Besluit
Verlening vergunning
Verlening vergunning onder voorschriften voor
concentratie Sanoma Learning B.V. en Iddink
Holding B.V.
Ons kenmerk ACM/UIT/518704
Zaaknummer ACM/19/035555
Inhoudsopgave
1
Samenvatting
4
2
Inleiding en leeswijzer
6
3
De procedure
6
4
Partijen
7
5
De gemelde operatie
8
6
Toepasselijkheid van het concentratietoezicht
8
7
Beoordeling
8
7.1 Beschrijving van de distributieketen van leermiddelen in het VO 8 7.1.1 De verschillende schakels in de distributieketen van leermiddelen in het VO 8 7.1.2 Recente ontwikkelingen in de distributieketen van leermiddelen in het VO 10
7.2 Relevante product- en geografische markten 11
7.3 Gevolgen van de concentratie 13
7.3.1 Marktafscherming markt(en) via interoperabiliteit 14
7.3.2 Marktafscherming via bundeling 21
7.3.3 Klantafscherming mogelijke markt(en) voor de uitgifte van leermiddelen 25
7.3.4 Commercieel gevoelige informatie 30
7.3.5 Conclusie 35
8
Voorstel voor vergunning onder voorschriften
35
8.1 Procedure 35
8.2 Inhoud voorstel van partijen 35
8.3 Beoordeling door de ACM 36
8.3.1 Uitkomsten markttest 36
8.3.2 Het voorstel lost de mededingingsproblemen op 40
8.3.3 Het voorstel is uitvoerbaar en handhaafbaar 41
8.4 Conclusie 42
9
Conclusie
42
Bijlage 1: Begrippenlijst
44
1 Samenvatting
Conclusie1. Sanoma Learning mag onder voorwaarden Iddink overnemen. Sanoma Learning is via Malmberg een uitgever van (digitale) leermiddelen voor onder andere het voortgezet onderwijs (hierna: VO). Iddink is een distributeur van leermiddelen en tevens eigenaar van Magister, een
studentinformatiesysteem (hierna: SIS) en elektronische leeromgeving (hierna: ELO).1
2. De ACM heeft vier schadetheorieën onderzocht. Bij twee van de vier schadetheorieën komt de ACM tot de conclusie dat de voorgenomen concentratie leidt tot mededingingsproblemen. Deze mededingingsproblemen worden opgelost door de voorwaarden die de ACM stelt voor het verlenen van de vergunning.
3. Magister is een belangrijk platform voor uitgevers, omdat scholen en leerlingen via Magister ook toegang kunnen krijgen tot hun digitale leermiddelen. De overname speelt zich daarbij af in een digitaliserende markt waarin het volgen van leerlingen, gepersonaliseerd leren en dus data, een steeds belangrijker rol zullen spelen. Voorwaarden die zien op gelijke toegang tot Magister maken dat de betrokken markten goed blijven werken en aanbieders kunnen blijven innoveren. De overname leidt tot bevoordeling van Malmberg leermiddelen bij de koppeling met Magister ten opzichte van de concurrenten van Malmberg
4. Partijen kunnen na de overname de digitale leermiddelen van Malmberg bevoordelen ten opzichte van concurrenten door gunstigere voorwaarden te hanteren voor de koppeling met de ELO/SIS van Magister. Concurrenten kunnen hierdoor op een achterstand worden gezet en de toetreding van nieuwe concurrenten tot de markt wordt bemoeilijkt. Bovendien zullen uitgevers hierdoor minder geneigd zijn om te innoveren. Sanoma heeft toegezegd dat zij de koppeling met Magister aan alle uitgevers onder fair, reasonable and non-discriminatory (hierna: FRAND) voorwaarden zal bieden. Daarnaast kunnen uitgevers informatie opvragen bij Iddink over het gebruik en de kwaliteit van hun digitale leermiddelen. Iddink moet zulke informatie in ieder geval verstrekken wanneer zij vergelijkbare informatie aan Malmberg verstrekt.
De overname leidt er toe dat Malmberg toegang krijgt tot commercieel gevoelige informatie van haar concurrenten
5. Iddink beschikt over commercieel gevoelige informatie van alle uitgevers. Dit betreft enerzijds de meer klassieke commercieel gevoelige informatie afkomstig uit de distributieactiviteiten van Iddink. Anderzijds beschikt Iddink over digitale commercieel gevoelige informatie afkomstig uit Magister en Edu-iX. Als gevolg van de voorgenomen concentratie kan Malmberg via Iddink inzicht krijgen in deze commercieel gevoelige informatie van haar concurrenten. Dit inzicht geeft Malmberg voordelen ten opzichte van haar concurrenten. Sanoma Learning waarborgt dat deze informatie van de concurrenten van Malmberg niet bij Malmberg terecht komt via Chinese walls en het gescheiden houden van het commercieel management.
Geen mededingingsproblemen als gevolg van bundeling of klantafscherming 6. Partijen hebben geen mogelijkheid of prikkel tot het implementeren van een gemengde
bundelingsstrategie waarbij zij een korting bieden wanneer scholen een combinatie afnemen van Magister en leermiddelen van Malmberg. De belangrijkste redenen daarvoor zijn dat er
1 In de openbare versie van het besluit zijn delen van de tekst vervangen of weggelaten om reden van vertrouwelijkheid.
verschillende aankoopmomenten en aankoopprocessen zijn voor enerzijds de ELO/SIS en anderzijds de leermiddelen en dat bij de aankoop van beide producten niet dezelfde actoren zijn betrokken. Bovendien heeft de helft van de scholen aangegeven geen behoefte te hebben aan een gecombineerde afname van leermiddelen met de ELO/SIS. Scholen gaven daarbij aan niet bereid te zijn om voor meerdere vakken over te stappen naar leermiddelen van Malmberg wanneer de Magister ELO/SIS hierdoor goedkoper zou worden en vice versa.
7. Ook hebben partijen niet de mogelijkheid of prikkel tot het implementeren van een
klantafschermingsstrategie. Zo kan Iddink scholen de toegang tot bepaalde leermiddelen niet ontzeggen, omdat Iddink contractueel verplicht is om alle op de markt beschikbare leermiddelen te leveren.2 Ook kan Iddink scholen niet sturen naar bepaalde leermiddelen, zoals sommige uitgevers aangeven. Scholen hebben namelijk (buiten de distributeur om) geregeld contact met uitgevers. Bovendien kiezen de vaksecties van een school om inhoudelijke redenen voor een bepaald leermiddel en niet vanwege de prijs of de servicevoorwaarden van een distributeur. Kortom, een klantafschermingsstrategie zal geen negatieve gevolgen hebben voor de mededinging op de markt(en) voor de uitgifte van leermiddelen in het VO.
Geen mededingingsprobleem op de mogelijke markt(en) voor (een) ELO/SIS 8. De ACM acht het niet aannemelijk dat partijen de mogelijkheid hebben om concurrerende
aanbieders van ELO/SIS af te schermen, gelet op het marktaandeel van Malmberg in combinatie met de overstapdrempels voor ELO/SIS voor scholen wanneer zij van ELO/SIS zouden willen wisselen.
Uitgebreid onderzoek door de ACM
9. Voor de beoordeling van de overname heeft de ACM uitvoerig kwantitatief en kwalitatief
onderzoek verricht. Naast de informatie die partijen in eerste instantie hebben aangeleverd, heeft de ACM om aanvullende informatie gevraagd ter verdieping van haar onderzoek. In het bijzonder heeft de ACM interne strategische documenten en interne marktonderzoeken van partijen opgevraagd.
10. De ACM heeft marktonderzoek verricht door middel van interviews met en informatieverzoeken aan concurrerende uitgevers, distributeurs en ELO/SIS-aanbieders. De ACM heeft enkele schriftelijke zienswijzen ontvangen. Verder heeft de ACM aan CentERdata opdracht gegeven om een enquête uit te zetten onder alle scholen in het VO in Nederland, om inzicht te krijgen in de gevolgen van de overname voor scholen.
2 Voor zover Iddink een bepaald leermiddel toch niet kan leveren, hebben scholen op grond van het distributiecontract de
2 Inleiding en leeswijzer
11. De Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM) heeft na uitvoerig onderzoek besloten dat Sanoma Learning B.V. (hierna: Sanoma Learning) onder voorschriften Iddink Holding B.V. (hierna: Iddink) mag overnemen. De overname leidt tot significante mededingingsproblemen op de mogelijke markt(en) voor de uitgifte van leermiddelen in het VO. De voorschriften zoals opgenomen in het remedievoorstel3 nemen deze problemen naar het oordeel van de ACM weg. Ze voorkomen dat Malmberg (educatieve uitgeverij en onderdeel van Sanoma Learning)
bevoordeeld kan worden ten opzichte van andere uitgevers waardoor voldoende concurrentie na de overname overblijft. Zo behouden concurrerende uitgevers onder gelijke voorwaarden als Malmberg toegang tot de elektronische leeromgeving van Iddink (Magister) en krijgen zij, binnen de relevante wettelijke kaders, toegang tot de door hen gewenste data in Magister. Ook
waarborgen de voorschriften dat commercieel gevoelige informatie van concurrerende uitgevers niet bij Malmberg terecht komt.
