Onder welke voorwaarden wordt gebruik gemaakt van de ene dan wel de andere methode om de beleidbe­

paler te reguleren?

In de artikelen die hierna volgen zal volop aandacht worden besteed aan boven­

staande vragen. In de delen II (milieuwetgeving), III (sociale zekerheid) en IV (criminaliteitspreventie) worden verschillende praktijkvoorbeelden besproken.

Voorafgaand daaraan worden in deel I enkele algemene beschouwingen gepresen­

teerd.

LITERATUUR:

Bardach, E.,

The implementation game: what happens af ter a bill becomes a law,

Cambridge, Massachusetts,

1977.

Begeleidingscommissie evaluatie-onderzoek WBNWBF,

Wet bestuurdersaansprake­

lijkheid en Wet bestuurdersaansprakelijkheid bij faillissement; samenvattend eindrapport van het evaluatie-ondenoek,

Den Haag, 1991.

A Dunsire,

Implementation in a bureaucracy,

Oxford,

1978.

Glasbergen, P., Beleidsuitvoering als probleem: oorzaken en perspectieven, in: P.B.

Lehning en J.B.D. Simonis (red.),

Handboek beleidswetenschap,

MeppeVAmsterdam,

1987.

Lipsky, M.,

Street-Ievel bureaucracy; dilemmas of the individual in public services,

New York,

1980.

Pressman, J.L. en A Wildavsky,

Imp/ementation (second edition),

Berkeley,

1979.

Maarse, J.AM., De uitvoering van overheidsbeleid, in: A Hoogerwerf (red.),

Overheidsbeleid,

vierde druk, Alphen aan den Rijn,

1989.

Mazmanian, D.A en P.A Sabatier,

Implementation and public po/icy,

Glenview, Illinois,

1983.

Simonis, J.B.D.,

Uitvoering van beleid als probleem,

Amsterdam,

1983.

Simonis, J.B.D., De betekenis van implementatieonderzoek voor de theorievorming en de beleidspraktijk, in: P.B. Lehning en J.B.D. Simonis (red.),

Handboek beleids­

wetenschap,

MeppeVAmsterdam,

1987.

ALGEMENE INLEIDINGEN

PROEFD

M Herweijer

1. Lessen uit evaluatie-onderzoek

Het evaluatie-onderzoek dat in de delen

11,

III en IV wordt besproken, is in veel gevallen verricht in opdracht van Haagse departementen. Beleidmakers zijn om verschillende redenen nieuwsgierig naar wat er bij de uitvoering van hun beleid gebeurt. Vaak wordt de uitvoering van beleid uitbesteed aan andere, meestal lagere, overheden zoals gemeenten, politiekorpsen, bedrijfsverenigingen of woningcorpora­

ties. De uitvoering verdwijnt dan uit het directe zicht van het departement.

Gelukkig zijn er evaluatie-onderzoekers die je naar believen kunt inhuren met de opdracht te kijken naar wat er in de provincie of bij uitvoeringsorganen gebeurt.

Wat leren beleidmakers uit eindrapporten van evaluatie-onderzoek? Meestal lezen wij in het eindrapport dat de offici�le doeleinden slechts in beperkte mate worden gehaald en dat de voorgenomen maatregelen niet conform worden toegepast. De onderzoekers kijken vervolgens naar factoren die kunnen verklaren waarom de uitvoerders niet de juiste maatregelen nemen of de doeleinden niet worden gehaald.

Er zijn dan twee mogelijkheden: de fout ligt bij het beleid of de fout zit in de uitvoering.

Ligt het aan het beleid, dan kan het bijvoorbeeld zijn dat het departement het maatschappelijk probleem niet goed heeft begrepen; dat de Minister tegenstrijdige doeleinden heeft geformuleerd; dat de voorgestelde maatregelen in de praktijk contra-produktief zijn; of dat de uitgezette tijdpaden te optimistisch zijn. De oplossing is dan dat het beleid wordt herzien. In Den Haag moet er een andere wet of gewijzigde begroting komen. Met zo'n terugkoppeling houdt de evaluatie­

onderzoeker de beleid�ker aan het werk. Evaluatie is het begin van een nieuwe beleidscyclus.

Maar zoals gezegd, soms zit de fout in de uitvoering. De evaluatie-onderzoekers constateren dan dat niet is voldaan aan de drie voorwaarden voor adequate uitvoering, namelijk: weten, kunnen en willen. Uit het onderzoek blijkt dat de uitvoerders niet weten wat het offici�le beleid inhoudt. In de tweede plaats kan blijken dat uitvoerders niet in staat zijn om de benodigde middelen op de juiste manier in te zetten. Ten slotte kunnen de evaluatie-onderzoekers constateren dat de uitvoerders niet erg gemotiveerd zijn om de gestelde doeleinden te bereiken of de voorgenomen maatregelen conform toe te passen. Het evaluatie-onderzoek wijst de beleidmaker dan op manco's bij de invoering van zijn beleid.

Ligt het probleem bij de uitvoerders, dan hoeft het officiêle beleid meestal niet te worden veranderd.

De

wettekst in het Staatsblad blijft ongewijzigd. Een aanvullende begroting is niet nodig.

De

oplossing ligt ergens anders. Kenden de uitvoerders het beleid niet, dan moet de beleidmaker de taken wat duidelijker toewijzen en het beleid wat beter uitleggen. Kunnen de uitvoerders het niet, dan moet de beleid­

maker het beleid wat verder uitwerken en de uitvoerders wat beter instrueren.

Willen de uitvoerders het niet, dan moet de beleidmaker de uitvoerders wat meer belonen en de doelbereiking en conformiteit wat strikter controleren.

We vatten samen. Het evaluatie-onderzoek kan

ⁱⁿ

de eerste plaats aangeven op welke punten het uitgestippelde beleid onjuist is. Het evaluatie-onderzoek kan in de tweede plaats aangeven op welke punten de invoering van het beleid kan worden verbeterd.

