1 | 20

1

| 20

WODC

Justitiële verkenningen

De aanpak van de

schuldenproblematiek

J

_V

1 | 20

verschijnt 6 maal per jaar • jaargang 46 • mei

| Ook digitaal via tijdschriften.boomjuridisch.nl

OM_JV_2020_46_01.indd All Pages

Justitiële verkenningen

De aanpak van de

schuldenproblematiek

juridisch. Redactieraad

prof. mr. dr. M.M. Boone dr. A.G. Donker dr. P. Klerks M. van der Meer MSc. dr. R.A. Roks dr. B. Rovers

dr. mr. M.B. Schuilenburg dr. B. van der Vecht Redactie mr. drs. M.P.C. Scheepmaker Redactiesecretariaat tel. 088 371 74 12 e-mail infojv@wodc.nl Redactieadres

Ministerie van Justitie en Veiligheid, WODC

Redactie Justitiële verkenningen Postbus 20301

2500 EH Den Haag WODC-documentatie

Voor inlichtingen: Infodesk WODC, e-mail: wodc-informatiedesk@ wodc.nl, internet: www.wodc.nl Abonnementen

Justitiële verkenningen verschijnt zes

keer per jaar. In digitale vorm is het tijdschrift beschikbaar op de website van het WODC, zie www.wodc.nl/ publicaties/justitiele-verkenningen/ index.aspx.

De abonnementsprijs bedraagt in 2020 € 164,00 (excl. btw) voor een online abonnement en € 219,00 (excl. btw, incl. verzendkosten) voor papier & online. Met een online abonnement heeft u toegang tot het volledige online archief en ontvangt u een e-mailattendering. Met papier & online ontvangt u tevens de gedrukte exemplaren.

abonnementsjaar dient u rekening te houden met een opzegtermijn van één maand. Kijk op

www.tijdschriften.boomjuridisch.nl voor meer informatie.

Wilt u een abonnement afsluiten of heeft u vragen? Neem dan contact op via klantenservice@boomdenhaag.nl of via telefoonnummer 070-330 70 33. Uitgever Boom juridisch Postbus 85576 2508 CG Den Haag tel. 070-330 70 33 e-mail info@boomjuridisch.nl website www.boomjuridisch.nl Ontwerp

Tappan, Den Haag Coverfoto

© Peter Hilz/Hollandse Hoogte ISSN: 0167-5850

Nadja Jungmann

Hoe de onvrede over het schuldhulpstelsel ontstond 9

Ad Baan en Bram Berkhout

Stabilisatie van het schuldenprobleem is niet genoeg 33

André Moerman

Invordering schulden: van eigenbelang naar gezamenlijk belang 44

Nick Huls

Naar een maatschappelijk effectieve schuldenrechter 56

Tamara Madern

De onbenutte kracht van schuldpreventie 71

Gercoline van Beek, Vivienne de Vogel en Dike van de Mheen

Financiële problematiek als belemmering voor re-integratie van ex-delinquenten. Een onderzoek onder

reclasseringswerkers en hun cliënten 86 Over het incassobeleid van het CJIB. Het laatste onderzoek

van Roland Eshuis (1960-2020) 105

Nick Huls over

Het innen van verkeersboetes op basis van de Wahv Instrumenten, kosten en resultaat, Cahier 2020-5 van

R.J.J. Eshuis

Inleiding

Toen de redactie en redactieraad van Justitiële verkenningen in het najaar van 2019 plannen maakten voor een themanummer over de aanpak van de schuldenproblematiek in Nederland, konden we niet vermoeden dat dit thema nu – voorjaar 2020 – zo’n actuele lading zou krijgen.

Door de coronapandemie zijn grote delen van de economie in maart 2020 tot stilstand gekomen. Ondanks de vele miljarden euro’s die de regering uittrekt om bedrijven overeind te houden en burgers te com-penseren voor inkomensverlies, zijn een sterke stijging van de werk-loosheid en een diepe economische crisis onafwendbaar.

Hoewel de economie in de afgelopen jaren bloeide, hebben veel huis-houdens zich nog altijd niet kunnen verlossen van de schulden die in de nasleep van de kredietcrisis ontstonden. In 2019 waren er 1,4 miljoen huishoudens met risicovolle (840.000) of problematische schulden (540.000). Na betaling van de vaste lasten en de noodzake-lijke aflossingen op achterstanden en leningen blijft er voor hen onvol-doende geld over voor de dagelijkse uitgaven. Het is voorzienbaar dat de coronacrisis deze problemen verder zal doen verergeren. Daarmee krijgen de vele al op stapel staande plannen voor een andere aanpak van schulden, in combinatie met nieuwe wetgeving inzake incasso en belastingvrije voet, extra urgentie.

Dit themanummer geeft een beeld van de problemen waarmee de onder schulden gebukt gaande personen en gezinnen kampen, hoe problematische schulden ontstaan en wat daartegen te doen valt. De door de rijksoverheid gelanceerde brede aanpak problematische schulden komt aan de orde, de belangrijke rol van de gemeenten in de aanpak van schulden, evenals nieuwe wetgeving en tal van maatrege-len op verschilmaatrege-lende niveaus die het probleem zouden moeten helpen beteugelen. Ook is er aandacht voor de in het slop geraakte Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp) en voor de rol van schul-den bij re-integratie van ex-delinquenten.

droge humor vaak een originele visie op allerlei kwesties had. Roland publiceerde met enige regelmaat artikelen in Justitiële verkenningen en was een zeer gewaardeerd auteur, die met veel kennis van zaken ingewikkelde kwesties in heldere taal wist te verwoorden. Vorig jaar nog was hij gastredacteur van het themanummer Rechtspraak om de

hoek en medeorganisator van het gelijknamige symposium dat later in

2019 plaatsvond. Ook voor het voorliggende themanummer was het de bedoeling dat hij een artikel zou schrijven op basis van zijn jongste onderzoek naar de incassomethoden van het Centraal Justitieel Incas-sobureau (CJIB), onder andere in relatie tot de vraag in hoeverre deze methoden de schuldenproblematiek verergeren. Het is er niet meer van gekomen. Rolands laatste onderzoeksrapport is in mei postuum verschenen. Gezien de relevantie ervan voor dit themanummer leek het ons een goed idee om hier aandacht te besteden aan het onder-zoek. Nick Huls, in 2007 Rolands copromotor, bespreekt het rapport en schetst zijn band met de auteur. We zullen Roland erg gaan missen. Huls schreef daarnaast een artikel over de schuldenrechter voor dit themanummer.

De eerste bijdrage, geschreven door Nadja Jungmann, schetst het ontstaan van een maatschappelijke en politieke onvrede met de hard-nekkige schuldenproblematiek in Nederland en het falen van de schuldhulpverlening. Vooral de veranderingen in de regels voor incasso na 2000 lijken belangrijk te hebben bijgedragen aan de verer-gering van de schuldenproblematiek. Ook de wijze waarop gemeenten in de afgelopen jaren de doelen en inrichting van de schuldhulpverle-ning herijkten, heeft ongelukkig uitgepakt. De brede onvrede heeft geleid tot een stortvloed van (voorziene) maatregelen op gemeentelijk niveau en ook tot de zogeheten Brede Schuldenaanpak van de rijks-overheid, die onder meer voorzien in verscheidene wetsvoorstellen om de positie van mensen met problematische schulden te verbete-ren. De auteur staat tevens stil bij de vraag wat er bekend is over effec-tieve aanpakken. Nu de coronacrisis zeer waarschijnlijk zal leiden tot een verergering van de schuldenproblematiek als gevolg van groeiende werkloosheid en faillissementen, is haast geboden met de ontwikkeling en implementatie van een nieuwe aanpak van de schuld-problematiek.

van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft uitgevoerd. De twee ver-schillende trajecten die in Nederland bestaan ter oplossing van een problematische schuld, de zogeheten minnelijke schuldregeling ener-zijds en de door een rechter opgelegde wettelijke schuldsanering anderzijds, blijken niet goed op elkaar aan te sluiten. Hoewel er een gemeenschappelijk belang is om schulden te verminderen, hebben de betrokken partijen in de praktijk tegenstrijdige belangen. De auteurs concluderen dat een herontwerp van het Nederlandse systeem nodig is.

Het artikel van André Moerman haakt in op de door Baan en Berkhout geconstateerde tegenstrijdige eigenbelangen die er in incassoprocedu-res toe leiden dat de problemen van schuldenaars verergeren, waar-mee uiteindelijk niemand gebaat is. Bij loonbeslag en beslag op de bankrekening of huishoudelijke goederen blijft er voor de schuldenaar te weinig over om van te leven, wat weer leidt tot nieuwe betalingspro-blemen en incassokosten en hogere schulden. De auteur geeft een overzicht van nieuwe wetgeving die wordt voorbereid om te komen tot modernisering van de incassopraktijk. Hij beklemtoont dat bij proble-matische schulden een geïntegreerde aanpak nodig is, waarbij het belang van alle schuldeisers en dat van de schuldenaar prevaleren boven eigenbelang.

