1
Politieke zuinigheid en militaire volgzaamheid
De militaire strategie van Nederland in de periode 2000-2014
Lars Deijkers
Aantal woorden: 30.017 Juni 2020
2
Inhoudsopgave
Inleiding: ... 3
Hoofdstuk 1: Een routekaart in een gevaarlijke wereld ... 12
Paragraaf 1.1: (Grand) Strategy ... 12
Paragraaf 1.2: Militaire strategie ... 18
Paragraaf 1.3: Besturen bij Defensie ... 24
Hoofdstuk 2: Het primaat van de politiek ... 29
Paragraaf 2.1: Het vredesdividend ... 29
Paragraaf 2.2: Een nieuw begin? ... 35
Paragraaf 2.3: expeditionaire capaciteit en doelmatigheid ... 48
Paragraaf 2.4: Een onzekere toekomst ... 62
Hoofdstuk 3: Experts aan het woord ... 73
Paragraaf 3.1: ‘Het moet op een a4tje passen’ ... 76
Paragraaf 3.2: Strategie ‘in een impliciete vorm’ ... 81
Paragraaf 3.3: Wachten op ‘betere’ tijden ... 84
Paragraaf 3.4: ‘De waarheid ligt in het midden’ ... 88
Conclusie ... 92
Lijst van geraadpleegd materiaal ... 96
Archivalia ... 96
Staten-Generaal Digitaal ... 97
Gepubliceerde bronnen en literatuur ... 99
Bijlage 1: Een overzicht van de Ministers van Defensie en Staatssecretarissen na 1991 ... 106
3
Inleiding:
In de eigentijdse geschiedenis zijn talloze voorbeelden te noemen van de implementatie van een politiek-militaire (hogere) strategie. Voor Nederland gold vanaf 1815 tot 1940 de strategie van de gewapende neutraliteit. In meer recente tijden, in de periode van de Koude Oorlog (1945-1991), participeerde Nederland in het bondgenootschappelijk verband van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) in de strategie om de dreiging van de Sovjet-Unie collectief tegen te houden. Om deze doelstelling te bewerkstelligen had Nederland een groot, voornamelijk dienstplichtig leger en golden relatief stabiele kaders waarbinnen het Ministerie van Buitenlandse Zaken en het Ministerie van Defensie opereerden.1 Nederland bezat an sich geen eigen militaire veiligheidsstrategie meer, maar deelde die met lotgenoten op een supranationaal niveau. De reden hiervoor was dat de politieke leiding van Nederland geloofde dat het land zijn veiligheid enkel nog kon garanderen door middel van hechte bondgenootschappelijke samenwerking. De existentiële dreiging kwam uit het oosten en de gehele Nederlandse nationale- en internationale veiligheidsstrategie was daarop ingesteld. Militair historicus Ben Schoenmaker stelde in zijn oratie aan de Universiteit Leiden (2012) dat het uiteindelijke wegvallen van die militaire dreiging van de Sovjet-Unie, tussen 1989 en 1991, een identiteitscrisis veroorzaakte bij de legers van de NAVO-landen.2 Het gevolg was dat de NAVO-krijgsmachten sterk werden gereduceerd. Daarnaast verdween de noodzaak voor het hebben van een militaire (lange termijn) strategie. Tot op de dag van vandaag is deze belangrijke omwenteling voelbaar binnen het Nederlandse defensiebeleid en de Nederlandse krijgsmacht.
Veel onderzoekers in de ‘strategiewetenschappen’, zoals Richard Betts en Terry L. Deibel, stellen dat het hebben van een militaire strategie een vereiste is om richting te geven aan militair vermogen. Militaire strategie zorgt ervoor dat oorlog in een politieke context effectief is en moreel gezien houdbaar blijft.3 Het is een leidraad voor de te bewandelen weg
(ways) en vormt de link tussen militaire middelen (means) en politieke doelen (ends). Het probleem met strategie is volgens Betts dat deze in de praktijk nooit zo kan worden uitgevoerd als dat zij in theorie is ontworpen. In de praktijk spelen te veel toevalligheden en vinden
1 Door Roy de Ruiter gedefinieerd als een ‘beleidsparadigma’, zie Roy de Ruiter, “Breuklijn 1989: Continuïteit
en verandering in het Nederlandse defensiebeleid 1989-1993" PhD diss., Universiteit van Amsterdam, 2018, https://pure.uva.nl/ws/files/29156632/Thesis.pdf.
2 Ben Schoenmaker, “Vredesoperaties en de terugkeer van de oorlog,” oratie Universiteit Leiden (Leiden:
Universiteit Leiden 2012), 3-5.
3 Zoals de beroemde militair strateeg Von Clausewitz ooit schreef: ‘Oorlog is de voortzetting van politiek met
4
gebeurtenissen plaats die onmogelijk kunnen worden voorspeld.4 Deibel is in tegenstelling tot Betts van mening dat (militaire) strategie niet slechts tot theoretische overdenkingen en analyses beperkt moet blijven. De praktijk heeft juist een belangrijk aandeel in strategievorming. Om de consequenties van een keuze of gedachte te begrijpen moeten zij worden toegepast in de praktijk; om die reden is strategie afhankelijk van empirie en kan het zelfs worden gezien als een wetenschap. Strategie is geen lineair proces, maar een interactief geheel waarbij een strateeg moet inspelen op toevalligheden en steeds de ends, ways en means met elkaar moet blijven verbinden.5 Daarbij staat dus voorop dat een strategie niet alleen wordt bedacht, maar ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd en zo nodig aangepast.
Om de (strategische) ontwikkeling van de Nederlandse krijgsmacht na de val van de Sovjet-Unie beter te begrijpen, wordt in de omvangrijke literatuur met enige regelmaat verwezen naar de Defensienota van 1991 en de Prioriteitennota van 1993, die vooral als beginpunt worden gezien van aanhoudende bezuinigingen. Beide nota’s volgden op het wegvallen van de toentertijd belangrijkste dreiging. Roy de Ruiter schrijft in zijn dissertatie ‘Breuklijn 1989’ over de daaropvolgende continuïteit en verandering in het Nederlandse veiligheidsbeleid in de periode 1989-1993. Hij stelt: ‘De politieke en militaire leiding moest afscheid nemen van de vertrouwde en stabiele kaders van de Koude Oorlog en zich oriënteren op een onzekere, voortdurend veranderende toekomst zonder een concrete militaire dreiging voor Nederland.’6 Het ontbreken van deze concrete militaire dreiging zorgde ervoor dat de
noodzaak voor zowel het behouden van een groot sterk leger alsmede het hebben van een concrete militaire strategie verdween. De financiële kaasschaafmethode werd toegepast door het uitstellen van investeringen en door het defensiebudget geleidelijk af te bouwen.7 Hierdoor kwam de relatie tussen militaire ambities en beschikbare middelen steeds verder onder druk te staan. Daarentegen bleef het politieke beleidspunt bestaan om internationaal fors bij te dragen aan vrede en recht.
4 Richard K. Betts, “Is strategy an illusion?” International Security 25, no. 2 (2000): 5,
http://www.columbia.edu/itc/sipa/U6800/readings-sm/strategy_betts.pdf. Zie ook Herman Amersfoort, “Nederland, de weg kwijt. Over de teloorgang van militaire strategie en de noodzaak van geschiedenis,” in:
Militaire spectator 185, no. 5 (2016): 218.
https://www.militairespectator.nl/sites/default/files/teksten/bestanden/Militaire%20Spectator%205-2016%20Amersfoort.pdf.
5 Terry L. Deibel, Foreign affairs strategy: logic for American statecraft (New York: Cambridge University
Press, 2007), 366-367.
6 De Ruiter, “Breuklijn 1989,” 401.
5
In de jaren na de Defensienota van 1991 en de Prioriteitennota van 1993, die toenmalig Minister van Defensie Relus ter Beek publiceerde, voegde Defensie zich in een nieuwe rol.8 De krijgsmacht richtte zich op crisisbeheersing en vredesoperaties binnen samenwerkingsverbanden als de Verenigde Naties (VN), de Europese Unie (EU) of de NAVO. Er lag aan deze verandering geen militair-strategische overweging ten grondslag, maar een financiële, zo concludeert De Ruiter.9 Aangezien het maatschappelijk en politiek draagvlak voor de krijgsmacht in die tijd wegebde en er minder geld werd toegekend, kon de krijgsmacht toch zorgen voor een rem op de bezuinigingen door de oriëntatie te veranderen. Niet langer moest de krijgsmacht de territoriale verdediging van Nederland als belangrijkste taak beschouwen, maar moest hij zich richten op vredesoperaties (peacekeeping) en conflictbeheersing buiten de eigen landsgrenzen; de krijgsmacht kreeg een expeditionair karakter. Door deze nieuwe taakstelling werden de bezuinigingen in een minder radicaal tempo doorgevoerd en werd er zelfs geïnvesteerd in nieuwe middelen zoals helikopters en een luchtmobiele brigade.10
Het Nederlandse leger participeerde door deze nieuwe taakstelling in verschillende internationale operaties, waarvan de VN-missie naar Srebrenica in 1994-1995 de belangrijkste was. Het grote drama dat zich hier voltrok was volgens onderzoeker van het Clingendael-instituut D.A. Leurdijk te wijten aan conceptuele verwarring over de nieuwe taakstelling. Leurdijk stelde dat Peacekeeping een moeilijk begrip is dat voornamelijk dient als een diplomatiek instrument.11 Voor de missie in Srebrenica waren goede politiek-diplomatieke bedoelingen onvoldoende om de Nederlandse militairen te behoeden voor de weerbarstige realiteit. Ook eerder, tussen 1979 en 1985, deed Nederland ervaring op met Peacekeeping tijdens de VN-missie in Zuid-Libanon (UNIFIL). Nederlandse militairen kregen daarbij te maken met een hele andere oorlog(voering) dan waar zij zich in Europa op voorbereidden. Schoenmaker stelde dat het kortetermijngeheugen van de politiek en de krijgsmacht het lerende vermogen van de Defensieorganisatie destijds in de weg zat. Volgens hem werden er daardoor onvoldoende lessen getrokken uit de missie in Zuid-Libanon: ‘Met een gevoel van “dit nooit meer” vond de Landmacht het niet nodig de VN-ervaring in Libanon aan een evaluatie te
8 In bijlage 1 wordt een overzicht geboden van alle ministers van Defensie en de staatssecretarissen van Defensie
vanaf 1991.