2. Invoeren van beleid

Het inmiddels verrichte evaluatie-onderzoek heeft de beleidsanalytische handboe­

kenl verrijkt met de drie voorwaarden voor adequate uitvoering: uitvoerders moeten het weten, kunnen en willen. Geleidelijk raken steeds meer intelligente beleidma­

kers er van overtuigd dat er tussen beleid maken en beleid uitvoeren een onmisbare schakel zit. Die 'missing link' heet 'beleid invoeren'.2

Het inmiddels verrichte evaluatie-onderzoek heeft nog tot een tweede inzicht geleid:

beleid voeren gebeurt in netwerken.3 Het beleid maken en het beleid uitvoeren zijn zaken die spelen binnen gescheiden werelden. Welk beleid je ook bij de kop pakt, in Den Haag is het betreffende beleid het produkt van interdepartementaal overleg en een stoet adviesorganen. In het Haagse wapengekletter worden signalen van uitvoerders overstemd en zelden gehoord. Maar ook in de uitvoering is het beleid verdeeld over netwerken van organisaties.

Richard J. Stillman II (ed), Public Administration: concepts and ^cases, vierde druk, Boston 1988, hoofdstuk 13 'Implementation: the concept of optima ^I conditions for effectively accomplis­

hing objectives'; A Hoogerwerf (red), Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap, vierde druk, Alphen aId Rijn 1989, hoofdstuk 8 'De uitvoering van overheidsbeleid'; en, Percy 8. Lehning en J.B.D. Simonis (red), Handboek Beleidswetenschap, Meppel 1987, hoofdstuk 6 'Beleidsuitvoering als probleem: oorzaken en perspectieven'.

2 J.W.A van Dijk en J.H. Hegeman, 'Invoeren van beleid', in: Beleid en Maatschappij, jrgX, nr.9, 1983, pp. 239-245.

3 J.L. Pressman en A Wildavsky, Implementation: how great expectations in Washington are dashed in Oakland; or why it is amazing that federal programs work at all, Berkeley ^{1973; M.}

Herweijer en C. Sas, 'Evaluatie en belanghebbenden: posities en perspectieven', in: Beleidsanaly­

se, jrg.18, nr.3, 1989, pp. 6-11; J.AM. Hufen en AB. Ringeling (red.), Beleidsnetwerken, Den Haag, 1990; J.A de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, Sturingsinstrumenten voor de overheid: over complexe netwerken en een tweede generatie sturingsinstrumenten, Leiden, 1991.

In Den Haag strijden de departementen van Verkeer en Waterstaat en van Justitie over de aanpak van de onveiligheid in het wegverkeer. Daarnaast hebben ook de Raad voor de Verkeersveiligheid, de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid en het Centraal Politie Beraad een belangrijke stem

in

het kapittel. Gaan wij naar de uitvoering dan zien wij een even grote versplintering. De politie spoort de overtreder op. De officier van justitie stelt vervolging in. De kantonrechter doet uitspraak. Als sluitstuk zorgt de deurwaarder voor incasso. Het gaat in dit voorbeeld om beleidsnetwerken met betrekking tot een heel alledaags gebeuren.

Wat doet een intelligente beleidmaker die weet dat er bij de invoering van beleid van alles

mis

kan gaan, en die weet dat de uitvoering van beleid is verdeeld over een veelheid aan instanties? Mijns inziens zoekt zo'n beleidmaker zijn heil bij project-management.1 Het toepassen van methoden en technieken van project­

management tijdens de invoering van beleid noem

ik

'invoeringsmanagement'. Dit vergt enige toelichting. Wat doet een beleidmaker wanneer deze invoeringsmanage­

ment bedrijft?

2.1. Twee illustraties: de Wet Mulder en de Actie min 25%

De afgelopen periode was

ik

als extern onderzoeker betrokken bij de evaluatie van de Actie min 25%2 en bij de evaluatie van de Wet Mulder3• Het doel van de Actie min 25% is gemeenten ertoe te brengen om meer en betere maatregelen te nemen ter voorkoming van ongevallen in het wegverkeer. Om

dit te

bereiken verstrekt het Ministerie van Verkeer en Waterstaat aan gemeenten subsidies en know-how.

Het doel van de Wet Mulder is dat personen die een lichte verkeersovertreding hebben begaan, ook allemaal hun boete betalen. Bij een lichte verkeersovertreding valt te denken aan te hard rijden, fout parkeren, of het negeren van een stoplicht.

Dat veel verkeersovertreders hun boete niet betalen, komt omdat de constatering van drie miljoen lichte verkeersovertredingen op jaarbasis leidt tot overbelasting van

officieren van justitie en kantomechtbanken. Dossiers raken zoek. Zaken worden

0.1. Cleland and WR. King (eds.), Project Management Handbook, New York 1988.

2 AF. Boskma, M. HelWeijer en J.A van Selm, Veilig verkeer tussen Rijk en gemeente, K1uwer, Deventer, 1990; H.E. Daveiaar, Veilig Verkeer in Gemeenten, SBN, Groningen, publicatienum­

mer 11, 1990; M. HelWeijer, 'Reacties van Tien Gemeenten op de Actie min 25%', in: Beleids­

analyse, jrg.19, nr. 4, 1990, pp. 18-23; F.C.M. Wegman, JA van Selm, M. HelWeijer, Evaluation of a stimulation plan for municipalities in the Netherlands, paper gepresenteerd op OECD­

symposium, 20-9-1990, Kopenhagen.

