Steering a course between friends and foes. Why bureaucrats interact with interest groups.

Steering a course between friends and foes. Why bureaucrats interact with interest groups.

Poppelaars, C.H.J.M.

Citation

Poppelaars, C. H. J. M. (2009, March 4). Steering a course between friends and foes. Why bureaucrats interact with interest groups. Eburon, Delft. Retrieved from

https://hdl.handle.net/1887/13576

Version: Not Applicable (or Unknown)

License: Licence agreement concerning inclusion of doctoral thesis in the Institutional Repository of the University of Leiden

Downloaded from: https://hdl.handle.net/1887/13576

Note: To cite this publication please use the final published version (if applicable).

Dutch Summary

Navigeren tussen vriend en vijand Waarom ambtenaren samenwerken met belangenorganisaties

In 2004 presenteert de Tijdelijke Commissie Integratie Beleid (TCOI, Commissie- Blok) haar bevindingen aan de Tweede Kamer. De titel van het rapport, Bruggen Bouwen, is een onbedoelde maar treffende samenvatting van het nut van immigrantenorganisaties voor de (lokale) overheid. Deze organisaties vervullen namelijk een belangrijke functie als aanspreekpunt voor de overheid namens hun achterban en vormen hiermee een brug naar diverse, moeilijk bereikbare doelgroepen in de samenleving. Deze functie blijkt noodzakelijk in het besturen van een cultureel diverse samenleving en onmisbaar om in tijden van crises en calamiteiten snel contact te kunnen opnemen met de betreffende doelgroepen.

Niet alleen in Nederland blijkt deze functie van groot belang te zijn. In New York blijken communication channels, oftewel organisaties die contacten hebben met verschillende doelgroepen, ook een noodzakelijk middel om grootschalige rassenrellen eerder en zonder geweld te beëindigen.

Deze casus laat zien dat de capaciteit om als intermediair te fungeren een nuttig en noodzakelijk middel is voor ambtenaren en bestuurders om een samenleving te besturen. Dit gegeven roept een aantal interessante vragen op.

Geldt deze capaciteit om als intermediar te fungeren voor meerdere beleidsterreinen? Wat zijn andere belangrijke redenen voor ambtenaren om met maatschappelijke organisaties samen te werken? En, zijn bepaalde redenen onder specifieke omstandigheden belangrijker dan andere en wat zegt dit over de toegang van belangenorganisaties tot publieke besluitvorming? Om deze en andere vragen te kunnen beantwoorden staat de volgende onderzoeksvraag centraal in deze studie: Waarom werken ambtenaren samen met bepaalde belangenorganisaties en niet, of in veel mindere mate, met andere?

Deze vraag wordt in een aantal stappen beantwoord. Ten eerste worden bestaande verklaringen voor samenwerking tussen ambtenaren en belangenorganisaties in de literatuur vergeleken en besproken. Deze verklaringen overlappen en zijn soms zelfs tegenstrijdig. Een belangrijke conclusie is dan ook dat mede daardoor geen systematisch antwoord op de vraag kan worden gegeven hoe samenwerking tussen ambtenaren en belangenorganisaties varieert onder verschillende omstandigheden. Met andere woorden, we kunnen niet systematisch afleiden welke omstandigheden leiden tot een beslissende rol voor ambtenaren of voor belangenorganisaties in hun samenwerking. Daarom is in deze studie een afhankelijkheidsmodel geformuleerd, waarmee de verschillende verklaringen geïntegreerd kunnen worden. Vervolgens zijn met behulp van dit model verschillende empirische analyses gemaakt van samenwerking tussen ambtenaren en belangenorganisaties. Onderstaand worden deze stappen beschreven.

Navigeren tussen Vriend en Vijand

247 1. Drie verklaringen voor samenwerking

Drie stromingen binnen de literatuur geven antwoord op de vraag waarom ambtenaren met bepaalde belangenorganisaties samenwerken en niet, of in mindere mate, met andere. De literatuur over beleidsnetwerken gaat ervan uit dat de overheid in toenemende mate moet samenwerken met private en/of (semi-) publieke partners uit de samenleving. Deze noodzaak is het resultaat van een afnemende overheidscapaciteit, zowel vanuit objectief als normatief oogpunt.

