‘Ontwijkend, nietszeggend en optimistisch’
Overheidsvoorlichting over Suriname en de Nederlandse Antillen in Nederland 1954-1975
Ewout Bernardus Lamé s1573268
06 42379945 Dr. H.B.M. Wijfjes Dr. T. de Vries
INHOUD
Inleiding 3
Hoofdstuk 1 7
Overheidsvoorlichting en propaganda: praktijk, theorie en analyse 7
1.1 Overheidsvoorlichting in Nederland 7
1.2 Voorlichtingscampagnes: Marshall-plan en emigratiebevordering 8
1.3 Filmbeleid RVD en Polygoonjournaal 10
1.4 Theorievorming over overheidsvoorlichting in Nederland 12
1.5 Voorlichting versus propaganda 15
1.6 Analysemodellen 17
1.7 Deelconclusie 21
Hoofdstuk 2 22
De relaties tussen Nederland, Suriname en Nederlandse Antillen 1954-1975 22
2.1 Statuut voor het Koninkrijk 22
2.2 Cultureel beleid: Sticusa 24
2.3 Nederlandse Antillen 25
2.4 Suriname 28
2.5 Deelconclusie 32
Hoofdstuk 3 34
Voorlichting door het departement 34
3.1 Ministeries en kabinetten 34
3.2 Voorlichters 35
3.3 Partnerinstanties 37
3.4 Regeringsuitzendingen 38
3.5 Het blad Schakels 45
3.6 Film 49
3.7 Deelconclusie 55
Hoofdstuk 4 57
Voorlichting door Sticusa 57
4.1 Onderwijs-, publieks- en persvoorlichting 57
INLEIDING
[‘Omroepster’] Thans volgt een uitzending van de overheid. [Steelbandmuziek] In onze serie uitzendingen over de rijksdelen overzee spreekt tot u de minister van Feestelijkheden van Suriname, Zijne Excellentie Franklin Toeter Lampion. [‘Spreker’] Waarde versierders! Ook Suriname heeft Moederdag gevierd. Een woord van
dank schiet mij tekort aan al de vaders die dit belangeloos in de hand gewerkt hebben.1
Dit is het begin van een sketch van het satirische KRO-radioprogramma Cursief, dat vanaf 1968 werd uitgezonden. Gerard Cox kreeg het publiek plat met zijn imitaties van Surinaamse gedragsdragers, die met toespraken vol verhaspelde uitdrukkingen en spreekwoorden hun Nederlandse toehoorders probeerden te informeren over de Surinaamse maatschappij. 2
Een groot deel van de sketches van Cursief waren parodieën op wat in die tijd, eind jaren zestig en begin jaren zeventig, zoal op de radio te horen was. Kennelijk waren uitzendingen van de overheid over de rijksdelen overzee, zoals Suriname en de Nederlandse Antillen toen nog bekend stonden, bij luisteraars een bekend en niet altijd even gewaardeerd fenomeen. Het was de tijd vóór de massale migratie van Surinamers en Antillianen naar Nederland en de multiculturalisering van de samenleving was nog maar net begonnen. Wat voor beeld probeerde de overheid van de ‘rijksdelen overzee’ te geven en met welk doel?
In 1954 kwam het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden tot stand. Een voor die tijd vooruitstrevend staatsverband tussen Nederland, de Nederlandse Antillen en Suriname, waarin de laatste gebieden verregaande autonomie kregen. Nederland liet de regeringen overzee aanvankelijk veel ruimte. De verhoudingen kwamen allengs steeds meer in het teken te staan van de ontwikkelingshulp die Nederland aan Suriname en de Antillen gaf. Na ernstige rellen op Curaçao in 1969 ontstond binnen de Nederlandse politiek een streven om de overzeese rijksdelen snel onafhankelijkheid te verlenen. Dit streven werd voor het merendeel niet gedeeld door de bevolking van Suriname en de Antillen. Na fikse
1 Tekst Henk Suèr, opgevoerd door Netty Rosenfeld en Gerard Cox. LP ‘Cursief in de herhaling. 37
hoogtepunten uit het gelijknamige KRO-radioprogramma’, Philips 6677 026. Collectie auteur.
2 Patrick van den Hanenberg en Frank Verhallen, Het is weer tijd om te bepalen waar het allemaal op staat.
aandrang van de regering-Den Uyl werd Suriname in 1975 onafhankelijk. Op cultureel gebied voerde de Nederlandse regering een beleid dat er op gericht was de banden tussen de bevolkingen van de Koninkrijkslanden te versterken. Als instrument hiervoor hanteerde ze de Stichting voor Culturele Samenwerking (Sticusa).
Zowel voor de staatkundige structuur van het Koninkrijk der Nederland, als voor de Sticusa, geldt dat ze oorspronkelijk waren ontworpen met het oog op Indonesië. Indonesië was altijd de Nederlandse kolonie bij uitstek geweest, en Nederland spande zich in om dit land blijvend aan Nederland te binden, hetgeen mislukte. De periode waarin de relaties met Indonesië in ijltempo verslechterden, is tevens de periode waarin de verhouding tot Nederlands overige, in vergelijking nietige koloniën Suriname en de Antillen, opnieuw werd vormgegeven.
De overheidsvoorlichting was in Nederland in deze periode in handen van een decentraal systeem van departementale voorlichters en een faciliterende Rijksvoorlichtingsdienst. Na de oorlog werd, met de nazi-propaganda in het geheugen, terughoudendheid tot leidend principe van overheidsvoorlichting verklaard. Voorlichting had tot doel overheidsbeleid te verklaren en toe te lichten. Voorlichting over Suriname en de Nederlandse Antillen nam binnen het beleid een prominente plaats in.
‘Ontwijkend, nietszeggend en optimistisch’ – zo noemde Willem Frederik Hermans de voorlichting over de rijksdelen overzee. De voorlichting van de Nederlandse overheid over Suriname en de Nederlandse Antillen aan de Nederlandse bevolking in de periode tussen de totstandkoming van het Statuut in 1954 en de onafhankelijkheid van Suriname in 1975 is het onderwerp van deze studie. Wat was het doel van de voorlichting? Van welke middelen (film, radio, televisie, brochures) werd gebruik gemaakt, welke boodschap werd overgebracht en welke ontwikkeling is daarin te ontdekken? Wat was de rol van de RVD, de voorlichtingsdiensten van betrokken ministeries en Sticusa?
De bestaande literatuur over overheidsvoorlichting gaat vooral in op beleidsmatige aspecten. De dissertatie die de journaliste en politica Marja Wagenaar schreef over de RVD is vooral een institutionele geschiedenis; de inhoud van de voorlichting komt nauwelijks aan bod.3 Er bestaan wel analyses van specifieke campagnes als de voorlichting rond het
Marshall-plan en de emigratiebevordering, of een specifiek voorlichtingsproduct als de film
3 Marja Wagenaar, Geheimhouden, toedekken en openbaren. De rol van de Rijksvoorlichtingsdienst tussen
WIJ LEVEN VRIJ.4 Onderzoek naar beeldvorming over Suriname en de Nederlandse Antillen in Nederland is niet voorhanden.
In deze studie onderzoek ik enerzijds de beleidsontwikkeling, relaties tussen verschillende instanties, verwachtingen en doelstellingen van het beleid, en de beleidsevaluatie. Anderzijds analyseer ik een selectie van het geproduceerde voorlichtingsmateriaal op inhoud. De in het materiaal vervatte boodschap en een ontwikkeling daarvan komen daarmee aan de orde.
Ik zal in dus in mijn analyse het hele voorlichtingsproces in ogenschouw nemen. Ik sluit hierbij aan bij het analysemodel dat de communicatiewetenschappers Garth S. Jowett en Victoria O’Donnell voorstellen in hun boek Propaganda and persuasion.5 Ik zal dit model in hoofdstuk 1 nader toelichten. Centraal in hun aanpak staat de aandacht voor de ideologische en maatschappelijke achtergronden van de voorlichtingscampagne. Daarom zal ik ingaan op de geschiedenis van de overheidsvoorlichting in Nederland (in hoofdstuk 1) en op de relaties tussen Nederland enerzijds en Suriname en de Nederlandse Antillen anderzijds in dit tijdvak (hoofdstuk 2). Zoals ik uiteenzet in hoofdstuk 1 lijken mij voor de ideologische achtergronden van de voorlichting de begrippen natiestaat en dekolonisatie van groot belang. Ik zal daarom in mijn analyse van het voorlichtingsproces de theorie van Benedict Anderson over de natie als ‘ingebeelde gemeenschap’ betrekken.6 In hoofdstukken 3 en 4 zal ik de
organisatie van de voorlichting behandelen alsmede de totstandkoming van voorlichtingsmiddelen als radiouitzendingen, brochures en films. In hoofdstuk 5 ten slotte zal ik de voorlichtingsfilms aan een inhoudelijke analyse onderwerpen, waarin ik onder meer de films op boodschap en (post-)koloniale narratieve strategieën zal onderzoeken. Idealiter worden productiegeschiedenis en inhoudsanalyse van een film in één hoofdstuk behandeld. Aangezien in deze studie zowel meerdere films als meerdere opdrachtgevende organisaties worden onderzocht, zou het overzicht dan echter zoek raken, vandaar ik me met deze vorm behelp.