3 H.E. Davelaar, De invoering van de Wet Mulder bij de politie in het arrondissement Utrecht, SBN, Groningen 1991; Rik Reussing and Michiel HelWeijer, Computerisation of Collecting Traffic Fines, paper gepresenteerd op EGPA-conference, 30-8-1991, Den Haag.

geseponeerd. Gevangenissen zitten vol met echte criminelen en hebben geen plaats voor wanbetalers. Om daar wat tegen te doen heeft de wetgever de inning van verkeersboetes uit het strafrecht gehaald en onder het administratief recht gebracht.

Hoe dat werkt, komt zo meteen aan de orde.

Tijdens deze twee onderzoeken ontdekte ik het belang van invoeringsmanagement voor het succes van de beleidsuitvoering. Ter illustratie van deze stelling put ik uit beide onderzoeken vier voorbeelden van afzonderlijke onderdelen van invoerings­

management.1 Eerst twee voorbeelden met betrekking tot de Wet Mulder. Daarna twee voorbeelden van de Actie

min

25%.

2.2. Uitwerking

Het eerste voorbeeld van invoeringsmanagement gaat over het onderdeel nadere uitwerking van reeds vastgesteld beleid. Krachtens de Wet Mulder wordt de verzending van acceptgiro's aan verkeersovertreders overgeheveld naar één landelijk incassobureau. De Wet Mulder brengt met zich dat jaarlijks drie miljoen gecon­

stateerde overtredingen met bijbehorende gegevens (kenteken, datum, aard overtre­

ding) afkomstig van meer dan 160 politiekorpsen door één instantie worden verwerkt.

De

makers van de Wet Mulder onderkennen de omvang van deze gegevensstroom en voorzien het risico van overstroming en dijkdoorbraak.

Twee jaar voordat de wet op 1 september 1990 in werking treedt, geeft de Minis­

ter van Justitie opdracht om een computersysteem te bouwen. Zowel de formu­

lieren voor het opmaken van processen-verbaal als het 'feiten-boekje' waarin de politieman kan nazoeken wat de verkeersovertredingen en hun straffen zijn, worden aangepast. Bij deze aanpassing wordt niet alleen gelet op de inhoud van de nieuwe wet maar wordt ook rekening gehouden met de eisen van het nieuwe computersys­

teem.

Het is helder dat wanneer deze nadere uitwerking niet tijdig was gestart, de wets­

wijziging was uitgelopen op een groot fiasco.

2.3. Uitleg

Het tweede voorbeeld van invoeringsmanagement betreft het onderdeel instructie van de beoogde uitvoerder. Zoals gezegd, verplaatst de Wet Mulder lichte ver-

1 Dat 'invoeringsmanagement' niets nieuws is blijkt uit G.P.A Braam, Bestuurssociologie: mensen, groepen en openbaar bestuur, Alphen aid Rijn, 1988, hoofdstuk 3. Braam spreekt daar over 'coördineren van de uitvoering'. De eerste stap van 'coördineren van de uitvoering' is ook bij Braam - zij het in andere woorden - beleidsinvoering. Bij Braam treffen wij als onderdelen aan:

uitwerken, taak toewijzen, uitleggen, trainen en loyaliteit in stand houden. Braam's indeling wijkt niet wezenlijk af van de in paragraaf 2.6 gegeven zesdeling.

keersovertredingen van het strafrecht naar het administratief recht. Voor de klant (dat is in dit geval de verkeersovertreder) betekent dit een forse verandering.

Wanneer de verkeersovertreder in de eerste zes weken na ontvangst van de acceptgiro geen bezwaar maakt tegen de opgelegde boete, kan

daarna

deze boete zonder tussenkomst van de rechter - eventueel

via

de deurwaarder - worden gernd.

Lichte verkeersovertredingen hoeven dankzij de Wet Mulder niet voor te komen bij de onafhankelijke, maar overbelaste, kantonrechter. De politieman op straat krijgt de taak om als beschikkingverlenende ambtenaar zorgvuldigheid te betrach­

ten bij het constateren van lichte verkeersovertredingen en krijgt verder de taak om aan verkeersovertreders uit te leggen hoe de nieuwe incassoprocedure werkt. In het arrondissement Utrecht werken er bij de

1 1

politiekorpsen 1500 executieve agenten die in het kader van hun dagelijkse werk de Wet Mulder dienen toe te passen. Hoe bereid je deze mensen in een korte periode voor op hun nieuwe, sterk gewijzigde, taak?

Een aardig staaltje van invoeringsmanagement vind ik het systeem van kernin­

structie.1 Van elk politiekorps wordt een beperkt aantal agenten met aantoonbare didactische bekwaamheid op cursus gestuurd. Twee docenten van de politieschool in Zutphen worden enkele weken vrijgemaakt om cursussen te geven. In een hotel op de hei bij Leusden leren de geselecteerde agenten in twee dagen hoe de Wet Mulder in elkaar zit, wat de achtergronden zijn, hoe je haar moet uitvoeren, maar vooral hoe je deze kennis in één middag aan collega's binnen het eigen korps kunt overdragen. Vervolgens geeft elke geselecteerde agent binnen het eigen korps een aantal cursussen aan zijn collega's.

Het is duidelijk dat wanneer deze getrapte kerninstructie niet had plaatsgevonden, veel Utrechtse agenten op 1 september 1990 niet zouden hebben geweten hoe

zij

de Wet Mulder moesten toepassen.

2.4. Aanwijzen

Het derde voorbeeld van invoeringsmanagement betreft het onderdeel taaktoewij­

zing. Het doel van de Actie min 25% is dat de ruim 600 gemeenten bij het nemen van verkeersmaatregelen meer rekening houden met de effecten daarvan op de verkeersveiligheid. Dat kan. Maar dan moeten er binnen elke gemeente wel personen zijn die zich persoonlijk verantwoordelijk voelen voor verkeersveiligheid Bovendien dienen deze personen het lef te hebben om in te breken op besluitvor­

ming in andere sectoren zoals onderwijs, politie, wegenbeheer of stadsvernieuwing.