Vervolgens komt het artikel van Nick Huls over de schuldenrechter aan bod. De auteur constateert dat de instroom in het wettelijke schuldsaneringstraject, zoals vastgelegd in de Wsnp, in de afgelopen jaren volkomen gestagneerd is. Na een vlotte start in de jaren negentig is de Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp) in de loop der jaren naar de marge van het schuldenveld gedreven. De auteur gaat in op de oorzaken van deze teloorgang en wijst erop dat de alternatieve gemeentelijke regelingen mensen langer in de schulden houden in plaats van hun tijdig het perspectief op een ‘schone lei’ te bieden. Slechts een beperkt aantal gemeentelijke interventies leidt tot de afkoop c.q. eindigheid van schulden. De Wsnp biedt in principe dat perspectief wel. Tegen de achtergrond van het streven naar een maat-schappelijk effectieve rechtspraak en de plannen voor een speciale schuldenrechter bepleit de auteur een ruimere toegang tot de Wsnp-regeling, die de laatste jaren ten onrechte als ultimum remedium is voorgesteld.

mensen en escaleren snel. Het is dus cruciaal het niet zover te laten komen en vroegtijdig het risico op een problematische schuld te signaleren en daarop actie te ondernemen. Schuldpreventie is een mix van maatregelen, activiteiten en voorzieningen die ertoe moeten leiden dat mensen financiële vaardigheden verwerven en in staat zijn financieel gezond gedrag te ontwikkelen. Het gaat hierbij niet alleen om kennis, maar ook om vaardigheden die op het juiste moment en op de juiste manier kunnen worden ingezet. De auteur meent dat hier-voor te weinig aandacht is in wet- en regelgeving.

Dan komt de relatie tussen schuldenproblematiek en recidive aan bod met een bijdrage van Gercoline van Beek, Vivienne de Vogel en Dike van de Mheen. Uit literatuurstudie blijkt dat er aanwijzingen zijn voor een sterke relatie tussen financiële problematiek en delictgedrag. De auteurs analyseerden de risicotaxatiegegevens en cliëntdossiers van 250 reclasseringscliënten en vonden dat de omvang van de financiële problematiek onder deze groep groot is, maar dat de begeleiding die zij ontvangen met betrekking tot financiën beperkt is. Ook blijkt uit hun onderzoek dat problemen in de jeugd, gebrek aan opleiding en werk, en psychische en fysieke gezondheidsproblemen mogelijk aan financiën zijn gerelateerd en de relatie tussen schulden en delictge-drag mediëren. De belemmeringen die door reclasseringswerkers worden ervaren in de begeleiding van cliënten ten aanzien van finan-ciën komen in dit artikel duidelijk naar voren in de weergegeven pas-sages uit interviews. Daarnaast bieden de interviews nader inzicht in de relatie tussen schulden en delictgedrag, mogelijke onderliggende risicofactoren en de ondersteuning die nodig is om deze doelgroep adequaat te begeleiden.

We besluiten met de bespreking door Nick Huls van Roland Eshuis’ laatste rapport over het innen van verkeersboetes door het CJIB. Marit Scheepmaker*

Hoe de onvrede over het

schuldhulpstelsel ontstond

Nadja Jungmann*

Corona houdt Nederland in haar greep. In een poging om zo veel mogelijk mensen te behoeden voor ziekte en overlijden is de econo-mie met een klap tot stilstand gekomen. Wie geen vitaal beroep heeft, werkt als het even kan thuis. Horeca en andere plekken waar mensen zich verzamelen voor vermaak zijn gesloten. Het kabinet probeert, met wat de voorzitter van VNO-NCW Hans de Boer een bazooka aan maatregelen noemde, de vrije val van de economie zo veel mogelijk af te vlakken.1 _{Zo is de regeling Bijstandsbesluit zelfstandigen (Bbz)}

ver-soepeld, zodat zzp’ers met direct verlies van inkomen in ieder geval een minimuminkomen van € 1.500 per maand ter beschikking hebben.2 _{Getroffen werkgevers kunnen met een beroep op de tijdelijke}

Noodmaatregel werkbehoud (NOW) het inkomen van hun medewer-kers tot een maximum van € 9.538 gecompenseerd krijgen door de overheid.3 _{Den Haag zet miljarden in om zo veel mogelijk bedrijven en}

huishoudens te behoeden voor problematische schulden. Het pakket aan maatregelen is enorm en biedt grote compensatie. En

tegelijkertijd realiseert iedereen zich dat er desondanks bedrijven gaan omvallen en huishoudens in diepe schulden terecht gaan komen. Nie-mand weet hoeveel het er zullen zijn. Het aantal zal in hoge mate samenhangen met de nu nog niet te voorspellen duur van de crisis en de economische stuurmanskunst van het kabinet.

Met een groeiende schuldenproblematiek in het verschiet is er haast geboden. Het Nederlandse systeem van schuldhulpverlening functio-neert al jaren onvoldoende. In de nasleep van de kredietcrisis groeide de schuldenproblematiek tot grote hoogte. Zelfs toen de economie

* Dr. N. Jungmann is lector Schulden & Incasso aan de Hogeschool Utrecht. Zij is tevens eigenaar van trainings- en adviesbureau Social Force.

alweer aantrok, verkeerde bijna 20% van de huishoudens in een risico-volle of problematische schuldsituatie (Westhof & De Ruig 2015). Eind 2018 was dat percentage licht verbeterd, maar ook toen had in de groep met ernstige problemen nog zeker de helft geen professionele hulp (Schonewille & Crijnen 2019). In de nadagen van de kredietcrisis zwol de kritiek op het stelsel van schuldhulpverlening flink aan. Criti-casters wezen er onder meer op dat te veel huishoudens de weg naar de schuldhulpverlening niet vonden en als het hun wel lukte, dat ze te lang moesten wachten of te vaak geen passende oplossing kregen (o.m. Jungmann e.a. 2014a; Algemene Rekenkamer 2016; TSD 2016; Tiemeijer 2016; Nationale ombudsman 2016, 2018; RVS 2017; Berk-hout e.a. 2019).

De onvrede en kritiek leidden tot beweging bij tal van partijen. Zo voorziet het kabinet sinds 2018 in een interdepartementale Brede

Schuldenaanpak. Met een groot aantal maatregelen, waaronder

Incasso: schuldenaren staan steeds meer onder druk

In 2017 won de televisiedocumentaire Schuldig zo ongeveer alle toon-aangevende prijzen die journalisten in Nederland kunnen winnen.4

De documentaire speelde zich af in Amsterdam-Noord en maakte inzichtelijk hoe verstrikt mensen kunnen raken in het web van schuld-eisers, incassobureaus en deurwaarders. Daarbij liet de documentaire ook zien dat schuldhulpverlening niet zonder meer een oplossing biedt. De documentaire verbeeldde de onvrede die op dat moment al in tal van rapporten was verwoord: een te grote groep mensen wordt klemgezet door (overheids)crediteuren, heeft hulp nodig bij de aanpak van de financiële problemen, maar vindt de weg naar de schuldhulp-verlening niet. Als ze de weg wel vindt, duurt het vaak te lang voordat er een echte oplossing is. Een substantiële groep valt mede daardoor voortijdig uit.

In de afgelopen twintig jaar is de wereld van de incasso flink veran-derd. Zonder volledigheid te impliceren beschrijf ik hierna een aantal ontwikkelingen die eraan bijdroegen dat de druk op mensen om te betalen in de afgelopen jaren flink is toegenomen (Jungmann e.a. 2012).

Een eerste belangrijke ontwikkeling was de inwerkingtreding van de huidige Gerechtsdeurwaarderswet in 2011.5 _{Daarmee veranderde er}

veel. Gerechtsdeurwaarders mochten vanaf dat moment landelijk gaan werken en werden elkaars concurrent. De vaste opdrachtgevers-tarieven werden losgelaten en prijsconcurrentie via aanbestedingen werd mogelijk.6 _{Al in 2009 werd geconcludeerd dat de wetswijzigingen}

voor schuldenaren niet goed zouden uitpakken. Een gerechtsdeur-waarder hoort een onafhankelijke positie in te nemen tussen debiteur en crediteur. De commissie die de wet evalueerde, oordeelde hard. In haar eindrapport Noblesse Oblige schreef zij dat de onafhankelijke ambtsvervulling stevig onder druk was komen te staan (Commissie-Van der Winkel 2009).

Een tweede belangrijke ontwikkeling was dat de rijksoverheid in de periode 2006-2009 zichzelf en anderen voorzag van een aantal

bijzondere incassobevoegdheden. De nieuwe bevoegdheden leidden eveneens tot extra druk op schuldenaren. Zo trad in 2006 de huidige Zorgverzekeringswet in werking. In 2009 werd deze wet aangevuld met de wetswijziging ‘Structurele maatregelen wanbetalers

zorgverzekering’.7 _{Daardoor konden wanbetalers in de situatie}

terechtkomen dat zij maandelijks een bedrag van – in eerste instan-tie – ongeveer € 50 meer moesten betalen dan hun basispremie. De bestuursrechtelijke premie is een maandelijkse verplichting zolang de achterstand duurt. De premie is een drukmiddel en wordt niet aange-wend voor aflossing. Eind 2014 betaalden ruim 300.000 mensen maan-delijks deze premie, die in het veld van de schuldhulpverlening vooral werd beschouwd als een boete op betalingsonmacht.8 _{De evaluatie}

van het systeem wees in 2011 al uit dat de bestuursrechtelijke premie wanbetaling weliswaar tegenging, maar dat de uitstroom onder dege-nen die in het systeem terechtkwamen bijzonder laag was (De Bekker e.a., 2011). Wie geen geld heeft om de achterstand op de zorgpremie in te lopen, kan ook niet zomaar € 50 per maand extra voor een bestuurs-rechtelijke premie missen. Een tweede nieuwe incassobevoegdheid die de druk op schuldenaren opvoerde, was de introductie in 2009 van de overheidsvordering.9 _{Deze bevoegdheid geeft overheden de}

moge-lijkheid om vorderingen tot € 1.000 in twee tranches van maximaal € 500 onaangekondigd en direct van de bankrekening van burgers af te schrijven. De bevoegdheid strekt zo ver dat rekeninghouders die niet rood staan, door de afschrijving in opdracht van de overheid vervolgens wel in de min terecht kunnen komen.