9 De Ruiter, “Breuklijn 1989,” 20; S. van Luik, “Als het leitmotiv voor Defensie geld is, hef het dan maar op –
dat is pas goedkoop,” NRC Handelsblad, 5 november 2013, https://www.nrc.nl/nieuws/2013/05/11/geachte-minister-als-het-leitmotiv-voor-defensie-geld-1240913-a777042.
10 De Ruiter, “Breuklijn 1989,” 348.
11 Dick, A. Leurdijk, “Vredesoperaties in internationaal perspectief,” in Jan Weerdenburg, Lessen uit Srebrenica:
6
onderwerpen.’12 Dat het bij Srebrenica wederom mis ging en er voorbij werd gegaan aan militaire strategie en militaire logica was dan ook niet verwonderlijk.
Volgens militair historicus Arthur ten Cate leidde het drama van Srebrenica, dat in tegenstelling tot de missie in Libanon wel grondig werd geëvalueerd, in de jaren daarna tot een grotere samenwerking met de Verenigde Staten en de NAVO ten nadele van het VN-optreden.13 De Nederlandse beleidsmakers veronderstelden dat het gemakkelijker was om één grote mogendheid te steunen om zich zo te garanderen van rugdekking (door de grotere financiële, materiële en militaire capaciteit waar grote mogendheden over beschikken), dan op gelijke voet met andere partners en gouvernementele organisaties in een interventie te stappen.14
Deze koerswijziging zorgde er voor dat Nederland sinds de aanslagen van 11 september 2001 de Verenigde Staten ging steunen in conflicten waar het zelf geen direct eigenbelang had.15 Het ontbreken van direct benoembaar eigenbelang zorgde er tevens voor dat de
bezuinigingen onverminderd doorgingen en dat Nederlandse militairen voortdurend problemen ervaarden tussen ambities en middelen gedurende buitenlandse missies in bijvoorbeeld Irak en Afghanistan. Tevens ontbrak het aan een expliciete militaire strategie en dat zorgde ervoor, naast het politieke beleid om een betrouwbare bondgenoot te zijn, dat er een groot verschil ontstond tussen de politieke beeldvorming in Den Haag en de militaire realiteit in het inzetgebied. Zo verklaarde Nederland bijvoorbeeld bij aanvang van de deelname aan de missie in Irak dat het participeerde onder het mandaat van een Peacekeeping-missie en dat het zichzelf (daarmee) distantieerde van een bezettingstaak. Toen de praktische noodzaak in het inzetgebied vroeg om bestuurlijke taken en politie-inzet werd de Nederlandse commandant van de Nederlandse Battlegroup (NLBG) teruggefloten door Den Haag.16 Nadat de problemen in de inzetgebieden aan het licht kwamen en de behoefte aan strategische sturing groter werd, gaf Defensie in 2005 een ‘Nationale Defensie Doctrine’ uit (veertien jaar na de val van de Sovjet-Unie) en in 2007 verscheen vanwege de toegenomen verwevenheid van binnenlands- en buitenlands terrorisme de eerste ‘Strategie Nationale Veiligheid.’ Deze ‘strategische’
12 Schoenmaker, “Vredesoperaties en de terugkeer van de oorlog,” 3; J.A. Konst, “Lessen van vredesoperaties,”
Militaire Spectator 166, no. 2 (1997), 54-55.
13 Na Srebrenica werd er in Nederland een Toetsingskader ingevoerd. Dit kader was een checklist van
voorwaarden waaraan voldaan moest worden voordat Nederland op missie zou gaan.
14 Arthur ten Cate, “America first, NATO second: deciphering the Dutch-American alliance in post-9/11
out-of-area operations,” in Gordon Friedrichs, Sebastian Harnisch en Cameron G. Thies, The politics of resilience and
transatlantic order: enduring crisis? (New York: Routledge, 2019): 18-36.
15 Belangen waren bijvoorbeeld wel dat Nederland mocht aanschuiven bij de G20 top. 16 Cate, “America first, NATO second,” 23.
7
beleidsdocumenten konden er – ondanks de analyse dat de onzekerheid en onveiligheid in de wereld toenam - echter niet voor zorgen dat het budget voor Defensie omhoog ging.17
Door de jarenlange bezuinigingen en het veranderende karakter van internationale militaire inzet voeren experts op het gebied van buitenlandse betrekkingen en defensiekwesties de laatste jaren een meer fundamentele discussie over de strategische toestand van Nederland. De discussie, ingezet door de hoogleraren dr. Isabelle Duyvesteyn en dr. Herman Amersfoort, gaat over het vermeende ontbreken van een Nederlandse militaire strategie. Duyvesteyn benoemde in haar oratie uit 2013 bij de aanvaarding van het ambt van bijzonder hoogleraar aan de universiteit Leiden een aantal essentiële zaken waar strategisch denken en een militaire strategie voor de lange termijn volgens haar aan moesten voldoen. Zij stelde dat Nederland te maken had met strategisch analfabetisme.18 Nederland was volgens Duyvesteyn verleerd strategisch te denken. De gevolgen daarvan waren terug te zien in de militaire operaties die Nederland ondernam. Volgens haar was de relatie tussen politieke doelstellingen en realistische militaire plannen scheefgegroeid. Het beleid leed aan te grote, onduidelijke en onhaalbare doelstellingen in combinatie met beperkte middelen. Het beleid dat de Nederlandse overheid voerde leek op een systeem waarbij er net genoeg werd gedaan om het kaartenhuis niet te laten instorten en belangrijke zaken, als strategievorming, werden vooruit geschoven. Een reactief beleid dat de stemmingswisselingen van de politiek volgde zonder daarin een rode draad aan te brengen. In de praktijk had dit onder andere in Afghanistan geleid tot ‘strategie van onder af’. Zo moest bijvoorbeeld de staf van de eerste Nederlandse eenheid in de Zuid-Afghaanse provincie Uruzgan (2006) noodgedwongen in de praktijk een operationele strategie ontwerpen die aansloot bij de dreiging in het gebied en bij de onduidelijke taak die de militairen vanuit het politieke oppergezag hadden meegekregen.19
In 2016 mengde ook Amersfoort zich, tijdens zijn afscheidsrede als hoogleraar militaire geschiedenis in Breda, in de discussie over het ontbreken van een militaire strategie. In navolging op Duyvesteyn stelde ook hij dat de westerse coalitie in Afghanistan, en daarmee ook Nederland (Task Force Uruzgan), niet beschikte over een militaire strategie.20 Dit kwam volgens Amersfoort doordat de Commandant der Strijdkrachten in deze periode weinig
17 Het is belangrijk om te benadrukken dat doctrine en strategie geen synoniemen zijn. Een doctrine laat zien hoe
een krijgsmacht militair optreden onder bepaalde omstandigheden voorstelt. Een doctrine heeft om deze reden meer raakvlakken met de tactische en operationele niveaus dan met beleid of strategie.
18 Isabelle Duyvesteyn, “Strategisch analfabetisme: de kunst van strategisch denken in moderne militaire
operaties,” oratie Universiteit Leiden (Leiden: Universiteit Leiden 2013), 1-19. http://hdl.handle.net/1887/20943.
19 M. Kitzen, S. Rietjens en F. Osinga, “Soft power, the hard way. Adaptation by the Netherlands ‘Task Force
Uruzgan,” in T.H. Farrell, F. Osinga en J.A. Russell (red.), Military Adaptation in Afghanistan (Stanford: Stanford Up, 2013), 267.