4 Tity de Vries, ‘“Een brede verspreiding van de berichtgeving is wenselijk”. Publiciteit rond de
Marshall-hulp als overheidsvoorlichting nieuwe stijl’ in: Richard T. Griffiths e.a., eds., Van strohalm tot strategie.
Het Marshall-plan in perspectief (Assen: Van Gorcum 1997) 38-48. Mirjam Prenger, In een sfeer van
chronische blijmoedigheid. Emigratievoorlichtingsfilms in de jaren vijftig en begin jaren zestig (Onuitgegeven doctoraalscriptie, Amsterdam 1987). Ankie van Eekelen en Bernadette Meertens, ‘Wij leven vrij! Analyse van een propagrandafilm’, Jaarboek Mediageschiedenis 2 (1990) 91-112.
5 Garth S. Jowett en Victoria O’ Donnell, Propaganda and persuasion (Thousend Oaks: Sage 1986, 2006). 6 Benedict Anderson, Imagined communities. Reflections on the origin and spread of nationalism (Londen:
In het Nationaal Archief in Den Haag bevinden zich de archieven van de ambtelijke instanties die zich met de voorlichting bezig hielden, evenals dat van de Sticusa. Herhaalde verzoeken aan het ministerie van Algemene Zaken om inzage van het RVD-archief bleven onbeantwoord. Het papieren archief van de Nederlandse Publieke Omroep in Hilversum werd eveneens geraadpleegd, maar leverde geen bruikbaar materiaal op. Toen de locatie van het papieren archief van Polygoon Profilti (het Nederlands Instituut voor Beeld en Geluid) eenmaal was onthuld ontbrak de tijd om het te raadplegen, maar veel nieuwe inzichten had het waarschijnlijk niet opgeleverd. Daarnaast heb ik een voormalig voorlichtingsambtenaar van het ministerie geïnterviewd.
Het voorlichtingsmateriaal dat ik zal analyseren bestaat uit regeringsuitzendingen, het blad Schakels en voorlichtingsfilms. De uitzendingen zijn niet bewaard, maar aangezien de meeste teksten in het blad Schakels werden gepubliceerd, kon toch een indruk van de inhoud verkregen worden. Het aantal voorlichtingsfilms dat geproduceerd werd is beperkt. Mijn selectiecriterium voor de films die ik hier heb geanalyseerd was tamelijk prozaïsch: het zijn de films die binnen de tijd die voor het schrijven van dit onderzoek stond in de audiovisuele archieven boven water konden worden gehaald. Het gaat hier om het NIBG en het Filmmuseum. Evengoed beslaan de films een periode van 1958 tot 1973, en bieden daarmee een goed beeld, naar me lijkt. Naast klassieke voorlichtingsfilms heb ik ook fragmenten van een Polygoon-journaalfilm uit 1955 in mijn analyse opgenomen, als voorbeeld van wat dit medium aan de verbeelding van Suriname en de Antillen in Nederland heeft bijgedragen.
HOOFDSTUK 1
OVERHEIDSVOORLICHTING EN PROPAGANDA: PRAKTIJK, THEORIE EN ANALYSE
1.1 Overheidsvoorlichting in Nederland
Tot aan de Tweede Wereldoorlog beschouwde de Nederlandse overheid voorlichtingsbeleid als iets dat met het oog op de buitenlandse publieke opinie bedreven moest worden. Op het ministerie van Buitenlandse Zaken was een ambtenaar werkzaam die verkeerde berichtgeving over Nederland in het buitenland moest bestrijden. Eind jaren dertig werd de Regeeringspersdienst opgericht, die contacten tussen journalisten en bewindslieden moest regelen. In deze periode werd geheimhouding nog als een voorrecht en voorwaarde voor landsbestuur gezien; de regering wenste geen actieve rol te spelen in contacten met pers of publieke opinie. 7
Tijdens de Tweede Wereldoorlog veranderde de visie op voorlichting. In Nederland werd de bevolking blootgesteld aan het Duitse propaganda-apparaat. Ondertussen richtte de Nederlandse regering in ballingschap in Londen een Regeeringsvoorlichtingsdienst (RVD-L) op. Het doel was het moreel van Nederlanders te versterken en goodwill te kweken bij bondgenoten. Hierbij werd het Britse voorbeeld nagevolgd. De RVD-L ging bij de bevrijding van Nederland op in de Sectie XI van het Militair Gezag, die ondermeer Radio Herrijzend Nederland produceerde. Minister-president Schermerhorn richtte in 1945 een nieuwe RVD op. Hij zag de organisatie als de spil in het contact tussen de overheid en de bevolking. De regering moest via de RVD haar standpunten en beleid uitdragen; anderzijds moest de bevolking met haar vragen bij de RVD terecht kunnen en moest de RVD de publieke opinie observeren. Daartoe werd de dienst Oog en Oor opgericht. Deze actieve opstelling kwam Schermerhorn op grote kritiek van de gevestigde partijen te staan; tijdens een kamerdebat in januari 1946 werd de RVD door alle partijen beschuldigd van propaganda. Zij namen de regering met name de ruimhartige toewijzing van papier aan de RVD-publicatie Commentaar (in tijden van papierschaarste) niet in dank af – de dagbladen moesten het met veel minder stellen. Ook de pers en de persdiensten van de afzonderlijke ministeries wantrouwden een centrale regierol door de RVD.8
7 Wagenaar, 43-45.
Op 6 maart 1946 installeerde de regering een commissie onder G.J. van Heuven Goedhart om een voorlichtingsbeleid voor de overheid te formuleren. Van Heuven Goedhart was hoofdredacteur van Het Parool en was in Londen minister van Justitie geweest. In haar rapport stelde de commissie dat overheidsvoorlichting moest draaien om ‘verduidelijken’ en ‘toelichten’ van regeringsbeleid, en niet om propaganda. Mede op voorstel van de commissie koos de regering voor een decentraal stelsel. De perschefs van de verschillende departementen waren autonoom en hadden zitting in de Voorlichtingsraad (VORA), die een coördinerende rol zou krijgen.9
Hoewel de VORA een adviesraad was van de regering, had hij soms ook een inhoudelijk beleidsgevende rol. In ieder geval werden alle kwesties op voorlichtingsgebied door de VORA besproken. Hij adviseerde het Ministerie van Financiën over de besteding van gelden; de VORA beheerde de centrale kas waarin een belangrijk deel van de aan de departementale voorlichtingsdiensten toegewezen gelden werd gestort. Voor de RVD restte na de dominante positie van vlak na de oorlog een faciliterende rol. Deze organisatie verzorgde vooral de technische aspecten van de voorlichting: contacten en contracten met filmmakers en –producten, vormgeving en verspreiding van films, brochures en dergelijke.10
In de loop van de jaren zestig kreeg de RVD meer taken, toen de dienst de voorlichting rond de persoon van de minister-president ging verzorgen. De RVD werd toen ook steeds prominenter in de contacten tussen publiciteit en het koninklijk huis.
1.2 Voorlichtingscampagnes: Marshall-plan en emigratiebevordering
Twee voorbeelden van voorlichtingscampagnes uit de jaren vijftig en zestig kunnen een licht werpen op hoe de wisselwerking tussen RVD, departementale voorlichtingsdiensten en derde partijen in de praktijk vorm kreeg.
In het kader van het Marshall-plan kreeg Nederland omvangrijke economische hulp van de Verenigde Staten. Mede op aandrang van Amerikaanse organisaties die het plan uitvoerden werd er een dynamische voorlichtingscampagne in Nederland opgezet, die als doel had de bekendheid van het Nederlandse publiek met het Marshall-plan te vergroten en het publiek te doordringen van de noodzaak van economische samenwerking met de VS. De
9 Wagenaar, 83-92.
10Barbara J.I. van Zeijl-Taal, Marshall-films als doel en middel in de Nederlandse overheidsvoorlichting
gebruikelijke terughoudende opstelling met betrekking tot voorlichting liet de regering varen. Dit kwam de regering overigens niet op kritiek uit het parlement te staan. De voorlichting werd verzorgd door verschillende bureaus, waaronder de persdienst van het ministerie van Economische Zaken. Er werden affiches verspreid, congressen en tentoonstellingen georganiseerd, er waren radiopraatjes, wedstrijden en brochures. Bij bakkers werden bijvoorbeeld affiches verspreid met de mededeling, dat het brood mede met Amerikaans graan gebakken was.11 Nederlandse filmers als John Fernhout, Bert Haanstra en Herman van
der Horst maakten ook documentaires rechtstreeks in opdracht van het Mutual Security Agency, dat van Amerikaanse zijde voor de uitvoering van het Marshallplan verantwoordelijk was.12 Deze filmers zullen we later in deze studie nog tegenkomen.