Een derde relevante ontwikkeling is de verkoop van vorderingen. In de afgelopen vijftien jaar was er een flinke toename van de praktijk om vorderingen op te kopen met als doel winst te maken op de inning (Moerman 2017a; ACM 2015). Voor schuldenaren heeft de verkoop van hun vordering vaak een flinke impact. Ze raken het overzicht kwijt wie de eigenaar is van hun vordering, ze krijgen hogere bijkomende kosten in rekening gebracht, en de nieuwe eigenaren zijn vanuit het winstbejag minder geneigd om mee te werken aan een schuldregeling (Geijsen e.a. 2019).

7 Kamerstukken II 2008/09, 31736.

8 Zie www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2019/07/04/sterke-daling-wanbetalers-zorgverzekering.

Een vierde relevante ontwikkeling die de druk op schuldenaren flink opvoerde, was dat incassobureaus te vaak te veel in rekening brach-ten. In 2012 trad de Wet normering buitengerechtelijke incassokosten (Wik) in werking. Deze wet schrijft voor dat mensen bij het niet nako-men van een betalingsverplichting altijd eerst een herinnering krijgen. Ook reguleert de wet hoe hoog de incassokosten zijn die in rekening gebracht mogen worden. Onder meer de Autoriteit Consument en Markt (ACM) constateerde dat, ondanks deze wet, incassobureaus schuldenaren te vaak confronteren met onterechte of verjaarde vorde-ringen en met onterechte of ondoorzichtige kosten. Daarnaast consta-teerde de ACM dat incassobureaus schuldenaren te vaak op een ontoelaatbare wijze onder druk zetten om te betalen (ACM 2015). Kortom, in de periode 2000-2015 hadden schuldenaren te maken met een incassopraktijk waarin efficiency in het proces en maximale inning aan terrein wonnen. Dit ging ten koste van maatwerk en oog voor evenwicht in de belangen tussen schuldenaar en schuldeiser. Het belang om te innen ging steeds meer prevaleren.

Schuldhulpverlening: meer aanvragen en minder budget

Parallel aan de ontwikkelingen in de incassobranche veranderde ook de uitvoering van de schuldhulpverlening. In 2008 brak de kredietcri-sis uit. Zo rond 2011 werd de impact daarvan voelbaar bij de Neder-landse huishoudens. De werkloosheid liep op tot bijna 700.000 werk-zoekenden in 201410 _{en maar liefst een op de drie huizen kwam onder}

water te staan.11 _{Het aantal huishoudens met financiële problemen}

liep in deze periode snel op. Als afgeleide daarvan had de schuldhulp-verlening te maken met een ongekende groei in het aantal aanvragen. In 2009 vroegen landelijk 53.000 huishoudens om hulp bij een lid van de NVVK, de branchevereniging voor schuldhulpverlening en sociaal bankieren.12 _{In de jaren die volgden was er bijna sprake van een}

ver-dubbeling: van 84.000 in 2012 tot ruim 94.000 in 2017 (NVVK 2009, 2013, 2018).

10 Zie www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2016/37/verdere-daling-werkloosheid. 11 Zie www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2015/44/minder-huizen-onder-water.

De stijging van het aantal aanvragen schuldhulpverlening landde in een context waarin de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) in werking trad, gemeenten flink moesten bezuinigen en de overheid vorm gaf aan de inrichting van de participatiemaatschappij (Peeters & Loots 2019). Op 1 juli 2012 trad de Wgs in werking. Deze wet schrijft voor dat gemeenten de verantwoordelijkheid hebben om burgers met financiële problemen te ondersteunen (zie kader hieronder voor een korte toelichting op het stelsel in Nederland). De Wgs schrijft daarbij voor dat gemeenten in een beleidsplan moeten uitwerken hoe zij die ondersteuning vormgeven (Jungmann & Madern 2017). Bij het uitwer-ken van de beleidsplannen stonden de meeste gemeenten voor de vraag hoe zij de groeiende groep mensen die om hulp vroeg, gingen bedienen met soms wel een kwart of een derde minder aan budget (Jungmann 2012).13

Het stelsel van schuldhulpverlening

In Nederland rust het stelsel van schuldhulpverlening op drie wettelijke kaders: de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs), de Wet schuldsa-nering natuurlijke personen (Wsnp) en de Wet op het consumentenkrediet (Wck). De Wgs geeft gemeenten de verantwoordelijkheid om burgers met financiële problemen te voorzien van ondersteuning. De wet vraagt van gemeenten om te voorzien in activiteiten gericht op preventie, nazorg en het oplossen van – al dan niet problematische – schuldsituaties. Er is sprake van een problematische schuldsituatie als de schuldenaar niet in staat is om de geëiste verplichtingen binnen drie jaar terug te betalen, met inachtneming van een norm zo rond de bijstandsnorm. Bij problematische schuldsituaties proberen gemeenten een zogenaamde minnelijke schuldregeling te treffen. Dit is een regeling waarbij de schuldenaar drie jaar lang maximaal aflost en na deze periode een kwijtschelding krijgt op de nog openstaande bedragen. Schuldeisers werken mee op basis van vrijwilligheid.

Als schuldeisers weigeren om mee te werken, kan de schuldenaar op grond van de Wsnp de rechter-commissaris om een wettelijke schuldsanering vra-gen. Dit is een regeling die eveneens drie jaar duurt en eindigt in een omzetting van de resterende bedragen in natuurlijke verbintenissen. Een wettelijke schuldsanering leidt dus eveneens tot een schone lei en mag alleen aangevraagd worden door een schuldenaar als een minnelijke regeling niet mogelijk bleek.

Minnelijke schuldhulpverlening is doorgaans een gemeentelijke aangele-genheid. In artikel 48 en 49 Wck is opgenomen dat schuldhulpverlening tegen betaling door de debiteur in principe verboden is. Alleen partijen die genoemd zijn in artikel 48 Wck mogen tegen betaling voorzien in schuldbe-middeling. Denk in dit kader onder meer aan advocaten, bewindvoerders en deurwaarders, alsmede kredietbanken en andere door gemeenten gehou-den instellingen die zich krachtens hun doelstelling met schuldbemiddeling bezighouden.

De overgang naar de participatiemaatschappij bood gemeenten een antwoord op de vraag: hoe bedienen we meer mensen met minder middelen? Concepten zoals eigen verantwoordelijkheid en

zelfred-zaamheid gaven een ingang om bij de aanpak van de

schuldenproble-matiek veel meer van mensen te vragen. Belangrijke ontwikkelingen waren onder meer dat veel gemeenten het budgetbeheer voor mensen die geen gebruik (meer) maakten van een schuldregeling afbouwden en dat gemeenten in de aanvraagprocedure veel meer inspanningen gingen verlangen (zelf een overzicht maken van alle schuldeisers, zelf actuele saldi opvragen, et cetera) (Jungmann & Kruis 2014). Ook gedurende de trajecten werd er steeds meer van schuldenaren gevraagd. Motivatie werd een belangrijker graadmeter. Zaken zoals het niet verschijnen op afspraken, het maken van nieuwe schulden of ander ontregelend gedrag leidden bij veel gemeenten sneller tot het afsluiten van een dossier. De schuldenaar bleef dan achter met een onopgeloste en vaak hoger opgelopen schuldenlast.

tweede-lijns voorziening geworden. Sociaal werkers en andere sociale profes-sionals moesten zich door de verschuiving van schuldhulpverlening naar de wijkteams opeens bezig gaan houden met financiële en juridi-sche vragen. Lang niet alle wijkteamprofessionals wilden of konden schuldenproblematiek adequaat begeleiden. Dit werd al snel als grote zorg opgemerkt door onder meer de door het Rijk ingestelde Transitie-commissie Sociaal Domein (TSD 2016). Zij concludeerde dat in de meeste wijkteams financiële problematiek zeker bij 70% van de mensen die daar om hulp vragen, speelt en dat de hulp aan deze groep veel meer integraal moet worden opgezet (TSD 2016).

Forse kritiek op de aanpak van schuldenproblematiek

Schuldenaren kwamen dus in een soort spagaat terecht: enerzijds werd de druk vanuit de incasso steeds steviger en anderzijds verlang-den gemeenten, wanneer zij de weg naar de hulp wisten te vinverlang-den, steeds meer inspanningen. De combinatie van deze twee bewegingen vormde de basis van de onvrede die vanaf 2014 flink toenam. In een grove indeling is de kritiek in te delen in drie belangrijke aspecten: de praktische uitvoering, het mensbeeld dat onder het beleid en de wettelijke kaders ligt en de ondersteuning aan specifieke doelgroepen.

Kritiek op de praktische uitvoering

Ten aanzien van de schuldhulpverlening was de kritiek gericht op de drempels die schuldenaren ervaren om überhaupt een beroep te kunnen doen op schuldhulpverlening, op de doorstroom en op de uit-val (Berkhout e.a. 2019; Nationale ombudsman 2016, 2018; Jungmann & Kruis 2014; Jungmann e.a. 2014a). Ook de grote verschillen tussen zowel gemeenten als rechtbanken in hun rol als uitvoerder van de Wsnp werden gehekeld. Gemeenten gingen rond 2015 bijvoorbeeld heel wisselend om met de toegang tot schuldhulpverlening voor mensen met een koophuis. De ene gemeente weigerde deze groep, terwijl ze bij de andere gemeente wel welkom waren,14 _een

tegenstrij-digheid die ook bij de rechtbanken speelde. Een ander voorbeeld: de ene rechtbank vindt een boete voor te hard rijden een signaal dat iemand niet te goeder trouw is geweest en laat de betrokkene om die reden niet toe tot een wettelijke schuldsanering, terwijl een andere rechtbank een boete voor 10 tot 15 kilometer te hard rijden beschouwt als iets dat iemand nu eenmaal kan overkomen (Jungmann & Kruis 2014; Jungmann e.a. 2014a).

