Effect gebaseerde aanpak in Uruzgan

(1)

Introductie

I

n de literatuur zijn legio boeken te vinden over Effects Based Ope- rations (^EBO) en Effects Based Approach to Operations (EBAO). Maar over ervaringen met de implementatie is nog bitter weinig geschreven en bekend. Binnen ^ISAFwerd in verschillende staven het begrip ‘effect’ gehan- teerd, maar één consistente en trans- parante aanpak was niet te herkennen.

In de tijd dat Task Force Uruzgan 1 (TFU1) zich aan het formeren en opwerken was, was de planningscel (de G5) naarstig op zoek naar een prag- matische aanpak voor de aansturing van de missie. Naast een torenhoge stapel boeken leidde deze zoektocht tot een uitbreiding van de planningscel met twee operationeel analisten, die zich al geruime tijd bezig houden met het denken in effecten.¹Zij zijn

als reservisten verbonden aan de planningscel van 1(GE/NL)Corps,^**en hebben praktijkervaring opgedaan tijdens de uitzending van 1GNCals HQ ISAF III

in 2003.²In de planningscel van ^TFU1 werden zij belast met het implemen - teren van de effectmeting, een onmis- baar onderdeel van een effect gebaseerde aanpak.

Nu, na terugkeer, hebben wij de handen ineen geslagen om onze erva - ringen te delen.³In dit artikel lichten wij allereerst de noodzaak van EBAO

toe aan de hand van de complexiteit van huidige missies. Daarna zullen we aangeven op welke wijze wij de effect gebaseerde aanpak geïmple- menteerd hebben en wat onze erva - ringen daarbij waren. Tot slot staan we stil bij de succesfactoren en ver - beterpunten.

Noodzaak EBAO

Effect gebaseerde aanpak

Over EBOen EBAOis dan wel veel geschreven, maar een eenduidige definitie en visie bestaan nog niet; verschillende definities zijn zelfs nog steeds in ontwikkeling. Zo is de definitie in de Britse Joint doctrine vrij generiek:

‘The way of thinking and specific processes that, together, enable both

the integration and effectiveness of the military contribution within a comprehensive approach and the realisation of strategic outcomes’.⁴ De NAVO-definitie is een stuk con- creter:

‘A coherent and comprehensive application of the various instru- ments of the Allied Command and cooperation with all involved non-

NATOactors, in order to create the effects’.⁵

Ook wordt inmiddels een onderscheid gemaakt tussen de Comprehensive Approach op politiek-strategisch ni- veau en ^EBO op operationeel niveau.

Om discussie over begrippen uit de weg te gaan, definiëren wij de effect gebaseerde aanpak als het gecoör - dineerd inzetten van álle – Diploma- tieke, Informatie, Militaire, Economi- sche (afgekort ^DIME) – instrumenten op alle niveaus om de beoogde effecten in het operatiegebied te bereiken.

Deze gecoördineerde aanpak om meerdere effecten te bereiken is de ware essentie en kracht van EBAO. Het begrip

‘effect’ definiëren wij als een verandering van de toestand in het operatiegebied. Dat kunnen veranderingen zijn in de veiligheidssituatie, maar ook in de lokale bestuurlijke capaciteiten of de perceptie van de bevolking.

* Mw drs. B.J.E. Smeenk en drs. R.G.W.

Gouwe leeuw zijn werkzaam als operationeel analist bij TNO/Defensie en Veiligheid. Lkol H.C. van der Have is werkzaam bij de Af - deling Bestuursondersteuning van CLAS.

De auteurs waren allen verbonden aan de G5 van de TFU1.

** Op dit moment beschikt CLAS over 18 reservisten Specifieke Deskundigheid Opera- tionele Analyse (OA) die organiek zijn verbonden aan 1GNC, 11LMB, 13 MechBrig of 43 MechBrig. Aan de staven van TFU1 t/m TFU4 zijn continu 2 reservisten OA toe- gevoegd.

Effect gebaseerde aanpak in Uruzgan

Van het schaakbord naar een bord spaghetti

drs. B.J.E. Smeenk drs. R.G.W. Gouweleeuw

H.C. van der Have – luitenant-kolonel der Infanterie*

‘The ultimate security is your understanding of reality.’

(Stanley Judd)

(2)

Complexiteit in aansturing

De effecten die militaire eenheden in huidige operaties dienen na te streven, zijn in de afgelopen jaren steeds groter en diverser worden. Enerzijds komt dat doordat de politiek steeds meer op zoek is naar duurzame vrede en veiligheid, waardoor al in een vroeg stadium begonnen moet worden met bestuurlijke en economische opbouw. Anderzijds komt dit doordat in veel missies de tegenstanders niet meer als zodanig herkenbaar zijn, waardoor het fysiek aangrijpen niet meer altijd mogelijk is. De ervaringen leren dat het in de huidige Counter - insurgency (COIN) Operaties zonder goede en tijdige inlichtingen erg las- tig is om de opponent fysiek uit te schakelen.^{6, 7, 8}

En dan nog is het slechts een tijde lijke oplossing of kan het zelfs contra - productief zijn. Zolang er nog voe- dingsbodem en draagvlak voor de opponent aanwezig is, is er aanwas.

Om het probleem struc tureel op te lossen zal een reeks van effecten nodig zijn, zowel op bestuurlijk, eco- nomisch als veiligheidsniveau. Nog belangrijker zijn effecten op de perceptie van de bevolking.

Tezamen met de verschillende soorten effecten zijn ook de verschillende soorten effectbrengers in aantal toe- genomen. Naast militaire eenheden die in de loop van de tijd zijn uit - gebreid met nieuwe capaciteiten zoals

Civil Military Coöperation (CIMIC) en Psyops, zijn ook diverse diplo- matieke, economische en informatie- instanties spelers op het alomvattende operatietoneel. Dit vereist zowel een multi-departementale aanpak vanaf het begin van de aansturing van de operatie, als een gecoördineerd ^NAVO- optreden van regionaal tot en met landelijk niveau.

