Textcetera rugdikte 11,10 mm 5-3-2017
1 | 18
Justitiële verkenningen jaargang 44 • 2018 Geheime diensten en de democratische rechtsstaatWODC
verschijnt 6 maal per jaar • jaargang 44 • maart
1 | 18
J V
Justitiële verkenningen
Geheime diensten en de democratische rechtsstaat
OM_JV_2018_44_01.indd All Pages 5-3-2018 15:01:42
1 | 18
Justitiële verkenningen
Geheime diensten en de democratische rechtsstaat
Verschijnt 6 maal per jaar • jaargang 44 • maart
Justitiële verkenningen is een geza- menlijke uitgave van het Weten- schappelijk Onderzoek- en Docu- mentatiecentrum van het ministerie van Justitie en Veiligheid en Boom juridisch.
Redactieraad dr. A.G. Donker dr. P. Klerks dr. R.A. Roks dr. B. Rovers
dr. mr. M.B. Schuilenburg dr. M. Smit
Redactie
mr. drs. M.P.C. Scheepmaker
Redactiesecretariaat tel. 070-370 65 54 e-mail infojv@minvenj.nl
Redactieadres
Ministerie van Justitie en Veiligheid, WODC
Redactie Justitiële verkenningen Postbus 20301
2500 EH Den Haag tel. 070-370 71 47 fax 070-370 79 48
WODC-documentatie
Voor inlichtingen: Infodesk WODC, e-mail: wodc-informatiedesk@
minvenj.nl, internet: www.wodc.nl
Abonnementen
Justitiële verkenningen verschijnt zes keer per jaar. In digitale vorm is het tijdschrift beschikbaar op de website van het WODC, zie www. wodc. nl/
publicaties/ justitiele -verkenningen/
index. aspx.
De abonnementsprijs bedraagt in 2018 € 164,00 (excl. btw) voor een online abonnement en € 219,00 (excl.
btw, incl. verzendkosten) voor papier
& online. Met een online abonnement heeft u toegang tot het volledige online archief en ontvangt u een e-mailattendering. Met papier &
online ontvangt u tevens de gedrukte exemplaren.
Ga naar www.tijdschriften.boomjuri- disch.nl voor meer informatie en om een abonnement af te sluiten. Hebt u vragen over de abonnementen? Neem dan contact op via tijdschrif- ten@boomdistributiecentrum.nl of via 0522-23 75 55.
Abonnementen kunnen op elk gewenst tijdstip ingaan. Valt de aan- vang van een abonnement niet samen met het kalenderjaar, dan wordt over het resterende gedeelte van het jaar een evenredig deel van de abonnementsprijs in rekening gebracht. Het abonnement kan alleen schriftelijk tot uiterlijk 1 december van het lopende kalenderjaar worden opgezegd. Bij niet-tijdige opzegging wordt het abonnement automatisch voor een jaar verlengd.
Uitgever Boom juridisch Postbus 85576 2508 CG Den Haag tel. 070-330 70 33
e-mail info@boomjuridisch.nl website www.boomjuridisch.nl
Ontwerp Tappan, Den Haag
Coverfoto Peter Hilz/HH ISSN: 0167-5850
Opname van een artikel in dit tijd- schrift betekent niet dat de inhoud ervan het standpunt van de Minister van Justitie en Veiligheid weergeeft.
Inhoud
Inleiding 5
Constant Hijzen
Paddenstoelen, prikkeldraadversperringen en sleepnetten.
Metaforen in de Nederlandse inlichtingengeschiedenis 11
Eleni Braat
In voor- en tegenspoed. Het huwelijk tussen parlement en
inlichtingen- en veiligheidsdienst 33
Paul Abels
Intelligence leadership. Leidinggeven in het schemerdonker
tussen geheim en openbaar 49
Rob Dielemans
De Wiv 2002 en Wiv 2017 op enkele hoofdlijnen vergeleken 68
Mireille Hagens
Toezicht in de Wiv 2017. Kansen en uitdagingen voor een
effectief en sterk toezichtstelsel 85
Nico van Eijk en Quirine Eijkman
Enkele kanttekeningen bij de Wiv 2017. De uitbreiding van
bevoegdheden getoetst aan mensenrechten 99
Gilliam de Valk en Willemijn Aerdts
Inlichtingenwerk vanuit een methodologisch perspectief 114
Peter Koop
De Snowden-onthullingen en ongerichte interceptie onder de
Wiv 2017 133
Bob de Graaff en Constant Hijzen
Zwijgen is zilver en spreken is goud 148
Summaries 158
Congresagenda 163
5
Inleiding
Op 21 maart 2018 vinden niet alleen de gemeenteraadsverkiezingen plaats, maar zal ook een raadgevend referendum worden gehouden.