Hoe bereik je dat? Hoe maak je anderen verantwoordelijk?

In juni

1987

schrijft Minister Smit-Kroes elke gemeenteraad een persoonlijke brief.

In deze brief vraagt zij de raad als hoogste orgaan van de gemeente om schriftelijk

H.E. Davelaar, De invoering van de Wet Mulder bij de politie in het arrondissement Utrecht, SBN, Groningen 1991, hoofdstuk 4.

te verklaren dat de raad de nationale doelstelling van '25% minder verkeersslachtof­

fers in het jaar 2000' ondersteunt.

De

Regionale Organen voor de Verkeersveilig­

heid, waarvan elke provincie er één heeft, inventariseren enkele maanden later in elke gemeente die de doelstelling heeft onderschreven, welke bestuurder verkeers­

veiligheid in zijn portefeuille heeft, en welke ambtenaar als contactpersoon kan worden aangesproken. Beide acties hebben er toe geleid dat de Haagse beleidma­

kers binnen enkele maanden voor 91 % van de gemeenten weten welke individuele personen zij daar kunnen aanspreken op hun betrokkenheid bij verkeersveiligheid Een half jaar later begint het Ministerie van Verkeer en Waterstaat met de periodieke verzending van uitgebreide informatie over de voor- en nadelen van concrete verkeersmaatregelen.

Het is duidelijk dat zonder deze persoonlijke 'taaktoewijzing' in de eerste ronde de daarop volgende informatie-campagne veel minder respons zou hebben gekregen.

1

2.5. Belonen

Het laatste voorbeeld van invoeringsmanagement gaat over de manier waarop uitvoerders kunnen worden beloond. In de Actie min 25% worden gemeenten financieel beloond voor de mate waarin zij de centrale doelstelling halen.

Als

het aantal verkeersongevallen in de gemeente tijdens de duur van de campagne met een bepaald percentage daalt, kri

j

gt de gemeente vijfduizend gulden per bespaard verkeersslachtoffer. Stagneert de daling van het slachtoffercijfer dan mist de ge­

meente de subsidie en ontvangt de gemeente een zogeheten 'helaas-brier. Langs deze weg worden de gemeenten elk jaar opnieuw op indringende wijze gecon­

fronteerd met de feitelijke ontwikkeling van het aantal verkeersongevallen - de doelvariabele - ter plaatse.

Wij hebben vastgesteld dat dit terugkoppelmechanisme de aandacht van lokale politici heeft gevangen. Zonder deze 'resultaatpremie' zou de aanvankelijke aandacht van bestuurders en raadsleden voor verkeersveiligheid sneller zijn weggeebd.2

2.6. Conclusie

Wat doen intelligente beleidmakers ten behoeve van de invoering van hun beleid?

Het antwoord spreekt nu meer voor zich. Beleidmakers bedrijven invoeringsmanage­

ment. Wij zetten de zes onderdelen van het invoeringsmanagement op een rij.

Nadat het beleid officieel ^is vastgesteld maar nog voordat het daadwerkelijk kan

AF. Boskma, M. Herweijer, J.A van Selm, Veilig verkeer tussen Rijk en gemeente, hoofdstuk­

ken ⁹ en ^10, Deventer, ^1990.

2 AF. Boskma, M. Herweijer, J.A van Selm, t.a.p., hoofdstuk 10.

worden uitgevoerd, zal het officieel vastgestelde beleid nader moeten worden uitge­

werkt (uitwerking). In de tweede plaats zullen de nader uitgewerkte activiteiten (taken) op één of andere manier moeten worden toegewezen aan uitvoerende organisaties (toewijzing). In de derde plaats moeten de uitvoerders worden voorge­

licht over de inhoud en achtergronden van het beleid (uitleg). In de vierde plaats moeten de uitvoerders in bepaalde gevallen worden getraind in de vaardigheden die nodig zijn voor de uitvoering van hun taak (instructie). In de vijfde plaats kan het zinvol zijn dat de beleidsuitvoerders worden gemotiveerd om hun taak op adequate wijze te vervullen (belonen). Ten slotte zullen beleidmakers er voor willen zorgen dat de invoering van het beleid wordt bewaakt (controleren).

3.

Onvoorziene omstandigheden

Invoeringsmanagement lijkt heel uitgekookt. Het lijkt net of intelligente beleidma­

kers overal een antwoord op hebben. Dat is slechts schijn. Ook zorgzame beleidma­

kers kunnen van te voren niet overzien wat ze op hun weg tegen komen. Toen de Kamer de Actie

min 25%

en de Wet Mulder officieel vaststelde, was er in beide gevallen nog erg veel onzekerheid of één en ander wel zou werken zoals beoogd.

Hoe maken beleidmakers deze onvermijdelijke onzekerheid hanteerbaar? Opnieuw twee voorbeelden. Eerst bespreek ik een concreet voorbeeld uit het onderzoek naar de Wet Mulder. Daarna kies ik een voorbeeld uit ons onderzoek naar de Actie

min 25%.

3.1.

Faseren

De onzekerheid over de uitvoerbaarheid van de Wet Mulder is groot. Op het gebied van de automatisering gaat er bij de overheid wel eens wat mis.1 Eerdere automatiseringsprojecten bij politie en justitie waren geen onverdeeld succes. De Minister besluit de wet Mulder gefaseerd in te voeren. Het vraagstuk wordt in moten gehakt. In de eerste plaats zit er tussen het moment van officiele vaststelling van de wet en inwerkingtreding ruim één jaar. Dat jaar wordt ten volle benut voor voorbereidende activiteiten.