12. De indeling van dit besluit is als volgt. Hoofdstuk 3 bevat een beschrijving van de procedure. De bij de procedure betrokken partijen staan omschreven in hoofdstuk 4. Hoofdstuk 5 geeft een beschrijving van de voorgenomen overname en hoofdstuk 6 van de toepasselijkheid van het concentratietoezicht op deze concentratie. In hoofdstuk 7 volgt de mededingingsrechtelijke beoordeling. Hoofdstuk 8 bevat een beschrijving en beoordeling van het remedievoorstel van partijen. Hoofdstuk 9 bevat de conclusie. Bijlage 1 bevat een begrippenlijst en bijlage 2 bevat het remedievoorstel van partijen.
3 De procedure
13. Op 10 januari 2019 heeft de ACM een melding ontvangen van een voorgenomen concentratie.4 Sanoma Learning en Iddink hebben gemeld dat Sanoma Learning voornemens is de
zeggenschap te verkrijgen over Iddink. De ACM heeft op 16 april 2019 besloten dat voor deze concentratie een vergunning is vereist. Dit is bekend gemaakt in Staatscourant 23503 van 24 april 2019.
14. Op 18 april 2019 heeft de ACM een vergunningsaanvraag ontvangen van partijen.5 Dit heeft de ACM gemeld in de Staatscourant 24653 van 30 april 2019. Aanvullend hebben partijen in een zienswijze van 29 april 20196 meegedeeld de conclusies van de ACM in het meldingsbesluit omtrent interoperabiliteit, concurrentie gevoelige informatie, bundeling en klantafscherming niet te delen.
15. Van derden heeft de ACM zienswijzen ontvangen.7
16. De ACM heeft de relevante marktafbakening en mogelijke gevolgen van de concentratie voor de mededinging nader onderzocht. Hierbij heeft de ACM vragen gesteld aan diverse uitgevers8,
3 Beschreven en beoordeeld in hoofdstuk 8; de integrale tekst is opgenomen in bijlage 2 bij dit besluit.
4 Op grond van artikel 34 van de Mw.
5 Op grond van artikel 41 van de Mw.
6 Zienswijze partijen van 29 april 2019 (ACM/IN/432054).
7 Dit betreft een zienswijze van een kleine uitgever (ACM/IN/436531) en een zienswijze van The Learning Network B.V.
distributeurs9, aanbieders van ELO/SIS10 en enkele scholen11. Ook heeft CentERdata in opdracht van de ACM een onderzoek gedaan onder scholen.12
17. Op 25 april 2019 heeft de ACM partijen verzocht om een aanvulling op de vergunningsaanvraag te geven. De ACM heeft deze aanvulling op 28 mei 2019 ontvangen. Daarna heeft de ACM op 7 juni 2019 nogmaals aanvullende vragen gesteld. De ACM heeft deze aanvulling op 2 juli 2019 ontvangen.13 De behandeltermijn van dertien weken14 is daardoor 56 dagen opgeschort geweest. 18. De ACM heeft haar voorlopige bevindingen op 19 juli 2019 met partijen besproken en op 26 juli
2019 is de schriftelijke uitwerking daarvan aan partijen toegezonden. Deze voorlopige bevindingen waren gebaseerd op de uitkomsten van het tot dat moment verrichte onderzoek. Partijen hebben op 8 augustus 2019 schriftelijk gereageerd op de voorlopige bevindingen. 19. Op 16 augustus 2019 heeft de ACM van partijen een verklaring ontvangen waarin staat dat zij
bereid zijn bepaalde verplichtingen te aanvaarden die als voorschriften verbonden zijn aan de vergunning voor de voorgenomen concentratie. Zie verder hoofdstuk 8 en bijlage 2 van dit besluit voor de inhoud van deze verklaring, de procedure hieromtrent en de beoordeling van de
voorschriften die verbonden zijn aan de vergunning.
4 Partijen
20. Sanoma Learning is een besloten vennootschap naar Nederlands recht. Sanoma Learning is onderdeel van de Sanoma groep, die actief is op het gebied van media en educatie. Aan het hoofd van de Sanoma-groep staat Sanoma Oyj, dat genoteerd is aan de effectenbeurs van Helsinki. Sanoma Learning is actief op het gebied van basisonderwijs, VO en MBO in Nederland. Sanoma Learning levert in Nederland folio en digitaal lesmateriaal, inclusief methodegebonden toetsen, via de educatieve uitgeverij L.C.G. Malmberg B.V. (hierna: Malmberg) en toets- en examencontent via Bureau ICE op het VO en MBO. In de rest van het besluit verwijst de ACM hoofdzakelijk naar Malmberg, waarbij zij doelt op die onderdelen onder Sanoma Learning die zich bezighouden met het ontwikkelen en op de markt brengen van leermiddelen voor het VO.
21. Iddink is een besloten vennootschap naar Nederlands recht. Iddink is actief op het gebied van het distribueren van (digitale) leermiddelen voor het VO.15 Daarnaast is Iddink via Magister en EduArte actief op het gebied van SIS en ELO in het beroepsonderwijs en het VO. Op het gebied van toets- en examencontent is Iddink actief via De Rode Planeet, OnlineToetsportaal, Bloqs en Quayn CONTENT. Via WinToets en Quayn levert de Iddink toets- en examensoftware. Tot slot
8 10VO B.V., Blink Uitgevers B.V., Koninklijke Boom uitgevers B.V., Uitgeverij Educatief, EduHintOVD, Uitgeverij Essener
B.V., ThiemeMeulenhoff B.V., Noordhoff Uitgevers B.V./Infinitas Learning Holding B.V. en VO-digitaal N.V.
9 TLN, OsingadeJong B.V. (hierna: OsingadeJong) en Driepuntnul B.V./Kofschip B.V.
10 itslearning Nederland B.V. (hierna: Itslearning) en Topicus Onderwijs Holding B.V. (hierna: Topicus).
11 Stichting Carmelcollege (hierna: Carmel), Keizer Karel College, Stichting Openbaar Voortgezet Onderwijs Utrecht en
Omstreken (hierna: Nuovo) en Vereniging Ons Middelbaar Onderwijs (hierna: OMO).
12 CentERdata – Rapport ACM vragenlijst n.a.v. de voorgenomen fusie tussen Sanoma Learning en Iddink Holding, Juli
2019 (hierna: Enquête onder scholen (2019)).
13 Antwoorden partijen op vragenlijst ACM d.d. 7 juni 2019 (ACM/IN/435120).
14 Op grond van artikel 44, eerste lid, van de Mw.
15 Edu-iX faciliteert de distributie van en online toegang tot digitale leermiddelen. Iddink oefent de zeggenschap in Edu-iX
biedt Iddink via The Implementation Group gegevensanalyse aan, gericht op het bijhouden van de prestaties en tevredenheid van de studenten, HR en financiën in het VO en beroepsonderwijs.
5 De gemelde operatie
22. Partijen zijn van plan om de volgende transactie uit te voeren: Sanoma Learning verwerft 100% van de aandelen in Iddink. De voorgenomen transactie blijkt uit de door partijen ondertekende intentieverklaring van 11 december 2018 en de concept koopovereenkomst.
6 Toepasselijkheid van het concentratietoezicht
23. Zoals de ACM in het meldingsbesluit reeds heeft vastgesteld, is de gemelde transactie een concentratie in de zin van artikel 27, eerste lid, onder b, van de Mw. Het gevolg van de transactie is dat Sanoma Learning directe zeggenschap krijgt over Iddink.
24. De ACM stelt op basis van de omzetgegevens uit de melding vast dat de gemelde concentratie valt onder het concentratietoezicht dat is geregeld in hoofdstuk 5 Mw.
7 Beoordeling
25. In dit hoofdstuk beoordeelt de ACM de voorgenomen concentratie. Hiertoe beschrijft de ACM eerst de distributieketen en de relevante markten waarop partijen actief zijn in paragraaf 7.1. Paragraaf 7.2 beschrijft de relevante product- en geografische markten. Daarna licht de ACM de gevolgen van de voorgenomen concentratie in paragraaf 7.3 toe.
7.1 Beschrijving van de distributieketen van leermiddelen in het VO
26. Zoals uiteengezet in het meldingsbesluit van de ACM bestaat de distributieketen voor
leermiddelen in het VO uit de volgende schakels: de educatieve uitgevers, de distributeurs van leermiddelen, en de aanbieders van ELO/SIS. De ACM licht hieronder in paragraaf 7.1.1 beknopt de verschillende schakels toe. Daarna gaat de ACM in paragraaf 7.1.2 in op enkele relevante ontwikkelingen in de distributieketen.
7.1.1 De verschillende schakels in de distributieketen van leermiddelen in het VO 27. Educatieve uitgevers verzorgen de ontwikkeling, de productie en de marketing van de
leermethoden en bijbehorend lesmateriaal. De drie grote uitgevers in het VO zijn Noordhoff (ongeveer 50%), Malmberg (ongeveer 25%) en ThiemeMeulenhoff (ongeveer 20%).16 28. Doorgaans is het de directie van een school die beslist of leermethoden vervangen worden.
Daarna maken meestal de docenten/vaksecties de inhoudelijke keuze voor een leermethode binnen de gestelde budgettaire kaders. Docenten/vaksecties kiezen hun leermethode voornamelijk op basis van kwaliteitsoverwegingen. Uitgevers staan in contact met docenten/vaksecties om hun leermethoden onder de aandacht te brengen.