Omdat in veel missiegebieden iedere regio zijn eigen dynamiek heeft op gebied van bestuur, economie en veiligheid, is een top-down approach slechts beperkt mogelijk. Initiatieven op regionaal niveau moeten dan gesti- muleerd worden en tezamen met een landelijk beleid tot één plan gesmeed.

Command&Control (C2)-structuren moeten dus meer en meer gelijktijdig met zowel top-down als bottom-up aansturingmechanismen om kunnen gaan. Kortom, om de huidige complexe missies succesvol te laten zijn, is een effect gebaseerde aanpak noodzakelijk.

Complexiteit in effectmeting

De complexiteit zit niet alleen in de aansturing van het grote aantal effectbrengers om de variëteit aan effecten te bereiken. Ook het meten van de voortgang van de missie is moeilijker geworden.

Fysieke effecten, zoals de uitschake- ling van een peloton tanks of de ver- nietiging van een gebouw, zijn nog redelijk gemakkelijk te meten. Battle damage assessment kan relatief ge- makkelijk uitgevoerd worden op basis van visuele waarneming. Met satelliet- informatie, onbemande vliegtuigen of met grondgebonden verkenners is vrij eenvoudig waar te nemen wat de schade aan het peloton of het gebouw is.

Mentale effecten, zoals de perceptie van de bevolking, zijn daarentegen vele malen lastiger te meten.⁹Ten eer-

Figuur 1 EBAOis het gecoördineerd inzetten van alle beschikbare DIME- instrumenten om op verschillende gebieden effecten te bereiken

Het proberen te ‘meten’ van de perceptie van de bevolking (Foto Sgt1 Henri)

(3)

ste is de perceptie niet visueel waar te nemen. Het enige wat waar te nemen is, is wat mensen zeggen en doen.

Door gesprekken te voeren met de bevolking zou men kunnen proberen de perceptie en intentie te achterhalen.

Over het algemeen valt bij deze gesprekken op dat mensen ander gedrag vertonen door de aanwezigheid van westerse militairen. De Afghanen kunnen zich bijvoorbeeld geïntimi- deerd voelen waardoor ze niet alles durven te zeggen of ze kunnen pro - beren persoonlijk gewin uit deze gesprekken te halen. Hoe dan ook kost het opbouwen van wederzijds vertrouwen veel tijd en veel thee. Naast veel praten is het nodig vertrouwen- wekkende activiteiten te ontplooien.

En dus zal de kwaliteit van de informatie uit die gesprekken pas geleide- lijk aan beter worden.

Ten tweede gaat het niet om één enkele perceptie, maar om een veelheid aan verschillende percepties van de gehele bevolking, die in veel gevallen behoren tot verschillende stammen, dorpen, strijdgroepen en andersoor - tige verbanden. Vanwege de jaren - lange isolatie van dorpen en de stam- mencultuur is het bijvoorbeeld in Afghanistan moeilijk om steekproe- ven te houden die algemene waarde hebben. Zo is het voorgekomen dat een dorp blij is met onze komst en graag samen met ons de Taliban buiten wil houden, terwijl het dorp dat er vlak naast ligt ons vijandig benadert.

Op zich goed verklaarbaar doordat deze twee dorpen ruzie hebben over de watertoevoer. Maar het geeft wel aan dat in Uruzgan ieder dorp zijn eigen dynamiek heeft en om een goed beeld te vormen zal dus van ieder dorp afzonderlijk een assessment ge- maakt moeten worden.

Ten derde zijn er veel meetmomenten nodig om structurele veranderingen te meten. Zo zal rekening gehouden moeten worden met incidentele en periodieke veranderingen in de om - geving. In Uruzgan hebben bijvoorbeeld de seizoenspatronen zoals de papaveroogsten en de voedseltekorten in de winter grote invloed op de leef -

omstandigheden van de bevolking en daarmee op hun perceptie van onze aanwezigheid. Ook belemme- ren de winterse omstandigheden de Taliban in hun activiteiten en kan er dus niet direct gesproken worden van een structureel verbeterde veilig - heidsitua tie.

Ten vierde is het niet altijd eenduidig dat behaalde effecten aan onze eigen activiteiten gerelateerd zijn. Dus al zouden we een verbetering van de steun van de Afghaanse bevolking voor ons optreden kunnen meten, dan zou het zelfs zo kunnen zijn dat de Ta- liban in bepaalde gebieden dusdanig veel weerstand hebben opgebouwd, dat de mensen zich gaan organiseren om gezamenlijk de Taliban buiten de deur te houden. Als we al zo moeilijk de relatie tussen het eigen optreden en

de effecten kunnen vaststellen, dan is het tot slot vanzelfsprekend dat het voorspellen van toekomstige ontwik- kelingen op basis waarvan de operatie geleid kan worden, nog moeilijker is.¹⁰Dit pleit er alleen maar voor om de gevolgen van iedere activiteit zo goed mogelijk te meten en in de gaten te houden, zodat de commandant een goede afweging kan maken over de voortzetting of de beëindiging van activiteiten.¹¹

Van schaakbord naar een bord spaghetti

Met het voorgaande hebben we duidelijk gemaakt dat zowel de aan - sturing als de effectmeting in hedendaagse missies een stuk complexer zijn dan in het verleden. Tot het einde van de Koude Oorlog konden de meeste militaire conflicten op een schaakbord uitgespeeld worden. De posities van eigen en vijandelijke troepen waren, naast het terrein, veelal voldoende om het spel mee te spelen en men deed zijn best om daar- over zo veel mogelijk inlichtingen te verzamelen.