Het onderwerp daarvan is de Wet op de inlichtingen- en veiligheids- diensten (Wiv), door tegenstanders ‘de sleepwet’ gedoopt. Een groep bezorgde studenten uit Amsterdam wist in augustus 2017 meer dan tienduizend handtekeningen op te halen voor een raadgevend refe- rendum over de Wiv. Eerder dat jaar had het parlement met de nieuwe wet ingestemd, de Tweede Kamer op 14 februari en de Eerste Kamer op 11 juli. De datum van inwerkingtreding zou dan 1 mei 2018 zijn, tot die tijd geldt de oude Wiv uit 2002.
Nadat de Kiesraad het inleidend verzoek voor het referendum had toe- gelaten, tekenden vervolgens meer dan 300.000 kiesgerechtigde Nederlanders de petitie, waarmee het referendum een feit was. De actievoerders wisten zich gesteund door een keur aan (digitale) bur- gerrechtenorganisaties, waaronder Amnesty International en Bits of Freedom.
De initiatiefnemers voor het referendum willen naar eigen zeggen een discussie op gang brengen over de ‘aftapwet’ of ‘sleepwet’. Zij richten zich op twee elementen uit die complexe en veelomvattende wet: de bevoegdheid tot ‘ongericht tappen’, oftewel het onderscheppen van communicatieverkeer dat via glasvezelkabels loopt, en de gevolgen van de inzet van dat middel voor de burger. De wet regelt echter nog veel meer, zoals het toezicht, de precieze taken en verplichtingen die de diensten krijgen opgelegd en de internationale samenwerking, maar daar gaat de maatschappelijke discussie nauwelijks over. Al hele- maal niet aan de orde komen achter- en onderliggende vraagstukken, zoals wat in het huidige tijdsgewricht realistisch verwacht mag worden van dit soort geheime overheidsorganisaties. Een uiterst complexe wet, met al even ingewikkelde onderliggende keuzes, is teruggebracht tot één simpele vraag: bent u vóór of tegen?
Het is te hopen dat er in de openbare meningsvorming en discussie voldoende aspecten van de wet worden belicht. Om daaraan een con- structieve bijdrage te leveren leek het de redactie en redactieraad van Justitiële verkenningen een goed idee het eerste nummer van dit jaar te wijden aan het thema Geheime diensten en de democratische rechts- staat, een en ander in samenwerking met gastredacteur Constant Hij- zen.
doi: 10.5553/JV/016758502018044001001
6 Justitiële verkenningen, jrg. 44, nr. 1, 2018
Nederland kent formeel twee ‘geheime diensten’, beter gezegd inlich- tingen- en veiligheidsdiensten: de Algemene Inlichtingen- en Veilig- heidsdienst (AIVD) en de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD), waar in totaal zo’n 2.500-3.000 mensen werken. Tot 2002, het jaar waarin beide diensten werden opgericht, kende Nederland afzon- derlijke inlichtingendiensten en veiligheidsdiensten. De in 1946 opge- richte Buitenlandse Inlichtingendienst, in 1972 omgedoopt tot Inlich- tingendienst Buitenland (IDB), heeft tot 1994 bestaan. Zoals alle bui- tenlandse inlichtingendiensten (denk aan de Amerikaanse Central Intelligence Agency en de Duitse Bundesnachrichtendienst) richtte de IDB de blik op het buitenland. De dienst streefde ernaar intelligence over relevante landen te verzamelen waarmee ambtenaren en bewindslieden van bijvoorbeeld de departementen Buitenlandse Zaken en Economische Zaken kwalitatief beter beleid en betere beslis- singen konden nemen.