8
praktische ervaring had met het ontwerpen van een strategie.21 Den Haag besloot uiteindelijk dat de operatie moest geschieden door middel van Counter-insurgency.22 Dit hield in dat de ‘hearts and minds’ van de bevolking moesten worden gewonnen om zo het conflict te stabiliseren. Het middel (het winnen van vertrouwen) werd uiteindelijk het doel, iets wat haaks staat op de theorie van militaire strategie. Vanuit militair-strategisch oogpunt leverde de missie in Afghanistan weinig op. Maar door deelname aan de missie werd wel voldaan aan de politieke doelstelling om een betrouwbaar bondgenoot van de VS te zijn en aan de eigen abstracte ‘strategische’ doelstelling uit de Nederlandse Grondwet: het bevorderen van de internationale rechtsorde. Dat bewees volgens Amersfoort dat Defensie was gereduceerd tot een organisatie die enkel het beleid van de politiek uitvoerde zonder een beoordeling van de (strategische) situatie. Hoewel het primaat van de politiek leidend is in een democratische rechtstaat, gaat de militaire strategische theorie ervan uit dat Defensie de vertaalslag maakt naar de praktijk.23 Het
ontbreken van de in achtneming van de militaire deskundigheid in Afghanistan impliceerde dat het zelfdenkend vermogen van de defensieorganisatie niet serieus werd genomen door de politiek of dat Defensie niet in staat was om een analyse te maken van de situatie en aan te geven welke middelen zij nodig had.24
Om de discussie verder aan te wakkeren schreef de redactie van de Militaire Spectator (een tijdschrift voor krijgswetenschappelijk en militair-historisch onderzoek) een artikel waarin zij de politiek en de Defensietop opriep om 2017 het jaar te laten zijn waarin Defensie (eindelijk weer) strategisch inzicht zou ontwikkelen.25 Dat de oproep gehoor vond bleek toen de toenmalig Minister van Defensie Jeanine Hennis-Plasschaert op 18 april 2017 een lezing hield over strategievorming. In een toespraak genaamd ‘Nu doorpakken’, stelde zij, naast vele empathische verwijzingen naar een hard werkende defensieorganisatie, dat er in Nederland wel degelijk sprake was van een militaire strategie. Ze verwees naar haar eigen Defensienota van 2013 en naar de beleidsnota Houvast in een onzekere wereld uit 2017. Defensie had zich volgens haar drie strategische doelstellingen gesteld: 1. Veilig blijven in Europa en Nederland; 2. Veiligheid brengen in de landen rondom Europa in het kader van de internationale rechtsorde;
21 Op 5 september 2005 werd de functie van Chef Defensiestaf veranderd naar Commandant der Strijdkrachten
(CDS). Deze verandering was inherent aan een grote bezuinigingsronde van het kabinet Balkenende I in 2002 (Strategisch Akkoord). Naast de nieuwe functie van CDS werden ook de politiek en militaire leiding
samengevoegd in een nieuwe bestuurstafel. De taak van de bestuurstafel was het maken van beleid voor het ministerie van Defensie. Vanaf dat moment werden de krijgsmachtdelen (Landmacht, Luchtmacht en Marine) aangestuurd door de CDS.
22 Amersfoort, “Nederland, de weg kwijt,” 5. 23 Amersfoort, “Nederland, de weg kwijt,” 5-6. 24 Amersfoort, “Nederland, de weg kwijt,” 7-8.
25 Redactie Militaire Spectator, “2017: het jaar van strategisch inzicht,” Militaire Spectator (januari 2017),
9
3. Veiligheid verbinden: Nederland als internationaal knooppunt, oftewel het veilig verkeer van goederen, personen en data.26 Deze doelstellingen sloten volgens Hennis aan bij het meerjarige perspectief voor Defensie. Zij verwees daarbij tevens naar de Strategische Verkenningen van 2008-2010.27
Naar aanleiding van de toespraak van de minister voelde de redactie van de Militaire Spectator zich genoodzaakt te reageren. Om de opstelling van het ontbreken van militaire strategie kracht bij te zetten verwees ze daarbij naar de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Die concludeerde in 2017 eveneens dat Nederland een geïntegreerde defensie- en veiligheidsstrategie nodig had.28 Volgens de Militaire Spectator haalde de minister de domeinen beleid en strategie door elkaar. Daarbij beriep de redactie zich op de Britse hoogleraren strategische studies Sir Hew Strachan en Colin Gray.29 Die definieerden beleid eens als een politiek-ambtelijk middel of compromis dat een ontwikkelrichting bepleit van het totale politiek-bestuurlijke apparaat. Strategie (volgens Strachan en Gray) gaat per definitie over conflictsituaties, vormt de link tussen politieke doelen en militaire middelen. Een militaire strategie houdt dus rekening met ends, ways en means en ontstaat uit consensus tussen politici en militairen. Daarnaast is het bij strategie (an sich) belangrijk om rekening te houden met een voortdurend veranderlijke wereld waarbij er zich steeds kansen en bedreigingen voordoen. Daarmee kan worden geconcludeerd dat strategie niet beperkt blijft tot een ontwikkelrichting, maar bestaat uit een concreet proactief plan (in hoofdstuk 1 zal hier nadrukkelijker aandacht aan worden besteed).30 In de nota Houvast in een onzekere toekomst stonden volgens de redactie geen ways en means. Het leek erop alsof de minister een eindpunt wilde zien, zonder de weg er naartoe te bewandelen.31 Ook aan haar verwijzing naar de Strategische Verkenningen van 2008-2010 zaten haken en ogen. Zo bevatte ook dat document geen strategische componenten, maar gaf het enkel een dreigingsanalyse. Daarnaast had Defensie onder leiding van Hennis en haar
26 Jeanine Hennis-Plasschaert, “Nu doorpakken,” Militaire Spectator 186, no. 7/8 (2017): 353-361,
https://www.militairespectator.nl/sites/default/files/bestanden/uitgaven/Militaire%20Spectator%207-8-2017.pdf.
27 Ministerie van Defensie, “Eindrapport Verkenningen: Houvast voor de krijgsmacht van de toekomst,” 29
maart 2010.
28 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Veiligheid in een wereld van verbindingen: Een
strategische visie op het defensiebeleid, (Den Haag, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 12 april
2017), 86; Redactie Militaire Spectator, “Reactie op toespraak Minister van Defensie,” Militaire spectator 186, no. 7/8 (2017): 362.
29 Zowel Sir Hew Strachan als Colin Gray omschrijven strategie in ongeveer dezelfde bewoording als Terry L.
Deibel.
30 Hew Strachan, The Direction of War. Contemporary Strategy in Historical Perspective (New York:
Cambridge University Press, 2013): 26; Collin Gray, Modern Strategy (Oxford: Oxford University Press, 1999) 55.
10
voorganger Hans Hillen, zo stelde de redactie, de adviezen uit de Verkenningen juist in de wind geslagen door radicale bezuinigingen door te voeren in 2011 en 2013.32
Ofschoon de meeste literatuur op de hand is van auteurs die schreven over een gemis aan militaire strategievorming, is het interessant om deze discussie nader te onderzoeken. En om vervolgens op basis van die uitkomst, een reconstructie te maken van de besluitvorming over Nederlandse militaire strategie(vorming) in het post-Koude Oorlog tijdperk. Een integraal onderzoek dat aansluit bij het reeds gepubliceerde materiaal, alsmede een bredere blik op het beleid van Defensie, kan een doorslaggevende verklaring bieden over het wel of niet hebben van een militaire strategie en in welke vorm deze aanwezig is. Om deze reden zal de volgende vraag centraal staan in dit onderzoek: Hoe ontwikkelde het proces van militaire strategievorming zich in Nederland in de periode 2000-2014 en in hoeverre beschikte Nederland daarbij over een expliciete militaire strategie?
Er is voor de jaren 2000-2014 gekozen omdat er in deze periode belangrijke beleidsdocumenten werden gepubliceerd en de eerder genoemde jaartallen cesuren markeren die het denken over veiligheid in de wereld veranderden (onder andere de 9/11 aanslagen in 2001 in de Verenigde Staten en in 2014 de Russische destabilisatie van Oekraïne en de Russische annexatie van de Krim). Om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden is het evident dat het noodzakelijk is om een langere periode te onderzoeken zodat er gekeken kan worden of er in Nederland op enig moment sprake was van een (lange termijn) strategie voor de krijgsmacht. Er zal nadrukkelijk aandacht worden besteed aan de voortdurende bezuinigingen sinds de jaren negentig, en de opvattingen, visies en doelstellingen die naar voren komen in de verschillende veiligheidsdocumenten en de interne planningsdocumenten van Defensie.
Om het onderzoek van een duidelijke structuur te voorzien, zal de problematiek in drie verschillende hoofdstukken worden uiteengezet. Het eerste hoofdstuk dient als conceptueel kader omtrent de begripsvorming van strategie. Deibel stelt in zijn boek: Today, the meanings of grand strategy and national security strategy are so fuzzy that each scholar must (and usually does) begin his analysis by defining the terms anew.33 Doordat de definities van strategie aan de ene kant vaak verkeerd worden begrepen en aan de andere kant net zo divers zijn als de auteurs die er over schrijven, moet eerst concreet worden gekeken naar welke vormen van strategie er zijn om te formuleren wat strategie is. Ook moet er dieper worden ingegaan op het verschil en de relatie tussen beleid en strategie en welke actoren in Nederland de spil vormen in militaire strategievorming. Aangezien in een democratische rechtstaat het primaat van de
32 Militaire Spectator, “Reactie op toespraak Minister van Defensie,” 363. 33 Deibel, Foreign affairs strategy, 8.
11
politiek sturing geeft aan het buitenlands en veiligheidsbeleid, moet er ook worden gekeken naar het spanningsveld tussen de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie. Voor dit hoofdstuk zal gebruik worden gemaakt van literatuur die (ook) beschikbaar wordt gesteld aan militairen van de Nederlandse Defensieacademie (NLDA) in Breda en literatuur van belangrijke strategische denkers in de Anglo-Amerikaanse omgeving als Terry L. Deibel en Collin S. Gray.