De kritiek beperkt zich niet tot de hogere drempels en de doorstroom, maar betreft ook de veranderingen in de organisatie. Zoals eerder beschreven is de intakefase van de schuldhulpverlening in veel gemeenten naar de wijk(teams) gebracht. Schuldhulpverlening werd een tweedelijns voorziening. Het tekort aan kennis in de wijkteams leidde er in sommige gemeenten toe dat de behoefte aan hulp groot was, maar dat het aantal mensen dat daadwerkelijk bij de schuldhulp-verlening terechtkwam juist afnam. De hogere eisen aan de poort en stagnatie in doorstroom vanuit de wijkteams lieten zich ook voelen in de doorstroom van het door gemeenten uitgevoerde minnelijke traject naar de wettelijke voorziening voor schuldregelingen bij de rechter (Wsnp). Ondanks de grote schuldenproblematiek is er al jaren sprake van een afname van de instroom in deze voorziening (Nickel & Peters 2019; Berkhout e.a. 2019; Jungmann & Kruis 2014; zie ook het artikel van Huls in dit themanummer).

Kritiek op het mensbeeld onder beleid en wetgeving

Er was ook de nodige kritiek op het mensbeeld dat ten grondslag ligt aan het merendeel van de schuldenwetgeving en het lokale

beleid. Een breed gedeelde aanname onder deze kaders luidt, dat als mensen met financiële problemen verteld wordt wat ze moeten doen, dat ze daar dan ook toe in staat zijn. In de afgelopen jaren kwam er steeds meer wetenschappelijke literatuur beschikbaar waarin deze aanname ter discussie wordt gesteld. In deze stroming wordt erop gewezen dat financiële problemen bij de meeste mensen de nodige stress opleveren. Leven in schaarste en in chronische stress trekt een wissel op wat de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) ons ‘doenvermogen’ is gaan noemen (WRR 2017; Jungmann & Wesdorp 2017; Tiemeijer 2016; Babcock 2014; Mullainathan & Shafir 2013). De geldzorgen werken onder meer door in het vermogen van schuldenaren om in actie te komen, afspraken na te komen en hun emoties en verlangens te reguleren (Jungmann e.a. 2020). Veel gemeenten zijn gevoelig gebleken voor deze kritiek en zijn bezig om het beleid en in navolging daarvan de uitvoering bij te (gaan) stellen. Zij werken aan een aanpak die in de gemeentelijke beleidsstukken doorgaans wordt aangeduid als stresssensitief werken (Gemeente Amersfoort 2019; Gemeente Rotterdam 2019; Gemeente Utrecht 2019).

Kritiek op de ondersteuning aan specifieke doelgroepen

Een derde richting van kritiek heeft betrekking op de positie van bepaalde (kwetsbare) groepen. Zo is er in de afgelopen jaren in tal van rapporten op gewezen dat bepaalde groepen extra belemmeringen ervaren bij de aanpak van de schuldenproblematiek. Groepen waar relatief veel aandacht voor wordt gevraagd, zijn mensen:

– met een licht verstandelijke beperking (LVB): deze groep heeft door-gaans een laag inkomen en maakt relatief vaak schulden. De situatie wordt dan al snel problematisch, terwijl zij lang niet altijd het belang zien om de problemen op te lossen. In de uitvoering ont-breken voldoende kennis en vaardigheden om deze groep te helpen en te motiveren (Van Dam e.a. 2018; Jungmann e.a. 2018b); – met een onvoldoende lees- en schrijfniveau: ongeveer de helft van

– die onder reclasseringstoezicht staan. Onderzoek laat zien dat het merendeel van de cliënten die onder reclasseringstoezicht staan, worstelt met forse schuldenproblematiek. Het voortbestaan van de schulden staat de (kansen op een succesvolle) re-integratie in de maatschappij in de weg (Jungmann e.a. 2014b).

Het kabinet voert een Brede Schuldenaanpak

Het besef dat een grote groep huishoudens worstelt met schuldenpro-blematiek die zij niet zelfstandig kunnen oplossen, was voor het kabi-net-Rutte III in oktober 2017 aanleiding om in het regeerakkoord 2017-2021 ‘Vertrouwen in de toekomst’ de ambitie op te nemen om de armoede en schuldenproblematiek in Nederland terug te dringen. Deze ambitie werd in het voorjaar van 2018 concreet uitgewerkt in de Brede Schuldenaanpak.15 _{Dit is een interdepartementaal programma}

onder leiding van staatssecretaris Van Ark dat voorziet in ruim veertig al dan niet wettelijke maatregelen. Het programma bestaat uit drie lijnen, die hieronder nader worden beschreven.

Door in te zetten op zowel preventie als curatie en nazorg is de ambi-tie om er in de eerste plaats aan bij te dragen dat er geen nieuwe mensen in financiële problemen terechtkomen. Daar waar dat onver-hoopt toch gebeurt, is de ambitie om hen er zo snel mogelijk weer (duurzaam) uit te helpen. De Brede Schuldenaanpak voorziet zowel in het wettelijk regelen van zaken waar al lang om wordt gevraagd als in nieuwe voorstellen. De Brede Schuldenaanpak omvat te veel om in deze beschrijving op te nemen. Door een aantal voorbeelden te geven van aanpassingen van beleid en wetsvoorstellen die momenteel in behandeling zijn, kan er wel een beeld geschetst worden van de grote ambitie die er ligt.

Actielijn 1. Problematische schulden voorkomen: preventie en vroegsignalering

– Vroegsignalering achterstanden vaste lasten: er ligt een wetsvoorstel om de Wgs te wijzigen. Voorgesteld wordt dat woningcorporaties, energiebedrijven, waterbedrijven en zorgverzekeraars straks actief

bij de gemeente melden wie er in achterstand is. De gemeente com-bineert deze data en bij twee achterstanden gaat zij de burger actief opzoeken en hulp aanbieden.

– Terugdringen laaggeletterdheid: gemeenten stimuleren om meer aandacht te besteden aan de doorwerking van bijvoorbeeld laagge-letterdheid bij het ontstaan van schulden. Door in te zetten op pro-gramma’s als Tel mee met taal wil het kabinet de laaggeletterdheid terugdringen en daarmee bij laaggeletterden de risico’s op het ontstaan van (problematische) schulden.

– Voorkomen stapelen incassokosten: het Centraal Justitieel Incasso-bureau (CJIB) biedt burgers een ‘noodknop’ voor onder meer ver-keersboetes. Als zij de boete niet kunnen betalen, leidt de ‘nood-knop’ tot een opschorting van de incassoprocedures. De burger moet zich wel melden bij de schuldhulpverlening om tot een totaal-oplossing te komen. Het doel van de ‘noodknop’ is om te voor-komen dat mensen die geen geld hebben, onnodig geconfronteerd worden met oplopende kosten die zij toch niet kunnen betalen.

Actielijn 2. Ontzorgen en ondersteunen

– Informatie opvragen over schuldenaren: het wetsvoorstel om de Wgs te wijzigen voorziet ook in aanpassingen die schuldhulpverleners de bevoegdheid gaan geven om op tal van plekken informatie op te vragen over de schuldenaar. In de huidige situatie moeten mensen zelf allerlei informatie aanleveren. Dit kost hun vaak (te veel) moeite, waardoor trajecten vertraging oplopen of zelfs spaak lopen. Door schuldhulpverleners de bevoegdheid te geven om de beno-digde informatie zelf te verzamelen kan er tempo worden gemaakt in trajecten en uitval worden teruggedrongen.

Actielijn 3. Zorgvuldige en maatschappelijk verantwoorde incasso

– Betalingsregeling voor boetes: lange tijd was er bij het CJIB geen mogelijkheid om een betalingsregeling te treffen. Zelfs niet als de vordering een paar honderd euro bedroeg. Mede onder invloed van de Brede Schuldenaanpak kunnen burgers nu voor boetes vanaf € 75 een betalingsregeling treffen. Als dat bedrag nog te hoog is, kunnen ze gebruik maken van de eerdergenoemde ‘noodknop’ (zie actielijn 1).

– Verbreding beslagregister: gerechtsdeurwaarders registreren alle beslagen die zij leggen in het beslagregister. Door ook overheidspar-tijen zoals de Belastingdienst, het Uitvoeringsinstituut Werknemers-verzekeringen (UWV), de Sociale Verzekeringsbank (SVB) en het Centraal Administratie Kantoor (CAK) toegang te geven tot dit regis-ter kunnen zij voorkomen dat zij bijvoorbeeld de overheidsvorde-ring (een vordeoverheidsvorde-ring direct van de bankrekening afschrijven) toe-passen bij mensen die al op het absolute minimum zitten. Hierdoor wordt voorkomen dat deze groep onvermijdelijk nieuwe schulden gaat maken.

De Brede Schuldenaanpak heeft al een aantal concrete zaken opgele-verd. Voor een groter deel geldt dat de plannen al wel zijn uitgewerkt, maar dat deze (al dan niet via een wetgevingstraject) nog hun beslag moeten krijgen in de praktijk. De echte effecten van de Brede Schuldenaanpak moeten dus nog komen. In het licht van de door de coronacrisis te verwachten toename van het aantal huishoudens met (problematische) schulden is het dus van belang dat de lopende wet-gevingstrajecten zo snel mogelijk doorgang vinden.