Vanuit deze gedachte zijn vervullen samenwerkingsrelaties tussen ambtenaren en belangenorganisaties een evenwichtig wederzijds belang. Een impliciet kernmerk van dit wederzijds belang zijn duurzame, langdurige relaties, waarbij routine de overhand kan krijgen. Volgens de literatuur over belangenvertegenwoordiging kunnen belangenorganisaties zo invloedrijk zijn dat ambtenaren voor een groot deel, of zelfs volledig, afhankelijk zijn van de inbreng van deze organisaties bij het formuleren en uitvoeren van beleid. De literatuur over bureaupolitiek beargumenteert precies het tegenovergestelde. Volgens deze literatuur gedraagt de ambtenaar zich als entrepeneur die handelt uit eigen belang of vanuit het belang van het organisatie-onderdeel waar hij/zij werkzaam is. Relaties of netwerken met belangenorganisaties worden daarmee strategisch ingezet ten behoeve van dit eigen belang of dat van de organisatie. Deze notie veronderstelt een ambtenaar die in staat is significante invloed uit te oefenen op het netwerk van belangenorganisaties waar hij/zij mee samenwerkt. Samengevat leveren deze drie stromingen de volgende hypothesen op over samenwerkingsrelaties tussen ambtenaren en belangenorganisaties:

1. Samenwerkingsrelaties tussen ambtenaren en belangenorganisaties zijn duurzaam en dienen een evenwichtig wederzijds belang;

2. Belangenorganisaties domineren samenwerking met ambtenaren vanwege hun grote invloed;

3. Ambtenaren domineren de samenwerking met ambtenaren omdat zij deze relaties en netwerken inzetten voor eigen belang of dat van de organisatie.

Het belangrijkste probleem dat in de bestaande literatuur schuilt is niet zozeer dat er geen voldoende verklaringen of inzichten zijn. Het probleem is veel eerder dat het haast onmogelijk is om te bepalen wanneer welke verklaring geldig is. We weten dus niet onder welke omstandigheden de ambtenaar een entrepeneur van of gevangen is in een netwerk van belangenorganisaties, of wanneer deze relaties een evenwichtig wederzijds belang dienen Om antwoord op deze vraag te kunnen geven is een theoretisch model nodig waarmee deze verklaringen geïntegreerd kunnen worden en relaties tussen belangenorganisaties en ambtenaren systematisch kunnen worden vergeleken.

2. Afhankelijkheid tussen ambtenaren en belangenorganisaties

Wat de bovenstaande theoretische verklaringen gemeen hebben is een impliciet idee over een uitruil van goederen. De literatuur over bureaupolitiek stelt dat ambtenaren politieke steun ruilen voor toegang tot het besluitvormingsproces. De literatuur over belangenvertegenwoordiging stelt dat belangenorganisaties over belangrijke goederen beschikken en dat ambtenaren grotendeels of volledig afhankelijk zijn van deze organisaties. De literatuur over beleidsnetwerken stelt dat belangenorganisaties en ambtenaren beiden over goederen beschikken die nuttig

voor elkaar zijn en dat daarom een evenwichtige uitruil van goederen ontstaat. Dit uitwisselingsconcept kan daarom als uitgangspunt gebruikt worden voor een verklarend model voor samenwerking tussen ambtenaren en belangenorganisatie.

In de klassieke resource dependence theory, geformuleerd door Pfeffer en Salancik (2003[1978]), is deze uitwisseling van goederen de belangrijkste verklarende variabele voor samenwerking tussen organisaties. Volgens deze resource dependence theory werken organisaties samen omdat ze goederen die ze niet zelf kunnen produceren van andere organisaties moeten betrekken. Deze uitwisseling van goederen, ook wel afhankelijkheidsrelatie genoemd (degree of dependence), wordt door twee factoren bepaald: 1) de aanwezigheid van deze goederen in de omgeving van de organisatie en 2) de waarde van deze goederen voor de organisatie in kwestie. De aanwezigheid van deze goederen in de omgeving wordt bepaald door het aantal organisaties die over deze goederen kunnen beschikken. Dit laatste wordt door Pfeffer en Salancik (2003[1978]) de concentratie van goederen genoemd. De waarde van de goederen wordt bepaald door het belang van een goed voor de organisatie om te overleven. Wanneer beide componenten bekend zijn, kan de afhankelijkheidsgraad tussen organisaties bepaald worden.