In de tweede plaats treedt de wet per 1 september

1990

alleen in werking in het relatief kleine arrondissement Utrecht. Het arrondissement Utrecht wordt be­

schouwd als proeftuin. Negen maanden later volgt pas de inwerkingtreding van de Wet Mulder in de drie noordelijke provincies. Weer een jaar later, na

1

juli 1992, wordt de Wet Mulder pas van kracht in heel Nederland. Ook bij de ontwikkeling van het computersysteem gaan de beleidinvoerders gefaseerd te werk. Eerst komt er een module voor incasso. Later volgen er modules voor achtereenvolgens beroepszaken, verhaal door de deurwaarder, en uitoefening van laatste dwangmid-

W.B.HJ. van de Donk, P.H.A Frissen en I.Th.M. Snellen, 'Spanningen tussen wetgeving en systeemontwikkeling: de wet studiefinanciering', in: Beleidswetenschap, jrg^.4, nr.l, 1990, pp.3-20.

delen. 1

Door te faseren krijgen beleidmakers en beleidsuitvoerders de kans te leren uit eigen fouten. De schaal waarop het nieuwe systeem voor de afhandeling van verkeersboetes in eerste aanleg draait, is nog klein. Fouten worden gemakkelijk ontdekt en kunnen nog zonder al te grote kosten worden rechtgezet. Een tweede voordeel is dat tijdens de eerste fasen de informatie beschikbaar komt die nodig is voor het succesvol doorlopen van de latere fasen.

Deze prudente aanpak stelt de wetgever in staat om nog op het laatste moment een zogeheten 'leemtewetje' door de Kamer te loodsen. Er is enige speling om nader onderzoek te doen en de lessen daarvan in praktijk te brengen. Terwijl de Wet Mulder al in werking is, beslist de Minister net op tijd op basis van de uitkomsten van uitgebreid vooronderzoek om het verhaal op wanbetalers uit te besteden aan deurwaarders. De Minister ziet daarmee af van het alternatief om beslag te leggen op bank- en giro-tegoeden. Het is duidelijk dat deze strategie van proberen en leren veel onnodige fouten heeft helpen voorkomen.

3.2. Decentralisatie

Dat beleidmakers beseffen dat zij de kennis niet in pacht hebben, komt aardig naar voren uit het open en decentrale karakter van de Actie min

25%.

Het doel is helder gedefinieerd:

25%

minder ongevallen in het tijdvak tot

2000.

Maar de daarbij te kiezen maatregelen laat de Minister in het midden. De Actie verschaft de gemeenten allerlei algemene inzichten over de mogelijkheden en beperkingen van infrastructurele maatregelen, verkeerseducatie en gericht politietoezicht. Maar om vast te stellen welke maatregel het meest effectief is, wordt met nadruk een beroep gedaan op de eigen inventiviteit binnen de gemeente zelf. De gemeente is immers de beste beoordelaar van haar eigen verkeersonveiligheid.

Wij hebben de indruk dat de liberale bewindsvrouwe zich hier zowel laat leiden door voorzitter Mao die leert 'laat duizend bloemen bloeien' als door zijn ambtsop­

volger Deng die leert 'het doet er niet toe welke kleur de kat heeft als die maar muizen vangt'. In deze communicatieve sturingsfilosofie past ook de gedachte om achteraf succesvol gebleken gemeentelijke maatregelen te belonen met aanmoedi­

gingsprijzen. Langs deze weg wordt de aandacht van andere gemeenten gevestigd op lokale maatregelen die in de praktijk hebben bewezen dat daarmee het aantal verkeersongevallen kan worden verkleind.

1 G.H. Reussing, Centrale inning van verkeersboetes via het CJIB, SBN, Groningen 1992.

3.3.

Conclusie

Hoe houden intelligente beleidmakers rekening met onvoorziene omstandigheden?

Het antwoord ligt voor de hand Beleidmakers werken in fasen. Ze hebben een open oog voor ervaringen uit de praktijk. Ze luisteren naar uitvoerders. Ze doen een beroep op de creativiteit van uitvoerders. Bovendien zijn zij bereid hun beleid tussentijds bij te stellen.1

4. Twee soorten evaluatie-onderzoek

Beleidmakers zijn nieuwsgierig naar wat er in de uitvoering gebeurt.

De

uitvoering is immers de test van hun beleid Er zijn echter nogal wat beleidmakers die terugschrikken voor systematische beoordeling. Onderzoekers zijn kritisch. Vaak beperken onderzoekers zich niet tot het beschrijven van de uitvoering. Ze graven dieper en concluderen dat het beleid niet deugt of dat de invoering slecht is aange­

pakt. Beleidmakers die uit vrije wil onafhankelijke evaluatie-onderzoekers in huis halen hebben lef. Niet zonder reden komt veel evaluatie-onderzoek

pas

tot stand onder externe druk (Kamervragen, wettelijke verplichting, Algemene Rekenkamer) of wordt het doorgeschoven naar onderzoekers die gemakkelijk kunnen worden gemanipuleerd 2

Zorgvuldige beleidsanalyses, uitgekiend invoeringsmanagement en bereidheid om tussentijds terug te koppelen kunnen echter niet verhinderen dat beleid mislukt als gevolg van onvoorspelbare externe omstandigheden. Beleidmakers worden nu eenmaal geconfronteerd met een complexe samenleving vol met weerbarstige proble­

men. De ambities van burgers en politici zijn hooggespannen. Er kan dus van alles misgaan. Maar laten

wij

de redenering eens omdraaien. De kans dat een beleid mislukt neemt toe, wanneer de veronderstellingen waarop het beleid berust nooit eens goed zijn doorgerekend, en wanneer de bestuurders een blinde vlek hebben voor klassieke uitvoeringsproblemen. Zonder voorafgaande beleidsanalyse en zonder uitgekiend invoeringsmanagement is falend beleid een waarschijnlijke uitkomst.

Wanneer er bovendien geen voorzieningen voor 'early warning evaluation' en tussentijdse bijstelling van beleid zijn ingebouwd3, wordt de kans op fiasco's wel erg groot.