In het tweede hoofdstuk zullen de belangrijkste documenten die vanaf 2000 sturing gaven aan de Defensieorganisatie worden geanalyseerd. De documenten die onder andere worden meegenomen in de analyse zijn: de Defensienota 2000, de Prinsjesdagbrief 2003, de Beleidsbrief 2007 ‘Wereldwijd dienstbaar’, de Strategische Verkenningen van 2008-2010, de Beleidsbrief 2011 ‘Defensie na de Kredietcrisis’ en de beleidsnota 2013 ‘In het belang van Nederland’. Het gaat hier niet enkel om een opsomming van gebeurtenissen, maar om een chronologische analyse van het beleid ondersteund met exemplarische voorbeelden uit de praktijk. In de eerste plaats zullen de documenten worden geanalyseerd op basis van inhoud in relatie tot de definitie van militaire strategie, maar daarnaast ook hoe ze zich tot elkaar verhouden en waar de belangrijkste verschillen of overeenkomsten zitten. Deze analyse zal wordt vormgegeven door de kaders van de zogenaamde ‘Kernel-test’ van strategiekenner Richard Rumelt.
In het derde en laatste hoofdstuk zullen de conclusies van de eerste twee hoofdstukken worden voorgelegd aan strategiekenners en ervaringsdeskundigen. De deskundigen bekijken de conclusies vanuit verschillende perspectieven (academisch, militair en beleidsmatig) waardoor er een meervoudige verklaring van dit onderzoek ontstaat. De conclusies die worden voorgelegd aan de ervaringsdeskundigen zijn tweeledig en vallen uiteen in politieke en militaire aspecten. Deze aspecten zullen ook de structuur voor het hoofdstuk bepalen. Voor iedere expert volgt eerst de duiding van de politieke kant en vervolgens de duiding van de militaire kant.
12
Hoofdstuk 1: Een routekaart in een gevaarlijke wereld
Paragraaf 1.1: (Grand) Strategy
In het machtsvacuüm dat na de Tweede Wereldoorlog ontstond, betraden de Verenigde Staten van Amerika en de Sovjet-Unie het wereldtoneel en gingen beide landen de internationale politiek beheersen. Bijna alle landen ter wereld vielen tussen 1945 en 1991 onder de invloedssferen van een van beide mogendheden. Het conflict dat zij ontketenden, de Koude Oorlog, werd gekenmerkt door zowel een sitzkrieg als een krachtmeting. Van de nucleaire wapenwedloop tot de eerste man op de maan, alle ontwikkelingen pasten binnen de Grand Strategy van beide machtsblokken. Deze vorm van strategie omvatte niet enkel de militaire component, maar alle (macht)middelen die beide staten tot hun beschikking hadden om het conflict te beslechten. De optelsom was hun Grand Strategy.
Volgens de Amerikaanse politiek onderzoeker Hal Brands vormt Grand Strategy in essentie de intellectuele architectuur achter de Buitenlandse Politiek van een land; ‘It is the logic that helps states navigate a complex and dangerous world.’34 Wanneer strategie wordt
verbonden aan de politiek-militaire connotatie wordt het duidelijk dat er voor een statelijke actor meerdere niveaus en processen van strategie bestaan (zie figuur 1 op de volgende pagina). Strategische niveaus worden gekenmerkt door een hiërarchische samenstelling; te beginnen met een nationale strategie, die sturing biedt voor al het binnen- en buitenlandse beleid, en te eindigen met militaire strategie, die zich richt op de toepassing van militaire middelen.35
In dit onderzoek wordt voor het bovenstaande model van de eerder genoemde Terry Deibel aangehouden met één uitzondering. Deibel signaleert en analyseert de verschillende niveaus van strategie, maar maakt duidelijk onderscheid tussen de begrippen National Security Strategy en Grand Strategy. Deze begrippen worden in dit onderzoek onder dezelfde noemer van Grand Strategy geplaatst. De reden hiervoor is dat in de recente literatuur deze begrippen vrijwel altijd op dezelfde manier worden opgevat, geïnterpreteerd en toegepast.36
34 Hal Brands, What good is Grand Strategy: Power and purpose in American statecraft from Harry S. Truman
to George W. Bush (New York: Cornell university press, 2014), 1-2.
35 G. Teitler, J.M.J. Bosch, W. Klinkert et al., Militaire strategie (Amsterdam: Mets & Schilt, 2002), 15-16. 36 Deibel zelf signaleert dit ook, maar kiest ervoor om een duidelijk onderscheidt te maken. hij stelt dat Grand
Strategy enkel is voorbehouden aan oorlogssituaties. Het begrip past volgens hem niet bij situaties die over vrede
13
Figuur 1: De verschillende niveaus van strategie volgens Terry L. Deibel.37
Grand Strategy, of ‘hogere strategie’, is de hoogste vorm van buitenlandse strategie die een staat kan uitoefenen om de veiligheid te waarborgen. De hedendaagse theorie hierachter is relatief nieuw. Sinds militaire denkers als Sun Tzu en Thucydides nadachten over het doel van militair geweld heeft de definitie van Grand Strategy zich ontwikkeld. Maar waar in de Oudheid een (hogere) strategie voornamelijk diende als militaire strategie en een gefixeerd plan om nieuw gebied te veroveren gedurende oorlogen, dient een hogere strategie tegenwoordig om richting te geven aan de ontwikkeling en veiligheid van de (nationale) staat in vredestijd.38 Onderzoeker John M. Collins schrijft dat militaire strategie en hogere strategie wel verweven zijn, maar dat militaire strategie geenszins een synoniem is voor hogere strategie. Een eerste verschil tussen beide is dat militaire strategie voornamelijk kijkt naar het dreigen met geweld, of de toepassing ervan met enkel militaire middelen. Hogere strategie richt zich juist in eerste instantie op het voorkomen van direct militair geweld. Militair geweld is in deze vorm van strategie vaak een laatste optie, het is slechts één van de vele manieren om een doel te bereiken. Een tweede tegenstelling is dat de doelen van een militaire strategie een beperkte reikwijdte hebben. Hogere strategie kijkt verder dan dat en richt zich op het behoud van de vrede en van de staat. Een laatste tegenstelling is dat militaire strategie voornamelijk het terrein is van generaals en militaire beleidsmakers en dat het primaat van hogere strategie (in theorie) vooral bij de politieke bestuurders van een land ligt.39
Met het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog, toen het concept ‘totale oorlog’ realiteit werd, werd de basis gelegd voor de hedendaagse definitie van Grand Strategy. De Britse
37 Deibel, Foreign affair strategy, 9.
38 William C. Martel, Grand Strategy in theory and practice: the need for an effective American foreign policy
(New York: Cambridge university press, 2015), 23-24.
14
militair historicus B.H. Liddell Hart schreef over de rol van Grand Strategy in de periode van de wereldoorlogen als: “[The] Role of grand strategy is to co-ordinate and direct all the resources of a nation, or a band of nations, towards the attainment of the political object of the war.’40 Liddell Hart hing met zijn definitie een Clausewitziaanse betekenis van strategie aan.41 Dat wil zeggen: ‘Hogere strategie’ was gericht op het winnen van een oorlog met alle middelen die een staat tot zijn beschikking had.42 Toen de Tweede Wereldoorlog uitbrak vormde de kern van Grand Strategy zich naar een meer politiek holistische definitie. Anglo-Amerikaanse wetenschappers gingen op zoek naar een nieuw model dat er niet alleen voor zorgde dat een oorlog gewonnen werd, maar ook zorgde voor een succesvolle vrede na de gevechtshandelingen.43 Dat bekende dat de ends en de means van een strategie moesten putten uit meer dan politiek-militaire middelen en doelen alleen. In de westerse democratische samenlevingen lag het centrum van de macht namelijk steeds meer bij de economische en maatschappelijke (electorale) instrumenten van de staat.44
Bovengenoemde benadering van Grand Strategy is niet onomstreden. In de eerste plaats is het betwistbaar of er wel een concrete allesomvattende definitie van Grand Strategy bestaat. Zo stelt Brands dat er zo veel verschillende interpretaties van grand strategy bestaan, dat het bijna onmogelijk is om een enkele eenduidige definitie te hanteren.45 Volgens onderzoeker Colin Gray kan er daarom worden volstaan met een omschrijving die de kern raakt en die niet misleidend is; de beste definitie van Grand Strategy is er één die, in de woorden van Gray, ‘right enough’ is.46 De meeste definities omvatten in de kern de omschrijving van Liddell Hart
of verbinden een Grand Strategy aan een specifieke doctrine of (inter)nationaal veiligheidsbeleid. Dit komt er op neer dat een Grand Strategy een coherent, concreet en proactief plan is dat op de lange termijn sturing moet bieden aan de buitenlandse politiek van een land. Deze definitie onderscheidt zich doordat voorop staat dat er gedegen analyses plaatsvinden van het geopolitieke klimaat en dat de hoogste doelen en belangen van een land
40 Basil Henry Liddell Hart, Strategy: The indirect approach (Toronto: Meridian, 1991), 322.
41 In de woorden van Clausewitz: ‘Der Krieg ist eine bloße Fortsetzung der Politik mit anderen Mitteln’. Zie:
Carl Von Clausewitz, Vom Kriege: Hinterlassenes Werk des Generals Carl von Clausewitz, ed. W. von Scherff (Berlijn: Richard Wilhelm I, 1883), 27.