Gemeenten ontwikkelen een scala aan initiatieven

wat die gaan opleveren. Het ontbreekt aan een landelijk overzicht van alle initiatieven. Om een beeld te schetsen van de veelzijdigheid worden er hier enkele toegelicht:

– Het huishoudboekje: de gemeente Utrecht heeft het pilotproject Huishoudboekje opgezet.16 _{Mensen die (nog) geen schulden}

heb-ben en met moeite de vaste lasten kunnen betalen, kunnen zich melden voor het project. In dit project wordt het inkomen van de burger naar de gemeente gestort. De gemeente betaalt de vaste las-ten en stort het restant door naar de burger. Als er een onvoorziene hoge rekening komt, schiet de gemeente deze voor. Zodra er weer ruimte is in de inkomsten, wordt het voorgeschoten bedrag inge-houden en zo terugbetaald. Door bedragen voor te schieten wordt voorkomen dat burgers voor onvoorziene incassokosten komen te staan. Het huishoudboekje is een voorbeeld van schuldpreventie. – Digitale aandacht met 8ting: in Amersfoort biedt de uitvoerder van

de schuldhulpverlening, Stadsring51, digitale persoonlijke aandacht in aanvulling op de reguliere ondersteuning.17 _{Door via een app veel}

intensiever contact te onderhouden met mensen die gebruik maken van schuldhulpverlening hoopt Stadsring51 bij te dragen aan snel-lere doorlooptijden en minder uitval.

– Stresssensitief werken: het besef dat chronische stress op een nega-tieve wijze doorwerkt op het gedrag van mensen met schulden zet behoorlijk wat gemeenten aan om na te denken over de vraag hoe zij hun hulp- en dienstverlening stresssensitiever kunnen maken (Jungmann e.a. 2020). In veel nieuwe gemeentelijke beleidsplannen is dan ook de ambitie opgenomen om schuldenaren een aanpak te bieden die stresssensitief is, om daarmee de doorstroom in trajecten te versnellen en uitval tegen te gaan.

Ook andere partijen zetten in op de aanpak van schulden

De onvrede en zorgen over mensen die vastzitten in schuldenproble-matiek hebben ook allerlei private partijen gestimuleerd om initiatie-ven te ontplooien en/of te gaan samenwerken. Ook hiervoor geldt dat het ontbreekt aan een landelijk overzicht. Voor de meeste van deze samenwerkingen geldt net als voor de Brede Schuldenaanpak en de

gemeentelijke pilots dat de tijd nog moet leren wat zij opleveren en/of zij op grote schaal ingezet kunnen worden. Voorbeelden van initiatie-ven en publiek-private samenwerkingen om de schuldenproblematiek terug te dringen zijn bijvoorbeeld:

– Een buddy via een app: de stichting Helden van de Wil heeft de app Fikks ontwikkeld.18 _{De stichting wordt gefinancierd door de Asito}

Diensten Groep. De app biedt mensen met beginnende schulden al dan niet anoniem een buddy die meekijkt en advies geeft.

– Jongerenperspectieffonds: dit is een fonds waarmee schuldeisers van jongeren worden afgekocht.19 _{De jongere krijgt rust en kan werk}

zoeken of (terug) naar school. De jongere betaalt een zo hoog mogelijk bedrag af. Als er geen draagkracht is, dan betaalt de jon-gere bijvoorbeeld in de vorm van vrijwilligerswerk. In Den Haag rust het fonds op een samenwerking tussen gemeente Den Haag, Society Impact, Aegon, ING Fonds Nederland en een aantal private schuld-eisers. De deelnemende partijen die profiteren van de aanpak (gemeente, schuldeisers) betalen een deel van hun besparing terug aan het fonds.

– Nederlandse schuldhulproute: vanuit het besef dat schuldenaren vaak niet de weg naar hulp vinden, is een route ontwikkeld.20 _De

Nederlandse schuldhulproute begint bij de site www.geldfit.nl, waar mensen met schulden via een vragenlijst inzicht krijgen in het soort hulp dat ze nodig hebben. Op basis van de online analyse worden zij verwezen. De Nederlandse schuldhulproute is in een pilot getest door een aantal gemeenten en een aantal banken, waaronder ABN AMRO, ING en de Rabobank. De komende periode is het de bedoe-ling dat de Nederlandse schuldhulproute op nationaal niveau haar beslag krijgt.

Bij de aanpak van schuldenproblematiek ontbreekt het aan kennis De groei van de problematiek en het aantal huishoudens dat niet (meer) uit de problemen kwam, leidden dus zo rond 2017 tot grote onvrede. In de voorgaande paragrafen is beschreven dat die onvrede zich in de afgelopen twee à drie jaar heeft vertaald in een veelheid aan

18 Zie www.wijgaanhetfikksen.nl.

nieuwe wetgeving, nieuwe werkwijzen, pilots en experimenten. Een belangrijk gebrek daarbij is kennis over wat werkt. In de schuldhulp-verlening is er weinig belangstelling voor evidence-based werken, dit in tegenstelling tot velden zoals de jeugdzorg of de reclassering. Daarbij is er ook geen traditie van het consequent in kaart brengen hoe groot de problematiek eigenlijk is. Bij gebrek aan cijfermatig inzicht is het dus ook op macroniveau erg ingewikkeld om in beeld te krijgen of de inspanningen om mensen te helpen het gewenste effect sorteren.

Dat er geen gedegen kennisbasis is en onvoldoende zicht op de omvang van de problematiek wordt inmiddels wel onderkend. Daarom proberen partijen zoals ZonMw en Schouders Eronder (meer-jarige) onderzoeken uit te zetten om meer te leren over de effectiviteit van het aanpakken van schuldenproblematiek. Onder de noemer Vak-kundig aan het werk21 _{heeft het ministerie van Sociale Zaken en}

Werk-gelegenheid (SZW) voor de periode 2015-2022 € 10 miljoen ter beschikking gesteld. Het doel van het programma is om te voorzien in meer kennis over methodisch werken en het evidence-based aanpak-ken bij re-integratie, schuldhulpverlening en armoedebestrijding. Het programma Schouders Eronder is een samenwerkingsverband tussen de koepelorganisaties uit de re-integratie, de schuldhulpverlening, het sociaal werk, de Landelijke Cliëntenraad en gemeenten.22 _Het

pro-gramma financiert eveneens onderzoeken naar effectieve praktijken en hoopt op deze wijze lerende praktijken te faciliteren en een gewoonte op te bouwen in het veld van de schuldhulpverlening om (wetenschappelijke) kennis en ervaring te delen.

Zowel ZonMw als Schouders Eronder probeert met de verschillende projecten die zij financieren te bewerkstelligen dat er (beter) onder-bouwde antwoorden komen op basale vragen zoals:

– Wat werkt bij het voorkomen dat een huishouden in een problema-tische schuldsituatie terechtkomt?

– Hoe kan een schuldhulpverlenende organisatie snel bepalen welke hulp nodig is (zowel materieel juridisch als ter ondersteuning van gedrag(sverandering))?

21 Zie www.zonmw.nl/nl/onderzoek-resultaten/preventie/programmas/programma-detail/ vakkundig-aan-het-werk/.

– Met welke aanpakken kan er zo snel mogelijk worden voorzien in een schuldregeling met kwijtschelding waarbij de kans groot is dat de schuldenaar in staat is deze met succes af te ronden?

– Welke behoefte leeft er aan nazorg na het oplossen van schulden en hoe kan daarin worden voorzien?

De coronacrisis noopt tot tempo en aanvullende maatregelen Op het moment dat de coronacrisis losbrak, stond de economie er topfit voor. De werkloosheid was historisch laag,23 _{de huizenprijzen}

waren hoger dan voor de crisis24 _{en in 2019 lieten de cao’s de grootste}

loonstijging zien in tien jaar.25 _{In korte tijd is deze werkelijkheid van}

kleur verschoten. De eerste faillissementen dienen zich aan en nie-mand weet wat ons te wachten staat. Dit is naar mijn idee het moment om tempo te maken met wat al in gang was gezet, en als het even kan te komen tot aanvullende coronamaatregelen.

Aanvullende coronamaatregelen

De impact van de coronacrisis is groot (Conradie & De Jong 2020). Vier weken na het uitbreken van de crisis verwacht twee derde van de zzp’ers voor de komende periode een (behoorlijke) daling van hun inkomsten. Onder het werkende deel van de bevolking verloor in maart al 10% een deel van de inkomsten en 6% zelfs een groot deel. 40% van de werkgevers met personeel noteerde sterk gedaalde inkom-sten. Zij kunnen de komende tijd gebruik maken van de tijdelijke Noodmaatregel werkbehoud (NOW). Als de crisis langer aanhoudt, is het de vraag hoe zij zich staande houden.

Het is zorgelijk dat in de eerste vier weken van de crisis al een substan-tiële groep huishoudens een (forse) daling van het inkomen ervaart. Deze daling manifesteert zich namelijk in een context waarin een substantiële groep huishoudens geen of slechts een lage buffer heeft. In 2017 waarschuwde het Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting (Nibud) dat er in Nederland 2,5 miljoen huishoudens zijn met te

wei-23 Zie www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2020/08/werkloosheid-gedaald-naar-3-0-procent. 24 Zie www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2018/36/huizenprijzen-op-niveau-van-voor-de-kredietcrisis

en www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2020/07/huizenprijzen-in-de-meeste-gemeenten-opnieuw-gestegen.

nig geld achter de hand om ‘normale’ onvoorziene uitgaven te bekos-tigen (Van der Schors & Van der Werf 2017). Het Nibud constateerde daarbij dat dit absoluut niet alleen huishoudens zijn met een te laag inkomen om te sparen. Er is ook een substantiële groep die niet koos voor het aanleggen van een buffer. Sparen is geen vanzelfsprekend-heid en dat wreekt zich nu. Bij gebrek aan een buffer ontstaan er immers direct problemen in het betalen van de vaste lasten als het inkomen daalt. De eerste reactie van onder meer

hypotheekverstrekkers26 _{en woningcorporaties}27 _{op de coronacrisis is}

om direct uitstel van betaling te geven aan diegenen die zijn getroffen door een daling in de inkomsten. En de beroepsgroep van de deur-waarders (KBvG) vraagt haar leden dringend om geen beslag te leggen op de inboedel van mensen.28 _{Het zijn belangrijke en goede stappen}

voor al die mensen die nu acuut in de problemen raken. En tegelijkertijd is het maar de vraag wat het vooruitschuiven van beta-lingsverplichtingen bij mensen zonder buffer en een terugval in inkomsten gaat opleveren. Hoe moet deze groep die in de eerste twee maanden de vaste lasten al niet kan betalen nou op afzienbare termijn de vaste lasten betalen plus een aflossing voor de uitgestelde betalin-gen?