Aan deze theorie liggen een aantal assumpties ten grondslag. Ten eerste veronderstellen de auteurs dat uitwisseling van goederen niet deterministisch bepaald is. Dat wil zeggen dat organisaties de ruimte hebben om strategische keuzes te maken met wie ze samenwerken om bepaalde goederen te verkrijgen.

Daarnaast ligt aan de waarde die aan bepaalde goederen gehecht wordt een subjectief oordeel ten grondslag. Datgene wat van belang geacht wordt is subjectief bepaald en niet een objectief gegeven (dit is wat Weick (1969) enactment noemt).

Een derde assumptie die ten gronslag ligt aan deze resource dependence theory is dat deze strategische keuzes betrekking hebben op manipulatie van de omgeving en van de afhankelijkheidsrelaties die zijn ontstaan. Dit betekent dat organisaties altijd naar volledige autonomie streven en hun samenwerkingsrelaties zodanig inrichten of de omgeving zodanig proberen te beïnvloeden dat ze in minimale mate afhankelijk zijn van andere organisaties. Kortom, organisatie x werkt samen met organisatie y omdat organisatie y de meest strategische keuze is die voorvloeit uit een kosten-baten analyse met wie samen te werken om de benodigde goederen te bemachtigen. De afhankelijkheidsrelatie, die als gevolg hiervan ontstaat, wordt bepaald door de aanwezigheid van deze goederen in de omgeving van de organisatie x en de waarde van deze goederen voor organisatie x.

Als we dit toepassen op samenwerking tussen ambtenaren en belangenorganisties, kunnen we het volgende afleiden. Ambtenaren en belangenorganisaties werken met elkaar samen omdat ze van elkaar afhankelijk zijn voor het verkrijgen van goederen die ze nodig hebben om hun taak goed te vervullen. Deze uitwisselingsrelaties worden bepaald door de waarde van deze goederen en de aanwezigheid van deze goederen in de omgeving.

Om de vergelijkende component aan het model toe te voegen, zijn in deze studie omgevingsfactoren gedefinieerd die van invloed zijn op deze relaties, in het bijzonder op óf de aanwezigheid van goederen in de omgeving óf de waarde van deze goederen of op beide elementen. De volgende omgevingsfactoren zijn in deze studie gedefinieerd: het regime van belangenvertegenwoordiging, politiek- ambtelijke verhoudingen, de specifieke functies van een overheidsorganisatie, de

Navigeren tussen Vriend en Vijand

249 cultuur van overheidsorganisaties, de complexiteit van, politieke gevoeligheid van en publieke aandacht voor beleidsonderwerpen, framing en Europeanisering. Een systematische vergelijking van de invloed van deze omgevingsfactoren op elk van de samenstellende elementen van een afhankelijkheidsrelatie, kan de aard van relaties tussen ambtenaren en belangenorganisaties bepalen. Met behulp van dit model kan dus worden bepaald wanneer een ambtenaar een makelaar van of gevangen is in een netwerk van belangenorganisaties.

Alleen het langetermijn perspectief ontbreekt nu nog in het model. Eerder zagen we dat een lange termijn perspectief aan het licht brengt dat dergelijke uitwisselingsrelaties een hoge mate van stabiliteit kennen. Om deze stabiliteit verder te bestuderen kunnen we inzichten vanuit het historisch institutionalisme en evolutionaire rationele keuze theorie gebruiken. De laatste theorie stelt dat wanneer een verzameling van actoren gedurende langere tijd met elkaar samenwerkt, deze actoren zich meestal rekenschap geven van deze lange termijn.

Dit betekent dat actoren niet alleen hun eigen belang of nut maximaliseren bij samenwerking, zoals in een eenmalige relatie vaak wel het geval is, maar zich eerder cooperatief opstellen. Bij lange termijn relaties worden zaken als het reduceren van onzekerheid of het vertrouwen dat men heeft in de samenwerkingspartner belangrijker dan het maximaliseren van het eigen nut.