42 Ook Deibel hanteert deze definitie van Grand Strategy, zie figuur 1.
43 De reden hiervoor was dat de Vrede van Versailles en de Volkerenbond jammerlijk mislukt waren. Er moest
worden voorkomen dat dezelfde fouten werden gemaakt als na de Eerste Wereldoorlog.
44 Martel, Grand Strategy in theory and practice, 23-26; Deibel stelt daarentegen dat Grand Strategy geen
nieuwe betekenis heeft gekregen, maar dat er sprake is van een national security strategy. Wel stelt hij dat veel schrijvers tegenwoordig dezelfde betekenis toedichten aan beide begrippen.
45 Brands, What good is Grand Strategy, 3.
46 Colin Gray, The Strategy Bridge: Theory and Practice (New York: Oxford University
15
in kaart worden gebracht in relatie tot de bedreigingen en kansen die ontstaan in de internationale omgeving. Daarnaast moet er worden gekeken hoe schaarse middelen kunnen worden aangewend om de uiteindelijke doelen te behalen. Uit deze totale berekening volgt vervolgens de toepassing van hard en soft power, van diplomatie en economisch beleid en de interactie met andere landen.47
Ook bestaan er definities die stellen dat een Grand Strategy niet concreet en planmatig moet zijn, maar impliciet en intuïtief. Zo stelt onderzoeker Peter Trubowitz dat Grand Strategy gedefinieerd moet worden als ‘een middel waarmee nationale leiders ernaar streven hun greep op de uitvoerende macht te behouden of te versterken.’48 Vanuit dit standpunt beargumenteert Trubowitz dat Grand Strategy (in een democratisch land) een middel is dat politici per definitie altijd inzetten (het is daarmee niet alleen het domein van militaire denkers). Op het moment dat dit namelijk niet gebeurt zal een bewindspersoon in een democratisch land zijn positie verliezen of zal hij in moeilijkheden komen. Een anekdotische verwijzing naar deze situatie komt van Niccolo Machiavelli. Al in de vijftiende eeuw stelde Machiavelli dat een staatsman twee ‘angsten’ moest hebben; één gericht op interne factoren zoals het electoraat en één op externe factoren als bijvoorbeeld buitenlandse (be)dreigingen.49 Om het binnenlandse draagvlak te behouden moet de leider steeds weer opnieuw politieke programma’s aanpassen die zich bezighouden met veiligheid, welvaart en het eigen draagvlak in de samenleving. Het buitenlandbeleid is in die analyse slechts een middel om het draagvlak in het binnenland te behouden. Trubowitz concludeert dat Grand Strategy daarom niet altijd inhoudt dat er gewerkt wordt met een gefixeerde langetermijnvisie met een helder plan, maar dat hier ook ad hoc beslissingen bij passen, kortetermijndenken en het sluiten van politieke compromissen. Op deze manier kan Grand Strategy worden gezien als een politiek middel dat politici per definitie inzetten en dat primair dient om de belangen van de politicus te beschermen.50
De definitie die Trubowitz toedicht aan Grand Strategy wordt in het debat hierover niet door veel andere auteurs gedeeld. Het standpunt dat het denken over Grand Strategy niet enkel wordt toegewezen aan militaire denkers is in de praktijk uiterst wankel. Zo stelt onderzoeker William Martel dat het vrijwel alleen militaire denkers en strategen zijn die belang hechten aan
47 Brands, What good is Grand Strategy, 3-4.
48 Peter Trubowitz, Politics and strategy: partisan ambition and American statecraft (New Jersey: Princeton
University Press, 2011), 9-11.
49 Niccolo Machiavelli, The essential writings of Machiavelli, vertaald door Peter Constantine (New York: The
modern library, 2009), 72.
50 Alasdair Roberts, “Grand Strategy Isn’t Grand enough,” Foreign Policy, 20 februari 2018,
16
het opstellen van een hogere strategie.51 Dit komt omdat hogere strategie doorgaans wordt opgevat als een plan dat dient om de veiligheidsbelangen van een staat te verdedigen voor de lange termijn. Wanneer een hogere strategie impliciet en intuïtief is en in de eerste plaats de persoonlijke belangen van een politicus dient, kan er namelijk niet worden gesproken van een strategie die het gehele land dient en die er uiteindelijk voor moet zorgen dat de algehele veiligheid is gewaarborgd. Dat maakt het argument van Trubowitz problematisch. De belangrijkste tegenwerping, zoals ook onderzoeker Krishnappa Venkatshamy stelt, is dat Grand Strategy zowel een principe als een proces is.52 Een principe dat in de basis de belangen van een staat voorop stelt en die aan een grondige theoretische analyse onderwerpt. En het is een proces omdat het een meerjarig plan is voor een termijn van tien of twintig jaar. Dit proces behelst overigens geen lineaire ontwikkeling, maar het is een pragmatische synthese die in de praktijk getoetst moet worden en zo nodig moet worden bijgesteld om de uiteindelijke (politieke) doelen te behalen.
Tot slot richt het denken over Grand Strategy zich niet alleen op de definitie van het begrip. Ook zijn er critici die beargumenteren dat het opstellen van een Grand Strategy een vrijwel onmogelijke taak is om twee redenen: een clear strategic roadmap is volgens hen niet realistisch omdat de variabelen tussen de verschillende domeinen in de samenleving, het hoogste politieke doel en de uitkomst van een conflict, te onzeker zijn. Bovendien zouden snelle maatschappelijke ontwikkelingen, het wisselende karakter van moderne oorlog-voering en nieuwe (militaire) technologische ontwikkelingen zorgen voor een onmogelijke opgave. De tweede reden omvat kritiek op de bestuursstructuur van een democratie. In de politieke overlegcultuur van een democratie als Nederland worden beslissingen genomen door middel van het sluiten van compromissen tussen politieke partijen en/of andere belanghebbenden. In Nederlandse termen: ‘het polderen’. Aangezien een Grand Strategy alle civiele en militaire domeinen omvat zal een hogere strategie in een democratie moeten ontstaan door onderhandeling en compromis. In een democratische rechtstaat wijst de praktijk uit dat het lastig is om een richting, beleid of strategie vast te stellen die verder kijkt dan de vastgestelde regeerperiode van een kabinet. Wanneer nieuwe verkiezingen zich aandienen kan het ‘strategische’ gezichtsveld compleet omslaan. Zo beargumenteert hoogleraar internationale politiek Daniel Drezner dat er in de eenentwintigste eeuw sprake is van een steeds groter wordende politieke polarisatie. Het is daarom bijna onmogelijk om een hogere strategie te
51 Martel, Grand Strategy in theory and practice, 25.
52 Krishnappa Venkatshamy, “The problem of Grand Strategy,” Journal of Defence Studies, vol. 6, no. 3 (2012):
17
ontwerpen die verder kijkt dan de regeertermijn van een kabinet of regering. Bovendien is er in de afgelopen tientallen jaren een fenomeen ontstaan dat Drezner de ‘war on expertice’ noemt. Met de opkomst van internet en social media wordt de kennis van experts over bijvoorbeeld het buitenlandbeleid steeds vaker in twijfel getrokken. Dit tast niet alleen het opstellen van een Grand Strategy aan, maar ook het lerende vermogen van een overheid om correcte beslissingen te nemen of te leren van verkeerde beslissingen.53 Om deze redenen is het voor een democratische rechtstaat als Nederland onwaarschijnlijk dat er een concrete Grand Strategy wordt ontworpen en geïmplementeerd voor de lange termijn.
53 Daniel Drezner, Abraham Denmark & Jude Blanchette, “Democracies, Dictatorships and Grand Strategy,”
(Woodrow Wilson Center, 6 november 2019), 10:00-15:00, https://www.wilsoncenter.org/event/democracies-dictatorships-and-grand-strategy.