Een andere prominente campagne uit de jaren vijftig en begin jaren zestig betrof de voorlichting over emigratie. Deze werd niet rechtstreeks door een ministerie verzorgd, maar door stichtingen die door de regering werden ondersteund. Deze stichtingen maakten voor hun campagnes eveneens gebruik van tentoonstellingen, brochures, een kwartaalblad, films en filmstrips, en radiopraatjes. Voorlichtingsfilms over de emigratie werden in samenwerking met de RVD geproduceerd.13 Emigranten vonden de voor hen bedoelde films achteraf te
optimistisch en weinig praktisch. De films schetsten een weinig realistisch beeld van de emigratielanden en belichtten te weinig de moeilijkheden die de opbouw van een nieuw bestaan in een ander land met zich mee brachten. Onderzoekster Mirjam Prenger weet dit mede aan de mentaliteit van de voorlichtende instanties. “Bij de bestudering van de emigratievoorlichtingsfilms komt sterk naar voren hoezeer emigratie – en daarmee ook het actieve emigratiebeleid – als een volstrekte noodzakelijkheid door de opdrachtgevers werd beschouwd. […] Vaak spreekt [uit de films] een ideologische felheid die verder gaat dan het alleen maar aanprijzen van de emigratie. Soms lijkt het bijna alsof men een geloof probeert uit te dragen.”14
Filmproductie nam overigens een belangrijke plaats in in voorlichtingscampagnes van de overheid in deze periode. Zeijl-Taal onderscheidde enkele soorten producties: feitenverslagen (filmjournaals); (korte) speelfilms met een boodschap; algemene
11 De Vries, passim.
documentaires en instructiefilms.15 Journaalfilms werden geproduceerd voor en door bioscoopjournaals als NEERLANDS NIEUWS van Polygoon, waarmee de overheid een nauwe
band onderhield.
1.3 Filmbeleid RVD en Polygoonjournaal
De controle van de overheid op het bioscoopjournaal was na de oorlog groter dan daarvoor. De overheid wilde invloed uitoefenen over het beeld van het land bij de burger, om de wederopbouw een impuls te geven. De overheid dichtte het bioscoopjournaal belang toe bij de voorlichting, ontwikkeling en opvoeding van de burger. Bovendien was het bioscoopjournaal instrumenteel bij de banden met de rijksgenoten overzee, en kon via de uitwisseling van beelden met buitenlandse journaals aan ‘Holland promotion’ worden gedaan. Het ministerie van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen richtte na de oorlog een redactieraad op voor NEERLANDS NIEUWS van Polygoon-Profilti. Het journaal was in de
oorlog gelijkgeschakeld en moest gezuiverd worden. Als officieel argument voerde de regering aan dat toezicht nodig was in verband met het monopolie op nieuwsvoorziening via de bioscoop dat Polygoon-Profilti had. In de redactieraad hadden prominenten uit de filmwereld en een RVD’er zitting, zoals bijvoorbeeld het hoofd Film en latere directeur van de RVD Gijs van der Wiel. De redactieraad evalueerde, begeleidde en adviseerde achteraf over de samenstelling van het journaal. De raad werd door Polygoon-Profilti bewust gecontinueerd toen toezicht vanwege de perszuivering niet meer nodig was. De raad verleende het bedrijf prestige en ruggensteun. In de praktijk was er weinig censuur; in de redactieraad was consensus over wat kon en wat niet kon. De bedrijfscultuur en de formule van Polygoon zorgden ervoor dat er weinig problemen waren met de autoriteiten – overigens gold dit voor de meeste bioscoopjournaals in de wereld. Polygoon kreeg vanaf 1964 structurele exploitatiesubsidie van het Rijk; andere vormen van filmproductie kregen incidentele subsidie.16
15 Zeijl-Taal, 86-88.
16 J.H.J. van den Heuvel, De moraliserende overheid. Een eeuw filmbeleid (Utrecht: Lemma 2004), 87-90.
Wat de overige films betreft is de gang van zaken rond de film WIJ LEVEN VRIJ uit 1951 representatief: een voorlichtingsdienst (in dit geval die van de Landmacht) gaf opdracht voor de film en diende een budgetaanvraag in bij de VORA. Die wees een geldbedrag toe en stelde de eigen bijdrage van de LVD vast. De RVD zocht vervolgens een scenarist, regisseur en producent (in dit geval Polygoon). De RVD sloot tenslotte een overeenkomst met Polygoon.17
Aanleiding voor het maken van film was een verhoging van de defensiebegroting in het kader van de Nederlandse deelname aan de NAVO en de Korea-oorlog. De regering wilde dit beleid (en de bezuinigingen op andere begrotingsposten die ervoor nodig waren) verkopen aan de Nederlandse bevolking. Kees Stip schreef het scenario voor de film, waarin hij de vrijheden van de Nederlandse maatschappij tegenover de onvrijheid in het Oostblok stelde. Stip werkte vaker samen met Polygoon, bijvoorbeeld voor de scenario’s van de jaaroverzichten van het Polygoonjournaal. In de film werd de dreiging van het communisme vergeleken met de opmars van Nazi-Duitsland, bijvoorbeeld door de communistische machtsovername in Tsjecho-Slowakije in 1948 op een lijn te stellen met de overweldiging van datzelfde land door Duitsland in 1938. De film mikte op het brede bioscooppubliek door met simpele beelden en visuele ‘grappen’ begrippen als democratie en vrijheid te concretiseren. Opvallend is dat in de film geen rationele argumenten voor het beleid werden gegeven, maar dat de film met name een beroep deed op emotie. „Gedurende de hele film worden bij de toeschouwers gevoelens van angst en dreiging opgewekt door met beeld en geluid te herinneren aan de Duitse bezetting, door te speculeren op een toekomstige Russische overheersing en door (de bedoelingen van) de Russen belachelijk en verdacht te maken.”18 Door de suggestieve en manipulatieve inhoud kan de film als een propagandafilm
worden gezien.
De overheid gaf vooral opdrachten voor korte films die in het voorprogramma van bioscopen konden worden gedraaid. De RVD stelde jaarlijks een catalogus samen en verzorgde de distributie van de films. De dienst was daarbij afhankelijk van de Nederlandse Bioscoopbond. De films werden niet gratis aan de zalen aangeboden. Doordat de opdrachtfilms gewoon door de filmkeuring gingen en via het normale commerciële distributiekanaal werden aangeboden was veel filmmateriaal van de overheid niet direct als
17 Zeijl-Taal, 67.
zodanig herkenbaar.19 De opdrachtfilms werden niet alleen in Nederland verspreid: via zogenoemde filmkisten werden ze naar Nederlandse vertegenwoordigingen in het buitenland gestuurd.20 De films uit de filmcatalogus van de RVD konden daarnaast worden gehuurd door belangstellenden, zoals scholen en verenigingen. Alle (voorlichtings)films die de overheid had aangekocht of mede door de RVD waren geproduceerd, waren in deze filmcatalogus opgenomen. Dit gold ook voor de films over de West waar we nog over zullen komen te spreken. Overigens werden ook opdrachtfilms van Nederlandse bedrijven in Suriname en de Antillen en films van de overheden van die landen door de RVD aangekocht, of in samenwerking met de RVD geproduceerd.
1.4 Theorievorming over overheidsvoorlichting in Nederland
Bij zijn installatie als lector in de dagbladwetenschap in 1949 wees H.G. Hermans nog eens op het verschil tussen overheidsvoorlichting en propaganda. „Wanneer de Nederlandse overheid voorlichting geeft moet haar doel daarbij in de eerste plaats zijn de openbaarheid in de zaken van het Regeringsbeleid te bevorderen. Dáár ligt het wezensverschil tussen propaganda en voorlichting. In het contact tussen de Overheid en haar eigen burgers, speelt de propaganda, zo als deze door nationaal-socialistische en fascistische Regeringen werd bedreven, de rol van een rookgordijn, waarachter de Regeringsorganen ongeobserveerd en ongecontroleerd de staatkunde wederom gelijk in de tijd der verlichte en onverlichte despoten als een soort magie beoefenden, als een zwarte kunst aan welker geheimen alleen de intimi uit een bepaalde kaste deel hadden. Voorlichting echter is een vorm van openbaarheid in het staatsbestuur. Zij ontvouwt, zij verduidelijkt, zij geeft de feiten, die de burger nodig heeft om het beleid van de Regering te kunnen beoordelen.”21
Enkele jaren later, in 1955, wees G.A.M. Vogelaar in zijn studie Systematiek en spelregels van de overheidsvoorlichting op bepaalde connotaties van de Nederlandse term ‘voorlichting’, zeker in vergelijking met de Engelse term ‘(government) information’. Het woord ‘voorlichting’ doet denken aan ‘verlichting’ – er zit een instruerend, opvoedend element in.22
Vogelaar definieerde ‘voorlichting’ als volgt: „Voorlichting is een met het oog op directe of