Parallel aan deze dienst werd in 1946 de Centrale Veiligheidsdienst opgericht, die in 1949 werd omgedoopt tot Binnenlandse Veiligheids- dienst, kortweg de BVD. Deze dienst werkte, zoals alle veiligheidsdien- sten (denk aan de Britse dienst MI5, officieel de Security Service), bin- nen de landsgrenzen. De BVD, die tot 2002 heeft bestaan, had als taak de democratische rechtsorde, de staatsveiligheid en ‘andere gewich- tige belangen’ van de staat te beschermen. In de praktijk kwam dit erop neer dat de veiligheidsdienst enerzijds politiek inlichtingenwerk verrichtte gericht op extremistische groeperingen en individuen. In de Koude Oorlog waren dit hoofdzakelijk leden van communistische (mantel)organisaties en abonnees van communistische kranten en tijdschriften. Ook het extreemrechtse politieke leven mocht zich in de belangstelling van de BVD verheugen. Anderzijds deed de dienst veel contra-inlichtingenwerk: bestrijding van spionage door (kwaadwil- lende) buitenlandse mogendheden.
De Inlichtingendienst Buitenland verrichtte ook wel offensief inlich- tingenwerk, ook zonder dat de democratische rechtsorde of staatsvei- ligheid op het spel stond. Dat gebeurde bijvoorbeeld als zich een kans voordeed om een agent te werven die de staat unieke, voordelige inlichtingen kon leveren, zoals de IDB in de jaren vijftig deed in de Indonesische regering. Premier Ruud Lubbers hief per 1994 de IDB op, zodat de Nederlandse staat in de jaren daarop dus geen civiele buiten- landse inlichtingendienst meer had. Omdat dit type inlichtingen toch
doi: 10.5553/JV/016758502018044001001
Inleiding 7
node gemist werd, kreeg de BVD die taak er in 2002 bij: de AIVD was geboren.
Parallel aan deze civiele diensten hebben sinds 1913 ook militaire inlichtingendiensten bestaan. De eerste dienst ontstond voorafgaand aan de Eerste Wereldoorlog en heette GS III, de derde sectie van de Generale Staf. Deze dienst moest de capabilities en intenties van de legers van de Europese grootmachten in kaart brengen. In de vroege Koude Oorlog werd het militaire inlichtingenwerk uitgestrooid over de drie stafdiensten: de landmacht, marine en luchtmacht kregen elk hun eigen dienst. Pas in 1987 werden deze samengevoegd tot één Militaire Inlichtingendienst (MID). Welbeschouwd waren dit inlichtingen- én veiligheidsdiensten, want ze werkten ook in het binnenland. Extremis- tische infiltranten moesten buiten de kazerne worden gehouden, onder meer door antecedentenonderzoek naar nieuwe dienstplichti- gen uit te voeren. Naar het inlichtingenwerk ging niettemin de meeste aandacht uit. Het verkrijgen van militaire inlichtingen over het War- schaupact was niet alleen van belang voor de inzet van de Neder- landse krijgsmacht, maar voor het NAVO-bondgenootschap in zijn geheel. De MID werd, parallel aan de AIVD, in de Wet op de Inlichtin- gen- en Veiligheidsdiensten van 2002 tot MIVD omgedoopt.
Vanaf het vroegste begin werkten de Nederlandse civiele en militaire inlichtingenorganisaties met een rijk palet aan inlichtingenbronnen.
Van de verschillende verzameldisciplines (er zijn talloze –ints), moe- ten in ieder geval human intelligence (humint) en signals intelligence (sigint) genoemd worden. Met humint wordt gedoeld op het traditio- nele menselijke inlichtingenwerk waarbij inlichtingen- en veiligheids- diensten voor specifieke informatie agenten en informanten trachten te werven. Het kan hierbij gaan om het instrueren en ‘debriefen’ van mensen die in een bepaald land op reis gaan, en om het bevragen van vluchtelingen. Voor de BVD gold dat het agentenwerk in extremisti- sche organisaties van het grootste belang was om kennis te vergaren over wat er omging binnen bijvoorbeeld de Communistische Partij Nederland (CPN). Technische inlichtingenbronnen raadplegen – sigint dus – draait om signaalonderschepping. Hieronder vallen tele- foongesprekken, maar ook radarsignalen, e-mail of WhatsApp-com- municatie.