Mogelijke gevolgen in de nabije toekomst, die aan het afbreken van de relatie vastzitten, worden dus belangrijker dan de nutsmaximalisatie. Vanuit deze theorie redenerend kan een relatie worden voortgezet op basis van een anticiperende rationele keuze. Het is een strategische keuze om de relatie voort te zetten, maar niet per sé omdat deze relatie in het huidige tijdsgewricht de meest optimale keuze is. In de nabije toekomst kan de samenwerkingspartner te belangrijk kan zijn om de samenwerking te beëindigen, of het verminderen van onzekerheid wordt van groter belang geacht dan nutsmaximalisatie op dit moment.

Vanuit het historisch instituitionalisme wordt stabiliteit verklaard door te wijzen op routinematig gedrag of padafhankelijkheid. Padafhankelijkheid wordt vaak gebruikt om de weerbarstigheid van niet-optimale situaties te verklaren. Een verandering van de situatie benadeelt snel de belangen van diegenen die het meeste baat hebben bij een dergelijk suboptimale situatie. Op basis van de wet van actie-reactie, veroorzaakt een voorgestelde verandering een reactie van de belangrijkste stakeholders die er belang bij hebben om de status quo te handhaven.

Hierdoor kunnen suboptimale situaties lange tijd voortduren. Alhoewel het historisch institutionalisme vaak gericht is op het verklaren van suboptimale situaties, hoeft suboptimaliteit niet de norm te zijn van stabiele instituties. Stabiele instituties kunnen nog volledig beantwoorden aan de eisen die destijds gesteld zijn vanuit rationeel oogpunt. Dit wordt ook wel rationaliteit uit gewoonte genoemd (Simon 1997[1947]). Deze rationaliteit uit gewoonte kan de instandhouding verklaren van optimale situaties, maar ook van suboptimale situaties, die in de literatuur vaak worden aangeduid als padafhankelijk.

Deze beide fenomenen geven een andere verklaring voor de uitwisselings- relaties tussen ambtenaren en belangenorganisaties. Aan de klassieke resource dependence theory ligt een strategische keuze ten grondslag. Impliciet is de volgende assumptie aan de orde: als de organisatie waarmee wordt samengewerkt niet meer beschikt over de goederen die de organisatie in kwestie nodig heeft, dan wordt de

relatie beëindigd. De samenwerking voldoet immers niet meer aan de eerder gemaakte kosten-baten analyse over de benodigde goederen. Vanuit het historisch institutionalisme en de evolutionare rationele keuze theorie wordt duidelijk dat het beëindigen van relaties vaak niet mogelijk is. Dergelijke afhankelijkheidsrelaties zijn dan niet gebaseerd op een onbeperkte, strategische keuze zoals resource dependence theory stelt. Deze afhankelijkheidsrelaties kunnen dan dus ook gebaseerd zijn op een anticiperend rationeel gedrag of rationaliteit uit gewoonte.

Met het hierboven beschreven model is het mogelijk om de aard van samenwerkingsrelaties tussen ambtenaren en belangenorganisaties te definieren onder verschillende omstandigheden en gedurende een langere tijdsperiode.

Hiermee biedt dit model een systematische vergelijking van deze samenwerkingsrelaties en integreert ze de verschillende verklaringen uit de drie theoretische stromingen die beschreven zijn in deze studie. Met de systematische vergelijking onder verschillende omstandigheden kan onderscheid gemaakt worden tussen de verklaringen van de literatuur over bureaupolitiek en belangenvertegenwoordiging. Het lange termijn perspectief kan de verschillende soorten rationeel gedrag die ten grondslag kunnen liggen aan afhankelijkheidsrelaties verklaren.

3. Samenwerking in de praktijk

Met het bovenstaande model is het dus mogelijk om op conceptueel niveau samenwerking tussen ambtenaren en belangenorganisaties systematisch te vergelijken. Om de verklarende kracht van dit model in de praktijk te toetsen, is in dit onderzoek data verzameld over deze samenwerkingsrelaties. De benodigde data heb ik verzameld met behulp van surveys onder topambtenaren en landelijke belangenorganisaties. Voor de topambtenaren heb ik aselecte steekproeven genomen op basis van database van de Algemene Bestuursdienst en diens internationale equivalenten. Voor de belangenorganisaties heb ik dit gedaan op bestaande databases van de populatie van landelijke belangenorganisaties. Het ontbreken van een dergelijke database in Nederland vormde een probleem voor de dataverzameling en vergelijkbaarheid van deze data met andere landelijke data.