29. De distributie van leermiddelen aan de scholen in het VO vindt doorgaans plaats door educatieve distributeurs.17 TLN is de grootste distributeur (ongeveer 65%), gevolgd door Iddink (ongeveer 30%) en OsingadeJong (ongeveer 5%).18
30. Schoolboeken worden door distributeurs in het VO over het algemeen verstrekt via
boekenfondsen. Dit kan via een intern boekenfonds (hierna: IBF), gefaciliteerd boekenfonds (hierna: GBF) of extern boekenfonds (hierna: EBF).19 Voor de distributie van leermiddelen zetten scholen gemiddeld elke vier à vijf jaar een aanbesteding uit. Dit geldt voor het overgrote deel van alle leermiddelen die worden afgenomen in het VO.
31. Scholen kunnen op drie verschillende manieren toegang krijgen (inloggen) tot het digitaal lesmateriaal en de digitale leeromgeving van de uitgevers: via (i) een ELO, via (ii) de website van de uitgeverij en, in het geval van een EBF, via (iii) het portaal van de distributeur. Toegang via een ELO is de dominante vorm van toegang tot digitale leermiddelen in het VO.20
32. De ELO werkt nauw samen met het SIS van de school. In het SIS houdt een school de
basisgegevens over de leerlingen, klassen, vakken, lesroosters en voortgang en prestaties van leerlingen bij. Iedere school heeft een SIS nodig, wat onder meer volgt uit eisen rondom de financiering die een school aanvraagt bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO)21. Nagenoeg alle scholen in Nederland nemen een SIS af van Iddink (Magister; marktaandeel van [70-80%]) of Topicus (Somtoday; marktaandeel van [20-30%]).
33. Ondanks dat een ELO en een SIS verschillende functionaliteiten hebben en voorzien in verschillende behoeften22, bestaat er een sterke koppeling tussen de ELO en het SIS. Voor het gebruik van een ELO zijn namelijk (leerling)gegevens nodig uit het SIS. Ook worden beide producten vaak in gebundelde vorm aangeboden en afgenomen.23 Scholen blijken bovendien het afnemen van een SIS en een ELO van verschillende aanbieders als ingewikkeld te ervaren.24 Bijna 65% van de scholen maakt dan ook gebruik van een SIS en een ELO van dezelfde aanbieder.25 Zo bieden Iddink en Topicus de ELO enkel samen met het SIS aan; het is bij deze marktpartijen niet mogelijk om alleen de ELO af te nemen. Bovendien werkt de ELO van Iddink
17 Directe leveringen zijn zeer beperkt: minder dan 10%.
18 SEO (2017), pagina’s 3 tot en met 5.
19 Bij een IBF of GBF is de school de eigenaar van het fonds en daardoor ook de eigenaar van de boeken. Het verschil
tussen een IBF en een GBF is dat nog steeds (delen) van het distributie- en huurproces zijn uitbesteed aan een externe partij (distributeur), zoals de administratie en het innemen en uitleveren van boeken. Bij een EBF is de distributeur de eigenaar van het fonds en van de schoolboeken. De school huurt de boeken van de distributeur. Alleen de werkboeken worden gekocht. De distributeur is dan ook verantwoordelijk voor de diensten, zoals de (financiële) administratie en de logistiek (inname en uitgifte van boeken).
20 Enquête onder scholen (2019), pagina 13.
21 DUO is de uitvoeringsorganisatie van de rijksoverheid voor het onderwijs en financiert onderwijsinstellingen.
22 Meldingsbesluit, randnummer 69.
23 Er zijn maar weinig scholen die de aanschaf van een ELO en/of het SIS via een aanbesteding moeten doen. Als een
school de ELO en/of het SIS aanbesteed, dan is dit meestal voor een periode van vier jaar.
24 Enquête onder scholen (2019), pagina 21 en 22 (o.a. tabel 3.5.2).
25 Circa 75% van de scholen die gebruik maakt van het Magister SIS maakt ook gebruik van de Magister ELO. Daarnaast
niet samen met het SIS van Topicus en omgekeerd.26 Er zijn evenwel ook marktpartijen die enkel een ELO aanbieden, zoals Itslearning27, die met elke SIS kan samenwerken. De ACM merkt op dat Iddink komend schooljaar een nieuwe ELO, Magister.me, op de markt brengt die los van het Magister SIS wordt aangeboden28 en te koppelen is aan het SIS van een andere aanbieder dan Iddink. Partijen hebben hierbij aangegeven dat [vertrouwelijk].
7.1.2 Recente ontwikkelingen in de distributieketen van leermiddelen in het VO 34. Binnen het VO is een aantal trends waarneembaar. Ten eerste is de vraag naar digitale
leermiddelen gegroeid,29 en is de verwachting en wens dat de digitalisering in het onderwijs verder doorzet.30 Uit eerder onderzoek blijkt dat de bestaande distributeurs wel druk voelen vanuit de potentieel kleinere rol van distributie in een digitale markt, maar dat zij vanuit hun unieke capaciteit tot fijndistributie een sterke positie zullen houden zolang foliomateriaal nog een belangrijk deel is van de markt. Ook de uitgevers zijn zich aan het herpositioneren als gevolg van de digitalisering. Verder is er sprake van nieuwe, digitale toetreders.31
35. Ten tweede is de verwachting dat de digitalisering onderwijs op maat (of gepersonaliseerd leren) faciliteert: “De komende jaren zal digitalisering het leren nog verder transformeren door steeds
beter in te spelen op hoe verschillende leerlingen leren. Steeds meer scholen koppelen hun ambities aan de inzet van digitale hulpmiddelen in hun organisatie. Leraren gebruiken meer digitale leermiddelen, toetsen en toepassingen in hun lessen. Dit geeft meer mogelijkheden voor het variëren met lesmateriaal en resulteert in onderwijs op maat voor leerlingen.”32
36. Het is de wens33 en de ambitie om onderwijs op maat verder te faciliteren. Met als doel dat op termijn de leerkracht ontzorgd wordt en meer tijd en ruimte heeft voor persoonlijke aandacht voor de leerling. Hiervoor is het bijvoorbeeld gewenst dat leermiddelen modulair van opbouw worden, zodat de leraar de regie heeft: “Om verschillende leerroutes te faciliteren, is in veel gevallen een
meer modulaire opbouw van leermiddelen nodig. Hiermee kunnen leraren gemakkelijk
leermiddelen variëren en arrangeren. Daarnaast biedt een modulaire opbouw van leermiddelen aanknopingspunten om beter inzicht te krijgen in de ontwikkeling van leerlingen op
leerdoelniveau.”34 Dit betekent dat de rol van uitgevers mogelijk onder druk komt te staan, waarbij niet meer een hele methode wordt afgenomen, maar alleen die modules van de desbetreffende methode die nodig zijn.
26 Enquête onder scholen (2019), pagina 8 (tabel 3.2.1).
27 Enquête onder scholen (2019), pagina 8 (tabel 3.2.1): 10% van de scholen die het Magister-SIS gebruikt, neemt de
Itslearning-ELO af en 25% van de scholen die het Somtoday-SIS gebruikt neemt Itslearning-ELO af.
28 Voor het gebruik van Magister.me betalen scholen [vertrouwelijk] euro per leerling per jaar.
29 SEO (2017), pagina 6. Zie ook Kennisnet, Vier-in-Balans onderzoek juni 2015, pagina 26.
30 Bijvoorbeeld Ministerie van Economische Zaken en Klimaat – Nederlandse Digitaliseringsstrategie 2018, maart 2018, en
de Digitaliseringsagenda 2019, maart 2019, (hierna: Digitaliseringsagenda (2019)) van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, de PO-Raad, de VO-Raad en Kennisnet.
31 Oberon en SEO – Gratis maakt nog niet goed(koop), februari 2016, (hierna: Oberon en SEO (2016)), pagina 59.
32 Digitaliseringsagenda (2019), pagina 3.
33 Oberon – Gebruiksscenario’s Vinden, variëren, volgen en verantwoorden met digitale leermiddelen, mei 2019, (hierna:
Oberon (2019)), pagina 19 waar de functionele behoefte met betrekking tot het flexibel materiaal het meeste wordt genoemd) en pagina 22 waar een toekomstbeeld wordt geschetst.
37. Hiermee samenhangend is de wens van scholen om leerlingen beter te volgen,waarbij leerlingen gericht en direct feedback krijgen.35 De wens is ook om dit niet los per vak te doen, maar
consistent en vakoverstijgend.36
38. Aanbieders van ELO’s sluiten steeds meer aan op deze behoeften. Zo kun je met bijvoorbeeld Learnbeat materiaal combineren, arrangeren en met eigen materiaal verrijken. Learnbeat biedt uitgebreide mogelijkheden voor gepersonaliseerd leren, zodat scholen naar eigen wens vorm kunnen geven aan leren-op-maat.37 Iddink biedt met Magister.me eveneens een leerplatform dat maatwerk makkelijker maakt. Ook binnen Magister.me kan een docent leerlijnen arrangeren en daarin eenvoudig differentiëren.38 Aanbieders van toetsmateriaal bieden ook steeds meer gepersonaliseerd advies aan.39
39. Om gepersonaliseerd leren mogelijk te maken, zijn data nodig. De verwachting is dan ook dat meer data verzameld gaan worden. Dit is al eerder door bijvoorbeeld Kennisnet aangegeven.40
7.2 Relevante product- en geografische markten
40. In het meldingsbesluit gaat de ACM uit van negen relevante nationale productmarkten die raken aan het beroepsonderwijs en het VO. In de vergunningsfase beoordeelt de ACM enkel nog de gevolgen van de voorgenomen concentratie in het VO voor die productmarkten waar zij in het meldingsbesluit mogelijke mededingingsproblemen voorzag, te weten:
De nationale markt voor de uitgifte van leermiddelen in het VO, welke mogelijk nader onderscheiden kan worden naar vakgebied;
De nationale markt voor de distributie van leermiddelen in het VO, welke mogelijk nader onderscheiden kan worden naar verschillende typen boekenfondsen;
De mogelijke nationale markt voor ELO/SIS in het VO, welke mogelijk onderscheiden kan worden naar een aparte markt voor ELO (of naar een bredere markt voor toegangsmethoden tot digitale leermiddelen) en een aparte markt voor SIS.