De huidige discussie spitst zich vooral toe op het technologische ver- nuft van de Nederlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Dat is, overigens zonder dat humint aan belang inlevert, van steeds groter
doi: 10.5553/JV/016758502018044001001
8 Justitiële verkenningen, jrg. 44, nr. 1, 2018
belang geworden, zowel voor de MIVD als voor de AIVD. Het drei- gingslandschap waarin deze diensten werken, is sinds het einde van de Koude Oorlog divers en complex geworden. Er is sprake van een groeiende verwevenheid van interne en externe veiligheid als gevolg van globalisering, terroristische dreiging en internet, met fenomenen als cybercrime, hacking en cyberspionage en de verspreiding van nep- nieuws en dergelijke. Tel daar de digitalisering van het menselijke communicatiegedrag bij op en het wordt duidelijk dat de diensten zich moeten aanpassen aan veranderende omstandigheden. De vra- gen die dat oproept, staan in dit themanummer centraal.
Het themanummer opent met een bijdrage van Constant Hijzen, die de geschiedenis van de publieke beeldvorming over de Nederlandse geheime diensten bespreekt. Hij doet dit aan de hand van metaforen die door de jaren heen publiekelijk werden gebruikt om de diensten en hun werkzaamheden te karakteriseren. De auteur laat zien dat het gebruik van metaforen, zoals ‘een staat in de staat’, ‘verstekeling van de democratie’ of ‘sleepnet’ niet vrijblijvend is, maar reële gevolgen heeft. De bedenkers en gebruikers bespelen de publieke opinie met deze metaforen en oefenen invloed uit op de politieke besluitvorming.
De auteur merkt op dat juist een geheime dienst een dankbaar object vormt voor metaforen, omdat grotendeels verborgen blijft wat deze nu precies doet.
Ook de bijdrage van Eleni Braat heeft een historische invalshoek. Op basis van archiefonderzoek analyseerde zij parlementaire debatten over de Binnenlandse Veiligheidsdienst (BVD) in de periode 1975-1995. De auteur onderscheidt vier typen reacties/attituden van Kamerleden in de debatten over de BVD: afwijzing, kritiek, loyaliteit en defaitisme. Zij gebruikt deze typologie om te onderzoeken wat de voorwaarden zijn voor een constructief debat in de context van de inherent gecompliceerde verhouding tussen parlementariërs en geheime dienst. Duidelijk wordt dat het bieden van meer openheid en transparantie de kans op zo’n constructief debat aanmerkelijk doet toenemen.
Als communicatie zo belangrijk is voor het werk van geheime dien- sten, ligt het voor de hand te kijken naar de personen die aan het hoofd staan van deze diensten. Zij zijn bij uitstek het scharnierpunt tussen hun medewerkers, de politiek en het publiek en zijn het gezicht naar buiten toe. Inmiddels lijkt het pr-bewustzijn in Nederland wel in orde, getuige het optreden van AIVD-chef Rob Bertholee in het televi-
doi: 10.5553/JV/016758502018044001001
Inleiding 9
sieprogramma Collegetour op 23 januari jongstleden. Dat dit lang niet altijd zo is geweest, wordt duidelijk in het artikel van Paul Abels.
Samen met studenten maakte hij een historisch en geografisch verge- lijkend overzicht van diensthoofden in vijf Europese landen, waaron- der Nederland. Veel diensthoofden komen óf voort uit de eigen orga- nisatie en zijn geneigd te volharden in de cultuur van stilzwijgen naar de buitenwereld, óf worden aan het eind van hun carrière gerekru- teerd uit het leger of de politie. De auteur betoogt dat diensthoofden juist in deze tijd soepel moeten kunnen omgaan met zowel de gesloten binnenwereld als de politiek-maatschappelijke buitenwereld.
Na verkend te hebben hoe in heden en verleden over inlichtingen- en veiligheidsdiensten is gediscussieerd en welke rol leiderschap daarin speelt, stappen we over naar de discussie over de nieuwe Wiv 2017, met als eerste een juridisch artikel van Rob Dielemans. Hij bespreekt de Wiv 2017 uitvoerig en vergelijkt deze met de oude Wiv uit 2002.