Daarom heb ik voor de Nederlandse casus een database ontwikkeld van de landelijke populatie van belangenorganisaties. Op basis van het register van verenigingen en stichtingen van de Kamer van Koophandel heb ik een database van landelijke belangenorganisaties geconstrueerd.

Naast de verzamelde surveydata, die met name geschikt is voor cross-sectionele vergelijkingen, zijn semi-gestructureerde interviews gehouden. Deze interviews betroffen zowel ambtenaren als vertegenwoordigers van belangenorganisaties werkzaam binnen twee beleidsterreinen in Nederland: (sociaal)economisch beleid en de gezondheidszorg. Met deze interview-data werd het mogelijk om een lange termijn perspectief te benaderen door respondenten te laten reflecteren op hun relaties met ofwel belangenorganisaties ofwel ambtenaren over een langere periode. Deze data zijn gebruikt om de verklaringskracht van het model te toetsen, aanvullende omgevingsfactoren te onderzoeken en het bestaan van alternatieve keuzelogica die aan afhankelijkheidsrelaties ten grondslag kunnen liggen te onderzoeken. Onderstaand worden de resultaten van ieder van deze empirische analyses kort samengevat.

Navigeren tussen Vriend en Vijand

251 3.1 Het afhankelijkheidsmodel heeft verklaringskracht

Op basis van verschillende analyses is aangetoond dat het afhankelijkheidsmodel voldoende verklaring biedt voor samenwerking tussen ambtenaren en belangenorganisaties. Zowel de aanwezigheid van goederen in de omgeving van belangenorganisaties als de aanwezigheid van deze goederen bij andere organisaties zijn gerelateerd aan de afhankelijkheidsgraad. Ook de waarde van expertise, implementatiecapaciteit en de capaciteit om als intermediair te fungeren zijn hieraan gerelateerd.

De eerder genoemde omgevingsfactoren blijken beide elementen te beïnvloeden. Het regime van belangenvertegenwoordiging en verschil in beleidsterreinen hebben invloed op de beschikbaarheid van goederen in de omgeving van ambtenaren. De waarde van expertise, implementatiecapaciteit en de capaciteit om als intermediair te fungeren is belangrijker in pluralistische regimes, dan in corporatistische regimes. De waarde van expertise en implementatie- capaciteit neemt toe wanneer politiek-strategisch inzicht belangrijker wordt. Dit geldt ook voor de capaciteit om als intermediair te fungeren. Expertise neemt af in belang voor uitvoerende organisaties, maar de capaciteit om als intermediair te voldoen neemt af voor adviserende organisaties. De waarde van legitimiteit varieert langs bovengenoemde drie dimensies. Daarnaast varieert de waarde van implementatie capaciteit en legitimiteit tussen verschillende beleidsterreinen.

Wanneer de mate van Europeanisering toeneemt, tot slot, wordt de capaciteit om als intermediair te fungeren belangrijker geacht en varieert de waarde van legitimiteit voor de ambtenaren in kwestie.

In het algemeen blijkt dat de beschikbaarheid van goederen in de omgeving minder door de omgevingsfactoren zoals opgenomen in het model beïnvloed wordt dan de waarde die door ambtenaren aan deze specifieke goederen wordt gehecht.

3.2 Populatiekenmerken bepalen mede de afhankelijkheidsgraad

De beschikbaarheid van goederen lijken dus minder contextafhankelijk te zijn dan de waarde van individuele goederen. Dit kan het gevolg zijn van andere omgevingsfactoren dan die in het model zijn opgenomen. Aanvullende factoren die onderzocht zijn, omvatten samenwerking en concurrentie tussen belangenorganisaties, het belang dat zij hechten aan ambtelijke toegang en het effect van Europeanisering. Belangenorganisaties blijken gemiddeld met een klein aantal of juist een groot aantal andere belangenorganisaties samen te werken.