18
Paragraaf 1.2: Militaire strategie
Al eeuwen lang vervult de krijgsmacht, vanwege de geografische liggen van Nederland, een belangrijke functie. In de periode van staats- en natievorming in de negentiende eeuw was de primaire functie van de krijgsmacht gericht op offensieve capaciteiten, de verdediging van de staat tegen legers van buitenaf en het verstevigen van de (politieke) macht. Tegenwoordig valt van deze klassieke taken alleen de verdedigingstaak nog onder de primaire functie van de Nederlandse krijgsmacht. Na de Tweede Wereldoorlog is daar een andere taak bijgekomen. Met de opkomst van organisaties als de VN en de NAVO kon Nederland zich nadrukkelijker richten op het beschermen van de internationale rechtsorde. Omdat de Nederlandse bijdragen in de internationale samenwerkingsverbanden van de VN en de NAVO worden gecoördineerd, ligt het voor de hand dat Nederlandse strategie nauw verbonden is met deze organisaties en spreekt het voor zich dat Nederland zijn doelstellingen enkel door middel van samenwerking kan realiseren.54
In de vorige paragraaf is geconcludeerd dat het in theorie onwaarschijnlijk wordt gevonden dat de politieke en militaire leiding van Nederland in het huidige politieke landschap in staat zijn om een Grand Strategy te ontwerpen en die te implementeren. Waar in theoretische zin de definitie, totstandkoming en uitvoering van een Grand Strategy al ingewikkeld genoeg is, maken democratische bestuursstructuren het proces van strategievorming nog complexer. Voorbeelden hiervan zijn de overlegcultuur van het poldermodel en het systeem van evenredige vertegenwoordiging in de politiek. De uitkomst van deze ‘overlegsystemen’ is vaak na lang beraad een compromis of consensus die tegemoet komt aan eenieders (politieke) belang. Onderzoeker Betts stelt dat in het politieke domein het maken van compromissen een succes is. Het zorgt ervoor dat democratieën goed kunnen samenwerken in allianties en makkelijker kunnen inspelen op wisselend leiderschap.55 Maar Betts stelt dat het sluiten van compromissen vanuit een militair strategisch oogpunt wordt gekarakteriseerd als een nadeel. Er zijn dan meerdere verliezers. De logica van (hogere) strategie is gebaseerd op het stellen van eenduidige prioriteiten, logische berekening van kansen en het maken van consistente keuzes.56
Net als de definitie van Grand Strategy is de definitie van ‘strategie’ ingewikkeld. Volgens Deibel bestaat er echter een algemene omschrijving die aan de basis staat van alle soorten strategie. Het argument dat Deibel gebruikt stelt dat strategie in essentie een plan is om
54 E.R. Muller, J.M.J Bosch, I.M. de Jong & P.A.L. Ducheine, Krijgsmacht: studies over de organisatie en het
optreden. (Deventer: Wolters Kluwer, 2017) 34-36.
55 Betts, “Is strategy an illusion?” 44. 56 Betts, “Is strategy an illusion?” 40-41.
19
te beschrijven ‘hoe’ iets gedaan moet worden, een actieplan. Maar specifieker nog, in de politiek-militaire context, is strategie het plan voor het toepassen van militaire middelen om politieke doelen te bereiken.57 Strategie moet in deze context niet worden verward met ‘tactiek’. Waar tactiek zich richt op het samenstellen en het verplaatsen van eenheden en hun gereedstelling als voorbereiding op een conflict, richt militaire strategie zich op het plan voor het toepassen van het krijgsapparaat.58 Als ‘hogere strategie’ en ‘militaire strategie’ met elkaar worden vergeleken kan worden gesteld dat ‘hogere strategie’ tegenwoordig een grotendeels politiek product is. Militaire strategie is dat niet. Maar dat betekent niet dat militaire strategie los staat van enige politieke betekenis. Zoals Gray stelt in zijn boek The future of strategy: ‘Strategy is not politics, but it is always about politics.’59 De doelen van een militaire strategie
dienen altijd hogere politieke doelen.
Daarmee zijn er twee elementen die met elkaar in verhouding moeten staan en die leidend zijn voor een ‘juiste’ strategie; concrete politieke doelen en schaarse militaire middelen. De politiek bepaalt de doelen, daar volgt een militaire strategie uit die zich richt op het vertalen van deze doelen naar de praktijk. Het brengt doel en middel samen en beantwoordt ‘hoe’ de doelen worden bereikt.60 Daarmee biedt strategie, voor een statelijke actor, houvast en sturing in het nemen van besluiten. Strategie bevat drie (kern) elementen: ends, ways en means. Strategie (ways) is de lijm tussen de ends en de means. Op de vraag waarom strategie nodig is hebben Betts en Strachan een duidelijk antwoord. Betts stelt: ‘Without strategy, power is a loose cannon and war is mindless. Mindless killing can only be criminal.’61 Strachan komt tot een
zelfde soort conclusie: Without strategy, there is no rationale for how force will achieve purposes worth the price in blood and treasure. Politicians and soldiers may debate which strategic choice is best, but only pacifists can doubt that strategy is necessary.’62
Een tegenargument over het formaliseren van militair-strategisch denken zou kunnen zijn dat een formalisering leidt tot verstarring en flexibilisering tegenwerkt. Een oplossing zou dan zijn om een impliciete ‘strategie’ te hanteren.63 Dit argument wordt echter problematisch wanneer deze strategie voor de langere termijn in de praktijk moet worden gebracht. Wanneer een generatie van hogere militaire bevelhebbers deze insteek heeft, hoe zijn zij dan in staat om
57 Deibel, Foreign affairs strategy, 3.
58 Joint Chiefs of Staff publication 1-02, Department of Defence dictionary of military and associated terms (8
November 2010), 235.
59 Collin S. Gray, The future of strategy (New York: Polity press, 2015), 2-3. 60 Strachan, The Direction of War, 27.
61 Betts, “Is strategy an illusion?” 5. 62 Betts, “Is strategy an illusion?” 5.
20
na een aanstelling van beperkte duur (doorgaans ongeveer 4 jaar), deze ‘impliciete’ strategie door te geven? Of te zorgen voor een duidelijke lijn om te voorkomen dat het roer bij het aanstellen van een nieuwe commandant compleet omslaat? Op korte termijn kan een ‘impliciete’ strategie werken, het kan zelfs zorgen dat problemen worden vermeden en dat er altijd ad hoc een oplossing kan worden bedacht. Een richting staat immers niet formeel vast. Maar wanneer plaatsbepaling op de lange termijn aan de orde is, gaat de impliciete strategie niet op. In de militaire context is dat zeker van belang wanneer de politiek, die de krijgsmacht moet sturen, zich verzet tegen het hebben van een visie.
Minister-president Mark Rutte stelde op 13 september 2013 in een lezing dat ‘als visie een blauwdruk voor de toekomst betekent, dan verzet alles wat liberaal is in mij zich daartegen.’ Visie is volgens Rutte als ‘een olifant die het uitzicht belemmert.’ Volgens de minister-president moet er steeds weer opnieuw ‘goed’ worden gekozen.64 Maar wat is goed kiezen als dat is
overgeleverd aan impliciete gedachten? Een keuze kan goed zijn op de korte termijn, maar later problemen opleveren. Dat was bijvoorbeeld duidelijk te zien bij de beoogde verhuizing van de mariniers van Doorn naar Vlissingen.65 Door voormalige minister van Defensie Hans Hillen
besloten in 2012 als ‘goede’ politieke keuze op dat moment, Den Haag content, Zeeland content. Anno 2019-2020 bleek dat deze keuze bijdraagt aan de versnelde leegloop bij de mariniers. Wat heb je aan een kazerne als er geen militairen meer zijn om daar te bivakkeren?
In de inleiding is reeds naar voren gekomen dat er een belangrijk verschil bestaat tussen strategie en beleid. Zoals de redactie van de Militaire Spectator in 2017 reeds opmerkte, is beleid een ontwikkelrichting.66 Beleid richt zich voornamelijk op middelen en manieren om een kortetermijndoel te behalen. Strategie richt zich juist op lange of middellange termijn doelen in combinatie met middelen en manieren om het doel te bereiken. Het bereik is daarmee groter. Deibel is specifieker in zijn formulering. Hij stelt dat ‘beleid’ het beste kan worden omschreven als de uitlatingen en gedragingen van een overheid. Het vormt de ‘output’ (of het resultaat) van beslissingen die zijn genomen. Strategie moet worden gezien als een ‘input’ in het beleidsproces. Een principe dat sturing biedt voor het beleid zodat het uiteindelijk aansluit bij wat de overheid zegt en doet.67 Strategie zorgt voor consistente gedragingen en een rode draad
64 Ariejan Korteweg, “Raportage: de liberaal in Rutte verzet zich tegen visie,” De Volkskrant, 3 september, 2013.
(geraadpleegd op 19-02-2020), Https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/reportage-de-liberaal-in-rutte-verzet-zich-tegen-visie~bf45bca4/.
65 Dion Mebius, “Kabinet maakt afblazen mariniersverhuizing naar Vlissingen definitief: kazerne naar
Gelderland,” De Volkskrant, 14 februari, 2020 (geraadpleegd op 19-02-2020),
Https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/kabinet-maakt-afblazen-mariniersverhuizing-naar-vlissingen-definitief-kazerne-naar-gelderland~b777496a/.
66 Redactie Militaire Spectator, “Reactie op toespraak Minister van Defensie,” 362. 67 Deibel, Foreign affairs strategy, 10.