Als

externe onderzoeker

kri j

g ik vooral te maken met beleidmakers die uit vrije wil kiezen voor 'early warning evaluation'. Het aantrekken van een externe onderzoeker is onderdeel van invoeringsmanagement. Het gaat daarbij om beleidmakers die naast

1 D. Braybrooke and eh.E. Lindblom, A strategy of decision, New York 1963.

2 M. van de Vall, Sociaal·beleidsonderwek: een professioneel paradigma, Alphen a/d Rijn, 1980.

3 H.B. Winter, M. Scheltema en M. Herweijer, Evaluatie van wetgeving: terugblik en perspectief, Deventer 1990.

een doordacht beleid oog hebben voor problemen van de uitvoering. Natuurlijk gingen er ook bij de invoering en uitvoering van de Actie min 25% en de Wet Mulder allerlei dingen mis. De onderzoekers konden deze euvels echter voor een deel documenteren. De beleidmakers waren bereid en in staat om het beleid tussen­

tijds bij te stellen.

De Actie min 25% en de Wet Mulder zijn echter niet representatief voor de wijze waarop beleid in Nederland wordt gemaakt en uitgevoerd. Waarschijnlijk geven de evaluatie-rapporten van de Algemene Rekenkamer een representatiever beeld. Dat valt te betreuren. De rapporten van de Algemene Rekenkamer geven vaak een somber beeld van de beleidsvoering bij onze overheden. Het gaat dan om evaluaties waartoe meestal onder externe druk wordt besloten. De initiatieven tot deze evaluaties komen niet van de verantwoordelijke beleidmakers of beleidsuitvoerders zelf. Het zijn evaluaties waartoe vaak pas wordt besloten wanneer de uitvoering reeds naar de opvatting van velen

is

mislukt. De aanbevelingen krijgen dan al snel het karakter van algemene lessen. Voor het concrete beleid zijn de aanbevelingen vaak mosterd na de maaltijd.

We hopen dat de toenemende institutionalisering van 'early warning evaluation' in

het reguliere beleidsproces, er toe leidt dat de negatieve constateringen zoals wij die

thans nog in veel rapporten van de Algemene Rekenkamer aantreffen, minder vaak

zullen voorkomen.

RING BU DE POLITIE

J.L. Brand

1.

Inleiding

Ik zal proberen vanuit het denken van de politie terecht te komen bij datgene wat u vandaag bezig houdt: beleidsanalyse. Hoe de politie daarmee omgaat en hoe dat van betekenis kan zijn voor de overheid.

De politie kan worden beschouwd als een frontlijn-organisatie, die 24 uur per dag en

365

dagen per jaar beschikbaar is. Uiteraard is de organisatie daar op afgestemd.

De taakopdracht vereist bovendien dat politieambtenaren dicht bij de burgerij functioneren. Ook dat is in de structuur van de politie opgenomen. Op die manier kunnen wij bij voortduring in de samenleving bezig zijn daar waar overheidsdenken en overheidshandelen noodzakelijk zijn.

Als

het even kan proberen wij dit te doen in goede samenwerking met de burgerij en andere overheidsorganisaties. Helaas zijn de laatste meestal niet 24 uur per dag paraat. Soms is zelfs te merken dat die anderen zich - al dan niet bewust - terugtrekken wanneer het er op aankomt.

Zo

kent Den Haag al jaren een behoorlijk openbare orde probleem rond de jaarwisseling. In september wil iedereen nog met de politie meedenken, in oktober al iets minder en in december is men toch vooral met andere dingen bezig.

2. Functies van de politie

Door haar positie in de "eerste lijn" en door haar permanente aanwezigheid vervult

de

politie

in

vele gevallen de "oog en

oor" functie van de overheid. Zij neemt veel waar

en

ziet in

het bijzonder wat er

fout gaat in

de samenleving. Een voorbeeld is de jongerenproblematiek in 's-Gravenhage. Ik wees u reeds op de verstoringen van de openbare orde door jongeren tijdens de jaarwisseling. Maar niet alleen dan veroorzaken zij overlast. Politieambtenaren ervaren vrijwel dagelijks dat een groot aantal jeugdigen meer aandacht nodig heeft.

Ook het feit dat in Den Haag - in tegenstelling tot in de rest van Nederland - de jeugdcriminaliteit nog steeds stijgt, wijst daarop.

De Haagse politie heeft in deze te maken met symptomen van maatschappelijke

problemen als werkloosheid, slechte integratie, schoolverzuim, enz.

De taak van de politie

^is

de symptomen te bestrijden

en aan het bestuur te signaleren wat er in de samenleving gaande is. Het is de verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur de achterliggende problemen in de kern aan te pakken.

Bestuur en politie horen daarbij wel in elkaars verlengde te werken. Helaas komt het nog te vaak voor dat dat niet het geval is. Er zijn bijvoorbeeld in de Haagse wijken wel jeugd- en jongerenwerkers actief, maar deze richten zich in een aantal wijken niet op de jongeren waar de politie mee geconfronteerd wordt. Dat conflic­

teert.

Het gaat natuurlijk om een complexe problematiek, die zoals vrijwel altijd raakvlak­

ken heeft met vele kanten van overheidszorg. Door haar organisatie-structuur koos de overheid ook hier voor een sectorale benadering, waarbij het niet ongebruikelijk was dat de reden om tot actie te komen een incident was. We hebben in Den Haag de intentie het met elkaar goed te organiseren: om op een structurele wijze met dezelfde jeugdigen bezig te zijn.

Een andere positie van de politie is de vangnetfunctie.

Als

de maatschappij geen oplossingen weet voor problemen, of dat nu algemene zijn of individuele, uiteinde­

lijk wordt het een probleem voor de politie. De politie komt erbij en men mag verwachten dat wij iets doen. Gelukkig kunnen wij dat in een aantal gevallen. Want we beschikken over een machtsinstrumentarium en hebben meer gezag dan anderen. Maar niettemin ook hier moeten we met anderen oplossingen vinden.