19 Zeijl-Taal, 66,68.
20 Zeijl-Taal, 65.
21 H.G. Hermans, Overheidsvoorlichting en democratie (Nijmegen: Dekker & Van de Vegt, 1949) 9-10. 22 G.A.M. Vogelaar, Systematiek en spelregels van de overheidsvoorlichting (Den Haag: Martinus Nijhoff
indirecte beïnvloeding van het handelen van voorgelichte door voorlichter bewust in gang gezet proces, waarbij feiten en/of oordelen door of namens de laatste aan de eerste worden overgebracht.” De reden waarom voorlichting het handelen van een persoon of een groep mensen wil beïnvloeden, was volgens Vogelaar gelegen in het feit dat de voorlichter van de voorgelichte afhankelijk is “in zijn persoon, zijn maatschappelijke positie of functie, zijn doelstellingen”. Vogelaar constateerde dat termen als voorlichting, propaganda en reclame door elkaar heen gebruikt worden en probeerde ze in één schema onder te brengen. Daarbij maakte hij onderscheid tussen „kennisvermeerderende” en „wilsbeïnvloedende” voorlichting. Het eerste wil de voorgelichte van voldoende informatie voorzien opdat de voorgelichte zelf de beste wijze van handelen kan kiezen. Het object van de voorlichting wordt in principe vrij gelaten in zijn keuze. Wilsbeïnvloedende voorlichting is daarentegen vrijheidsbeperkend, omdat het het handelen direct tracht te bepalen. Vogelaar werkte dit onderscheid verder uit naar een schema van educatieve, instructieve, informatieve en feitelijke voorlichting (overwegend kennisvermeerderend) en beleidstoelichtende en institutionele voorlichting, propaganda en reclame (overwegend wilsbeïnvloedend). Vogelaar wees verder op „elementen van bewuste en onbewuste simulatie”: veel propaganda heeft de schijn van informatie. In de praktijk was voorlichting volgens Vogelaar het resultaat van een proces waarin de bovenstaande typen door elkaar worden gebruikt. 23 Vogelaar zag in voorlichting
een middel om de doelmatigheid van de maatschappij te versterken. „De overheid kan zich moeite geven, door voorlichting de burgers meer geschikt te maken voor uitoefening van hun maatschappelijke taken en wel door hun kennis te vermeerderen of ook door hun ‘moreel’ te versterken, alles echter principieel in een sfeer van vrijheid, van erkenning van eigen verantwoordelijkheid der burgers.”24 Hij leek het begrip propaganda minder besmet te
vinden. „Indien sprake is van een verschil van meningen, mag de overheid geen propaganda maken. Maar ten aanzien van strevingen, waarmede ieder zinnig mens het eens is, zoals kankerbestrijding, of welke geen innerlijke of principiële overtuigingen raken, bijvoorbeeld vacantiespreiding, is de overheidspropaganda toegestaan.”25
Aan het einde van de jaren zestig veranderden echter de opvattingen over de voorlichtende taak van de overheid: de burger had recht op informatie. Een voorbeeld
23 Vogelaar, 11-18.
daarvan was de studie van Evert Dekker, Overheidsvoorlichting in de verzorgingsmaatschappij uit 1969. Dekker definieerde overheidsvoorlichting als „de zelfstandige of bevorderende verzending door de overheid van meestentijds voor de openbaarheid bestemde informatie rechtstreeks aan de burger(s).”26 Hij plaatste overheidsvoorlichting nadrukkelijk in het kader
van een democratische verzorgingsstaat.
In 1968 stelde de regering-De Jong de Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting in onder leiding van B. Biesheuvel. Premier de Jong wilde graag een aantal kwesties op voorlichtingsgebied ineens behandelen, zoals „de uitgifte van communiqués na de ministerraad, de verhouding overheid – pers […], het tijdstip waarop de notulen van de kabinetsvergaderingen ter inzage zijn en het geven van voorlichting via radio en televisie.”27 Bovendien waren in 1967 enkele KVP-ministers in opspraak gekomen nadat
hun PR-adviseur, Ben Korsten, openhartige interviews had gegeven over zijn werkzaamheden.28 De commissie moest de regering adviseren over de maatschappelijke
functie van voorlichting en de openheid van het bestuur. De commissie moest ook een standpunt voorbereiden over een wettelijk recht op informatie. De commissie presenteerde haar rapport, Openbaarheid openheid, in 1970. Zoals uit de titel blijkt erkende de commissie (voor het eerst) het recht van de burger op openbaarheid van de overheid.29 De commissie definieerde overheidsvoorlichting als „het geheel van externe en interne voorlichting, voorzover deze door overheidsorganen wordt uitgevoerd”, waarbij onder ‘voorlichting’ „openbaarmaking, verklaring en toelichting” moest worden verstaan.30 Een derde element
was dus aan de definitie van Van Heuven Goedhart uit 1946 toegevoegd. Volgens de commissie was „het onderscheid tussen voorlichting en propaganda niet meer zo’n actueel vraagstuk als ten tijde van de Commissie Van Heuven Goedhart.” De richtlijn van dié commissie bleef geldig. Als definitie van propaganda hanteerde de commissie: „stelselmatige aanprijzing van bepaalde opvattingen of handelswijzen met de bedoeling om deze ingang te doen vinden.”31
26 Evert Dekker, Overheidsvoorlichting in de verzorgingsmaatschappij (Rotterdam 1969), 39. 27 Wagenaar, 247-248.
28 Wagenaar, 241-247. 29 Wagenaar, 256-264.
30 J. Katus en W.F. Volmer, eds., Ontwikkelingslijnen van de overheidsvoorlichting (Muiderberg: Coutinho
1985, 1991), 24.
1.5 Voorlichting versus propaganda
Zowel Nederlandse politici als theoretici was er dus veel aan gelegen theorie en praktijk van ‘voorlichting’ duidelijk af te scheiden van ‘propaganda’, vaak met een zekere krampachtigheid. In dit verband is ook de eerste stelling van Wagenaar bij haar proefschrift over de RVD van belang: „Aan de principia van overheidsvoorlichting: ‘verklaring, toelichting en openbaarmaking’ dient ‘overreding’ te worden toegevoegd, omdat dat uitgangspunt reeds lang officieel beleid is, zonder dat het als zodanig wordt benoemd.” De politicoloog Richard Taylor wees in zijn invloedrijke vergelijking van Nazi- en Sovjetpropagandafilms Film propaganda op het schermergebied tussen voorlichting en propaganda: „The distinction between propaganda on the one hand and publicity or information on the other is an extremely fine one, unless we accept the crude rule of thumb that ‘propaganda’ does play upon the emotions, whereas information or publicity appeals to man’s reason”32 De film
WIJ LEVEN VRIJ! speelde inderdaad op emotie; de Nederlandse
overheidsvoorlichting bracht alle theorie ten spijt toch deze propagandafilm voort. Voor een inhoudelijke analyse van de overheidsvoorlichting is het Nederlandse begrippenapparaat dus niet toereikend. Ik zou er daarom een andere benadering van deze problematiek tegenover willen stellen.
Communicatiewetenschappers Garth S. Jowett en Victoria O’Donnell stellen in hun studie Propaganda and persuasion dat propaganda ten onrechte een negatieve klank heeft. Zij stelden voor het als neutraal begrip te gebruiken, en het daarbij te onderscheiden van overreding. Zij definiëren propaganda als „the deliberate, systematic attempt to shape perceptions, manipulate cognitions, and direct behaviour to achieve a response that furthers the desired intent of the propagandist.”33
Jowett en O’Donnell maken onderscheid naar witte, zwarte en grijze propaganda. Witte propaganda is afkomstig van een herkenbare bron en de informatie die in de boodschap voorkomt is meestal feitelijk correct. „White propaganda attempts to build credibility with the audience, for this could have usefulness at some point in future.” Bij zwarte propaganda is de bron verborgen of wordt de boodschap opzettelijk aan een verkeerde bron toegeschreven. Ze bevat foutieve, leugenachtige, en verdraaide informatie.
32 R. Taylor, Film propaganda. Soviet Russia and Nazi Germany (Londen: I.B. Tauris 1979,1998).
12.
Grijze propaganda zit hier tussenin: er is bijvoorbeeld een vermoeden omtrent de herkomst van informatie, maar de bron bevestigt noch ontkent de oorsprong van de informatie te zijn. Dan is er volgens Jowett en O’Donnell nog subpropaganda of ‘faciliterende communicatie’. Ze bedoelen hier alle activiteiten mee die worden ondernomen om een individu of een organisatie gunstig te stemmen, om van deze positieve houding later gebruik te kunnen maken. Ze geven als voorbeelden financiële hulp, persberichten, boeken en tijdschriften, taalcursussen, tentoonstellingen, films, congressen en persoonlijke sociale contacten.34
Volgens Jowett en O’Donnell worden de begrippen propaganda en overreding in de Angelsaksische literatuur ten onrechte door elkaar gebruikt. Ze definiëren ‘overreding’ als een interactief proces waarbij de zender probeert de ontvanger aan te zetten tot een verandering van opvattingen of gedrag, waarbij de ontvanger de vervulling van een persoonlijke of maatschappelijke behoefte tegemoet kan zien als het doel van de zender wordt overgenomen. „Because both persuader and persuadee stand to have their needs fulfilled, persuasion is regarded as more mutually satisfying than propaganda.” Voor een succesvolle overredingsstrategie moet de overreder volgens Jowett en O’Donnell aanknopen bij de overtuigingen, waarden en opvattingen van zijn publiek. 35
Jowett en O’Donnell dragen tien aandachtspunten aan voor de analyse van propaganda. Aangezien volgens hen de essentie van propaganda de doelgerichtheid ervan is, moet geanalyseerd worden wat het doel van de propaganda is.