Daarbij gaat hij in het bijzonder in op de bevoegdheden van de dien- sten, de waarborgen die aan de uitoefening worden gesteld en het toe- zichts- en klachtstelsel. Voorts komt de internationale samenwerking tussen inlichtingen- en veiligheidsdiensten aan de orde, waarbij vooral de uitwisseling van ongeëvalueerde gegevens (in bulk) een brandpunt van kritiek vormt.
Een ander veelgehoord punt van kritiek op de nieuwe wet betreft de herinrichting van het toezichtstelsel. Mireille Hagens beschrijft kort hoe het toezicht in de Wiv 2017 is georganiseerd, evenals de bezwaren die hiertegen bestaan. In essentie lijkt te zijn voldaan aan de eisen die voortvloeien uit het Europees Verdrag tot bescherming van de Rech- ten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM). Maar de kernvraag, aldus de auteur, is of het nieuwe stelsel van toezicht ook daadwerkelijk de grondrechten van de burger effectief beschermt. Zij bespreekt enkele mogelijkheden om te komen tot effectief en sterk toezicht.
Nico van Eijk en Quirine Eijkman bespreken de totstandkoming van de nieuwe Wiv 2017 tegen de achtergrond van gebeurtenissen van de afgelopen jaren, zoals de Snowden-onthullingen. De beroering rond de nieuwe wet kan worden gezien als een uiting van het dilemma hoe om te gaan met een informatiesamenleving die oneindige hoeveelhe- den data produceert en die zich kenmerkt door snelle technologische ontwikkelingen. De auteurs plaatsen enkele kanttekeningen, die vooral betrekking hebben op de rechtsbescherming van burgers. Zij
doi: 10.5553/JV/016758502018044001001
10 Justitiële verkenningen, jrg. 44, nr. 1, 2018
concluderen dat de Wiv 2017 op meerdere onderdelen beter had gekund maar vestigen hun hoop op de evaluatie van de wet, die al twee jaar na inwerkingtreding zal beginnen. Waar nodig kan dan een en ander worden herzien.
Om inzicht te krijgen in de denkwereld van de inlichtingen- en veilig- heidsdiensten, wordt ook de inlichtingenpraktijk zelf verkend. Gilliam de Valk en Willemijn Aerdts gaan in op de fundamentele verschillen tussen justitieel onderzoek en inlichtingenonderzoek. Bij justitieel onderzoek ligt de nadruk op het onomstotelijk willen vaststellen van feiten om tot een wettige en overtuigende bewijsvoering te komen. Bij inlichtingenonderzoek richt men zich in de eerste plaats op het niet missen van mogelijke dreigingen. De auteurs laten zien welke conse- quenties dit heeft voor de werkwijze van inlichtingendiensten en de omgang met grote hoeveelheden data. Bij een correcte uitvoering – helaas niet altijd het geval, zo stellen de auteurs – worden mogelijke dreigingen in een zo vroeg mogelijk stadium gefalsificeerd. Behalve aan een rechtmatigheidscontrole zou big data-onderzoek ten behoeve van inlichtingenwerk ook onderworpen moeten zijn aan een doelma- tigheidscontrole, aldus de auteurs.
Peter Koop kijkt eveneens naar de werkwijzen van inlichtingendien- sten, in het bijzonder naar de manier waarop de Amerikaanse sigint- dienst NSA (National Security Agency) en Britse tegenhanger Govern- ment Communications Headquarters (GCHQ) te werk gaan. Overigens niet nadat hij eerst de belangrijkste onthullingen van Edward Snow- den heeft besproken en de gevolgen daarvan voor inlichtingendien- sten en de publieke reactie daarop. De Amerikaanse en Britse aanpak wordt vergeleken met de regeling voor ongerichte interceptie onder de nieuwe Wiv 2017. Ten slotte gaat de auteur in op de vraag of de zorgen over de nieuwe kabeltoegang terecht zijn.
Bob de Graaff en Constant Hijzen sluiten af met een concluderende bijdrage.
Constant Hijzen Marit Scheepmaker*
* Gastredacteur dr. Constant Hijzen is als universitair docent verbonden aan de vakgroep Intelligence & Security van het Institute of Security and Global Affairs en aan het Instituut Geschiedenis (Universiteit Leiden). Mr. drs. Marit Scheepmaker is hoofdredacteur van Jus- titiële verkenningen.
doi: 10.5553/JV/016758502018044001001