41. De ACM laat, evenals in het meldingsbesluit, in dit besluit in het midden of de markten voor de uitgifte van leermiddelen in het VO en de distributie van leermiddelen in het VO nader
gesegmenteerd moeten worden, omdat dit voor de beoordeling van de gevolgen van de voorgenomen concentratie niet uitmaakt.41 Partijen betwisten deze marktafbakening niet.
35 Oberon (2019), pagina 32, 33 en pagina 37.
36 Oberon (2019), pagina 37.
37 Zie https://learnbeat.nl/leeromgeving/. Zie ook Oberon – Marktonderzoek formatief evalueren, (hierna: Oberon (2017)),
pagina 43.
38 Zie https://www.magister.nl/magisterme/.
39 Oberon (2017), pagina 43.
40 De Argumentenfabriek en Kennisnet – Omgaan met data in het onderwijs 2016.
41 Uit randnummer 54 volgt dat afscherming van ELO/SIS aanbieders als gevolg van een verbeterde interoperabiliteit, niet
42. In het meldingsbesluit heeft de ACM eveneens in het midden gelaten of er sprake is van een markt voor ELO/SIS of aparte markten voor SIS respectievelijk ELO, dan wel van een bredere markt voor toegangsmethoden tot digitale leermiddelen.42
43. In de vergunningsfase heeft de ACM nader onderzocht of er sprake is van een mogelijke bredere markt voor toegangsmethoden tot digitale leermiddelen.43Ook heeft de ACM, naar aanleiding van een zienswijze van TLN, onderzocht of er sprake is van een opkomende markt voor digitale gepersonaliseerde leersystemen. De ACM licht hieronder haar bevindingen met betrekking tot deze twee mogelijke markten toe en sluit af met haar conclusie ten aanzien van de
marktafbakening.
44. De ACM ziet op grond van haar onderzoek onvoldoende aanleiding voor een mogelijke bredere markt voor toegang tot digitale leermiddelen die naast de ELO ook het distributeursportaal en de digitale leeromgeving van de uitgevers omvat. Vanuit de vraagzijde bezien zijn het
distributeursportaal en de digitale leeromgeving slechts in beperkte mate een alternatief voor de ELO. Scholen gebruiken hun ELO vaak ook voor andere doeleinden dan enkel de toegang tot digitale leermiddelen.44 Uit het marktonderzoek blijkt dat een distributeursportaal en een digitale leeromgeving van de uitgevers deze additionele functionaliteiten niet of slechts in beperkte mate bieden. De ACM heeft bovendien geen aanwijzingen om aan te nemen dat uitgevers en
distributeurs snel en eenvoudig hun dienstverlening kunnen uitbreiden om daarmee een direct alternatief te zijn voor een ELO. De ACM ziet daarom onvoldoende aanleiding om aan te nemen dat er sprake is van een bredere markt voor toegang tot digitale leermiddelen. Partijen betwisten deze marktafbakening niet.45 Ook marktpartijen hebben geen ander standpunt naar voren gebracht. De ACM neemt daarom voor dit besluit aan dat er geen bredere markt is voor toegang tot digitale leermiddelen.
45. TLN heeft in haar zienswijze aangegeven dat zij van mening is dat er sprake is van een opkomende markt voor digitale gepersonaliseerde leersystemen die op termijn de mogelijke markt voor ELO zal verdringen. De ACM heeft dit nader onderzocht. Hoewel diverse andere marktpartijen de ontwikkeling naar digitale gepersonaliseerde leersystemen benoemen, zien deze marktpartijen deze ontwikkeling in het licht van een verdere ontwikkeling van de ELO of als een onderscheidende functionaliteit van een ELO. Partijen stellen zich eveneens op het standpunt dat er geen afzonderlijke markten voor gepersonaliseerd leersystemen en ELO bestaan en dat een gepersonaliseerd leersysteem een verder ontwikkelde ELO is. Zowel marktpartijen als partijen zien Magister.me als een doorontwikkelde vorm van de huidige Magister ELO en Learnbeat als een doorontwikkelde vorm van de Somtoday ELO. De functionaliteiten die deze systemen (zouden) bevatten,46 betreffen bovendien functionaliteiten die scholen graag terug zien in de ELO.47 De ACM acht het daarom aannemelijk dat digitale gepersonaliseerde leersystemen moeten worden gezien als onderdeel van een doorontwikkeling van een ELO. De ACM ziet
42 Meldingsbesluit, randnummers 64 tot en met 72.
43 Meldingsbesluit, randnummer 67.
44 Enquête onder scholen, pagina 14 (o.a. figuur 3.4.1).
45 Partijen hebben wel verzocht om nader onderzoek te doen naar de overstapdrempels voor een ELO en de vermeende
koppeling tussen de ELO en het SIS. De ACM verwijst hiervoor naar randnummer 66.
46 Zoals het mogelijk maken van modulair leren en een vakoverschrijdend dashboard. Zie hiervoor
https://www.magister.nl/magisterme/ en https://learnbeat.nl/ waar desbetreffende additionele functionaliteiten onder de aandacht worden gebracht.
onvoldoende aanleiding om aan te nemen dat er sprake is van een mogelijke markt voor digitale gepersonaliseerde leersystemen.
46. Alles overziend, komt de ACM tot de conclusie dat er onvoldoende aanleiding is om aan te nemen dat er sprake is van een bredere markt voor toegang tot digitale leermiddelen of van een mogelijke markt voor digitale gepersonaliseerde leersystemen. Of er sprake is van één markt voor ELO/SIS of aparte markten voor SIS respectievelijk ELO kan in dit besluit net als in het meldingsbesluit48 in het midden blijven, omdat dit voor de beoordeling van de gevolgen van de voorgenomen concentratie niet uitmaakt.49
7.3 Gevolgen van de concentratie
47. In het meldingsbesluit acht de ACM het aannemelijk dat partijen de mededinging op significante wijze zouden kunnen belemmeren op de mogelijke markt(en) voor de uitgifte van leermiddelen en de mogelijke markt(en) voor ELO/SIS in het VO:
door het relatief verbeteren van interoperabiliteit tussen de leermiddelen van Malmberg en de ELO/SIS van Magister50;
door een bundelingsstrategie te hanteren51;
doordat Iddink (als distributeur) een partiële klantafschermingsstrategie kan hanteren52; en
doordat Malmberg via Iddink de beschikking krijgt over commercieel gevoelige informatie van andere uitgevers.53
48. In het hiernavolgende gaat de ACM in op haar aanvullende onderzoek naar deze vier (niet-horizontale) gedragingen. Het relatief verbeteren van de interoperabiliteit tussen leermiddelen van Malmberg en de ELO/SIS wordt besproken in 7.3.1. De bundelingsstrategie wordt besproken in paragraaf 7.3.2. Klantafscherming wordt in paragraaf 7.3.3 besproken. In paragraaf 7.3.4 bespreekt de ACM marktafscherming door de toegang tot commercieel gevoelige informatie. Tot slot volgen de conclusies in 7.3.5.
49. De voorgenomen concentratie heeft zowel verticale als conglomerate aspecten. Voor verticale fusies geldt dat sprake kan zijn van bron- of klantafscherming wanneer de toegang van (potentiële) concurrenten van de fusiepartijen tot voorzieningsbronnen of afzetmarkten belemmerd of geblokkeerd wordt.54 Bij de beoordeling van een bron- of
klantafschermingsstrategie onderzoekt de ACM of partijen de mogelijkheid en prikkel hebben om de toegang tot voorzieningsbronnen af te schermen respectievelijk hun afname upstream te
48 Meldingsbesluit, randnummers 64 tot en met 72.
49 Voor bundeling geldt dat de mogelijkheid hiertoe niet aanwezig wordt geacht omdat er sprake is van verschillende
aankoopprocessen en aankoopmomenten, en er bovendien geen behoefte bestaat onder scholen tot gebundelde afname (zie randnummer 96). Het marktaandeel van Magister op de markt(en) voor ELO/SIS is niet relevant voor deze beoordeling. Uit randnummer 84 volgt dat het ook bij de beoordeling van interoperabiliteit niet uitmaakt of men uitgaat van een markt voor ELO of een markt voor ELO/SIS.