De complexiteit van hedendaagse missies komt beter tot uitdrukking in een bord spaghetti. Zo werd het schema van beoogde effecten dat de sectie plannen had opgesteld ook al snel het

‘spaghettimodel’ genoemd. De spa - ghetti staat symbool voor ontelbaar veel verschillende partijen en dwars- verbanden waar rekening mee gehouden moet worden. De missie in Uruz- gan is wat dat betreft niet nieuw. Ook de missies in Irak, Kabul en Baghlan kenden deze complexiteit.^{12, 13}De ver- wachting is dan ook dat dit type missies in de toekomst eerder regel dan uitzondering zal zijn. Een effect gebaseerde aanpak is een manier om met

TFU1: Tijdens de shura in Deh Rawod praat overste Tak, commendant PRT, met gouverneur Munib van de provincie Uruzgan (Foto ^AVDD, R. Frigge)

(4)

deze complexiteit om te gaan. In theorie hoort de effect gebaseerde aanpak slechts op strategisch (politiek) en operationeel (^ISAF-hoofdkwartier) niveau thuis, aangezien op die niveaus alle ^DIME-instrumenten aangestuurd kunnen worden. Tijdens TFU1is echter gebleken dat het ook op Task Force niveau noodzakelijk was om hier handen en voeten aan te geven. In het resterende deel van dit artikel lichten wij dit toe en beschrijven we op welke wijze de effect gebaseerde aanpak tijdens ^TFU1is geïmplementeerd.

Implementatie tijdens TFU1

De missie van TFU

Binnen de staf van ^TFU1was gekozen voor een zelfstandige planningscel, ook wel de sectie G5 genaamd.¹⁴Het doel was binnen de sectie invulling te geven aan de ontwikkeling van plannen gebaseerd op een bredere kijk op de totale voortgang van de missie. De G5 had als opdracht gekregen een op effecten gebaseerde aanpak voor de

TFUte definiëren die voor de betrokkenen begrijpelijk en werkbaar zou zijn, en die aansloot bij de werkwijze van de staf van ^11AMB. Het was uit- drukkelijk niet de bedoeling een nieuw parallel-proces te definiëren dat ook nog eens extra werk voor de secties zou gaan opleveren. Onze eerste uitdaging bestond uit het vast - leggen van eenvoudige definities om invulling te kunnen geven aan de aanpak en eventuele scepsis te kunnen wegnemen.

De tweede uitdaging bestond uit het vaststellen van de beoogde effecten in Uruzgan. Ten eerste hadden we te maken met een ^NAVO-lijn (de ^TFU valt onder Regional Command South –^RCS) en een nationale lijn van waar- uit opdrachten volgden; ten tweede waren deze opdrachten nog weinig concreet. Ook bleek al snel dat RCS

een eigen set van effecten had gedefinieerd die een andere doorsnede was van de effecten die ^{HQ ISAF} had op gesteld.^15,16 De RCS-effecten waren gelukkig grotendeels in lijn met de doelstellingen zoals verwoord in de

Nederlandse Operationele Aanwij- zing,¹⁷maar ook deze verschilde wat betreft enkele aspecten (zoals bijvoor- beeld counter narcotics).

Omdat de ^TFUaan zowel ^RCSals in de nationale lijn moet rapporteren, werd besloten de geïdentificeerde effecten te integreren, waarbij zorgvuldig de relatie met de herkomst werd vastgelegd. Bij het vaststellen van de effecten is het een uitdaging om de juiste hoeveelheid te definiëren: voldoende om onderscheid te kunnen maken om te kunnen sturen (‘een welvarende provincie Uruzgan’ bevat onvoldoende detail), maar ook weer niet te veel zodat het overzicht verloren gaat.

Hierbij is ook gebruik gemaakt van de inzichten uit de rapportages van ^PRT5 in Baghlan.¹⁸Aldus ontstond een lijst met 23 effecten, waaronder Credible civil administration operational, local support for authorities established en Rule of law established.

Effecten versus Decisive Points

Het is goed om hier een vergelijking te maken met het concept zoals ge- hanteerd in het Operational Planning Process (OPP).¹⁹ Centraal staat daar het Centre of Gravity (^COG), het aan- grijpingspunt waarop de missie zich richt. Om dat te bereiken worden De- cisive Points (DP) of doelstellingen gedefinieerd. Deze decisive points zijn gegroepeerd naar enkele Lines of Operation (^LOO) of operatielijnen, waarbij een decisive point behaald móet worden voordat een volgend decisive point op dezelfde operatielijn haalbaar is (er is dus sprake van een volgtijdelijke relatie). In uitzonde- ringsgevallen zijn er ook relaties tussen decisive points op verschillende operatielijnen, maar over het algemeen worden de operatielijnen als

min of meer onafhankelijke lijnen ge- representeerd.

De drie operatielijnen die ^ISAF ge- bruikt zijn Governance & Justice, Se- curity and Stability en Development.

Bij het relateren van de effecten aan deze operatielijnen bleek al snel dat de werkelijkheid complexer in elkaar steekt dan het gestructureerde schema zoals dat in figuur 2 getekend is. In tegenstelling tot decisive points is er niet één bepaalde natuurlijke volg - orde waarin de effecten behaald dienen te worden. Sterker nog: het is de realiteit dat er aan vele effecten tegelijkertijd gewerkt wordt. Bovendien is het eerder regel dan uitzondering dat de geïdentificeerde effecten elkaar wederzijds beïnvloeden. Mede daardoor draagt een effect bij aan meerdere operatielijnen. Zo heeft het tegen- gaan van de drugsindustrie invloed op een beter functionerend bestuur (door bestrijden van corruptie), een veili - gere omgeving (door vermindering van drugsgerelateerde criminaliteit) en een stabielere economie (door het wegnemen van een schaduwecono- mie).

Van onderlinge onafhankelijkheid van operatielijnen is dus nauwelijks sprake. Daarom is besloten om te kiezen voor een invloedsdiagram, een schema van de 23 effecten waarin de onderlinge relaties in een netwerk zijn weergegeven. Hoewel een effect niet tot één operatielijn behoort, is toch besloten de drie operatielijnen van

RCS te handhaven om op het gebied van rapportage de aansluiting bij ^RCS te behouden. Maar er is ook besloten een extra operatielijn te definiëren, namelijk Credible Task Force. Dit geeft uitdrukking aan het beschermen van het eigen Centre of Gravity. Het zorgen voor een geloofwaardige ^TFU kost namelijk tijd en middelen.