21
voor het beleid. Belangrijke kenmerken van het ontbreken van een strategie kunnen inhouden dat er inconsistent gedrag wordt vertoond door politici, dat er voornamelijk wordt gehandeld op de korte termijn, dat er vage en onsamenhangende doelen worden omschreven en dat er geen concrete definitie wordt gegeven van de middelen die worden aangewend om de doelen te bereiken. In hoofdstuk 2 zullen daarom de benoemde kenmerken van een aanwezige strategie of het ontbreken ervan centraal staan in de analyse van de Nederlandse beleidsdocumenten uit de periode 2000-2014.
Figuur 2: het model van de strategische omgeving.68
In het bovenstaande model, bestaande uit drie fases, biedt Deibel een overzicht dat structuur aanbrengt in het abstracte strategische denken. In de eerste assess fase analyseert een overheid (of strateeg) de internationale en de nationale omgeving en doet op basis van aanwezige expertise en empirie aannames over deze context (visie). Die context dient vervolgens als basis voor de verder uit te werken strategie.69 In de tweede analyze fase kijkt de strateeg of overheid naar twee onderdelen. Om te beginnen stelt de overheid de uiteindelijke
68 Deibel, Foreign affairs strategy, 25-32. 69 Deibel, Foreign affairs strategy, 26.
22
(politieke) belangen vast en de bedreigingen en kansen die voortkomen uit de internationale omgeving. Vervolgens stelt de overheid vast welke middelen beschikbaar zijn in de nationale omgeving.70 In de derde plan fase maakt de overheid de eerste twee fases expliciet en uitvoerbaar. Uit de vastgestelde belangen moeten haalbare doelen worden gedestilleerd en uit de beschikbare middelen moeten machtsinstrumenten worden gekozen die ervoor zorgen dat deze doelen kunnen worden behaald. Uiteindelijk zorgt dit model voor een uitvoerbaar strategisch beleid.71
Om in het tweede hoofdstuk een mogelijke militaire strategie te beoordelen aan de hand van het model dat Deibel beschijft, wordt de ‘Kernel-test’ van strategie-kenner Richard Rumelt op verschillende momenten gehanteerd. In zijn boek Good Strategy Bad Strategy: The Difference and Why it Matters schrijft Rumelt dat er op basis van drie elementen kan worden getoetst of er sprake is van een militaire strategie: (1) er moet een diagnose zijn die het probleem definieert of de aard van de uitdaging schetst. De context en de aannames (over de veiligheidssituatie) worden hier beschreven; (2) er moeten richtlijnen in staan die gehanteerd kunnen worden om uitdagingen aan te pakken. Daarbij is het van belangrijk dat de langetermijndoelen (10-20 jaar) en belang van de (natie)staat worden beschreven. Een strategie moet in deze context altijd geformaliseerd, expliciet, afhankelijk van tijd en specifiek zijn. Een impliciete ‘vage’ strategie is namelijk niet vatbaar voor actie; (3) er moeten coherente stappen worden beschreven hoe de uiteindelijke doelen worden behaald. Om deze langere termijn doelen te behalen dienen er proximale doelen voor de korte- en middellange termijn (0-5 jaar en 5-10 jaar) te worden gesteld. Deze doelen moeten haalbaar, tastbaar, realistisch en waarneembaar zijn. In een onzekere omgeving kunnen deze kortetermijndoelen namelijk worden aangepast om zicht te blijven houden op de langetermijndoelen.72
Op het moment dat elementen van de ‘Kernel-test’ ontbreken, is er volgens Rumelt sprake van een slechte, of zelfs geen strategie. Kenmerken van een slechte strategie of het ontbreken van een strategie zijn volgens hem: fluff, failure to face the challenge en mistaking goals for strategy. Fluff is een vorm van verbergen: het met grootspraak, moeilijke en opgeblazen woorden doen voorkomen alsof er op abstract niveau is nagedacht over strategie. Terwijl in de toepassing van het begrip strategie blijk wordt gegeven dat de auteur helemaal niet op de hoogte is van de werkelijke definitie van strategie of welke voorwaarden daarvoor
70 Deibel, Foreign affairs strategy, 27. 71 Deibel, Foreign affairs strategy, 28-30.
72 Richard Rumelt, Good Strategy/Bad Strategy: The Difference and Why it Matters (New York: Crown
23
noodzakelijk zijn. Failure to face the challenge en mistaking goals for strategy hebben betrekking op het onvermogen van een strateeg (of opsteller van een strategie) om het probleem en de uitdaging te onderkennen en daarmee te doen voorkomen alsof doelen het plan an sich zijn.
24
Paragraaf 1.3: Besturen bij Defensie
In Nederland is dezelfde veiligheidsstructuur te herkennen als die Deibel hanteert (zie figuur 1). Het Nederlandse Defensiebeleid is afgeleid van het Nederlandse Veiligheidsbeleid. Het veiligheidsbeleid past weer binnen het Buitenlandbeleid.73 De ontwikkeling van het besluitvormingsproces dat het Defensiebeleid bepaalt heeft in de periode tussen 2000 en 2014 enkele ingrijpende veranderingen ondergaan. Tegenwoordig, sinds de Prinsjesdagbrief van 2003, staat het planproces bekend als het Beleid-, Plan- en Begrotingsproces (BPB). In de periode 1988-2002 was dit het Integraal Defensie Planningsproces (IDPP).74 Dit proces
kenmerkte zich vooral, vergeleken met het latere BPB-proces, door een andere samenstelling van de Defensietop en het planproces.
Voorheen werden de krijgsmachtdelen bestuurd door de Defensieraad, die, in sommige omstandigheden, functioneerde als adviesraad voor de regering. De raad bestond uit de minister als voorzitter, de staatssecretaris, de secretaris-generaal (SG), de chef van de Defensiestaf, de directeur-generaal economie en financiën, de bevelhebbers van de krijgsmachtdelen, en de directeuren personeel en materieel van de krijgsmachtdelen. Het dagelijks bestuur van de krijgsmachtdelen werd gevoerd door de bevelhebber van het betreffende deel.75 Verder werd het planproces bij Defensie van het IDPP gevormd door drie planelementen: het langetermijnplan (LTP), het kortetermijnplan (KTP) en het Defensie Strategisch Plan (DSP).76 Het DSP gaf daarbij richting aan het gehele planningsproces en was het document voor strategievorming in de jaren 90.
Er was echter een groot praktisch probleem bij het IDPP. Dit probleem kan vanuit twee perspectieven worden bekeken. Aan de ene kant was het planproces niet flexibel genoeg, het kon moeilijk omgaan met politieke en maatschappelijke veranderingen.77 Dat bleek in 1994, gedurende een kabinetswissel, toen de Chef Defensiestaf noodgedwongen een Defensie-planningsmemorandum (DPM) verstuurde voor het opstellen van de langetermijnplanning en een kortetermijnplanning in één document. Hierdoor kon de IDPP-cyclus niet worden uitgevoerd. Aan de andere kant kan ook worden gesteld dat de politiek het plansysteem
73 R. de Wijk & M. Tossings, “Defensiebeleid in relatie tot veiligheidsbeleid,” in E.R. Muller, J.M.J Bosch, I.M.
de Jong & P.A.L. Ducheine, Krijgsmacht: studies over de organisatie en het optreden. (Deventer: Wolters Kluwer, 2017), 113-117.
74 In de periode tussen 2002 en 2003, ten tijde van het demissionaire kabinet Kok II, werd de nieuwe top-down
structuur bedacht.
75 J.N. Poortman, “De topstructuur van Defensie,” Militaire spectator 156, no. 4., (1987): 171.
76 Rob de Wijk, “Strategievorming bij Defensie: omgaan met onzekerheid,” Militaire Spectator 165, no. 3
(1996): 127.
77 F.J.J. Princen & M.H. Wijnen, “Defensieplanning: ervaringen rondom de Prinsjesdagbrief 2003 in historisch
25
omzeilde. Zo werd bijvoorbeeld in 1994 door minister Joris Voorhoeve de Novemberbrief ‘Naar een doelmatiger Defensieorganisatie’ afgekondigd. In deze brief werd specifiek invulling gegeven aan de uitvoering van ‘noodzakelijke’ bezuinigingen.78 Werkgroepen gingen aan de gang om de bezuinigingen door te voeren terwijl de IDPP-cyclus niet werd voltooid.79 Door zowel veranderingen in de politieke leiderschapsstijl als directe (financiële) politieke inmenging, werd de vraag steeds groter naar een Defensieorganisatie die in staat was om strategie, visie en politiek beleid te combineren met een dynamische omgeving.