50 Meldingsbesluit, randnummers 159, 160, 164 en 177.
51 Meldingsbesluit, randnummer 175.
52 Meldingsbesluit, randnummer 236.
53 Meldingsbesluit, randnummer 203.
54 Richtsnoeren voor de beoordeling van niet-horizontale fusies op grond van de Verordening van de Raad inzake de
controle op concentraties van ondernemingen (hierna: Richtsnoeren niet-horizontale fusies) Pb 2008, C265/07,
beperken. Vervolgens beoordeelt de ACM of deze afschermingsstrategie de concurrentie downstream respectievelijk upstream aanzienlijk zou schaden.55
50. Bij een fusie met een conglomeraat karakter geldt dat de combinatie van producten op gerelateerde markten het fusiebedrijf de mogelijkheid en de prikkel kan geven om een sterke marktpositie op de ene markt over te hevelen naar de andere markt. Bij de beoordeling van de waarschijnlijkheid van een dergelijk scenario onderzoekt de ACM of partijen de mogelijkheid en de prikkel hebben om hun concurreren uit te sluiten, en of een dergelijke afschermingsstrategie een aanzienlijke ongunstige invloed op de mededinging zou hebben en daardoor de verbruikers zou benadelen.56
7.3.1 Marktafscherming markt(en) via interoperabiliteit
51. Zoals in het meldingsbesluit door de ACM is toegelicht, bestaat er een niet-horizontale relatie tussen de activiteiten van Malmberg op de mogelijke markt(en) voor de uitgifte van leermiddelen in het VO en de activiteiten van Iddink op de mogelijke markt(en) voor ELO/SIS in het VO. 52. De voorgenomen concentratie heeft tot gevolg dat de activiteiten van partijen op deze nauw
verwante markten in de nieuwe onderneming samenkomen. Hiermee heeft de voorgenomen concentratie een conglomeraat karakter, wat kan leiden tot marktafscherming.57
53. In het meldingsbesluit heeft de ACM het aannemelijk geacht dat partijen als gevolg van de voorgenomen concentratie de mededinging op de mogelijke markt(en) voor de uitgifte van leermiddelen significant zouden kunnen belemmeren. Partijen zouden concurrenten kunnen afschermen door het relatief verbeteren van de interoperabiliteit tussen Magister (Iddink)58 en digitale leermiddelen van Malmberg.
54. Naast de effecten op de mogelijke markt(en) voor de uitgifte van leermiddelen zou de
voorgenomen concentratie ook effecten kunnen hebben op de mogelijke markt(en) voor ELO/SIS, doordat de relatief verbeterde interoperabiliteit de reeds sterke positie van Magister op de
mogelijke markt(en) voor ELO/SIS verder versterkt.59 Om concurrenten te kunnen afschermen op de mogelijke markt(en) voor ELO/SIS, moeten partijen een sterke marktpositie op mogelijke markt(en) voor de uitgifte van leermiddelen hebben en kunnen overhevelen naar de ELO/SIS markt(en).60 Hoewel elke school weliswaar leermiddelen van Malmberg afneemt, is het
marktaandeel van Malmberg op de mogelijke markt(en) voor de uitgifte van leermiddelen beperkt, te weten [20-30%]. Gelet op dit beperkte marktaandeel van Malmberg acht de ACM het niet aannemelijk dat partijen als gevolg van de voorgenomen concentratie in staat zijn om de concurrenten van Magister af te schermen. Indien de mogelijke markt(en) voor de uitgifte van leermiddelen nader onderscheiden zou worden naar vakgebied, beschikt Malmberg op een aantal mogelijke markten over een hoger marktaandeel: bijvoorbeeld biologie [70-80%], natuurkunde [50-60%] en chemie/scheikunde [40-50%]. De ACM acht het niet aannemelijk dat een school haar keuze voor een ELO/SIS laat beïnvloeden door een verbeterde interoperabiliteit met één of twee vakken. Daarom is de positie op één specifieke lesmethode minder relevant voor de mogelijkheid
55 Richtsnoeren niet-horizontale fusies, randnummers 32 respectievelijk 59.
56 Richtsnoeren niet-horizontale fusies, randnummer 93.
57 Richtsnoeren niet-horizontale fusies, randnummer 93.
58 Het zou hier kunnen gaan om de Magister ELO (zoals Magister 6) en/of Magister.me (specifiek gericht op
gepersonaliseerd leren).
59 Meldingsbesluit, randnummer 164 en 177.
tot overheveling van marktmacht, dan het aantal lesmethoden van één aanbieder dat een school gemiddeld afneemt. In combinatie met de overstapdrempels voor ELO/SIS61, volgt hieruit volgens de ACM dat partijen óók wanneer gekeken zou worden naar smallere markten voor specifieke lesmethoden, niet in staat zijn om de concurrenten van Magister af te schermen.
55. De ACM heeft daarom alleen nader onderzocht of partijen na de voorgenomen concentratie de mogelijkheid en de prikkel hebben om concurrenten van Malmberg af te schermen door het relatief verbeteren van de interoperabiliteit tussen Magister en Malmberg, waardoor
concurrerende uitgevers op een achterstand worden gezet en wat de effecten hiervan zijn op de mededinging op de mogelijke markt(en) voor de uitgifte van leermiddelen.
Opvattingen van partijen
56. In reactie op het meldingsbesluit, herhalen partijen in hun zienswijze hun eerdere standpunt dat de rationale achter de voorgenomen concentratie is gelegen in de mogelijkheden die de combinatie van Iddink en Malmberg biedt om betere digitale producten te creëren. Zij
benadrukken dat scholen, docenten, leerlingen en ouders hier een sterke behoefte aan hebben.62 57. Partijen zijn van plan om de interoperabiliteit van de leermiddelen van Malmberg in de Magister
ELO te verbeteren. Partijen geven daarbij aan dat voor de seamless solution die partijen voor ogen hebben, het nodig is dat Magister volledig interoperabel is met de leermiddelen van alle uitgevers. Alleen op deze manier kunnen partijen tegemoet komen aan de vraag van scholen. Partijen stellen daarom dat het platform óók voor elke andere uitgever open zal blijven en elke uitgever de mogelijkheid behoudt om een koppeling te maken met Magister. Partijen zullen andere uitgevers niet uitsluiten of benadelen.63 Partijen geven verder aan dat drempels om over te stappen naar een andere ELO-aanbieder laag zijn en de verbondenheid tussen ELO en SIS geen extra overstapdrempel vormt.64
58. Partijen stellen zich op het standpunt dat zij niet de mogelijkheid of de prikkel hebben om na de voorgenomen concentratie de interoperabiliteit van Magister met de leermiddelen van
concurrerende uitgevers te belemmeren of te beperken. Zij lichten dat als volgt toe.
59. Ten aanzien van de mogelijkheid stellen partijen vast dat Malmberg op de mogelijke markt(en) voor de uitgifte van leermiddelen voor het VO niet over marktmacht beschikt. Partijen kunnen het zich daarom niet veroorloven om ThiemeMeulenhoff of Noordhoff slechter te behandelen. Ook een strategie om kleinere uitgevers uit te sluiten, is volgens partijen niet winstgevend. Dit zijn veelal niche-spelers op vakken waar Malmberg geen alternatief biedt. Afscherming van deze spelers levert partijen dus niets op. Voor zover partijen wel een alternatief kunnen bieden, merken partijen op dat een uitsluitingsstrategie niet automatisch betekent dat dit ten goede komt aan Malmberg. Noordhoff en ThiemeMeulenhoff, de twee andere grote uitgevers, zijn ook actief op de vakken waar de niche-spelers leermiddelen aanbieden. Zij hebben op die vakken ook vaak een sterkere marktpositie. Hierdoor is het waarschijnlijker dat een dergelijke uitsluitingsstrategie er volgens partijen dus in resulteren dat dit ten goede komt aan Noordhoff en ThiemeMeulenhoff, in plaats van aan Malmberg.
61 Zoals omschreven onder randnummer 66.
62 Zienswijze partijen van 29 april 2019 (ACM/IN/432054), randnummer 21. Zie ook de presentatie van Sanoma Learning
van 12 december 2018, pagina 2.
63 Zie ook het persbericht van Sanoma Learning, waarin wordt aangegeven dat partijen open staan voor alle andere
aanbieders van content en platformen.
60. Partijen stellen zich daarnaast op het standpunt dat Magister geen poortwachtersrol heeft. Magister bepaalt niet welke leermethode(n) scholen kiezen. Scholen kiezen een leermethode en verwachten dat een ELO/SIS die keuze ondersteunt. Scholen kunnen partijen dus disciplineren. Magister kan bovendien geen toegang tot digitale leermiddelen bewerkstelligen zonder de medewerking van uitgevers.