Het heeft bijvoorbeeld gevolgen voor de inzet van de battlegroup en de in- lichtingen verzamelende assets, die voor de nodige force protection moe- ten zorgen. Tevens heeft het gevolgen voor de hoeveelheid inspanning die gaat zitten in het creëren van een

Figuur 2

Operational Design uit het OPP

(5)

beeld (nationaal en internationaal) van een geloofwaardige Task Force, om daarmee het draagvlak voor de missie te behouden.

De rol van effecten

Het effectenschema speelde een rol in zowel de planningsfase als de uitvoeringsfase. In de planningsfase werden de effecten gedefinieerd en gepriori- teerd, om daar vervolgens taken van af te leiden. In de uitvoeringsfase werden de effecten gemeten en op basis daarvan vond eventueel bijsturing plaats. Door ook de inspanning die de ^TFU in bepaalde taken stopt te meten, is te analyseren wat de effectiviteit van die taken is. Dit proces is grafisch weergegeven in figuur 4.

De definitie van effecten en meetbare indicatoren

In de planningsfase speelden effecten zeer vroegtijdig een rol om de eigen opdracht te concretiseren.

De effecten hebben we in subeffecten onderverdeeld om het onderscheiden- de vermogen van de doelstelling te vergroten. Zo heeft bijvoorbeeld het operationeel maken van de Afghan National Police (ANP) subeffecten als rekruteren van politiemensen in Uruz- gan, het opleiden en uitrusten van de politie, et cetera. Voor ieder van de (sub)effecten hebben we één of meer indicatoren opgesteld waarmee het effect te meten is.²⁰ Zo kunnen we

meten wat het aantal opgeleide poli- tieagenten is, wat hun trainingsniveau is, of ze salaris ontvangen en hoeveel politieposten er zijn.

Interessanter – maar ook moeilijker – is het om de effectiviteit van de politie, de steun van de bevolking of de mate van veiligheid vast te stellen.

Deze begrippen zijn minder tastbaar, waardoor het noodzakelijk is meer - dere indicatoren te gebruiken om een uitspraak hierover te kunnen doen. Zo is veiligheid te karakteriseren door de grootte van de politiemacht (een ad- ministratief gegeven), het aantal inci- denten dat plaatsvindt (dit kunnen we observeren), het aantal kinderen dat

naar school gaat (observatie of admi- nistratief gegeven) en het gevoel van veiligheid onder de bevolking (oor- deel). Veelal wordt gestreefd naar kengetallen, kwantitatieve data die gemakkelijk vergelijkbaar is. Derge- lijke data was echter meestal niet voorhanden, waardoor we moesten volstaan met kwalitatieve data, gebaseerd op expertmeningen van militairen en Afghaanse contacten. Op zich is dat prima werkbaar, mits de onder- bouwing voor een dergelijke beoor - deling maar wordt vastgelegd, zodat opeenvolgende beoordelingen gefun- deerd zijn op te stellen en te vergelij- ken. Vandaar dat alle uitgangspunten, effecten en indicatoren zijn vastgelegd in het TFUMasterplan. Naast het verschaffen van een gemeenschappe- lijk begrip van de definities heeft dit document tot doel het periodiek toe- lichten van de effect assessment en het vastleggen van de ambitie van de ^TFU. Idealiter wordt voor elke effectindica- tor een ambitie vastgesteld; wanneer die waarden bereikt zijn, is het effect als gerealiseerd te beschouwen. Voor de lange termijn van Afghanistan (2015-2020) waren deze ambities vrij duidelijk verwoord in de Afghan National Development Strategy.²¹ Voor het vaststellen van de korte-ter- mijnambitie is het extra belangrijk goed inzicht te hebben in de huidige situatie. In de planningsfase van TFU1

bleek dat de beginsituatie (nulmeting)

Figuur 3 Het effectenschema van TFU1

Figuur 4 Het proces van effectmeting

(6)

nog onvoldoende in kaart was ge- bracht (voor bijvoorbeeld de juridi- sche sector) om een realistische am - bitie op te kunnen stellen. Pas twee maanden na de start van TFU1 is de nulmeting per effect vastgelegd in een nieuwe versie van het Masterplan, waarbij de onderverdeling in sub - effecten voor een goede structuur zorgde. Hierbij is tevens gebruik ge- maakt van de informatie in het Civil Assessment.²² Gegeven de complexiteit van de materie is het niet zinvol geacht een ambitie per indicator te de- finiëren; dat zou slechts leiden tot het creëren van een schijnzekerheid.

De introductie van effecten in de staf

Nadat de planningscel in een vroeg stadium de in Uruzgan te bereiken effecten had gedefinieerd en de commandant TFU1(C-TFU1) die had goed- gekeurd, was het tijd voor de vol - gende stap: de introductie in de staf.

Hoewel de meeste stafleden en ondercommandanten wel bekend zijn met het begrip ^EBO, is er over het algemeen niet veel ervaring met het gebruik ervan in de praktijk. De eerste stap bestond dan ook uit een aantal bijeenkomsten waarbij de staf en ondercommandanten duidelijk werd gemaakt wat ^C-TFU1voor ogen had met het gebruik van effecten en op welke wijze er binnen de ^TFUmee zou worden omgegaan. Denken in effecten is vooral gericht op de wat langere termijn, terwijl de meeste militairen ge- neigd zijn te denken in tijdlijnen en te behalen doelstellingen aan het eind van hun tour.

Om een en ander kracht bij te zetten zijn posters verstrekt met daarop de 23 in Uruzgan te bereiken effecten.