1. Ideologie en doel van de propagandacampagne 2. Context waarin de propaganda plaatsvindt 3. Identificatie van de propagandist
4. Structuur van de propagandaorganisatie 5. Het publiek
6. Mediatechnieken
7. Speciale technieken om het effect te maximaliseren 8. Respons van het publiek op de diverse technieken. 9. Contrapropaganda, indien aanwezig
10. Resultaten en evaluatie. 36
1.6 Analysemodellen
Een analyse van overheidvoorlichting volgens Jowett en O’Donnell kan meer inzicht bieden dan met behulp van het Nederlandse begrippenapparaat. Wanneer H.G. Hermans het bijvoorbeeld heeft over het „geven van feiten” laat dit onverlet dat deze feiten worden gegeven binnen een bepaald discours. De punten 1 en 2 van het model van Jowett en O’Donnell kunnen dit discours blootleggen. In mijn casus wil ik alle elementen toetsen. In het volgende hoofdstuk zal de politieke context waarin de voorlichting plaatsvond worden belicht. In hoofdstukken 3 en 4 zullen punten 3 tot en met 10 aan de orde komen. Alleen punt 8 zal noodzakelijkerwijs oppervlakkig blijven; de receptie van de voorlichtingsactiviteiten kan alleen worden behandeld in zoverre ze door de voorlichtende instanties zelf wordt geëvalueerd.
Filmproductie nam een belangrijke plaats in in de Nederlandse overheidsvoorlichting. Ook als onderdeel van de voorlichting over Suriname en de Antillen zijn een aantal films geproduceerd, die ik in deze studie zal behandelen. Jowett en O’Donnell benaderen propaganda als een complex, veelomvattend proces en nemen dat hele proces in ogenschouw voor hun analyse. Die benadering sluit aan bij de methode die mediahistoricus Chris Vos voorstelt om historische audiovisuele bronnen op inhoud te analyseren. Vos’ schema overlapt dan ook enigszins met dat van Jowett en O’Donnell. Hij maakt onderscheid naar vijf aandachtsgebieden voor een brede culturele en historische filmanalyse. Deze zijn:
1. De algemene maatschappelijke context 2. De filmhistorische context
3. De productiegeschiedenis
4. Het product film (met aandacht voor de filmische, narratieve en symbolische of ideologische laag)
5. De receptie van de film37
Voor zowel Jowett en O’Donnell als voor Vos is dus de maatschappelijke context, dan wel de ideologische achtergrond van de voorlichting, van belang. Ik veronderstel dat twee factoren voor het onderwerp van deze studie van groot belang waren op de maatschappelijk-ideologische achtergrond, namelijk de natiestaat en de dekolonisatie. De reden dat in
37 Chris Vos, Bewegend verleden. Inleiding in de analyse van films en televisieprogramma’s (Amsterdam:
Nederland voorlichting over Suriname en de Nederlandse Antillen werd gegeven, was dat Nederland in deze periode in een staatsverband met deze gebieden was verbonden. Deze politieke ontwikkeling wordt in het volgende hoofdstuk in detail geschetst. In dat hoofdstuk blijkt ook dat deze politieke relatie een post-koloniale was. Het Koninkrijk der Nederlanden zoals dat in 1954 werd gecreëerd, vormde een formele beëindiging van de Nederlandse koloniale heerschappij over Suriname en de Antillen.
In zijn beroemde boek Imagined communities omschreef Benedict Anderson de natiestaat als een ‘ingebeelde gemeenschap’. Landen en naties bestaan alleen omdat de leden van de natie zich inbeelden dat hij bestaat. Hoewel een inwoner van een land nooit alle andere inwoners van dat land kan kennen, voelt hij zich toch met hen verbonden. De natie is een gemeenschap, omdat, schrijft Anderson, „regardless of the actual inequality and exploitation that may prevail in each, the nation is always conceived as a deep, horizontal comradeship. Ultimately it is this fraternity that makes it possible, over the past two centuries, for so many millions of people, not so much to kill, as willingly to die for such limited imaginings.”38 Anderson plaatste de oorsprong van nationalisme in Zuid-Amerika. Door de ontwikkeling van drukpers en literatuur in een gemeenschappelijke taal (het Spaans) gecombineerd met de beperkte mogelijkheden van in Zuid-Amerika geboren afstammelingen van de Spaanse kolonisatoren carriere te maken buiten de kolonie konden daar de eerste naties worden ‘ingebeeld’. Volgens Anderson vond dit nationalisme vervolgens ingang in Europa, deels door volksbewegingen, deels bewust ingevoerd door staten. „[…] So often in the ‘nation-building’ policies of the new states one sees both a genuine, popular nationalist enthusiasm and a systematic, even Machiavellian, instilling of nationalist ideology through the mass media, the educational system, administrative regulations, and so forth.39 Volgens
Anderson wordt de natie een object van ‘politieke liefde’ en onzelfzuchtige solidariteit: de verbondenheid met natie wordt voorgesteld als iets natuurlijks, waaraan niet te ontkomen valt. „[…] Nation-ness is assimilated to skin-colour, gender, parentage and birth-era – all those things one can not help.”40
Anderson zag de natie dus als constructie, die mede wordt verbeeld door media. Waren de Nederlandse voorlichters misschien bewust of onbewust bezig het Koninkrijk der
38 Anderson, 7.
Nederlanden als een transatlantische natie te construeren? Was het doel van de voorlichting wellicht het scheppen van een ‘deep comradeship’ tussen Nederlanders enerzijds en Surinamers en Antillianen anderzijds?
Nog iets over de analyse van de inhoud van de voorlichting. Een specifiek aspect van de voorlichting over Suriname en de Nederlandse Antillen is dat ze plaatsvond in een context van politieke en culturele dekolonisatie. Volgens journalist en literatuurwetenschapper David Spurr is er sprake van continuïteit tussen het koloniale en het post-koloniale discours. In zijn boek The rhetoric of empire inventariseerde Spurr retorische technieken in koloniale teksten41 Hiertoe analyseerde hij journalistieke teksten, reisverhalen
en memoires van bestuursambtenaren. Spurrs centrale vraag was: hoe construeert de Westerse auteur een coherente representatie uit de hem onbekende niet-westerse realiteit? Spurr signaleerde verschillende stijlfiguren, waarvan ik de meest relevante hier toelicht: 1. Observatie
De verteller plaatst zichzelf op een hoog punt en blikt uit over een landschap. Het verheven gezichtspunt zorgt voor een idee van beheersing. De panoramische blik komt voor in teksten over landschappen, interieurs en lichamen. Bij de beschrijving van een panorama worden de elementen naast elkaar gerangschikt (parataxis) en wordt vaak het volgende patroon gevolgd: het landschap wordt geësthetiseerd (de schoonheid wordt beschreven), vervolgens wordt een waardeoordeel gegeven (het is bijvoorbeeld ‘verwaarloosd’) en tenslotte wordt het landschap gedomesticeerd (‘hier zouden mooie nederzettingen kunnen komen’). Lichamen zijn op een zelfde wijze onderworpen aan de westerse blik. Ook over lichamen spreekt een koloniale auteur een waardeoordeel uit, waarbij voorbij wordt gegaan aan de identiteit van de geobserveerde. Het lichaam wordt teruggebracht tot een teken. 2. Toe-eigening
Deze stijlfiguur rechtvaardigt de dominantie van westerlingen over niet-westerlingen. Kolonialisme is een noodzakelijkheid, omdat het de vooruitgang dient, grondstoffen niet onbenut laat of de gekoloniseerden beschermt tegen eigen domheid. Tevens verwijst de stijlfiguur naar het fenomeen dat het Westen bevestiging van de eigen identiteit zoekt in de pogingen van de Derde Wereld om het westen te imiteren. Spurr geeft het voorbeeld van een Amerikaans artikel over de Zuid-Vietnamese president Ngo Dinh Diem, waarin deze
41 David Spurr, The rhetoric of empire. Colonial discourse in journalism, travel writing and imperial
wordt beschreven als een authentieke, democratische patriot, die desalniettemin de belangen van de VS waarborgde. Hoewel het Vietnamese aan Diem wordt benadrukt, wordt hij tevens als een Amerikaans staatsman afgeschilderd. Spurr geeft ook het voorbeeld van een reportage over Noord-Vietnam van de publiciste Susan Sontag. In haar poging zich met Vietnam te identificeren, transformeert zij het land in een ideaal (volgens haar ‘werkelijk’) Amerika, door Amerikaanse idealen in het Vietnamese volk te plaatsen (‘eigenlijk zijn ze net als wij’).