Op het niveau van de rijksoverheid is er interdepartementaal overleg over de eerder aangehaalde Brede Schuldenaanpak. Gezien de acute financiële problemen die er bij een deel van de bevolking gaan ontstaan, zou het goed zijn om na te denken over de vraag of we wel bij iedereen die door dalende inkomsten termijnen mist, de vaste las-ten vooruit moelas-ten schuiven. De Bbz-regeling biedt zelfstandigen een inkomen van € 1.500. Dat is een mooi bedrag, maar voor veel huishou-dens niet genoeg om de vaste lasten en het dagelijks onderhoud te betalen. Er is een groot maatschappelijk belang om ervoor te zorgen dat mensen die zonder buffer de crisis in gingen er ook met niets weer uit komen, in plaats van met een grote problematische schuld. Want voortdurende schulden zijn een grote maatschappelijke kostenpost, die al snel hoger is dan enkele maanden huur, energie en zorgpremie (Madern 2014, zie ook het artikel van Madern in dit themanummer). (Waarbij we zeker, als er weer een beetje lucht komt in de economie,

26 Zie www.rtlz.nl/life/personal-finance/artikel/5062466/hypotheek-op-pauze-vanwege-coronavirus.

27 Zie www.destentor.nl/zwolle/maatwerk-voor-huurders-in-zwolle-die-in-geldnood-zitten-door-de-coronacrisis~ae553995/.

het gesprek over het belang van een voldoende buffer moeten gaan voeren.)

Versnellen op bestaande aanpakken, wetsvoorstellen en initiatieven

Naast tijdelijke coronamaatregelen is het ook cruciaal dat er wordt versneld op de bestaande aanpakken, wetsvoorstellen en initiatieven. De kredietcrisis van 2008 leerde ons dat er ook toen de economie weer aantrok nog een groeiende groep huishoudens in problemen kwam. Geen crisis is hetzelfde, en zeker deze niet. Maar het ligt in de rede dat er ook deze keer een nasleep is van huishoudens die op latere momen-ten in de problemen komen. Om tempo te maken is het van belang dat er – al dan niet in het kader van de Brede Schuldenaanpak – wordt voorzien in de volgende twee zaken: coördinatie en monitoring.

Coördinatie

In de aanloop naar de coronacrisis gebeurde er zoveel dat het ontbrak aan zicht op het totaal. Het is van belang dat er zo snel mogelijk een landelijk beeld komt van alle initiatieven en experimenten die lopen, en dat er in kaart wordt gebracht welke wetsvoorstellen zo snel mogelijk in werking moeten treden. Door de inzet op de aanpak van schulden steviger te coördineren kan er in deze periode waarin er geen tijd te verliezen is, versneld worden gewerkt aan het verbeteren van het functioneren van het stelsel van schuldhulpverlening.

Monitoring

zijn waardevolle inzichten in een eerste fase. Maar om tot daadwerke-lijk effectieve aanpakken te komen is het nodig dat er diepere inzich-ten komen in effectiviteit. Dat helder wordt wat de werkende bestand-delen zijn. Om in het sociaal domein te bevorderen dat er interventies worden ingezet die effectief zijn, is er bijvoorbeeld de databank Effec-tieve sociale interventies.29 _{Deze databank maakt bij interventies}

onderscheid tussen goed beschreven, goed onderbouwd en effectief. Vooralsnog staan er in deze databank nauwelijks interventies gericht op de aanpak van schulden. En voor zover interventies zich daar (deels) op richten, dragen ze doorgaans niet het etiket ‘effectief’. Een belangrijke oorzaak daarvan is dat het bij de meeste interventies ont-breekt aan de inzichten die nodig zijn om een etiket ‘effectief’ te krij-gen. Met een verwachte groei van de problematiek wordt het alleen maar belangrijker dat de aanpakken die worden ingezet, wortelen in een evidence-based basis. Of met andere woorden dat er aanpakken worden ingezet die bewezen effectief zijn.

Dit artikel is geschreven enkele weken nadat Nederland in de ‘intelli-gente’ lockdown ging. Niemand kan overzien hoe stevig de schulden-problematiek gaat toenemen. Wel is nu het moment om maximaal in te zetten op tijdelijke coronamaatregelen, coördinatie van alle wetge-vingstrajecten, experimenten, initiatieven en monitoring van de ont-wikkeling van de schuldenproblematiek.

Literatuur ACM 2015

ACM, Een onderzoek naar de

handelspraktijken van incassobu-reaus, Den Haag: Autoriteit

Consument en Markt 2015. Algemene Rekenkamer 2016 Algemene Rekenkamer, Aanpak

problematische schulden, Den

Haag: Algemene Rekenkamer 2016.

Babcock 2014

E. Babcock, Using brainscience to

create new pathways out of poverty, Boston: Crittenton

Women’s Union 2014. De Bekker e.a. 2011

P. de Bekker, A. Boendermaker, F. Landwaart, E. Maagdelijn e.a.,

Eindrapportage. Evaluatie van de wanbetalersregeling ‘Kort op de bal’, Utrecht: Berenschot 2011.

Van den Berg 2013

I. van den Berg, De

gerechtsdeur-waarder: ambtenaar en onderne-mer. Ontwikkelingen in de beroepsuitoefening en de gevolgen voor de opleiding (diss. Utrecht),

Apeldoorn: Maklu 2013. Berkhout e.a. 2019

B. Berkhout, A. Baan, L. Broeks, N. Jungmann e.a., Aansluiting

gezocht! Verkenning aansluiting minnelijke schuldhulpverlening en wettelijke schuldsanering,

Utrecht: Berenschot/Hogeschool Utrecht 2019.

Commissie-Van der Winkel 2009 Commissie-Van der Winkel,

Noblesse Oblige. Commissie eva-luatie Koninklijke beroepsorgani-satie van gerechtsdeurwaarders (Artikel 85 Gerechtsdeurwaar-derswet), Den Haag: Ministerie

van Justitie 2009. Conradie & De Jong 2020 M. Conradie & J. de Jong, Corona

en de economie, Amsterdam: I&O

research 2020. Van Dam 2018 e.a.

R. van Dam, L. Desain, K. Georg, M. Kruithof, e.a., LVB en

schul-den. Signalen en passende bege-leiding. Handreiking voor schuld-hulpverleners voor het herkennen van en omgaan met mensen met (mogelijk) een licht verstandelijke beperking, Amsterdam:

Hoge-school van Amsterdam 2018.

Geijsen e.a. 2019 T. Geijsen, A. Kerckhaert, T. Madern, J. Poot e.a.,

Onder-zoek recht op terugkoop verkochte vorderingen,

Rotterdam/Zoeter-meer/Utrecht: Ecorys/Vanberkel Professionals/Hogeschool Utrecht 2019.

Gemeente Amersfoort 2019 Gemeente Amersfoort,

Beleids-plan Integrale Schuldhulpverle-ning 2019-2022. Hulp die door-werkt, Amersfoort: Gemeente

Amersfoort 2019, https://amersfoort.notubiz.nl/ document/7258716/1/05nn_ Beleidsplan_integrale_schuld hulpverlening_2019-2022. Gemeente Rotterdam 2019 Gemeente Rotterdam, Reset

Rotterdam. Op weg naar een schuldenvrije generatie Rotter-dammers, Rotterdam: Gemeente

Rotterdam 2019,

www.rotterdam.nl/nieuws/reset-rotterdam/Reset-Rotterdam.pdf. Gemeente Utrecht 2019 Gemeente Utrecht, Utrechters

schuldenvrij. Actieagenda 2019 en verder, Utrecht: Gemeente

Utrecht 2019,

Jungmann 2012

N. Jungmann,

Schuldenproble-matiek: een vraagstuk in transitie,

Utrecht: Hogeschool Utrecht 2012.

Jungmann & Kruis 2014 N. Jungmann & G. Kruis, Het

ver-haal achter de cijfers. De door-stroming van de minnelijke naar de wettelijke schuldsanering,

Utrecht/Amsterdam: Hogeschool Utrecht/Regioplan 2014. Jungmann & Madern 2017 N. Jungmann & T. Madern,

Basis-boek aanpak schulden,

Gronin-gen: Noordhoff 2017. Jungmann & Wesdorp 2017 N. Jungmann, & P. Wesdorp,

Mobility mentoring. Hoe inzich-ten uit de hersenweinzich-tenschap leiden tot een betere aanpak van armoede en schulden, Den Haag:

Platform31 2017. Jungmann e.a. 2012 N. Jungmann, A.J. Moerman, H.D.L.M. Schruer & I. van den Berg, Paritas passé. Schuldenaren

en crediteuren in de knel door ongelijke incassobevoegdheden,

Utrecht: Hogeschool Utrecht/ Losr 2012.

Jungmann e.a. 2014a

N. Jungmann, E. Lems, F. Vogel-poel, G. van Beek e.a.,

Onoplos-bare schuldsituaties, Utrecht:

Hogeschool Utrecht 2014.