Politie en openbaar ministerie fungeren als sluitstuk van bestuurlijk handelen of worden met een probleem geconfronteerd omdat er bestuurlijk niet gehandeld is.

Het kost politie en justitie vaak moeite anderen er van te overtuigen dat een integrale aanpak gericht op het oplossen van het probleem noodzakelijk is en dat symptoombestrijding alleen niet helpt. Degene die het probleem signaleert en symptomen ervan bestrijdt heeft wel de eenvoud aan zijn zijde. Het oplossen van het probleem is meestal ingewikkeld en kost over het algemeen ook veel tijd. In haar signalerende en daardoor tevens beleidsanalyserende rol zal de politie daarmee rekening moeten houden. Het maant tot bescheidenheid.

Een volgende functie van de politie is dat zij het "geweldsinstrument" is van de overheid. De politie handhaaft de wet met de haar ter beschikking staande machts­

middelen.

Als

politie ervaren wij keer op keer dat bestuurders en burgers in deze een hoog verwachtingspatroon hebben. Helaas een samenleving is niet uitsluitend door regelgeving te sturen. En het wegwerken van de symptomen van een probleem levert ook nooit de oplossing.

Wij hebben vind ik in Nederland een vrij ideale positie. De verantwoordelijkheid voor het bestuurlijk beleid en de verantwoordelijkheid voor het handhavingsbeleid liggen over het algemeen niet in één hand. Er is sprake van machtenscheiding (checks and balances). Daar waar dit niet zo is, is het een aantal malen goed fout gegaan. Beleidmakers en handhavers moeten vanuit hun eigen verantwoordelijkheid tot een juiste afweging komen over de wijze waarop zaken worden aangepakt en hoe je de instrumenten van de politie daarbij zult inzetten.

Ik kreeg recent een brief van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, waarin ik werd uitgenodigd mee te denken over het begrip naleving. Een begrip dat dus niet alleen uitgaat van handhaving maar ook mentaliteitsbeïnvloeding in zich heeft. Een brief die aangeeft dat de regel, dat niet harder dan bijvoorbeeld 100 of 120 km/per

uur mag worden gereden, niet alleen een zaak is van de politie maar ook van andere overheidsinstanties. Het geeft aan dat we binnen de overheid langzamerhand wat anders met elkaar omgaan. Dat de aandacht zich langzamerhand meer gaat richten op het bereiken van doelen en minder op het beleidsvormend proces.

3. De relatie tussen regelgeving, uitvoering en evaluatie

Nederland heeft gemiddeld een goede regelgeving. Er is echter ook regelgeving ontstaan die niet aan de noodzakelijke basis-eisen voldoet van:

- eenvoud;

- maatschappelijk draagvlak;

- handhaatbaarheid

Beleidmakers hebben dus nog heel wat te doen. De discussie was in het verleden te veel toegespitst op het instrument regelgeving, terwijl de uitvoering van het beleid minder aandacht kreeg.

De

relatie tussen die twee zal meer aandacht moeten krijgen. Dat vereist evaluatie van wat er gebeurd is, maar ook analyse vooraf van wat we van plan zijn.

De

politie heeft daar ervaring mee opgedaan. Wij proberen na ieder grootschalig politieoptreden te leren van onze fouten. Dat moet wel want wij worden vaak in situaties gebracht waarin wij heel snel moeten reageren. Wij proberen voor die gevallen eenheid van handelen aan te leren. Is evalueren onder die omstandigheden gebruikelijk, voor andere zaken geldt dat minder. Wij zijn echter wel bezig om het instrument analyse en evaluatie ook in andere situaties te operationaliseren.

Wij moeten evalueren en analyseren op alle niveaus in de organisatie.

De

Haagse politie werkt gedeconcentreerd. Wij werken in de wijken, waar wij met de burgerij de problemen van alle dag ervaren. Wij missen daar een bestuurlijk en een ambtelijk niveau, waarmee we gezamenlijk de problemen kunnen aanpakken.

Uitvoerders, want daartoe rekenen wij ons, missen op hun niveau andere uitvoer­

ders van de overheid, waarmee ze taken kunnen klaren. Je moet problemen aanpakken op de plaatsen waar ze zich voordoen. Je moet oplossingen niet beden­

ken op een niveau dat zich op grote afstand beweegt van de plaats waar het gebeurt. Ik kan mij voorstellen dat velen vinden dat de politieke en bestuurlijke structuur en het ambtelijke wat daar aan vast zit in Nederland anders georganiseerd moet worden. Ik kan deze hartekreet volledig meevoelen, want ook wij ervaren dagelijks wat er aan schort.

Tot slot als wij evalueren en analyseren zullen we vooral goed moeten kijken hoe we beleid maken, hoe we de uitvoering realiseren en hoe we beleid laten overgaan in uitvoering. Uiteindeli

j

k zullen evaluatie en analyse het beleid en de uitvoering ervan dichterbij de burger moeten brengen. Alleen dan kunnen bestuur, ambtenarij en politie een betere bijdrage leveren aan het goed functioneren van onze samenle­

ving.

L.J.H.

van Spengler

1.

Blinde vlekken

Mijn opdracht is aan de orde te stellen of er blinde vlekken bij bestuurders bestaan ten opzichte van de uitvoering van hun beleid, en zo ja, waarom die bestaan en wat we daartegen kunnen doen. De eerste vraag is eenvoudig te beantwoorden: ieder kijken gaat gepaard met blinde vlekken, dus ook het kijken van bestuurders. Ook voor hen geldt dat er altijd een beperkte invalshoek is. En een perspectivische vertekening: wat ver weg is lijkt klein vergeleken met de grote omvang van wat nabij is. Ook is er de onvermijdelijke afstand tussen subject en object die grenzen stelt aan al het kijken. Voorts is er een binnenkant en een achterkant - ja, soms een achterkant van het gelijk. Kortom, ontkenning van het bestaan van blinde vlekken zou getuigen van de bij uitstek gevaarlijke blinde vlek van het niet kunnen rekenen met eigen beperkingen.