3. Esthetisering
Met de term ‘esthetisering’ wijst Spurr op het fenomeen dat met name in journalistieke teksten metaforen uit de kunsten worden gebruikt. Een Zuid-Amerikaanse coup wordt bijvoorbeeld vergeleken met een opera, of een ontmoeting met Jasser Arafat wordt beschreven in de stijl van een spionageroman. Esthetisering duidt ook op een preoccupatie met het ‘authentieke’ en pittoreske. Spurr geeft het voorbeeld van de fotojournalistiek van National Geographic: de foto’s in dit blad zijn technisch zo mooi, dat ze de aanzienlijk minder mooie realiteit vaak verdringen.
4. Ontkenning
Deze stijlfiguur bestaat het beschrijven van een object in de vorm van ontkenningen, op de volgende manieren:
- Negatieve ruimte: landschappen worden bijvoorbeeld omschreven als ‘leeg’. De schrijver kan door onwetendheid of desinteresse zijn onderwerp niet van binnenuit beschrijven, maar alleen door te vermelden wat een landschap, volk of persoon niet heeft.
- Negatieve geschiedenis: volgens de filosoof Hegel kan er niet van geschiedenis gesproken worden als er geen richting in te ontdekken valt. In de koloniale opvatting had bijvoorbeeld Afrikaanse geschiedenis voor de komst van de blanken geen richting en werd ze dus feitelijk ontkend.
- Negatieve taal: taal werd in de westerse wereld gezien als uitdrukking van en voorwaarde voor intellect. De taal van de gekoloniseerde werd in het koloniale discours voorgesteld als ‘onbegrijpelijk ’en zijn manier van uitdrukken als onsamenhangend. Met de taal werd dan ook in zekere zin de intelligentie van de gekoloniseerde ontkend.
Het primitieve in tegenstelling tot de rationele westerse beschaving wordt geïdealiseerd. Niet-westerse samenlevingen zijn authentieker, gelukkiger, en zijn geestelijk meer in evenwicht met hun omgeving.
Spurr geeft aan dat sommige stijlfiguren in elkaar overlopen, of dat sommige stijlfiguren een nadere precisering van andere zijn. Ik wil de inhoud en de boodschap van de voorlichtingsfilms toetsen aan de narratieve strategieën die Spurr beschrijft, om die inhoud en boodschap beter te kunnen analyseren.
1.7 Deelconclusie
Na de oorlog koos de Nederlandse politiek officieel voor een terughoudende opstelling op voorlichtingsgebied, waarbij ‘toelichten en verklaren van aanvaard beleid’ tot leidraad werd verklaard. De overheidsvoorlichting was decentraal georganiseerd: departementale voorlichtingsdiensten waren autonoom en overlegden in de Voorlichtingsraad. De RVD had met name een technisch ondersteunende functie, maar werd gaandeweg prominenter in de relaties tussen pers en premier en pers en Koninklijk Huis. De overheid werkte voor bepaalde campagnes samen met stichtingen en had nauwe banden met het Polygoon-journaal. Alhoewel propaganda officieel taboe was, is er in ieder geval één gedocumenteerd voorbeeld van een Nederlandse ‘propaganda’film in de gangbare betekenis. De inhoud van overige voorlichtingscampagnes was optimistisch of onrealistisch.
HOOFDSTUK 2
DE RELATIES TUSSEN NEDERLAND, SURINAME EN NEDERLANDSE ANTILLEN
1954-1975
2.1 Statuut voor het Koninkrijk
De staatkundige verhoudingen tussen Nederland en de Nederlandse Antillen en Suriname werden van 1954 tot 1975 bepaald door het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, dat in 1954 door Nederland na onderhandelingen met Suriname en de Nederlandse Antillen werd aanvaard. De oorsprong van deze staatkundige vernieuwing lag in de beroemde radiotoespraak door koningin Wilhelmina van 7 december 1942. In deze toespraak zegde de Nederlandse regering in Londen toe de betrekkingen van Nederland met de koloniën na de oorlog te willen herzien. De regering zou na de bevrijding van Nederland een conferentie bijeenroepen om tot een regeling te komen waarbij de overzeese delen van het rijk op basis van gelijkheid aan het bestuur van het koninkrijk konden deelnemen. Deze rede had aanvankelijk met name een propagandistisch doel: de Nederlandse regering had in de eerste plaats Indonesië op het oog, en wilde de publieke opinie in de Verenigde Staten paaien, die sceptisch stond ten opzichte van kolonialisme.42
In 1950 werden in Suriname en de Nederlandse Antillen interim-regelingen ingevoerd, die algemeen kiesrecht, bestuurscolleges en ministeriële verantwoordelijkheid behelsden. Tijdens een zogenaamde Rondetafelconferentie werd onderhandeld over de staatkundige inrichting van het rijk. Voor alle deelnemers was de onderlinge „verbondenheid” van de rijksdelen van groot belang.43 Met een deelnemen van Indonesië in
gedachten werd aanvankelijk een federale structuur ontworpen, met een Rijksregering en Rijksparlement boven de instituties van de deelnemende landen. Aangezien de bevolking en economie van Suriname en de Nederlandse Antillen ten opzichte van Nederland gering waren, werd deze constructie door de Nederlandse regering topzwaar geacht. Het Nederlandse kabinet ging dan ook niet akkoord met deze ontwerprijksgrondwet van oktober 1948. In een later ontwerp werd uitgegaan van de Nederlandse instituties, waar indien nodig vertegenwoordigers van de rijksdelen overzee aan konden worden toegevoegd. Zo kregen
42 Meel, 31.
43 Peter Meel, Tussen autonomie en onafhankelijkheid. Nederlands-Surinaamse betrekkingen 1954-1961
Suriname en de Nederlandse Antillen ieder een gevolmachtigd minister in Nederland, die aan de beraadslaging van de ministerraad konden deelnemen, waarmee dit Nederlandse instituut een Koninkrijksregering werd. Delegaties van de Staten van Suriname en de Nederlandse Antillen konden deelnemen aan de vergaderingen van de Eerste en Tweede Kamer. Aan de Hoge Raad kon in voorkomende gevallen een overzees lid worden toegevoegd, en de regering zou de Staten van de Nederlandse Antillen en Suriname horen als wetgeving ook betrekking had op de landen overzee. Volgens het Statuut konden Suriname en de Antillen ook zelf hun ‘grondwet’ (Staatsregeling) wijzingen. Een term die in het statuut nadrukkelijk niet voorkwam was zelfbeschikkingrecht. Het recht van de drie landen om unilateraal het staatsverband te verlaten werd niet erkend; wel dat in gemeenschappelijk overleg het Statuut kon worden gewijzigd.44
Het Statuut is een uniek document dat zich moeilijk met andere staatsvormen laat vergelijken. Het heeft veel kenmerken van een federale staat, maar het belangrijkste verschil met een federatie is dat de leden niet volledig gelijkwaardig zijn. Nederland, als een van de ‘deelstaten’, behartigt namelijk de taken van de ‘federatie’ namens de andere leden, en de belangen van Suriname en de Nederlandse Antillen zijn in de praktijk ondergeschikt aan die van Nederland. 45
Tot de gemeenschappelijke taken van het Koninkrijk behoren defensie, nationaliteit en buitenlandse betrekkingen. De Kroon werd in de Nederlandse Antillen en Suriname vertegenwoordigd door een gouverneur, die ook hoofd van de landsregering was. Zijn rol werd vastgelegd in een reglement.
In 1955 brachten koningin Juliana en prins Bernhard een bezoek aan Suriname en de Nederlandse Antillen. Het werd een groot succes. Het koninklijk paar werd enthousiast ingehaald door de lokale bevolking en van de reis werd uitgebreid verslag gedaan in de pers. Verschillende andere bezoeken, ook van de prinsessen, zouden volgen.46 Ook bezochten
politici van de landen elkaar over en weer. Binnen de Nederlandse politiek bestond er tot het einde van de jaren zestig grote tevredenheid over de staatkundige verhoudingen. In feite had alleen de CPN kritiek: ze veroordeelde het Statuut als een koloniale constructie. De overige Nederlandse politici gaven bij voorkomende gelegenheden in warme, maar vaak ook wat