61. Scholen laten zich volgens partijen niet sturen door middel van Magister naar de leermiddelen van Malmberg. Partijen verwachten dat als Magister geen optimale functionaliteit kan bieden voor de leermiddelen die de school wil gebruiken, scholen dan zullen overstappen naar een andere ELO. Het is daarbij volgens partijen niet mogelijk om enerzijds in te schatten wat scholen een ‘voldoende minimumniveau van interoperabiliteit’ vinden zodat scholen niet zullen overstappen van ELO en anderzijds wat scholen een ‘voldoende niveauverschil in interoperabiliteit’ vinden om over te stappen naar de leermiddelen van Malmberg. Het implementeren van een dergelijke complexe strategie zou volgens partijen te risicovol zijn, gelet op de sterke afnemerspositie van scholen en de afhankelijkheid van concurrenten zoals ThiemeMeulenhoff en Noordhoff.65 62. Ten aanzien van de prikkel merken partijen op dat scholen sterke afnemers zijn die zeer
autonoom zijn in hun keuze voor een bepaalde leermethode. Als Magister geen (goede) toegang biedt tot alle methoden, is Magister geen aantrekkelijk product voor scholen. Een verbeterde interoperabiliteit moet daarom voor alle gebruikte leermiddelen gelden. Scholen wensen een
seamless solution. Hiervoor is Magister afhankelijk van de andere uitgevers en hun digitale
ontwikkeling. Daarom hebben partijen niet de prikkel om de interoperabiliteit van Magister met de leermiddelen van concurrerende uitgevers te belemmeren of beperken.66
63. Ten aanzien van het effect wijzen partijen er op dat de ACM moet aantonen dat mededinging in aanzienlijke mate wordt aangetast. Partijen achten het onwaarschijnlijk dat aanbieders van digitale leermiddelen geen uitzicht meer zouden hebben op een minimale rentabiliteit, omdat deze aanbieders ook met de nu bestaande minimale interoperabiliteit in staat zijn om de markt te betreden.67
64. Partijen stellen zich verder op het standpunt dat het verbeteren van de interoperabiliteit van Malmberg ten opzichte van de andere uitgevers niet de aantrekkelijkheid van Magister zal vergroten. Zij stellen dat juist de ELO minder aantrekkelijk wordt, omdat de andere uitgevers een relatief slechtere interoperabiliteit hebben en dit op [70-80%] van de leermiddelen ziet.
Beoordeling ACM
65. In deze paragraaf licht de ACM haar beoordeling toe. De ACM gaat hierbij eerst in op haar beoordeling van de gevolgen voor de mogelijke markt(en) voor de uitgifte van leermiddelen en daarna op haar beoordeling van de gevolgen voor de mogelijke markt(en) voor ELO/SIS. Daarbij onderzoekt de ACM of (i) partijen na de voorgenomen concentratie de mogelijkheid zouden hebben om concurrenten uit te sluiten, (ii) zij de prikkel zouden hebben om dit te doen, én (iii) deze afschermingsstrategie een aanzienlijke ongunstige invloed op de mededinging zou hebben en daardoor de verbruikers zou benadelen (het effect).68
66. Relevant voor de beoordeling zijn de mogelijke overstapdrempels voor het wisselen van ELO en/of SIS. De ACM heeft hier nader onderzoek naar gedaan. Daaruit blijkt dat scholen een
65 Zienswijze partijen van 29 april 2019 (ACM/IN/432054), randnummer 34 e.v.
66 Zienswijze partijen van 29 april 2019 (ACM/IN/432054), randnummer 30 e.v.
67 Zienswijze partijen van 29 april 2019 (ACM/IN/432054), randnummer 41 e.v.
dergelijke overstap in het algemeen als moeilijk ervaren. Scholen ervaren de overstap van SIS als moeilijker dan de overstap van ELO.69 Zo zijn er in de afgelopen tien jaar meer scholen van ELO dan van SIS gewisseld.70 Desondanks ervaren scholen die zijn overgestapt van ELO deze overstap als redelijk moeilijk.71 Zij zien de volgende overstapdrempels: het trainen van gebruikers in het gebruik van de nieuwe ELO, het niet ondersteunen van ketenverhuizingen gedurende het schooljaar, de problemen bij het overzetten van het lesmateriaal van docenten van de ene ELO naar de andere ELO, en de verwevenheid van de ELO met andere systemen van de school.72 Ook scholen die niet zijn overgestapt van ELO in de afgelopen tien jaar, percipiëren een dergelijke overstap als ingewikkeld en omslachtig.73 Hoewel de overstapdrempels van een ELO lager liggen dan de overstapdrempels van een SIS, moet worden bedacht dat een overstap van de Magister ELO naar de Somtoday ELO en omgekeerd ook altijd een overstap van SIS zal betekenen waardoor de overstapdrempels van deze ELO’s hoger worden.
(i) Mogelijkheid
67. In het meldingsbesluit concludeerde de ACM reeds dat partijen over een marktaandeel van tussen de 50 en 70% beschikken op de mogelijke markt(en) voor ELO/SIS.74 Daarbij is een ELO van groot belang voor scholen. Uit de enquête onder scholen blijkt dat 92% gebruik maakt van een ELO en dat 70% van de scholen de ELO gebruikt om de toegang tot digitale leermiddelen voor leerlingen mogelijk te maken.75 Daaruit volgt ook het belang voor een uitgever van een goede ontsluiting van digitale leermiddelen via een ELO. Gelet op het marktaandeel van Magister en het belang van een ELO voor de ontsluiting van digitale leermiddelen concludeert de ACM dat partijen concurrenten van Malmberg kunnen afschermen.
68. Partijen geven expliciet aan dat de integratie tussen Magister en de leermiddelen van alle uitgevers zal worden verbeterd, om ervoor te zorgen dat Magister zo aantrekkelijk mogelijk blijft.76 Een voorbeeld van deze verbeterde integratie is het faciliteren van een vakoverstijgend overzicht (dashboard).77 Zulke verbeteringen worden verwacht in de nieuwe versie van Magister,
Magister.me.78
69 Enquête onder scholen (2019), pagina 22 (o.a. tabel 3.5.1 en figuur 3.5.1).
70 Zo is 26% van de scholen in de afgelopen tien jaar overgestapt van SIS en 47% van ELO (Enquête onder scholen (2019),
o.a. figuur 3.5.2).
71 Enquête onder scholen (2019), pagina 21 en 22 (o.a. tabel 3.5.3).
72 Enquête onder scholen (2019), pagina 24 en 25 (o.a. figuur 3.5.3).
73 Enquête onder scholen (2019), pagina 26 (o.a. figuur 3.5.4).
74 Meldingsbesluit, randnummer 143. Wanneer uitgegaan wordt van een markt voor ELO/SIS ligt het marktaandeel van
partijen hoger dan wanneer uitgegaan wordt van een aparte markt voor ELO. Bij een aparte markt voor ELO ligt het marktaandeel echter alsnog boven de 50%. Dit marktaandeel in combinatie met de verder omschreven punten acht de ACM voldoende voor de mogelijkheid tot afscherming door verbeterde interoperabiliteit. De mogelijkheid is dus aanwezig ongeacht of uitgegaan wordt van een markt voor ELO of een markt voor ELO/SIS.
75 Enquête onder scholen (2019), figuur 3.2.1 en figuur 3.4.1.
76 Zienswijze partijen van 29 april 2019 (ACM/IN/432054), randnummer 31.
77 Antwoorden partijen op vragenlijst ACM in meldingsfase d.d. 15 januari 2019 (ACM/IN/427933), randnummer 68, en
Reactie op Notities behorende bij presentatie “Punten van Overweging voor concentratie Sanoma Learning B.V. en Iddink Holding B.V.”(hierna: Reactie op de punten van overweging) d.d. 8 augustus 2019 (ACM/IN/437039), randnummer 15.
69. Marktpartijen en een aantal scholen verwachten dat Malmberg een relatief betere
interoperabiliteit in Magister krijgt dan andere uitgevers. Andere uitgevers verwachten overigens niet dat zij helemaal niet betrokken zullen worden bij de (interoperabiliteits)verbeteringen binnen Magister. Partijen zouden volgens hen via ongelijke voorwaarden de interoperabiliteit van Malmberg relatief kunnen verbeteren, zoals het beter positioneren van Malmberg leermiddelen in Magister79 of het vragen van listing fees.80 Uit interne documenten van partijen maakt de ACM op dat partijen concurrerende uitgevers wel willen betrekken bij een verbeterde interoperabiliteit, maar [vertrouwelijk].81 Met betrekking tot het vragen van listing fees merkt de ACM op dat [vertrouwelijk].82 Iddink stelt zich bovendien op het standpunt dat de listing fee bij uitgevers (meestal) verdisconteerd zit in de algehele korting die Iddink als distributeur onderhandelt met uitgevers.83
70. Tijdens het marktonderzoek onderzocht de ACM ook of andere partijen doeltreffende en snel uitvoerbare tegenmaatregelen kunnen treffen als partijen over zouden gaan op een strategie van benadeling van andere uitgevers wat betreft Magister. Het is minder waarschijnlijk dat een afschermingsstrategie tot marktafscherming leidt wanneer concurrenten dergelijke
tegenmaatregelen kunnen treffen.84 Volgens partijen is de voorgenomen concentratie nodig om de samenwerking tussen de verschillende partijen (uitgeverij en ELO-aanbieder) mogelijk te maken.85 Dit wordt ook bevestigd door een marktpartij.86 Een grote uitgever geeft aan dat het in ieder geval niet mogelijk is voor kleine uitgevers87 om tot een dergelijke ontwikkeling te komen.88 Een andere grote uitgever stelt dat dit wellicht mogelijk is, maar dat dit tot ongewenste
verkokering leidt.89
71. De ACM acht het niet aannemelijk dat andere marktpartijen tijdig tegenmaatregelen kunnen treffen. Eerdere pogingen om een verbeterde interoperabiliteit te bewerkstelligen via een samenwerking, zijn mislukt. Daarnaast is er maar een beperkte aantal mogelijkheden tot dergelijke samenwerkingen vanwege de hoge concentratie op de mogelijke markt(en) voor de uitgifte van leermiddelen en de mogelijke markt(en) voor ELO/SIS. Voorts wordt het participeren in een dergelijke samenwerking voor kleinere uitgevers niet mogelijk geacht.