Hoewel even wennen, werd al snel gesproken over de te bereiken effecten en aan welke effecten bepaalde eenheden konden bijdragen. Sommi- gen noemden het effectenschema ook wel het ^TFU‘spoorboekje’. De introductie leidde tot discussies met onder andere het Psyops Support Element (PSE), de CIMICCell (G9), het Provin- cial Reconstruction Team (^PRT) en de Intelligence Cell (G2) over welke rol

de effecten in hun activiteiten speelden.

Effectmeting

Het was al snel duidelijk dat de ef- fectindicatoren als een kapstok voor het Intelligence Collection Plan (ICP) konden dienen. De G2 heeft de effect- indicatoren verwerkt in dit plan en uitgezet bij de eenheden. Voor het verzamelen van informatie voor de effectmeting leunden we dus op de organieke inlichtingenlijnen, en hebben we in eerste instantie afgewacht welke informatie uit de organieke rapportagestromen zoals intelligence summaries (^INTSUMS) en situation reports (SITREPS) zouden volgen. Op basis van landelijk uitgevoerde en- quêtes konden we inzicht krijgen in wat de bevolking van een aantal dorpen vond van de politie, het bestuur en de veiligheid. In vele gesprekken met voornamelijk het PRTprobeerden we daarnaast zo veel mogelijk ge - gevens over de indicatoren te ver - zamelen. Door de nog voornamelijk hiërarchische rapportagestructuur en de veelal gedecentraliseerde informatie- en inlichtingensystemen bleek dit een tijdrovend karwei.²³

Ook bleek de huidige inlichtingen - organisatie nog voornamelijk gebouwd

te zijn voor het in kaart brengen van terrein en vijand. De G2 had daardoor onvoldoende capaciteit om voor alle effecten informatie te verzamelen. In goed overleg met de G2 en de G9 hebben we geprobeerd elkaar aan te vullen en te versterken. Zo hebben we op een gegeven moment een village assessment database opgezet om beter inzicht te krijgen in de leefomstandig- heden van de bevolking. Ook voor het vaststellen van de inspanning (effort) die de ^TFUmaandelijks in activiteiten stak, bleken de huidige informatie - systemen en rapportagestromen onvoldoende. De effortmeting bleef in de eerste maanden dan ook meer kwa- litatief van aard. Het spreekt voor zich dat het verkrijgen van inzicht in de taakuitvoering van andere partijen nog lastiger was. Maar dat mag geen reden zijn om geen poging te doen.

De effectmeting werd grafisch weer - gegeven aan de hand van kleuren, va- riërend van rood (het effect is nog ver weg van de gestelde ambitie) tot groen (het effect heeft de ambitie bereikt).

Deze kleuring is gebruikt in het effectenschema, maar ook per effect zijn er

‘thermometers’ gebruikt die de huidige status én de verandering ten opzichte van de vorige meting weergeven. Der- gelijke representaties geven snel een

TFU1: Meerdaagse patrouille KL-eenheid in de omgeving van Tarin Kowt (Foto ^AVDD, R. Frigge)

(7)

algemeen overzicht, maar de begelei- dende teksten die in het ^TFU Master- plan of in de Intermediate Assessment Reports zijn opgenomen, zijn on - misbaar om een goed begrip van de situatie te verkrijgen. Een positief ne- veneffect is dat deze documenten ook tijdens het opwerken van de nieuwe lichting eenheden gebruikt zijn.

Effect assessment

Op basis van de effectmeting en de effortmeting kunnen diverse analyses worden uitgevoerd. Ten eerste zijn de behaalde effecten af te zetten tegen de beoogde effecten: is er sprake van vooruitgang richting de gestelde ambitie of niet? Ten tweede is een relatie te leggen tussen de uitgevoerde taken en de geobserveerde veranderingen in de omgeving: zijn de activiteiten effectief, contraproductief of zijn er andere oorzaken van de verandering?

Op basis van dergelijke analyses kan advies worden uitgebracht om de plannen te wijzigen. Er zijn diverse modelleertechnieken en softwaretools beschikbaar om deze analyses te ondersteunen,^{24, 25}maar vanwege de be- perkte beschikbaarheid van gegevens konden we hier in de eerste TFUrota- tie nog weinig mee beginnen. De huidige analyses werden naast de effectmeting voornamelijk gevoed door inzichten van diverse stafofficieren en

ondercommandanten die hun visie bij ons ventileerden.²⁶ Conclusies wer- den in de vorm van speciale food for thought presentaties aan de staf en ondercommandanten teruggekoppeld.

De effecten planningcyclus

Het denken in effecten en de op basis van de effectmeting behaalde inzich-

ten moeten geborgd worden in het planning- en besluitvormingproces.

Voor de lange termijn, dat wil zeggen dertig dagen vooruit of langer, waarbij

effecten een cruciale rol spelen, hebben we de Effecten Planning Cyclus ontwikkeld. Bij het opzetten hiervan is het Operationeel Besluitvormings Proces (OBP)²⁷ leidend geweest. Het

OBPhebben we op een aantal punten uitgebreid met effecten, waardoor het in feite meer op het Operationeel Plannings Proces ging lijken dat op operationeel niveau gebruikt wordt.

De uitdaging hierbij zit echter in het continu doorlopen van het planningsproces en hoe dat vorm te geven in mensen, activiteiten en producten.

Alle eigen activiteiten en verande - ringen in de omgeving dienen namelijk continu gemeten te worden en kunnen continu tot bijsturing leiden.

De belangrijkste aanpassing is dat we binnen de welbekende OODA-loop (Observe-Orient-Decide-Act) de be- sluitvorming opgesplitst hebben in twee stappen: een denktank die de richting bepaalt door de effecten in gebieden te prioriteren, en een plan- nersgroep die deze effecten vervolgens uitwerkt in taken voor eenheden in tijd.

Voor het daadwerkelijk plannen van één specifieke taak – vooral de puur militaire taken zoals een cordon and search operatie – waren effecten slechts het oogmerk en kon het OBPin traditionele vorm toegepast worden.