44 Meel, 37-61. 45 Meel, 61-74.
46 Gert Oostindie, De parels en de kroon. Het koningshuis en de koloniën (Amsterdam: de Bezige Bij 2006),
romantische en zweverige woorden uiting van hun waardering voor het Statuut en de blijvende band met Suriname en de Nederlandse Antillen. De koninkrijksrelaties waren tot 1969 zelden het onderwerp van publiek debat in Nederland. 47
2.2 Cultureel beleid: Sticusa
In het Statuut was bepaald dat „de bevordering van de culturele en sociale betrekkingen” tot de taken van het Koninkrijk behoorden. Op cultureel gebied voerde de Nederlandse regering dan ook een beleid dat er op gericht was de banden tussen de bevolkingen van de Koninkrijkslanden te versterken. In 1948 werd Stichting voor Culturele Samenwerking met Indonesië, Suriname en de Nederlandse Antillen (Sticusa) opgericht. Voornaamste doel was om de culturele positie van Nederland in Indonesië te behouden. Na de onafhankelijkheid van Indonesië kwam de klad in de organisatie. Ze werd in 1955 heropgericht waarbij haar werkzaamheden de culturele relaties tussen de Koninkrijkslanden waren. Een hoop ‘Indisch’ personeel bleef echter zitten. Oostindie omschrijft de stichting als „autonoom”48 en het
overheidsbeleid als „vrij vergaand geprivatiseerd”49, maar beschouwt Sticusa niet als een non-gouvernementele organisatie.50 Het initiatief voor de oprichting van de Stichting lag bij de
overheid, en de overheid had invloed op de benoeming van het bestuur van Sticusa. Bovendien was het (ruime) budget van Sticusa geheel van de rijksoverheid afkomstig. Daarom, en vanwege de praktische samenwerking tussen Sticusa en overheidsorganen die we nog zullen behandelen, meen ik de voorlichtingsactiviteiten van Sticusa als verlengde van het overheidsbeleid te mogen zien. De officiële doelstelling van Sticusa was om culturele uitwisseling tussen de rijksdelen te bevorderen, maar in de praktijk kwamen haar werkzaamheden vooral neer op de verbreiding van de Nederlandse cultuur overzee. De Sticusa verleende subsidie en technische ondersteuning aan een waaier van culturele activiteiten. Als partnerorganisaties overzee werden culturele centra opgericht op diverse eilanden van de Nederlandse Antillen en diverse plaatsen in Suriname. Voorts verstrekte de Sticusa studiebeurzen voor Antilliaanse en Surinaamse studenten die in Nederland wilden studeren. Ook zond ze Nederlandse specialisten en kunstenaars uit naar de West. In 1961
47 Meel, 38-39.
48 Gert Oostindie, ‘Cultuurbeleid en de loden last van een koloniaal verleden. Sticusa 1948-1989’, in:
Sticusa Jaarverslag 1988, 61-88, aldaar 67.
49 Gert Oostindie en Inge Klinkers, Knellende Koninkrijksbanden. Het Nederlandse dekolonisatiebeleid in
de Caraïben, 1940-2000, II, 1954-1975 (Amsterdam: University Press 2001), 211.
werd een Adviesraad voor Culturele Samenwerking ingesteld om het beleid van de Sticusa te controleren. De raad werd ingesteld op voorstel van de Antillen, om meer invloed uit te kunnen oefenen op de werkwijze van de stichting. De raad bestond uit vertegenwoordigers van de drie regeringen. De Sticusa werd, met name in de jaren zeventig, in de Nederlandse pers en door Surinaamse en Antilliaanse nationalisten beschuldigd van cultuurimperialisme en geldverspilling. De activiteiten van Sticusa in Nederland zelf richtten zich met name op de voorlichting over Suriname en de Antillen in Nederland, en dan vooral in het onderwijs, en op voorlichting aan de pers.51 In hoofdstuk 4 zal ik de voorlichtingsactiviteiten van Sticusa in
Nederland behandelen.
Omwille van de overzichtelijkheid zal ik hieronder de ontwikkeling van de staatkundige verhoudingen per rijksdeel schetsen.
2.3 Nederlandse Antillen
De Nederlandse Antillen hadden in de jaren dertig en veertig een hoog levenspeil door de komst van de olie-industrie. De raffinaderijen op Curaçao en Aruba zorgden voor vrijwel volledige werkgelegenheid. De sociale verhoudingen werden bepaald door een grote kloof tussen een blanke, overwegend protestantse en Joodse elite en een gekleurde onderklasse. Op Curaçao was deze onderklasse overwegend negroïde. Binnen de Antillen bestond een antithese tussen Curaçao, het eiland met de met de meeste inwoners, en Aruba, dat iets minder inwoners had. De Arubaanse politiek had het idee door Curaçao overheerst te worden. De overige eilanden, Bonaire, Sint Maarten, Saba en Sint Eustatius hadden een veel geringer aantal inwoners en konden ook politiek minder gewicht in de schaal leggen.
De staatsregeling van 1954 voorzag in een landsregering met de Staten als parlement en eilandgebieden (Aruba, Curaçao, Bonaire en de Bovenwindse eilanden) als een soort gemeenten. De politiek op de Nederlandse Antillen in de jaren vijftig en zestig werd gekenmerkt door een felle strijd tussen de Democratische Partij en de Nationale Volkspartij op Curaçao, en de Arubaanse Volkspartij en Partido Patriotico Arubano op Aruba. Op landsniveau was de macht gedurende deze decennia in handen van de DP en de PPA; op eilandsniveau overheerste op Curaçao juist de NVP en op Aruba de AVP.
De DP werd in 1946 opgericht en was aanvankelijk een progressieve partij, die zich inzette voor meer autonomie voor de Antillen. Allengs ontwikkelde de partij zich echter in
conservatieve richting. Ze bracht enkele bekwame politici voort, die zich in de loop van de tijd echter aan het pluche gingen hechten.52 Leider van de DP was Efrain Jonckheer, een
‘blanku protestant’. Hij leidde van 1954 tot 1969 vier stabiele regeringen. Deze stabiliteit maskeerde echter een gebrekkig functioneren van de parlementaire democratie. De Antilliaanse samenleving werd zoals gezegd eeuwenlang gekenmerkt door een afhankelijkheidsrelatie van de gekleurde onderklasse aan de blanke elite. Na de oorlog werd dit patronagesysteem onder de nieuwe politieke verhoudingen voortgezet. Het vergaren van stemmen door het verlenen van politieke gunsten en intimidatie was wijdverspreid. 53
Toen de Antilliaanse regering in 1957 een kritische journalist van Nederlandse afkomst het rijksdeel uit wilde zetten leidde dit tot een confrontatie tussen de Antilliaanse regering en de koninkrijksregering over de werking van het Statuut. Een speciale Raad van State oordeelde dat de uitzetting van de journalist inderdaad onrechtmatig was en strijdig met het recht op vrijheid van meningsuiting. De Antilliaanse regering viel over deze kwestie. Wijziging van het Statuut voor meer Antilliaanse autonomie werd inzet van de verkiezingen, maar dit leidde uiteindelijk niet tot initiatieven van Antilliaanse kant.54
Bij de Rondetafelconferentie die in 1961 op Surinaams verzoek werd gehouden, stelde de Antilliaanse delegatie zich terughoudend op. De Surinaamse behoefte aan een eigen buitenlands beleid werd door de Antillen niet gedeeld. Tijdens de jaren zestig begon de economische situatie van de Antillen te verslechteren. Door mechanisatie en automatisering was er verlies aan (vooral ongeschoold) werk bij de olie-industrie. Met name de zwarte onderklasse was hiervan het slachtoffer; haar situatie werd verergerd door de gebrekkige sociale wetgeving. Op 30 mei 1969 ontaarde een spontane staking op Curaçao in hevige rellen en plunderingen, waarbij een gedeelte van de historische binnenstad van Willemstad in rook opging.55 Aanleiding was een staking bij het bedrijf Wescar, de Caraïbische tak van
Werkspoor. De stakende werknemers werden door de directie van dit bedrijf bedreigd met direct ontslag. Uit solidariteit besloten arbeiders bij Shell op 29 mei ook het werk neer te leggen, voor vierentwintig uur. Op de ochtend van 30 mei deed Wilson ‘Papa’ Godett, één van de stakingsleiders, een felle uitval naar de regering. Hij riep de stakers, die zich bij een
52 Alex Reinders, Politieke geschiedenis van de Nederlandse Antillen en Aruba 1950-1993 (Zutphen:
Walburg Pers 1993), 33-35.
53 Peter Verton, Politieke dynamiek en dekolonisatie (Alphen aan den Rijn: Samsom 1977), 71-74. 54 Oostindie en Klinkers, 42-47, Reinders 29-31.
55 Het hierna volgende feitenrelaas is goeddeels een parafrase van Koen Croese, Interventie op afspraak.
Carácas. Belangrijker was nog dat de Nederlandse politiek zich realiseerde dat het idyllische beeld dat ze van de Antillen koesterde als een oase van rust niet klopte. Vanaf 1969 was er een duidelijke kentering merkbaar in het denken over het Statuut en de politieke toekomst van de Nederlandse Antillen. Politieke partijen verklaarden zich voorstander van een vernieuwing van het Statuut of de spoedige onafhankelijkheid van de Nederlandse Antillen en Suriname.56
De bilaterale relaties met Nederland werden bepaald door de wederopbouw na de opstand van 30 mei. Nederland intensiveerde zijn financiële steun aan de eilanden. De Antillen reageerden niet op de Nederlandse drang tot onafhankelijkheid. Tijdens de onderhandelingen tussen Nederland en Suriname over de onafhankelijkheid van dat laatste land hielden de Antillen de boot af. In de regeringsverklaring van het kabinet-Evertsz (1973-1977) werd weliswaar uitgebreid ingegaan op de mogelijkheid van onafhankelijkheid van de Nederlandse Antillen, maar werd benadrukt dat deze alleen planmatig tot stand gebracht kon worden, met de belangen van de bevolking op het oog. In een brief van premier Evertsz aan zijn collega Den Uyl van 10 januari 1975 werd dit standpunt nog eens herhaald. “Het officiële standpunt van de Nederlandse Regering, namelijk dat zij bereid is alle medewerking te verlenen aan de planmatige voorbereiding van de onafhankelijkheid die de Regering van de Nederlandse Antillen zich tot doel heeft gesteld, bevestigt de veronderstelling dezerzijds, dat het niet in de bedoeling ligt om de Nederlandse Antillen door overhaasting in een zodanige positie te brengen, dat de verkrijging van onafhankelijkheid een onverantwoorde ontwikkeling zou zijn.”57
2.4 Suriname
De politieke verhoudingen in Suriname werden gekenmerkt door de verscheidenheid aan etnische groepen in het land. De partijvorming voltrok zich voornamelijk langs etnische lijnen. Zo waren er verschillende partijen van de Creolen, de Verenigde Hindostaanse Partij (VHP) voor de immigranten vanuit voormalig Brits-Indië, en de PKTI van de etnische Javanen.