Jungmann e.a. 2014b N. Jungmann, A. Menger, D. Stam & M. Anderson,

Gevan-gen in schuld. Over de uitzicht-loze situaties van cliënten van de verslavingsreclassering, Utrecht:

Hogeschool Utrecht 2014. Jungmann e.a. 2018a

N. Jungmann, T. Madern, R. van Geuns & A.J. Moerman,

Knel-lende schuldenwetgeving,

Utrecht/Amsterdam: Hogeschool Utrecht, Sociaal Werk Neder-land/Hogeschool van Amster-dam 2018.

Jungmann e.a. 2018b N. Jungmann, H. Kaal, F. den Hartogh & B. Fermin, LVB,

schul-den en werk. Verkenning van de ondersteuningsbehoefte van mensen met een licht verstande-lijke beperking bij de aanpak van financiële problemen ter bevorde-ring van hun arbeidsmarktparti-cipatie, Utrecht/Leiden:

Hoge-school Utrecht/HogeHoge-school Leiden, SBCM 2018. Jungmann e.a. 2020 N. Jungmann, P. Wesdorp & T. Madern, Stress-sensitief werken

in het sociaal domein. Theoreti-sche inzichten en praktiTheoreti-sche handvatten voor hulp- en dienst-verleners, Houten: Bohn, Stafleu,

Keizer 2019

M. Keizer, Lezen ≠ schrijven. De

invloed van beperkte leesvaardig-heid op de omgang met financiële problemen, Groningen:

Rijksuni-versiteit Groningen 2019. Madern 2014

T. Madern, Overkoepelende blik

op de omvang en preventie van schulden in Nederland, Utrecht:

Nibud 2014.

Ministerie van BZK 2016 Ministerie van BZK, Handreiking

Behoorlijke en effectieve invorde-ring van geldschulden, Den Haag:

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2016.

Moerman 2017a

A.J. Moerman, ‘Verbied de han-del in schulden’, Tijdschrift voor

Sociale Vraagstukken 2017, afl. 3,

p. 32-33. Moerman 2017b

A.J. Moerman, ‘Over de Wet ver-eenvoudiging beslag vrije voet’,

Sociaal Bestek (79) 2017, p. 38-40.

Moerman 2020

A.J. Moerman, S. van Muiswinkel & B. Houkes, Invordering uit

balans. Oplopende kosten bij de invordering van schulden,

Utrecht: Sociaal Werk Nederland 2020.

Mullainathan & Shafir 2013 S. Mullainathan & E. Shafir,

Schaarste. Hoe gebrek aan tijd en geld ons gedrag bepalen,

Amster-dam: Maven Publishers 2013.

Nationale ombudsman 2013 Nationale ombudsman, In het

krijt bij de overheid, Den Haag:

Nationale ombudsman 2013. Nationale ombudsman 2016 Nationale ombudsman,

Burger-perspectief op schuldhulpverle-ning. Een onderzoek naar de ervaringen van burgers met gemeentelijke schuldhulpverle-ning, Den Haag: Nationale

ombudsman 2016.

Nationale ombudsman 2018 Nationale ombudsman, Een open

deur? Een onderzoek naar de toe-gang tot de gemeentelijke schuld-hulpverlening, Den Haag:

Natio-nale ombudsman 2018. Nickel & Peters 2019 L. Nickel & S.L. Peters, Monitor

Wsnp. Vijftiende meting over het jaar 2019, Utrecht: Bureau Wsnp

2019. NVVK 2009 NVVK, Jaarverslag 2008, Den Haag: NVVK 2009. NVVK 2013 NVVK, Jaarverslag 2012, Den Haag: NVVK 2013. NVVK 2018 NVVK, Jaarverslag 2017, Utrecht: NVVK 2018. Odekerken 2017

M. Odekerken, Het incasseren

van ongenoegen. Deurwaarders en schuldenaren, Den Haag:

Peeters & Loots 2019 P.H. Peeters & J. Loots, Vijf jaar

lokaal sociaal domein. Veel gedaan, weinig bereikt, Soest:

Boekscout 2019. RVS 2017

RVS, Eenvoud loont. Oplossingen

om schulden te voorkomen, Den

Haag: Raad voor Volksgezond-heid en Samenleving 2017. Schonewille & Crijnen 2019 G. Schonewille & C. Crijnen,

Financiële problemen 2018. Geld-zaken in de praktijk 2018-2019 deel 1, Utrecht: Nibud 2019.

Van der Schors & Van der Werf 2017

A. van der Schors & M. van der Werf, Geld achter de hand

mak-kelijker maken, Utrecht: Nibud

2017.

Tiemeijer 2016

W. Tiemeijer, Eigen schuld? Een

gedragswetenschappelijk per-spectief op problematische schul-den, Den Haag:

Wetenschappe-lijke Raad voor het Regeringsbe-leid 2016.

TSD 2016

TSD, Vierde

voortgangsrappor-tage Transitiecommissie Sociaal Domein. Eén sociaal domein, Den

Haag: Transitiecommissie Sociaal Domein, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2016. Westhof & De Ruig 2015 F. Westhof & L. de Ruig, m.m.v. A. Kerckhaert, Huishoudens in de

rode cijfers. Over schulden van Nederlandse huishoudens en pre-ventiemogelijkheden,

Zoeter-meer: Panteia 2015. WRR 2017

WRR, Weten is nog geen doen: een

realistisch perspectief op zelfred-zaamheid, Den Haag:

Stabilisatie van het

schuldenprobleem is niet genoeg

Ad Baan en Bram Berkhout*

In het onderzoek ‘Aansluiting gezocht!’ (Berkhout e.a. 2019) heeft Bureau Berenschot, in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), de aansluiting tussen de minnelijke schuldhulpverlening en de wettelijke schuldsanering geanalyseerd. Het idee hierachter was dat zo’n analyse op het totale stelsel van schuldhulpverlening in Nederland aanknopingspunten zou opleveren voor beter gefundeerde beleidskeuzes en oplossingsrichtingen. Ondanks alle inspanningen van de betrokken publieke en private partijen in de afgelopen jaren, blijft de schuldenproblematiek in Nederland namelijk een hardnekkig en omvangrijk probleem, zoals ook blijkt uit opeenvolgende onderzoeken van Panteia (onder meer Westhof & De Ruig 2015), van Schonewille en Crijnen (2019) en Post-humus en collega’s (2019). De rode draad uit deze onderzoeken is dat een omvangrijke groep huishoudens in Nederland te maken heeft met problematische schulden en dat de omvang van de groep niet lijkt af te nemen. Ten tijde van ons onderzoek kwam het Nationaal Instituut voor budgetvoorlichting (Nibud) met het meest recente cijfer, namelijk dat er 700.000 huishoudens zijn die al met problematische schulden te maken hebben. Uit alle onderzoeken blijkt verder dat de groep die het risico loopt om in zo’n situatie terecht te komen, nog groter is. Het is onze verwachting dat door de coronacrisis beide groe-pen in omvang gaan toenemen.

De vraag die we in dit artikel beantwoorden, is hoe de uitkomsten van het onderzoek ‘Aansluiting gezocht!’ naar de werking van het stelsel van schuldhulpverlening kunnen helpen om betere keuzes te maken en gerichter en met meer resultaat aan oplossingen te werken voor de schuldenproblematiek. Daartoe geven we eerst een schets van het

stel-* Dr. A. Baan is werkzaam als senior adviseur bij Berenschot op het terrein van

sel en vervolgens presenteren we de onderzoeksuitkomsten. Tot slot doen we op basis van deze bevindingen suggesties om het schulden-vraagstuk aan te pakken.

Het stelsel in een notendop

Het doel dat de wetgever heeft bij schuldhulpverlening is samengevat het voorkomen van problematische schulden, een uitweg bieden aan personen die toch in een problematische schuldensituatie1 _terecht

zijn gekomen, of – als dat om allerlei redenen niet mogelijk is – verdere escalatie te voorkomen. Bij het ontstaan en oplossen van problemati-sche schuldensituaties kunnen tal van publieke en private partijen betrokken zijn. Allereerst natuurlijk de schuldenaar en de schuld-eiser(s) zelf. Die schuldeiser kan zowel een private partij (een bedrijf of leverancier) als een publieke partij (Belastingdienst, Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB)) zijn. Bij problematische schulden zijn er per schuldenaar vaak tientallen schuldeisers tegelijk betrokken. Daarnaast kunnen ook incassobureaus, deurwaarders, de rechterlijke macht, bewindvoerders en uiteraard de schuldhulpverleners betrokken zijn. Het stelsel van schuldhulpverlening kan worden begrepen als dit geheel van betrokken partijen, die elk handelen vanuit hun eigen invalshoek of belang, en met handelingsmogelijkheden, bevoegdhe-den en verantwoordelijkhebevoegdhe-den die voor een belangrijk deel gebaseerd zijn op wet- en regelgeving. Hier was ons onderzoek ‘Aansluiting gezocht!’ op gericht.

Het Nederlandse stelsel van schuldhulpverlening kent een lange ont-staansgeschiedenis. Gemeenten zijn al tientallen jaren betrokken bij het bieden van schuldhulpverlening. Het is voor gemeenten echter pas vanaf 2012, na de inwerkingtreding van de Wet gemeentelijke schuld-hulpverlening (Wgs), ook echt een wettelijke taak. De Wgs schrijft niet voor hoe gemeenten hun wettelijke verantwoordelijkheid moeten invullen, maar biedt hun alleen een kader waarbinnen de schuldhulp-verlening moet worden vormgegeven. De schuldhulpschuldhulp-verlening die

gemeenten bieden, wordt aangeduid met minnelijke

schuldhulpverle-ning.