Naast algemene blinde vlekken kunnen de beoefenaars van beroepen op hun eigen vakgebied een specifieke bedrijfsblindheid bezitten. Wie kent niet de arts die, ondanks alle wetenschap, zelf flink rookt. Hoe komt dat? Artsen weten zo veel van ziekte en gezondheid dat zij menen boven de wet te staan. Naast artsen staan de psychiaters als hoeders van de geestelijke volksgezondheid. Maar heeft iemand wel eens een psychiater ontmoet die thuis geen problemen heeft? En kijk eens naar de dominees. Er was eens een voorganger die het gebod "Gij zult niet echtbreken" op afstand had geplaatst: hij trok zelf een spoor van vernieling door de gezinnen van zijn gelovigen. Daarop aangevallen meende ook hij boven de wet te mogen staan.

Zijn uitleg was als volgt: "Ik preek vanaf de kansel, met uitgespreide armen, als een wegwijzer die de richting aangeeft. Zo'n wegwijzer moet niet zelf onderweg gaan.

Dan verliest hij zijn functie." Zou dàt het zijn? Hebben blinde vlekken dan toch een functie? En hoe zit dat bij bestuurders?

2. Zes faaIractoren

In zes opzichten hebben bestuurders hun eigen vlekjes. Het gaat hier om factoren die het kijken bemoeilijken. Daardoor worden zij op achterstand geplaatst vergele­

ken met 'gewone mensen', tenzij die bestuurders hun faalfactoren kennen en geleerd hebben ermee om te gaan.

De eerste blinde vlek stoelt op de gedachte dat bestuurders er zijn voor de hoofdlijnen van het beleid, niet voor de details van de uitvoering. Hun wereld is comfortabel en goed beschermd, gevuld met grote getallen en grafieken, met papier

dat gehoorzaam is en niet tegenspreekt, evenmin als hun ambtenaren. President Havel, die geen moment heeft verlangd naar dit comfort, wijst bij herhaling op de risico's van een zo beschermde omgeving. Daardoor dreigt een neerbuigende houding jegens de feiten van de uitvoering.

Ten tweede wordt dit risico versterkt door de ondoorzichtigheid van de wereld rondom. Ter sprake kwamen de 'black box' van de spreekkamer van de arts die keurt en het 'st reet-level' van de agent die slechts naar bevind van zaken kan optreden. Hierbij komt dat de werkelijkheid complexer is geworden. De term 'street­

Ievel' stamt van slechts tien jaar geleden (Lipsky, 1980). Daarnaast is de werkelijk­

heid multi-interpretabel. Wat als een hard feit wordt gepresenteerd, kan ook een uitzondering zijn die de regel bevestigt. Bovendien zijn evaluaties altijd subjectief:

half volle flessen zijn tegelijk half leeg. Wanneer onderzoek laat zien dat burgers zich onttrekken aan de werking van beleidsregels, dan kan de oorzaak worden gelegd bij het calculerende gedrag van burgers, maar ook bij een gebrek aan realiteitsgehalte van de regels. Kortom, de praktijk van de uitvoering biedt geen aantrekkelijk paradijs, maar eerder een ondoordringbaar oerwoud vol valkuilen.

Ten derde is de verantwoordelijkheid voor de uitvoering soms onduidelijk geformu­

leerd. Waar de samenleving complexer wordt, raken verantwoordelijkheden met elkaar verweven. Hoe meer beleidmakers samen verantwoordelijk zijn, des te onduidelijker wordt ieders invloed. Het vooruitzicht minder als persoon en meer als collectivum aanspreekbaar te zijn, vermindert op voorhand de individuele belang­

stelling van de bestuurder voor de uitvoering. Daarbij komt dat de verantwoordelijk­

heid van de uiteindelijke resultaten steeds vaker is gespreid over meerdere bestuurs­

lagen.

Ten vierde zijn de doelstellingen minder helder geworden naarmate de periode van het deltaplan en van de na-oorlogse wederopbouw verder achter ons ligt. Ook de inrichting van de verzorgingsstaat werd nog gekenmerkt door duidelijke doelen.

�ddels is de botsing tussen economische en ecologische belangen illustratief voor het gebrek aan duidelijkheid. Naar hun oorspronkelijke betekenis gaat het in beide gevallen om een "goede" huishouding. Maar de uitvoering brengt toch de kooplie­

den in botsing met de rentmeesters. De cijfers van het Rijksinstituut voor Volksge­

zondheid en Milieuvraagstukken (RIVM) bevestigen de uitvoeringsproblemen zo lang als de gewenste integratie tussen economische en ecologische doeleinden niet tot stand komt. Dan krijgt ieder deelbelang zijn plaats zonder de uitkomst van het onderhandelen voldoende te toetsen op uitvoerbaarheid.

Ten vijfde heerst er angst voor de resultaten van de uitvoering. Deze angst laat zich als volgt verklaren. Op het moment dat beleid wordt voorbereid en gemaakt, is uitvoering nog geen werkelijkheid maar toekomst. En de toekomst is altijd anders dan tevoren werd gedacht. Dat komt door de blinde vlekken in het algemeen, en in het bijzonder doordat mensen gaan reageren op hetgeen verandert. Het gevolg is dat de uitvoering van beleid onvermijdelijk afwijkt van de oorspronkelijke doels tellingen.

Voorzover de afwijkingen meevallen, is er geen nieuws. Maar tegenvallers worden