79 Zie, bijvoorbeeld: Antwoorden grote uitgever (ACM/IN/435755, vraag 43); Antwoorden grote uitgever (ACM/IN/435896,
vraag 30); Gespreksverslag kleine uitgever (ACM/UIT/513203, pagina 7); Gespreksverslag kleine uitgever (ACM/UIT/513594, pagina 6), Zienswijze kleine uitgever (ACM/IN/436652, pagina 5).
80 Antwoorden grote uitgever (ACM/IN/435896, vraag 42); Antwoorden grote uitgever (ACM/IN/435755, vraag 34),
Zienswijze kleine uitgever (ACM/IN/436652), Gespreksverslag kleine uitgever (ACM/UIT/513203, pagina 7).
81 Zie intern document Sanoma [vertrouwelijk]. Eerder heeft Iddink ook getracht met Noordhoff samen te werken.
[vertrouwelijk].
82 Zie intern document Sanoma [vertrouwelijk].
83 Antwoorden partijen op vragenlijst ACM d.d. 7 juni 2019 (ACM/IN/435448), randnummer 66 e.v.
84 Richtsnoeren niet-horizontale fusies, randnummer 103.
85 Antwoorden partijen op vragenlijst ACM in meldingsfase d.d. 15 januari 2019 (ACM/IN/427933), randnummer 3.
ACM/IN/427933.
86 Gespreksverslag TLN (ACM/UIT/515192, pagina 6).
87 De ACM verstaat onder kleine uitgevers de overige uitgevers actief in het VO behalve Noordhoff, Malmberg en
ThiemeMeulenhoff. Sommige van deze uitgevers kunnen overigens elders wel substantiële marktaandelen hebben (bijvoorbeeld buiten het VO).
88 Antwoorden grote uitgever (ACM/IN/435755, vraag 47).
72. De ACM concludeert op basis van het voorgaande dat, hoewel partijen alle uitgevers zullen betrekken bij (interoperabiliteits)verbeteringen in Magister, partijen de interoperabiliteit tussen Magister en de leermiddelen van Malmberg ten opzichte van concurrerende uitgevers kunnen verbeteren. Anders gezegd, partijen kunnen concurrenten van Malmberg op achterstand zetten doordat deze concurrenten een slechtere interoperabiliteit met Magister hebben vergeleken met Malmberg. De samenwerking tussen Magister en Malmberg om tot een seamless solution te komen, het aanzienlijke marktaandeel van Magister en de onwaarschijnlijkheid dat andere partijen tot een doeltreffende en snel uitvoerbare tegenmaatregel over kunnen gaan, biedt partijen daarmee de mogelijkheid om via interoperabiliteit concurrerende uitgevers af te schermen.
(ii) Prikkel
73. Er is alleen een prikkel tot een afschermingsstrategie als deze winstgevend doorgevoerd kan worden. Dit hangt af van de mogelijke baten en kosten die volgen uit de afscherming van concurrenten. Mogelijke baten van relatief verbeterde interoperabiliteit kunnen daarom zijn dat scholen overstappen naar leermiddelen van Malmberg. Mogelijke kosten bestaan uit gederfde inkomsten wanneer scholen overstappen naar een andere ELO/SIS of andere leermiddelen als gevolg van de afschermingsstrategie.
74. De ACM acht het niet aannemelijk dat er kosten zijn verbonden aan het verbeteren van de interoperabiliteit van de digitale leermiddelen van Malmberg in Magister. Het is niet logisch dat scholen overstappen naar een andere ELO/SIS vanwege een verbeterde interoperabiliteit of daardoor andere leermiddelen kiezen ter vervanging van die van Malmberg. Scholen hebben immers enkel voordeel van een dergelijke verbetering. Dit nog afgezien van het feit dat scholen überhaupt niet snel overstappen vanwege de hoge overstapdrempels die zij ervaren om te wisselen van ELO/SIS.
75. De ACM acht het voorts aannemelijk dat er baten te behalen zijn door de interoperabiliteit van Malmberg leermiddelen met Magister te verbeteren. Gezien de positieve brutomarge van Malmberg90, levert een overstap van een school naar leermiddelen van Malmberg baten op voor partijen. Alhoewel scholen gemiddeld genomen neutraal reageren op de vraag of zij meer leermiddelen van een uitgever afnemen als de verbeterde interoperabiliteit slechts mogelijk is voor één uitgever in de door hen gebruikte ELO, geeft in het marktonderzoek 29,3% van de scholen aan het aannemelijk te vinden dat zij meer leermiddelen van één uitgever afnemen als deze een betere interoperabiliteit hebben in de door hen gebruikte ELO.91 Deze
overstapbereidheid wordt bevestigd door verschillende marktpartijen.92
76. De ACM concludeert op basis van het voorgaande dat partijen een afschermingsstrategie winstgevend kunnen doorvoeren. Gelet op de afwezigheid van kosten die een
afschermingsstrategie met zich meebrengt en de baten die deze strategie kan opleveren, is de ACM van oordeel dat partijen na de voorgenomen concentratie de prikkel kunnen hebben om concurrenten af te schermen door het relatief verbeteren van de interoperabiliteit tussen Magister en Malmberg.
90 Brutomarge is [vertrouwelijk] (Antwoorden partijen op vragenlijst ACM in meldingsfase d.d. 15 januari 2019
(ACM/IN/427933), vraag 13).
91 Enquête onder scholen (2019), tabel 3.4.4.
92 Gespreksverslag Ons Middelbaar Onderwijs (ACM/UIT/514956, pagina 4), Gespreksverslag kleine uitgever
(iii) Effect
77. In randnummers 72 en 76 stelt de ACM vast dat partijen de mogelijkheid en prikkel hebben om tot een afschermingspraktijk via de relatieve verbetering van interoperabiliteit over te gaan. In het navolgende gaat de ACM in op de effecten van de afschermingsstrategie.
Slagkracht concurrerende uitgevers
78. Gezien het belang van een ELO voor de ontsluiting van digitale leermiddelen (zie randnummers 31-32), is afstemming tussen een aanbieder van een ELO en een uitgever belangrijk voor een goede ontsluiting. Op basis van het marktaandeel van Magister acht de ACM het aannemelijk dat uitgevers in grote mate afhankelijk zijn van Magister om hun digitale leermiddelen te ontsluiten. 79. De ACM acht het aannemelijk dat de verschillende mogelijkheden die partijen na de
voorgenomen concentratie hebben om de interoperabiliteit tegen ongelijke voorwaarden aan te bieden, het beeld van scholen over concurrenten van Malmberg negatief kan beïnvloeden.93 Zoals een kleine uitgever stelt, kan een relatief betere interoperabiliteit daarmee (kleine) uitgevers ontmoedigen om de concurrentie aan te gaan met Malmberg, omdat zij altijd op Malmberg zullen worden achtergesteld.94 Daarnaast kunnen concurrerende (kleine) uitgevers hun prikkel om te concurreren verliezen wanneer partijen na de voorgenomen concentratie veel (meer) geld vragen voor de (verbeterde) interoperabiliteit.95
80. Ongelijke voorwaarden maken het product van concurrerende uitgevers relatief onaantrekkelijker, waardoor verkopen teruglopen en verkoopmogelijkheden worden beperkt. Wanneer er sprake is van ongelijke financiële voorwaarden en concurrenten van Malmberg meer moeten betalen voor dezelfde ontsluiting op Magister die Malmberg krijgt, vermindert dit de concurrentiemogelijkheden voor concurrenten van Malmberg.
Toetredingsdrempels
81. Op basis van eerder onderzoek concludeert de ACM dat toetredingsdrempels op de markt(en) voor de uitgifte van leermiddelen hoog zijn.96 Dit beeld wordt bevestigd in het marktonderzoek. De reeds hoge toetredingsdrempels op de mogelijke markt(en) voor de uitgifte van leermiddelen in combinatie met de verlaagde verkoopverwachtingen door ongelijke voorwaarden vermindert het uitzicht op minimale rentabiliteit van potentiële concurrenten. De ACM acht het daarom
aannemelijk dat een relatieve verbetering van interoperabiliteit tussen Magister en Malmberg tot een verhoging van toetredingsdrempels leidt.
Beperkingen op de innovatie
82. De ACM constateert dat een aantal marktpartijen zorgen heeft met betrekking tot innovatie op de mogelijke markt(en) voor de uitgifte van leermiddelen.97 De snelheid en/of de aard van nieuwe ontwikkelingen na de voorgenomen concentratie wordt volgens hen afhankelijk van het tempo dat en de mogelijkheden die Malmberg heeft.98 Partijen laten het namelijk niet gebeuren dat
93 Bijvoorbeeld aangehaald in antwoorden grote uitgever (ACM/IN/435896, vraag 42).
94 Gespreksverslag kleine uitgever (ACM/UIT/513594, pagina 7).
95 Bijvoorbeeld de zorgen in gespreksverslag kleine uitgever (ACM/UIT/513203, pagina 8).
96 Oberon en SEO (2016), pagina 63 en NMa – Schoolboekenscan 2011, pagina 10. Oberon en SEO – Gratis maakt nog
niet goed(koop) 2016, pagina 63 en NMa – Schoolboekenscan 2011, pagina 10.
97 Antwoorden grote uitgever (ACM/IN/435896, vraag 42); Antwoorden grote uitgever (ACM/IN/435755, vraag 46);
Gespreksverslag Topicus (ACM/UIT/512603, randnummer 38).