Iedere natuurlijke persoon met problematische schulden kan zich op basis van de Wgs melden voor schuldhulpverlening, bij zijn gemeente of bij de schuldhulpverlenende organisatie die in opdracht van een gemeente de schuldhulpverlening uitvoert. Na analyse van de totale financiële situatie van de aanvrager stelt een schuldhulpverlener dan vast of er sprake is van een problematische schuldsituatie en stippelt, in overleg met degene die hulp vraagt, een route uit om die problemen op te lossen of te voorkomen dat ze verergeren. Daarbij kunnen afhan-kelijk van de situatie verschillende instrumenten worden ingezet, zoals persoonlijke begeleiding of budgetbeheer (waarbij een hulpverlener de hulpvrager helpt om geld verantwoord uit te geven).

Een van de instrumenten die gemeenten burgers met problematische schulden kunnen bieden, is het proberen te bereiken van een

minne-lijke schuldregeling. Daarbij helpt de schuldhulpverlener, in overleg

met de betrokken schuldeisers en de schuldenaar, om tot een schik-king te komen, waarna de schuldenaar in een termijn van enkele jaren het afgesproken deel van de schulden alsnog aflost; de rest van de schulden die in die periode niet kunnen worden afbetaald, wordt dan kwijtgescholden. Schuldeisers zoals de Belastingdienst of het CJIB mogen een deel van hun vorderingen buiten een dergelijke schuldsa-nering houden. Aan het minnelijke schuldregelingstraject komt geen rechter te pas. De minnelijke schuldhulpverlening die burgers gebo-den kan worgebo-den, is veel breder dan enkel de inspanningen om te komen tot een minnelijke schuldregeling. Gemeenten kunnen en mogen schuldenaren een breed arsenaal aan instrumenten bieden, van budgettraining tot zogenaamde stabilisatietrajecten (een vorm van interventie en begeleiding bedoeld om verdere escalatie te voor-komen, ook als er nog geen schuldregeling mogelijk is).

Wgs en Wsnp, de aansluiting tussen het minnelijke en het wettelijke schuldregelingstraject een van de vitale punten. De Wsnp is zo inge-richt dat de dreiging van een wettelijke schuldsanering voor schuld-eisers een stok achter de deur zou moeten zijn om aan een minnelijke regeling mee te werken. Omdat de kosten van een minnelijk schuldre-gelingstraject in de praktijk lager zijn dan die van een wettelijk traject, blijft er in theorie meer afbetalingscapaciteit over. Dat zou de schuld-eisers er dus toe moeten brengen vrijwillig in te stemmen met een minnelijk schuldregelingstraject en het niet zover te laten komen dat de rechter hun dwingend een schuldenregeling oplegt.

Waarom lukt het maar mondjesmaat om mensen met problematische schulden een nieuwe start te bieden?

Een belangrijke aanleiding voor onze onderzoeksopdracht naar het stelsel is dat in de praktijk, ondanks alle hulp die op verschillende manieren en vanuit verschillende subsystemen geboden wordt, het aantal mensen dat er met die hulp in slaagt om uit de problemen te komen (oftewel een nieuwe schuldenvrije toekomst te bewerkstelli-gen) relatief klein is. Het aantal mensen met problematische schulden dat met hulp linksom of rechtsom uiteindelijk een schuldenvrije toe-komst tegemoet gaat, is namelijk slechts 12% van de totale groep met problematische schulden.2 _{Dat is dus maar een relatief klein deel van}

de totale groep. Dit percentage lijkt niet in lijn met het doel van zowel de wettelijke als de minnelijke schuldhulpverlening, zoals dat in de memorie van toelichting bij de Wgs en Wsnp is geformuleerd. Dat doel is namelijk om, waar dat mogelijk, passend en wenselijk is, te komen tot schuldregelen met kwijtschelding (en dus een schuldenvrije toe-komst).

Een belangrijke onderzoeksvraag voor het onderzoek ‘Aansluiting gezocht’ was dan ook of de bedoelde aansluiting tussen het minnelijke en wettelijke traject wel werkte zoals de wetgever beoogt.

We hebben in het onderzoek eerst geanalyseerd welke doelen de wet-gever had met de Wsnp en Wgs en welke mechanismen daarbij door de wetgever zijn verondersteld om deze doelen te bereiken. Bij mecha-nismen gaat het om het gewenste gedrag van partijen betrokken bij de schuldhulpverlening (schuldenaar, schuldeisers, gemeenten, rechters, bewindsvoerders et cetera). Deze beleidsreconstructie hebben we vervolgens afgezet tegen de actuele uitvoeringspraktijk. Welke door de wetgever beoogde mechanismen zie je wel terugkomen in de praktijk en welke juist niet, en hoe verhoudt dat zich tot de tot nu toe bereikte effecten? Hieronder beschrijven we de twee belangrijkste

veronder-stelde mechanismen achter het huidige stelsel van

schuldhulpverle-ning. Deze mechanismen zouden moeten bewerkstelligen dat zo veel mogelijk mensen met schuldenproblemen een nieuwe start kunnen maken, wat impliceert dat het minnelijke en wettelijke traject goed op elkaar aansluiten:

1. Zo veel mogelijk problematische schuldenaren worden geholpen door gemeenten. Gemeenten gaan daartoe primair aan de slag om problematische schuldsituaties op te lossen en herhaling te voor-komen. Een van de instrumenten die gemeenten daarbij inzetten, is het op een minnelijke manier treffen van een schuldregeling tussen de schuldenaar en zijn schuldeisers.

2. De dreiging van de Wsnp werkt voor schuldeisers als stok achter de deur om aan een minnelijke schuldregeling mee te werken. Aanmel-ding voor wettelijke schuldsanering is daarom in ons stelsel pas mogelijk als de minnelijke schuldregeling is mislukt. Tegelijk is de doorstroom naar wettelijke schuldsanering daarmee in belangrijke mate dus afhankelijk van wat schuldenaren in het minnelijke traject wordt aangeboden en de mate waarin gemeenten inzetten op het treffen van een minnelijke schuldregeling.

Onze analyse van de vraag of en hoe voornoemde beoogde mechanis-men in de praktijk tot stand komechanis-men, maakte het volgende duidelijk: – De toestroom naar de minnelijke schuldhulpverlening als geheel is

suc-cesratio bij het treffen van minnelijke schuldregelingen, als daartoe eenmaal een poging wordt gedaan, is over de tijd stabiel. Het pro-bleem dat relatief weinig mensen met problematische schulden een nieuwe kans krijgen en een schuldenvrije toekomst tegemoet kunnen zien, zit dus niet zozeer in de wijze van aansluiting op de wettelijke schuldsanering, maar in de afgenomen toestroom naar het minnelijke schuldregelingstraject.

– In de praktijk fungeren er in het oplossen en voorkomen van de pro-blematische schuldenproblematiek feitelijk drie subsystemen, met elk een eigen rol in het systeem, namelijk de Wgs, beschermingsbe-wind en de Wsnp. Die drie subsystemen blijken in de praktijk in sterke mate vanuit een eigen ratio te handelen. Ze zoeken daarbij te weinig naar de samenhang met de andere twee subsystemen. In plaats van een effectieve bundeling van krachten tussen de drie sub-systemen, die meer impact zou hebben op het verminderen van het schuldenprobleem in Nederland, blijft per subsysteem de eigen invalshoek te veel leidend.

– Vanuit de schuldenaar bezien is de complexiteit in het systeem toe-genomen of zelfs verveelvoudigd. Die complexiteit staat haaks op wat de burger/schuldenaar met problemen nodig heeft om de weg te vinden naar oplossingen. Het ontbreekt de schuldenaar in de praktijk ook aan een helder beeld van wat de gemeente kan bieden aan hulp. Bovendien blijkt dat het minnelijke traject voor een aan-zienlijk deel van de mensen met problematische schulden niet (meer) toegankelijk is.

– Een groot probleem bij het bieden van hulp is dat de schuldhulpver-lening de meeste mensen met problematische en risicovolle schul-den niet bereikt. Daarbij dient wel te worschul-den aangetekend dat een deel ook niet gevonden wíl worden. Er is voor de meeste mensen met schulden een forse drempel om van schuldhulpverlening gebruik te maken: er is vaak sprake van schaamte en men ziet het vragen om hulp als een laatste redmiddel voor ‘erge’ gevallen waar men zichzelf te lang niet rekent. Hoeveel mensen daadwerkelijk de hulp aangeboden krijgen waar ze naar op zoek zijn, is volstrekt onduidelijk. Dit is te wijten aan de grote verschillen tussen gemeenten in processen, in definities en in de registratie van beschikkingen.

dan vaak juist een snelle interventie nodig is omdat er al veel tijd verloren is gegaan. Het op een rij krijgen van alle benodigde informatie is ook een zeer tijdrovend proces. De lange doorlooptij-den werken contraproductief op het vindoorlooptij-den van oplossingen en vergen een enorm uithoudingsvermogen van zowel schuldenaar als schuldhulpverlener.

Het overkoepelende beeld uit onze analyse is dat de beoogde aanslui-ting tussen de minnelijke schuldhulpverlening en de wettelijke schuldsanering niet goed tot stand komt. Dit is een direct gevolg van het gebrekkig werken van het totale stelsel van schuldhulpverlening.

Wat kan de gebrekkige werking van het stelsel verklaren?

We vonden in ons onderzoek vijf hoofdoorzaken die dit gebrekkig wer-ken van het stelsel verklaren, die we hieronder toelichten.

1. Het stelsel is, mede door de ontstaansgeschiedenis, heel

ingewikkeld.

Heel veel verschillende wetten zijn direct en indirect van invloed op het functioneren van het stelsel van schuldhulpverlening, maar slechts enkele wetten zijn daar rechtstreeks op gericht.

2. De belangen en eigen agenda’s van betrokken partijen staan

coherente gezamenlijke actie in de weg.