Figuur 5 Grafisch weergeven van effectmeting

Figuur 6 De Afghan National Police in subeffecten. De kleuring is fictief

Figuur 7 De Effecten Planning Cyclus

(8)

Denktank

Aangezien het onmogelijk is om aan alle effecten tegelijkertijd te werken of daar een vergelijkbare inspanning aan toe te kennen, is het in de planningsfase noodzakelijk keuzes te maken welke effecten prioriteit hebben. Voorafgaand aan de missie hebben de 23 effecten in een gezamenlijke sessie met de ondercommandanten een prioriteitsvolgorde gekregen. Een vijftal effecten zou met prioriteit worden aangepakt. Deze eerste initiële keuze was vooral gebaseerd op de aanwezige kennis over de omgeving waarin zou worden opgetreden en de inschatting dat het creëren van effec- ten zoals Afghan National Police ope- rational en Afghan National Army operational een positieve bijdrage zou leveren aan het behalen van andere effecten. Nadrukkelijk is gesteld dat wat betreft de overige effecten de status minimaal gelijk moest blijven en dat extra input afhankelijk zou zijn van kansen en beschikbaarheid aan capaciteiten en middelen. Kortom:

aan sommige effecten wordt harder getrokken dan aan andere, maar alle effecten hebben de aandacht.

Sturing op basis van effecten is voorbehouden aan de commandant, daarbij ondersteund door leden van de

denktank, die wij de Effects Synchro- nisation Board (^ESB) noemden. Deze denktank besprak de voortgang van de missie op basis van analyses van de Operationeel Analisten uit de planningscel, maar ook op basis van eigen waarnemingen, ervaringen en onder- buikgevoelens. Afstemming van alle

DIME factoren staat centraal in deze denktank. Het is belangrijk te realise- ren dat de TFUniet de enige actor in het gebied is en dat de ^TFU niet voor het behalen van elk effect verant- woordelijk is of kan zijn. Bijvoor- beeld op het gebied van ontwikkeling zijn er andere departementen (Buiten- landse Zaken, Ontwikkelingssamen- werking) en andere organisaties (^IO’s,

NGO’s) die er beter op zijn ingericht en er (op de lange termijn) verantwoor- delijk voor zijn.

Wel kan de TFU bijdragen. Dat be - tekent dat de ^TFU haar taken moet afstemmen met andere partijen of andere partijen moet motiveren of ondersteunen om actie te ondernemen.

Vanaf het begin zijn de vertegenwoordigers van de ministeries van Buitenlandse Zaken en Ontwikke- lingssamenwerking dan ook nauw betrokken geweest bij het vaststellen en prioriteren van de te behalen effecten.

Deze multi-departementale afstem-

ming en aansturing om gezamenlijk de beoogde effecten te bereiken heet ook wel de 3D approach (Diplomacy, Defence and Development).

Deelnemers denktank

Hoewel initieel was afgesproken dat alle ondercommandanten en sectie- hoofden van de staf TFU tot de denktank behoorden, bleek dit in de praktijk niet werkbaar. Weliswaar draagt iedere sectie en eenheid bij aan het behalen van de einddoelstelling, toch valt onderscheid te maken tussen eenheden en secties die ondersteunend of sturend zijn. Na verschillende experi- menten met een groter of kleiner ge- zelschap ontwikkelde de denktank zich in de loop van de tijd tot een periodiek bij elkaar komende groep, be- staande uit de commandant en chef- staf van ^TFU1, de Politiek adviseur (POLAD), de adviseur Ontwikkelings- samenwerking (^OSAD) en de commandanten van de drie grootste subeenheden.

Het belang van deze bespreking kan niet genoeg benadrukt worden. Perio- diek dienen commandanten afstand te nemen van de waan van de dag en zich te richten op de voortgang en richting van de missie op langere termijn. Zo hebben we onder andere gediscussieerd over hoe we er voor konden zorgen dat de ‘gewone’ Af- ghaanse burger zo snel mogelijk wat positiefs merkt van onze aanwezigheid. Deze denktank moest nadruk - kelijk niet denken in tijd, ruimte en middelen, maar in conceptuele bena- deringen. Dit vergt discipline en kost tijd, maar is noodzakelijk om daadwerkelijk de operatie te sturen op basis van gewenste effecten.

Plannersvergadering

De afstemming van alle activiteiten die ^TFU1ondernam vond plaats tijdens de wekelijks door de G5 georga - niseerde plannersvergadering, die wij de Effects Synchronisation Meeting (^ESM) noemden. Hieraan namen de planners of vertegenwoordigers van alle subeenheden en stafsecties binnen de TFU deel. Doelstelling van deze bijeenkomst was het op basis van richtlijnen van de commandant

TFU1: lid van de Afghan National Police in Tarin Kowt (Foto AVDD, R. Frigge)

(9)

vaststellen van taken voor de verschillende eenheden en het synchroniseren daarvan. Gewenste effecten werden hier omgezet in activiteiten/taken, vastgelegd in tijd, frequentie en loca- tie. Cruciaal hierbij was het inzicht dat alle betrokkenen kregen in de onderlinge relatie tussen alle activiteiten die de TFUondernam. Vooral de altijd heersende schaarste aan middelen en het onderlinge verband tussen alle activiteiten vereisten een strakke regie door de staf van de TFU.

Zowel PRT, Battlegroup (BG), als de Australische Reconstruction Task Force (AUS) RTF treden in hetzelfde gebied op, maar hebben in essentie alle een andere opdracht die bij elkaar het gewenste eindresultaat voor de ^TFU moet opleveren.²⁹Zo zal de BGvoor het creëren van veiligheid in een be- paald gebied gebruik willen maken van plaatselijke politie. Coördinatie van inzet, training en zelfs rekrutering van lokale politie is echter weer een taak van het PRT, terwijl de (AUS) RTF

weer een rol speelt in het bouwen van posten voor de lokale politie. Centrale aansturing, veelvuldig overleg en een gezamenlijke planning tot op het laagste niveau zijn in deze nood za - kelijk.