Daarnaast ervaren ze gemiddeld genomen weinig concurrentie van elkaar.

Belangenorganisaties hechten waarde aan informatie en expertise als goederen om aan te bieden, maar veel minder aan de rol die ze kunnen spelen in de implementatie van beleid. De ambtelijke organisatie is van belang voor belangenorganisaties. Alhoewel ze met nagenoeg evenveel politici als bestuurders samenwerken, werken ze wel vaker samen met ambtenaren en worden ambtenaren belangrijker geacht voor beleidsbeïnvloeding. Het belang van ambtenaren voor belangenorganisaties blijkt tweeledig. Ten eerste zijn ambtenaren van belang om zichzelf van toegang te verzekeren tot het beleidsproces. Ten tweede zijn ambtenaren van belang om daadwerkelijk invloed uit te oefenen.

Een grote verandering in de omgeving van belangenorganisaties en ambtenaren, Europeanisering, lijkt tot op heden nog relatief weinig invloed te

hebben op ambtenaren en belangenorganisaties op landelijk niveau. Ambtenaren geven aan dat omzetting van EU richtlijnen of aan de EU gerelateerde beleidsaspecten weinig tot niet van belang zijn voor hun taakuitoefening. Ze geven aan dat landelijke belangenorganisaties nauwelijks verwijzen naar EU beleid of regelgeving. Belangenorganisaties geven aan dat EU beleid en richtlijnen niet of nauwelijks hun kansen op het nationaal niveau beïnvloeden. En alhoewel Europa over het algemeen wel wordt gezien als een factor van betekenis, lijken belangenorganisaties niet goed in staat daar tijdig en effectief op in te spelen.

Samenwerking en concurrentie tussen belangenorganisaties hebben invloed op de afhankelijksheidsgraad die de relaties tussen hen en ambtenaren kenmerkt.

Samenwerking geeft aan dat er wellicht meer organisaties zijn voor ambtenaren om mee samen te werken. Gematigde concurrentie doet dit ook. Sterke concurrentie, zeker voor relatief onbekende organisaties, resulteert in een lagere beschikbaarheid van goederen omdat minder organisaties toegang hebben tot ambtenaren. De waarde die belangenorganisaties toekennen aan goederen kan ook invloed hebben op de afhankelijksgraad. Als ambtenaren bepaalde goederen erg belangrijk vinden, maar belangenorganisaties vinden dit veel minder, of zijn zich hier niet van bewust, kan dit de afhankelijksgraad beïnvloeden. Het belang dat belangenorganisaties hebben bij toegang tot de ambtelijke organisaties vermindert de afhankelijkheid van ambtenaren. Europeanisering lijkt nauwelijks een effect te hebben. In het algemeen suggereren deze bevindingen het belang van contextuele factoren gerelateerd aan de omgeving van belangen-organisaties voor het verklaren van de afhankelijkheidsrelaties tussen ambtenaren en belangenorganisaties.

3.3 Afhankelijkheid is gebaseerd op verschillende soorten rationeel gedrag Naar alle waarschijnlijkheid bepalen niet alleen onbeperkte strategisch keuzes, maar ook anticiperend rationeel gedrag en rationaliteit uit gewoonte de afhankelijkheid tussen ambtenaren en belagnenorganisaties. Uit de survey blijkt dat ambtenaren over het algemeen met bekende organisaties samenwerken. Dit is een aanwijzing voor rationaliteit uit gewoonte of anticiperend rationeel gedrag. Een bewuste diversificatie is, op het eerste gezicht, een aanwijziging voor onbeperkte strategische keuze, terwijl samenwerking met bekende organisaties alle drie de keuzelogica’s kan behelzen. Uit de redenen die ambtenaren noemen om met belangenorganisaties samen te werken, blijkt dat zowel consultatieprocedures als het feit dat samenwerking gebruikelijk is, ook goede verklaringen zijn voor deze relaties. Daarnaast blijkt dat ambtenaren vaak samenwerken omdat belangenorganisaties een te belangrijk aanspreekpunt zijn om ze te negeren of een grote rol spelen in de nationale economie. Deze verschillende redenen verwijzen zowel naar rationaliteit uit gewoonte (het is gebruikelijk om samen te werken, consultatieprocedures) en anticiperend rationeel gedrag (belangrijke rol als aanspreekpunt of in de economie). Wanneer we indicatoren voor deze verschillende logica’s toetsen, blijken de indicatoren voor zowel rationaliteit uit gewoonte als anticiperend rationeel gedrag beide noodzakelijke voorwaarden te zijn voor langdurige relaties. Ze zijn daarnaast gecombineerd noodzakelijk. Een analyse van concrete cases van samenwerkingsrelaties geeft blijk van een complexe mix van keuzelogica’s die ten grondslag ligt aan de afhankelijkheidsgraad die samenwerking tussen ambtenaren en belangenorganisaties kenmerkt.