Bij de verkiezingen van 1955 won het Eenheidsfront, een bundeling van voornamelijk Creoolse partijen onder leiding van de Surinaamse Democratische Partij, het
van de Samenwerkende Partijen, een samenwerkingsverband van de Creoolse NPS en de Hindoestaanse VHP. Premier werd Johan Ferrier. In haar regeringsverklaring zei het kabinet zich toe te leggen op een loyale uitvoering van het Statuut. In de jaren vijftig trokken Nederland en Suriname samen op om het Statuut te verdedigen in de Verenigde Naties. Nederland had een rapportageplicht opgelegd gekregen van de VN-commissie voor niet-onafhankelijke gebieden. Volgens de Nederlandse regering was de grond hiervoor weggevallen met de invoering van het Statuut. De Nederlandse VN-delegatie, aangevuld met onder andere Ferrier, wist de vergadering ervan te overtuigen dat Nederland niet langer hoefde te rapporteren. Tegelijk bleek echter dat veel landen niet geneigd waren Suriname en de Nederlandse Antillen als gedekoloniseerde landen te beschouwen.58
In 1958 viel de regering-Ferrier. De verkiezingen van dat jaar brachten een overwinning voor de NPS en de VHP. De nieuwe premier werd NPS-politicus Emanuels, alhoewel de leider van de NPS, Jopie Pengel, op de achtergrond een grote rol speelde. In de regeringsverklaring gaf de regering aan dat ze streefde naar meer handelsbetrekkingen met de omliggende landen en de opbouw van een Surinaams natiebesef, onder andere door de introductie van een Surinaamse vlag, wapen en volkslied. 59
Voor de Surinaamse regering werd het steeds pregnanter dat Suriname geen eigen buitenlandse politiek kon voeren. Dit was namelijk een van de beleidsterreinen die aan de Koninkrijksregering waren opgedragen; in de praktijk werd de buitenlandse politiek namens Suriname behartigd door het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken. Suriname had weinig economische contacten met de landen die haar omringden, maar miste (volgens de Surinaamse regering) de diplomatieke middelen om die tot stand te brengen. Het gemis aan een eigen diplomatieke stem wreekte zich ook in de opstelling van het Koninkrijk met betrekking tot Zuid-Afrika. De etnisch diverse bevolking van Suriname voelde zich verwant met die van Zuid-Afrika, die in de jaren zestig werd getroffen door de maatregelen van de apartheidsregering. Nederland onthield zich bij stemmingen in de VN over resoluties die Zuid-Afrika veroordeelden stelselmatig, zeer tot verdriet van Surinaamse politici.60
Het beleid van de Surinaamse regering in dit tijdvak is de geschiedenis ingegaan als de ‘verbroederingspolitiek’. Het stond voor een harmonische samenwerking tussen de
58 Meel, 88.
verschillende bevolkingsgroepen van Suriname, die werd belichaamd door de persoonlijke band tussen de voormannen van de Creoolse NPS en de Hindoestaanse VHP: Jopie Pengel en Jagernath Lachman. De NPS was voorstander van onafhankelijkheid op termijn, langs lijnen van geleidelijke economische ontwikkeling. Ze zag een onafhankelijk Suriname ingebed in internationale organisaties. De VHP had aanmerkelijk meer bedenkingen bij onafhankelijkheid. De Hindoestaanse bevolkingsgroep bestond uit zowel Hindoes als moslims, die vreedzaam samenleefden. De gebeurtenissen na de onafhankelijkheid van Brits-Indië, waarbij een bloedige burgeroorlog tussen moslims en Hindoes uitbrak, vormde een schrikbeeld. Dat gold ook voor de situatie in Guyana, waar ernstige spanningen bestonden tussen creolen en Hindoestanen.61
Nederland legde na de oorlog de kiem voor een planmatige ontwikkeling van de Surinaamse economie. In 1947 werd het Welvaartsfonds voor Suriname ingesteld, waarin de Nederlandse regering geld stortte voor de “ontwikkeling der economische welvaartsbronnen en de verbetering van de sociale omstandigheden van Suriname”. In 1951 volgde de Stichting Planbureau Suriname. Wegen en polders werden aangelegd, en de Stichting tot Ontwikkeling van Machinale Landbouw introduceerde grootschalige rijstbouw. In 1954 werd door de Surinaamse Staten het Tienjarenplan aangenomen, dat beoogde Suriname economisch onafhankelijk te maken en de sociale omstandigheden te verbeteren. Door luchtfotografie werd Suriname in kaart gebracht en werd onderzoek gedaan naar mogelijke grondstoffen. Voor de infrastructuur was de totstandkoming van een Oost-West verbinding en later een Noord-Zuidverbinding over land van belang, evenals de modernisering van vliegveld Zanderij. De investeringen in de industrie bleven echter achter bij de verwachtingen. Dit was te wijten aan het terughoudende beleid van de Surinaamse regering, die zich ertoe beperkte zich faciliterend op te stellen en niet direct in bedrijven te investeren. Uiteindelijk zou het Tienjarenplan geen grote invloed hebben op de versterking van de Surinaamse economie. Prestigeproject bij uitstek was het Brokopondoproject. Het behelsde de bouw van een stuwdam met krachtcentrale. De centrale zou elektriciteit leveren aan een aluminiumsmelter, bedoeld om de in Suriname gewonnen bauxiet te verwerken. De overgebleven energie zou ook voor andere doeleinden kunnen worden gebruikt. De werken kwamen weliswaar volgens plan gereed, maar de winsten vloeiden grotendeels naar het
buitenland. Ook het prestige dat van het project uitging was niet genoeg om andere industrieën aan te trekken. 62
Zoals gezegd bestond er bij de Surinaamse politiek misnoegen over de onmogelijkheid tot het voeren van een eigen buitenlands beleid. Met de Nederlandse regering werd overeen gekomen meer ‘landskinderen’, dat wil zeggen Surinaamse Nederlanders, te stationeren op Nederlandse diplomatieke missies in voor Suriname relevante gebieden. Toch vond dit streven in de realiteit weinig uitvoering, omdat weinig hoger opgeleide Surinamers van zins waren dienst te nemen bij het ministerie van Buitenlandse Zaken. De Nederlandse positie was, dat Suriname op zich een eigen buitenlands beleid kon voeren, mits ze dan ook de verantwoordelijkheid voor haar defensie overnam. In verband hiermee werd vaak verwezen naar de Britse ‘dominions’: in feite onafhankelijke landen die hetzelfde staatshoofd hebben en daardoor in een bijzondere relatie tot elkaar staan. De Surinaamse regering was echter niet bereid zelf haar defensie te behartigen. In 1961 werd een zogenaamde Ronde Tafel Conferentie gehouden over dit onderwerp. De Nederlandse en Antilliaanse delegaties stelden zich hierbij terughoudend op; Nederland en de Antillen hadden feitelijk geen behoefte aan de conferentie. De Surinaamse delegatie bleek ernstig verdeeld. De onderhandelingen hadden geen resultaat en de conferentie werd opgeschort, naar later bleek voorgoed.63
In eigen land stonden Pengel en zijn NPS onder druk van een groeiende groep in Nederland opgeleide, nationalistische Creoolse jongeren, voor wie het beleid van de NPS ten aanzien van onafhankelijkheid niet ver genoeg ging. In het jaar waarin de RTC plaatsvond werd de Partij Nationalistische Republiek (PNR) opgericht, die streefde naar onmiddellijke onafhankelijkheid.
In 1963 werd Pengel zelf premier. Door zijn emotionele stijl van politiek bedrijven werd hij door de Nederlandse politiek niet altijd gewaardeerd. In 1969 kwam zijn regering ten val na maandenlange stakingen. Tot afgrijzen van Nederland had Pengel gedreigd Nederland om militaire steun te vragen om de staking te breken. Een ander punt van zorg voor Nederland was Pengels confrontatie met Guyana in een grensconflict tussen de twee landen. Guyana en Suriname eisten allebei een stuk oerwoud op. Pengel had een zogenaamde ‘defensiepolitie’ opgericht die betrokken was bij schermutselingen met
62 Meel, 257-281.