Na 1989 verdween de stabiliteit van de patstelling tussen NAVO en Warschaupact. De welbekende financiële beperkingen zorgden ervoor dat Defensie in capaciteit langzaamaan moest inbinden. Dat betekende ook iets voor de wijze van optreden in geallieerde (multinationale) of internationale “coalitions of the willing and able”. Niet langer was de nationale planning gebaseerd op ‘dreiging’, maar werd deze aangevoerd door capaciteit.80 Zo
vroeg Rob de Wijk zich af wat er moest gebeuren als toekomstvisies, modelmatige planning en scenario’s niet werken. Hij zocht het antwoord bij de Canadese managementwetenschapper Henry Mintzberg.81 Deze stelt, overeenkomstig met het systeem van Deibel (figuur 2), dat er
eerst een strategische visie (assumptions) moet bestaan. Deze visie richt zich niet op de details, maar op de hoofdlijnen van de strategie. Waar Mintzberg (en bij associatie De Wijk) vervolgens verschilt met Deibel is het feit dat Mintzberg niet te veel waarde hecht aan de concrete invulling van strategie. Juist een flexibele houding in relatie tot ad hoc beslissingen die op verschillende situaties kunnen inspelen zou volgens hem de Defensieorganisatie helpen.82
Na 2000 werd een herstructurering van de Defensietop, die verantwoordelijk was voor de strategie, politiek gezien steeds dringender. Begin jaren 2000 werd duidelijk dat de Defensienota die in 2000 werd gepubliceerd, financieel niet houdbaar was. De centrale stelling die naar voren kwam ging over het idee dat de Chef Defensiestaf meer inspraak moest krijgen en dat tegelijkertijd het aantal staffuncties moest worden verminderd. Daarom werd in 2002 de ‘Adviescommissie Opperbevelhebberschap 2002-2003: van wankel evenwicht naar versterkte defensieorganisatie’ of ‘Commissie Franssen’ gecreëerd, die de problematiek rond de Defensietop moest oplossen.83 Al snel concludeerde de adviescommissie: de Nederlandse
78 Tweede Kamer der Staten-Generaal, 1994-1995, kamerstuk 23900 X, Nr. 8, (Novemberbrief ‘naar een
doelmatiger Defensie-organisatie’); J. Strikwerda, Shared service centers: van kostenbesparing naar
waardecreatie (Assen: Van Gorcum, 2005), 26.
79 De Wijk, “Strategievorming bij Defensie,” 129. 80 De Wijk, “Strategievorming bij Defensie,” 130. 81 De Wijk, “Strategievorming bij Defensie,” 130-131. 82 De Wijk, “Strategievorming bij Defensie,” 132-133. 83 Princen & Wijnen, “Defensieplanning,” 621.
26
krijgsmacht was internationaal gezien één van de meest onsamenhangende Defensieorganisaties.84 Bovendien beschikte de krijgsmacht niet over één leidinggevend strategisch document dat prioriteiten kon stellen tussen de krijgsmachtdelen.
De oplossing werd in 2002 geboden door minister Benk Korthals in de opmaat naar de Prinsjesdagbrief van 2003. Er moest een nieuw evenwicht worden gezocht tussen taken en middelen om Defensie betaalbaar te maken en ruimte te geven voor investeringen.85 Na 2008 moest er namelijk structureel 380 miljoen euro per jaar worden bespaard. Vanuit Defensie werd in eerste instantie de oplossing geboden om te snijden in de omvangrijke staven om zo de operationele capaciteit te behouden. Dit bleek echter financieel onvoldoende. Volgens de strategische NAVO richtlijnen, zoals aangekaart in de verschillende Defence Requirements Reviews (DRR’s), werd militair vermogen niet enkel vormgegeven door middel van hoofdwapensystemen, maar ook door inlichtingen, logistiek en commandovoering.86 Hierdoor
ontkwamen de operationele krijgsmachtdelen niet aan bezuinigingen.87 De Prinsjesdagbrief van
2003 kondigde aan dat er 11.700 banen verdwenen om zo het ‘expeditionaire vermogen’ te behouden.88 Het planproces werd vervangen door één integraal BPB-systeem en de
bestuurstafel werd teruggebracht door het samenvoegen van kerndepartementen.
Samengevat leidden deze ontwikkelingen ertoe dat: 1. De functie van Chef Defensiestaf werd omgevormd naar de Commandant Der Strijdkrachten (CDS), die vanaf dat moment de functie corporate planner bekleedde. Hij stuurde door middel van een top-down structuur de operationele kant van de krijgsmacht aan. Bovendien was hij de belangrijkste militaire adviseur van de minister. 2. Aan het begin van iedere kabinetsperiode werd er voortaan een Beleidsvisie opgesteld die (in theorie) de richting moest bepalen van het Defensie- en Buitenlandbeleid. Die visie werd jaarlijks aan een evaluatie onderworpen en vervolgens vertaald in het Defensieplan, dat de doelstellingen voor operationele gereedheid concretiseerde. 3. De Secretaris-Generaal (SG) had vanaf dat moment de ambtelijke leiding over Defensie en was jaarlijks de regisseur van het BPB-proces.89
84 Rapport van de Adviescommissie Opperbevelhebberschap, “Van wankel evenwicht naar versterkte
defensieorganisatie,” (Den Haag, 19 april 2002), 18.
85 TK, 2003-2004, kamerstuk 29800X, Nr. 3, (Vaststelling van de begrotingstaken van het Ministerie van
Defensie (X) voor het jaar 2005); Princen & Wijnen, “Defensieplanning,” 623.
86 NATO Review, “Interpreting Prague: Romania’s Challenge,” NATO Review, 2003.
87 Ministerie van Defensie: Semi-Statisch Informatiebeheer (SIB), toegangsnummer 435, CDS II,
Defensieplanningsmemorandum II 2004-2008, 23; Voor de operationele kant van de krijgsmacht zou dat inhouden dat er in het gevechtsveld (ter zee, op het land en in de lucht) een uitdunning zal plaatsvinden. Daar staat volgens het DPM I en II 2004-2008 een relatief autonome groei van de eigen sensor-, wapen-, informatie- en communicatiesystemen tegenover.
88 Princen & Wijnen, “Defensieplanning,” 625; 89 Princen & Wijnen, “Defensieplanning,” 626.
27
Na 2003 (tot 2019) was het leidinggevende bestuursproces binnen Defensie het Beleid- Plan- en Begrotingsproces (BPB).90 Dit proces moest zorgen voor het vertalen van politieke ambities en doelstellingen naar integrale besluiten over onder andere de actualisatie van het defensiebeleid, keuzes over de aankoop of afstoting van materieel, opleidingen en oefeningen. De Secretaris-Generaal leidde dit proces en het werd uitgevoerd door de Hoofddirecteur Algemeen Beleid (HDAB), de CDS en de Hoofddirecteur Financiën en Control (HDFC). Het BPB-proces startte met een politiek-strategische ‘oriëntatie’ die werd vormgegeven door een kabinet en die altijd binnen de kaders van artikel 97 van de Grondwet viel: de bescherming van de belangen van het Koninkrijk en de handhaving van de internationale rechtsorde.91 De politiek-strategische ‘oriëntatie’ moest vervolgens worden vertaald naar de ‘Beleidsvisie’.92 Deze visie werd in de eerste plaats vormgegeven door naar het regeerakkoord te kijken en daaruit werd de financiële richting (of begroting) door de HDFC bepaald. De HDAB richtte zich daarna op de gevolgen voor de invulling van de visie. In naam van de minister formuleerde de HDAB de hoofdlijnen voor het defensiebeleid voor de duur van ongeveer vier jaar, afgestemd op de (inter)nationale situatie. Daarnaast bestond er een jaarlijkse herevaluatie van de Beleidsvisie, waarin internationale veranderingen werden opgenomen. Zwart-wit gezien zouden in de Beleidsvisie de aannames moeten worden beschreven over de internationale situatie en moest een richtlijn worden geformuleerd die leidend was voor de concrete toewijzing van middelen. Dat zou overeenkomen met de theoretische criteria zoals beschreven in dit onderzoek gebruikte model van Deibel en de ‘Kernel-test’ van Rumelt.
Het tweede deel van het proces werd vormgegeven door het ‘Defensieplan’. De CDS werkte in samenspraak met de HDAB de Beleidsvisie uit naar concrete doelstellingen om zo voor een gelijke ontwikkeling van beide documenten te zorgen.93 De HDAB adviseerde de CDS of er veranderingen hadden plaatsgevonden in het Defensiebeleid en/of de internationale omgeving. Vervolgens wees de CDS de benodigde middelen toe om tot een plan te komen waarbij doelstellingen, activiteiten en middelen met elkaar in overeenstemming waren. Tot slot werden de plannen van de CDS getoetst door de HDFC om financiële duurzaamheid te
90 In 2010 vond er een kleine wijziging plaats in het BPB-proces, de staf van de CDS werd compacter ingericht;
MinDef, SIB, toeg. nr. DS2010/1025, doos 32 deel 3-4. Defensiestaf, Bijlage 1: herziene BPB-procedure, 28 september 2010; MinDef, SIB, toeg. nr DS2010/1025, doos 32 deel 3-4, doc. Nr. BS/2010006469: Oprichting Operationele Staf CDS, 2-4.
91 “Artikel 97: krijgsmacht,” De Nederlandse Grondwet, (geraadpleegd op 28-11-2019),
https://www.denederlandsegrondwet.nl/id/vkugbqvedhvy/artikel_97_krijgsmacht.
92 In theorie is deze visie slechts geldig voor de duur dat het kabinet aan de macht is.
93 Robert .P.J. Adang, “Planning binnen Defensie,” in E.R. Muller, J.M.J Bosch, I.M. de Jong & P.A.L.