Gebruik van effecten tot op welk niveau?

Hoewel het denken in effecten niet nieuw is, maakt de complexiteit van de huidige missies het noodzakelijk dat iedere militair zich meer dan voorheen bewust is van de gevolgen

van zijn handelen en zijn rol in het grotere geheel. Het Task Force niveau dient daartoe de gewenste effecten helder te communiceren en vast te leggen. De lagere niveaus kunnen volstaan met het opnemen van de doelstelling in het oogmerk van de commandant. Uiteindelijk moet voor de uitvoerende eenheid (bataljon, compagnie, peloton) duidelijk zijn wat de opdracht is en welke taken de eenheid waar en wanneer moet uit- voeren. EBAO is iets wat op alle niveaus tussen de oren moet zitten.

Maar op tactisch niveau wordt het daadwerkelijk georkestreerd door de Task Force, aangezien dit het laagste niveau is waarop alle ^DIME-instrumenten aangestuurd kunnen worden.

Succesfactoren en verbeterpunten

1. Gecoördineerde inzet DIME

instrumenten

Het succesvol implementeren van een effect gebaseerde aanpak hangt af van een aantal factoren. Uiteraard is de eerste belangrijke factor de mate van gecoördineerde inzet van alle instrumenten.

De inzet van een POLAD, OSADen een tribale adviseur op ^TFU-niveau heeft hieraan goed invulling gegeven. Dit heeft geleid tot een daadwerkelijk multi-departementale aanpak in het inzetgebied. De afstemming met de hogere niveaus, zowel nationaal als met ^RCS, bleek vanwege fysieke af- standen moeilijker. De diverse rapportages die de ^TFUopstelde droegen wel bij aan de beeldvorming op die niveaus, maar om tot gezamenlijke beeldvorming en plannen te komen bleef het belangrijk regelmatig fysiek bij elkaar te komen.

Ook binnen de TFUwaren capaciteiten beschikbaar op alle terreinen van

DIME. De coördinatie van de inzet van al deze middelen kon alleen op ^TFU- niveau gebeuren. Integrale planning, door in de vergaderingen de ondercommandanten te betrekken, was hiervoor noodzakelijk. De plannersvergadering zou vervolgens duidelijk

sturing kunnen geven aan de Infor - matie Operaties (^IO), Targeting en Projecten vergaderingen. Hoewel dit nog niet altijd even goed uit de verf kwam, was er in ieder geval geen sprake van doublures in overlegstruc- turen. Tijdens TFU1was er echter geen dedicated ^IO-functionaris aanwezig, wat het initiëren en afstemmen van

IO-activiteiten niet ten goede kwam.

2. Continue meting

De situatie blijkt dusdanig complex en moeilijk voorspelbaar te zijn, dat een continue effectmeting en een continu planningsproces noodzakelijk zijn.

Ten opzichte van voorgaande missies is het een vooruitgang dat er bij de

TFU Operationele Analyse capaciteit aanwezig is die zich fulltime met effectmeting kan bezig houden en effectmeting daarmee expliciet maakt.

Het flexibel kunnen aanpassen op basis van uit te buiten kansen blijft een lastige taak omdat de omgeving complex is, er veel mensen van de ^TFU bij betrokken moeten zijn en lopende afspraken niet zomaar ongedaan zijn te maken.

We hebben geprobeerd het continue planningsproces overzichtelijker te maken door onderscheid te maken in de denktank- en plannersbesprekingen, waarbij de doelstelling en frequentie verschilde. De denktank is een waar- devol instrument gebleken voor het uitzetten van het overkoepelende plan. Wel zou nog eens goed gekeken moeten worden naar de benodigde capaciteiten in deze denktank. Zo zou het ideaal zijn als in deze denktank mensen zouden zitten met verschillende visies op het conflict. Je zou kunnen denken aan een uitbreiding met culturele, religieuze, economische en maatschappelijke adviseurs, of het consulteren van (lokale) Af- ghaanse experts.

3. Het begint met informatie

Tot slot is de kwaliteit en de toe - gankelijkheid van informatie over de omgeving (weer, terrein, dreiging, inclusief alle overige factoren zoals bevolking, bestuur, sociale voorzie- ningen, politie en justitie) een belang-

Logo TFU1

(10)

rijke randvoorwaarde om EBAOmoge- lijk te maken.

Hierbij is het van belang alle ge - gevens over de dorpen vast te leggen, waarbij een ogenschijnlijk nietszeg- gend detail mogelijk grote implicaties

kan hebben. Debriefings van een - heden dienen daarom ook niet via hiërarchische lijnen gerapporteerd te worden met het risico van aggregeren, maar dienen direct in een integrale centrale database te worden opgeno-

men. Door deze centrale database toe- gankelijk te maken voor vrijwel alle eenheden (uiteraard rekening hou- dend met rubricering) zal niet alleen de effectmeting beter uitgevoerd kunnen worden, maar kunnen eenheden die de poort uitgaan zich ook beter voorbereiden op hun taken.

Ook het bijhouden van de eigen activiteiten kan nog beter. Het zou handig zijn om gereden routes via de ^GPS automatisch in BMS/ISIS te kunnen plotten en alle activiteiten die onder- weg zijn uitgevoerd hierbij vast te leggen. Hiermee kan snel teruggezocht worden waar en hoe vaak we folders hebben uitgedeeld, medische hulp hebben geleverd en gesprekken hebben gevoerd. Kortom, op dit gebied is met de huidige informatievoorzie- ningstructuur nog een grote sprong te maken.

Afsluitend

We hebben in dit artikel een manier beschreven om een complexe operatie op basis van effecten aan te sturen.