Malmberg op een (tijdelijke) achterstand komt te staan.99 De ACM acht het aannemelijk dat het voorgaande de innovatieprikkels voor concurrerende uitgevers vermindert. Ook leidt dit ertoe dat Malmberg, aangezien zij weet dat zij niet op een achterstand zal komen te staan op het gebied van de interoperabiliteit met Magister, eveneens een verminderde prikkel zal hebben om te innoveren.
83. Aanvullend volgt uit interne documenten van partijen het beeld dat [vertrouwelijk].100 Uit
onderzoek blijkt eveneens dat juist toetreders en kleinere uitgevers innovatief zijn.101 Deze rol van toetreders en kleinere uitgevers bezien in samenhang met de verminderde slagkracht van concurrerende uitgevers102 en de verhoogde toetredingsdrempels103, leidt evenals hetgeen beschreven in randnummer 82 tot verminderde innovatie op de mogelijke markt(en) voor de uitgifte van leermiddelen.
Conclusie
84. Gelet op het voorgaande, komt de ACM tot de conclusie dat door de voorgenomen concentratie de daadwerkelijke mededinging op de mogelijke markt(en) voor de uitgifte van leermiddelen op significante wijze zal worden belemmerd. Deze conclusie geldt ongeacht of uitgegaan wordt van een markt voor ELO of van een markt voor ELO/SIS.104 Als gevolg van de voorgenomen concentratie wordt de slagkracht van concurrenten van Malmberg namelijk nadelig beïnvloed, worden de toetredingsdrempels verhoogd en de innovatiemogelijkheden geschaad. Gelet op de digitale aard van de markt en de behoefte aan verdere digitalisering in de leermiddelenketen, leidt dit tot een negatieve invloed op prijs, kwaliteit en innovatie. Scholen hebben hier nadeel van. 7.3.2 Marktafscherming via bundeling
85. De niet-horizontale relatie tussen de activiteiten van partijen kan leiden tot marktafscherming in de vorm van een bundelingsstrategie.105 In deze paragraaf gaat de ACM in op marktafscherming middels zogenoemde gemengde bundeling, waarbij de aangeboden producten apart verkrijgbaar blijven maar ook tezamen worden aangeboden.106
86. De ACM gaat in op twee mogelijke vormen van bundeling. Ten eerste het aantrekkelijker maken van de leermiddelen van Malmberg door kortingen te bieden op de Magister ELO/SIS in ruil voor een grotere afname van de leermiddelen van Malmberg, al dan niet op een ander moment. Ten tweede het aantrekkelijker maken van de Magister ELO/SIS door kortingen te bieden op de
99 Antwoorden grote uitgever (ACM/IN/435896, vraag 42).
100 Zie intern document Sanoma [vertrouwelijk]. Zie ook intern document Iddink [vertrouwelijk].
101 Oberon en SEO (2016), pagina 35 en 64.– Gratis maakt nog niet goed(koop) 2016, pagina 35 en 64. In Enquête onder
scholen (2019) geven een aantal respondenten ook aan dat kleine aanbieders innovatief zijn, bijvoorbeeld: “Vwb leermiddelen hebben we echt kleine innovatieve aanbieders nodig die via een uniform koppelvlak met elkaar "spreken".”
102 De ACM heeft in randnummer 79 reeds vastgesteld dat een relatieve verbetering van interoperabiliteit tussen Magister
en Malmberg tot verminderde concurrentiemogelijkheden en een verminderde prikkel om te concurreren leidt.
103 De ACM heeft in randnummer 81 reeds vastgesteld dat dat een relatieve verbetering van interoperabiliteit tussen
Magister en Malmberg tot een verhoging van toetredingsdrempels leidt.
104 Zie ook randnummer 67.
105 Meldingsbesluit, randnummer 125 en randnummers 165-178.
106 Bij gemengde bundeling kan de prijs voor de afzonderlijke producten hoger liggen dan de prijs voor het gebundelde
leermiddelen van Malmberg in ruil voor een overstap naar een Magister ELO/SIS, al dan niet op een ander moment.
Opvattingen van partijen
87. In de meldingsfase hebben partijen al aangegeven dat ze geen mogelijkheid of prikkel hebben tot een bundelingsstrategie.107 In hun zienswijze op het meldingsbesluit herhalen partijen dit
standpunt.108 Voor zover zij wel de prikkel en de mogelijkheid zouden hebben, zijn partijen van mening dat een dergelijke strategie niet tot marginalisering van concurrenten zou leiden. 88. Ten aanzien van de mogelijkheid stellen partijen dat – nog afgezien van de vraag in hoeverre
partijen daadwerkelijk beschikken over aanzienlijke marktmacht – scholen de leeromgeving en de leermiddelen niet op hetzelfde moment afnemen. Zij betogen dat de inkoopprocessen, de
personen die betrokken zijn bij de besluitvorming en de budgetten waaruit scholen deze diensten bekostigen gescheiden zijn.
89. Partijen merken verder op dat de inkoop van leermiddelen via een openbare aanbesteding verloopt, terwijl de inkoop van een ELO doorgaans niet aanbestedingsplichtig is. Voor zover een school wel aanbestedingsplichtig is voor de inkoop van een ELO, stellen partijen dat scholen dit niet doen. Volgens partijen blijkt namelijk nergens duidelijk uit dat scholen behoefte hebben aan een one-stop-shop. Partijen menen bovendien dat een dergelijke bundelingsstrategie in strijd zou zijn met de Aanbestedingswet.109
90. Partijen betwisten ook dat scholen behoefte hebben aan een gebundelde afname van leermiddelen en leeromgeving (de one-stop-shop). Partijen merken hierbij op dat Iddink haar distributiediensten al kan bundelen met Magister. Aangezien Iddink deze diensten nu niet bundelt richting scholen, toont dit volgens partijen reeds aan dat Iddink niet over een dergelijke invloed bij scholen beschikt.
107 Meldingsbesluit, randnummer 166.
108 Zienswijze partijen van 29 april 2019 (ACM/IN/432054), randnummer 49 e.v.
91. Ten aanzien van de prikkel stellen partijen dat – gelet op de prijs van Magister ten opzichte van de prijs van leermiddelen – het niet aannemelijk is dat een korting op Magister scholen ertoe zou bewegen om meer leermiddelen van Malmberg af te nemen. Ook zouden scholen, volgens partijen, niet door middel van een korting op de leermiddelen van Malmberg scholen vaker Magister afnemen. Partijen merken hierbij op dat de prijs van leermiddelen maar een beperkte rol speelt bij de keuze van leerkrachten en vaksecties voor leermiddelen.
92. Ten aanzien van het effect stellen partijen dat het de mededingingsrechtelijke toets ziet op de vraag of concurrenten als gevolg van bundeling worden gemarginaliseerd. Partijen merken op dat, aangezien de prijs van een leermethode slechts een zeer beperkte rol speelt bij de inhoudelijke keuze voor een leermethode, het niet voor de hand ligt dat een bundelkorting een dusdanig effect heeft dat dit concurrenten marginaliseert. Voor wat betreft het marginaliseren van andere ELO/SIS aanbieders stellen partijen dat het onduidelijk is van welke schaalvoordelen zij profiteren. Daarnaast zetten partijen uiteen dat het doorvoeren van een prijsverlaging niet per se een mededingingsrechtelijk probleem is. Zij zijn van mening dat het effect van een dergelijke prijsverlaging niet van dusdanige omvang is dat er wel een mededingingsrechtelijk probleem ontstaat.
Beoordeling door de ACM
93. Bij de beoordeling van de waarschijnlijkheid van marktafscherming via bundeling onderzoekt de ACM de mogelijkheid, prikkel en het effect.110
(i) Mogelijkheid
94. Uit onderzoek van de ACM blijkt dat de aankoop van een leeromgeving en van leermiddelen door scholen plaatsvinden via verschillende aankoopprocessen met verschillende aankoopmomenten. Uit de enquête onder scholen blijkt dat de leermiddelencoördinator en de vaksecties met name betrokken zijn bij de (inhoudelijke) keuze van leermiddelen.111 Dit is in lijn met eerder
onderzoek.112 Daarentegen zijn juist bedrijfsvoering en het schoolbestuur met name betrokken bij de keuze in ELO/SIS en de distributie van leermiddelen.113 Er zijn dus verschillende actoren betrokken bij de selectie van een ELO/SIS, de selectie van een distributeur en bij de keuze van leermiddelen. De ACM stelt verder vast dat scholen meestal een aanbesteding uitschrijven voor de aankoop van leermiddelen.114 Uit aanbestedingsinformatie beschikbaar op TenderNed blijkt dat als een school de aankoop van een SIS/ELO aanbesteedt, dit apart gebeurt.115 Een grote
110 Richtsnoeren niet-horizontale fusies, randnummer 94.
111 Enquête onder scholen (2019), figuur 3.3.6.
112 SLO – Leermiddelenmonitor 17/18, pagina 49. Het is over het algemeen de directie of de schoolleiding beslist of er
nieuwe leermiddelen aangeschaft mogen worden (66%), maar uiteindelijk de vaksectie die beslist welke leermiddelen aangeschaft gaan worden (90%).
113 Enquête onder scholen (2019), figuur 3.3.6.
114 Meldingsbesluit, voetnoot 11.
115 Bijvoorbeeld de aanbesteding van Ons Middelbaar Onderwijs of die van Stichting Christelijk Voortgezet Onderwijs voor