Navigeren tussen Vriend en Vijand

253 3.4 Het afhankelijkheidsmodel biedt perspectief

Het model en de empirische resultaten laten zien dat de balans tussen context en individuele motieven van belang zijn om samenwerking tussen ambtenaren en belangenorganisaties in het bijzonder en institutionele arrangementen in het algemeen te verklaren. Het model in deze studie richt de aandacht op het deterministische karakter van de klassieke resource dependence theory¸ door te wijzen op de invloed van context op zowel de waarde van goederen en de beschikbaarheid in de omgeving hiervan. Voor de literatuur over bureaupolitiek wijst het model op de noodzaak om de verbinding te leggen tussen politiek- ambtelijke verhoudingen en organisatorische kwesties met de netwerken van belangenorganisaties waarmee ambtenaren in contact zijn. Daarnaast kan een gedegen analyse van de aard van de relaties tussen ambtenaren en belangenorganisaties met behulp van het afhankelijkheidsmodel meer inzicht bieden in de aard van wat door economen en politicologen als capture wordt aangeduid. Het systematisch in kaart brengen van de aard van de afhankelijkheidsrelatie op basis van de waarde en beschikbaarheid van noodzakelijke goederen in de omgeving kan de mate van asymmetrie in een relatie goed blootleggen. Het afhankelijkheidsmodel wijst daarnaast op het belang van een bredere kijk op belangenvertegenwoordiging in corporatische landen. Vaak gaat daar de aandacht uit naar de tripartite onderhandeling tussen werkgevers, werknemers en de overheid om zo het succes van (sociaal-) economisch beleid te verklaren. Een bredere kijk op belangenvertegenwoordiging vanuit een ander pespectief kan meer licht werpen op de beperkte toegang van belangenorganisaties en of, en zo ja van wie, de traditionele overlegpartners concurrentie ondervinden.

Als laatste wijst het model op andere dan alleen strategische overwegingen die aan besluitvoring ten grondslag kunnen liggen en die zowel vanuit het historische institutionalisme als evolutionaire perspectieven op rationele keuze verklaard worden. Op het oog lijken beide theorieën dezelfde mechanismen te verklaren.

Zicht op de exacte balans tussen context en motieven kan de aard van duurzame instituties dus beter ontrafelen.

Tot slot

Deze studie heeft aangetoond dat samenwerking tussen ambtenaren en belangenorganisaties systematisch onderzocht kan worden met behulp van het afhankelijkheidsmodel. De afhankelijkheidsgraad, die de relatie tussen ambtenaren en belangenorganisaties typeert, kan worden verklaard door de waarde van de goederen en de beschikbaarheid van deze goederen in de omgeving te bepalen.

Beide determinanten varieren langs verschillende politiek-bestuurlijke dimensies.

Daarnaast toont het model aan dat de afhankelijkheidsrelatie tussen ambtenaren en belangenorganisaties niet alleen gebaseerd is op een onbeperkte strategische keuze. Samenwerking tussen ambtenaren en belangenorganisaties wordt evenzeer bepaald door anticiperend rationeel gedrag en rationaliteit uit gewoonte. Navigeren tussen vriend en vijand is dus een kwestie van strategisch kiezen welke goederen nodig zijn en met wie samen te werken om deze goederen te verkrijgen, anticiperen op de toekomst, en/of het al dan niet onbewust volgen van een pad dat in het verleden is ingeslagen.