We hebben duidelijk gemaakt dat het implementeren van een effect gebaseerde aanpak niet gemakkelijk is. In theorie lijkt ^EBAO voorbehouden tot het strategische en operationele niveau, waarbij een Task Force slechts een bijdrage levert aan het bereiken van de opgedragen effecten. Uit onze ervaringen is echter gebleken dat deze scheiding tussen het strategische/operationele en tactische niveau moeilijk te maken is. Ook op Task Force niveau is EBAO een must, waarbij de Task Force als vanzelfsprekend vanuit het inzetgebied een coördi nerende rol speelt in het behalen van de effecten en nadrukkelijk met meerdere departementen contact onderhoudt.

We hebben als ^TFU1 een eerste stap gezet in het implementeren van een effect gebaseerde aanpak, maar om

EBAO structureel in te bedden en te ondersteunen dient Defensie samen met de andere departementen nog een aantal stappen te zet-

ten.³⁰

1F.J.G. Toevank, B.J.E. Smeenk, M.J.M. Voskuilen, ‘Denken in effecten maakt KL-beleid besten- diger’ in: Militaire Spectator 2002 (171) (2) blz. 102-109

2F.J.G. Toevank en R.G.W. Gouweleeuw, ‘Operationeel analisten bij ISAF III’ in: Militaire Spec- tator 2004 (173) (10) blz. 473-480

3M. Duistermaat, N. Vink, B.J.E. Smeenk, R.R. Barbier, P.L.H. Cleophas, R.G.W. Gouweleeuw, Analysing Operational Effects. TNO rapport, juni 2007. In dit TNO rapport zijn de ervaringen van TFU1 wat betreft effectmeting gedetailleerd vastgelegd.

4Incorporating and extending the UK military Effects-Based Approach, Joint Doctrine Note 7/06, september 2006.

5MCM-0052-2006, MC Position on an effect based approach to operations, Brussel, 6 june 2006.

6Counterinsurgency, Field Manual 3-24, US Army Handbook, december 2006. Dit document beschrijft de complexiteit van COIN-operaties en het belang van inlichtingen.

7David Kilcullen, Twenty-Eight Articles. Fundamentals of Company-level Counterinsurgency.

Maart 2006. Dit artikel beschrijft op eenvoudige wijze wat succes- en faalfactoren zijn in COIN- operaties.

8Operaties tegen irregulier optredende tegenstander, Leidraad Doctrine Publicatie IIC, november 2003. De LDPIIC beschrijft op welke wijze de tegenstander, zijn steunende partijen en de bevolking beïnvloed moeten worden.

9De Veiligheidsmonitor Rijk 2006, Centraal Bureau voor de Statistiek, 2006. Ook bij het meten van de veiligheid in Nederland kampt men met vergelijkbare vraagstukken.

10 Lkol. Zoltan Jobbagy, From effects-Based Operations to Effects-based Force. On Causality, Com- plex Adaptive Systems and the Biology of War. Den Haag, maart 2006. Dit rapport geeft aan dat effectmeting en effectmodellering erg complex zijn.

11 John F. Schmitt, A Systemic Concept for Operational Design. US Army, 2006. Dit artikel be- schrijft dat continue assessment van de situatie een fundamentele pijler van Systemic Operational Design (SOD) is.

12 C.J. Matthijssen, ‘Al Muthanna: een stap verder’ in: Militaire Spectator 2005 (174) (4) blz. 140- 154. In dit artikel wordt duidelijk dat in Irak vergelijkbare beoogde effecten nagestreefd werden.

13 R.T. Sondag, ‘De NATO Training Mission Iraq’ in: Militaire Spectator 2006 (175) (3) blz. 108-121.

14 In tegenstelling tot TFU2, waar de G3 ‘Operaties’ en G5 ‘Plannen’ samengevoegd waren tot de sectie G35.

15 CTF AEGIS Campaign plan OPS 001, februari 2006. (Gerubriceerd).

16 A.T. Vermeij en P.B. Soldaat, ‘Wederopbouw in Zuid-Afghanistan’ in: Militaire Spectator 2007 (176) (2) blz. 61-72

17 De Nederlandse Operationele Aanwijzing van het Ministerie van Defensie, april 2006. (Gerubri- ceerd).

18 1 (NLD) PRT5 Masterplan, Baghlan, januari 2006. (Gerubriceerd).

19 Guideline for Operational Planning, GOP (NATO), januari 2001. (Gerubriceerd).

20 Hierbij is gebruik gemaakt van de indicatoren van het PRT in Baghlan en de ISAF-indicatoren.

21 Afghanistan National Development Strategy (ANDS), interim, SY 4 DALWA 1384. 24 januari 2006.

22 Civil Assessment, Ministerie van Buitenlandse Zaken, augustus 2006. (Gerubriceerd).

23 Kyle Teamey and LTC Jonathan Sweet, ‘Organizing Intelligence for Counterinsurgency’ in:

Military Review (US Army), september-oktober 2006. Dit artikel pleit voor een centrale infor- matievoorziening in COIN-operaties.

24 Diverse invloedsdiagrammodellen zijn beschikbaar zoals Decision Explorer, DPL, Systems Dynamics tools. Een aantal hadden we vanaf het begin bij ons.

25 Effects Based TOPFAS (EBTOPFAS), van NC3A. Deze Toolsuite is eind mei 2007 door de operationeel analisten van TNO meegenomen naar Uruzgan om uit te testen.

26 Lkol P. van der Sar ‘Hoe kan ik als pelotonscommandant effectief zijn in Uruzgan?’ in: De Infan - terist, versie 4, 2006.

27 Leidraad Commandovoering, Koninklijke Landmacht, juli 2000.

28 Commandanten van Battlegroup (BG), Provincial Reconstruction Team (PRT) en Australisch Reconstruction Task Force (RTF).

29 Dr. T.W. Brocades Zaalberg, Towards a new concept for civil-military cooperation during stabi- lization operations, maart 2007. Dit rapport adviseert een integrale inbedding van CIMIC in de organisatie.

30 To EBO or not to EBO. Een toekomstverkenning naar de nationale toepasbaarheid van het Effects Based Operations Concept, Defensiestaf Afdeling Toekomstverkenningen, 2007.