Jk Provincie Noord-Holland
Evaluatie Verbonden Partijen - Stichtingen
ONDERZOEK EN INFORMATIE
INGEKOMEN 2 3 JUNI 2016
3 | i Samenvatting
4 | Algemene aanbevelingen 6 | Leeswijzer
7 | 2 Fact sheets Stichtingen 13 | 3 Reactie Gedeputeerde Staten
13 I Algemene conclusies en aanbevelingen 13 I Conclusies en leerpunten per stichting 16 I 4 Context
16 I Wat zijn verbonden partijen?
16 I Welke kaders gelden er voor verbonden partijen?
16 I Richting geven en toezicht houden op verbonden partijen 17 I Wat is een stichting?
17 I De keuze voor een stichting als verbonden partij 18 I Rollen en posities bij stichtingen
19 I Bijlage 1 Onderbouwing scoretoekenning
2i I Bijlage 2 Stichting Administratiekantoor Aandelen Zeehaven IJmuiden N.V.
25 I Bijlage 3 Stichting Leefomgeving Schiphol 39 I Bijlage 4 Stichting Goois Natuurreservaat 57 I Bijlage 5 Stichting Oneindig Noord-Holland
73 I Bijlage 6 Overzicht behaalde resultaten prestatieafspraken ONH
75 I Bijlage 7 Stichting Projectbureau Masterplan Noordzeekanaalgebied
87 I Bijlage 8 Stichting Voorbereiding Pallasreactor
103 I Bijlage 9 Vereniging Interprovinciaal Overleg
Evaluatie Verbonden Partijen - Stichtingen Provincie Noord-Holland
SAMENVATTING
In dit onderzoek is de effectiviteit van de zes stichtingen onderzocht die de provincie heeft opgenomen in haar nota verbonden partijen. Door middel van documentenanalyse en interviews zijn is een analyse uitgevoerd van de beleidsonderbouwing, de aansturing en de risico's die de provincie loopt door betrokkenheid bij stichtingen. De inzichten die dit onderzoek oplevert, worden als leerpunten voor de provincie gebruikt voor de governance van stichtingen en verenigingen dan wel het anders organiseren van de samenwerking met stichtingen en verenigingen. Momenteel heeft de provincie zes stichtingen en één vereniging (het Interprovinciaal Overlegl!) opgenomen in haar nota verbonden partijen. De
vereniging IPO wordt in het onderzoek buiten beschouwing gelaten, omdat een evaluatie van deze vereniging net in interprovinciaal verband is afgerond. Er is om die reden slechts een kort beschrijvend hoofdstuk opgenomen over het IPO. De onderstaande tabel geeft een overzicht van de stichtingen. Het doel van de stichting en de bestuurlijke en financiële betrokkenheid van de provincie variëren sterk.
Stichting
Stichting
administratiekantoor Aandelen Zeehaven IJmuiden
Stichting bevordering kwaliteit leef- omgeving Schipholregio Stichting Goois Natuurreservaat Stichting Oneindig Noord-Holland
Stichting Projectbureau Masterplan Noordzee- kanaalgebied Stichting
Voorbereiding Pallas- reactor
Doel (zoals beschreven in de provinciale begroting) Ontwikkeling haven
Verbeteren leefkwaliteit Schipholregio
Beheren natuurgebied Digitaal ontsluiten cultureel erfgoed
Versterking van de internationale concurrentiepositie van het gebied Voorbereiding bouw hoge-flux reactor
Oprichtings- jaar
1988
Rol Bestuurlijke provincie bij betrokkenheid oprichting
2008
1932 2012 1999
2013
mede- oprichter
mede- oprichter
mede- oprichter provincie heeft doen oprichten mede- oprichter
mede- oprichter
ambtenaar in stichtingsbestuur
deelname in raad van toezicht
deelname algemeen en dagelijks bestuur0 deelname in raad van toezicht"
voorzitterschap bestuur
verregaande statutaire bevoegdheden
Financiële betrokkenheid
indirect: stichting beheert voor€408.402 aan aandelen in Zeehaven IJmuiden bijdrage €10 min. in totaal
jaarlijkse bijdrage van ca. €500.000 jaarlijkse bijdrage van
€200.000 t/m 2015
jaarlijkse bijdrage van
€57.000
rentedragende lening van €40 min. in totaal
, Er vindt momenteel een herziening plaats van de bestuurlijke betrokkenheid bij deze partijen.
Onderstaande tabel geeft voor elk van de onderzochte stichtingen de uitkomsten van de evaluatie weer.
Stichting
Stichting administratiekantoor Aandelen Zeehaven IJmuiden
Stichting bevordering kwaliteit leefomgeving redelijk Schipholregio
Stichting Goois Natuurreservaat zwak
Stichting Oneindig Noord-Holland
Stichting Projectbureau Masterplan Noordzeekanaalgebied
Stichting Voorbereiding Pallas-reactor
Beleids- onderbouwing
n.v.t.
sterk
redelijk redelijk
Risico's uitvoering
bestuurlijken financieel
bestuurlijken financieel
uitvoering
bestuurlijk, financieel en uitvoering De onderbouwing van de scoretoekenning is te vinden in bijlage i.
i De vereniging IPO wordt buiten beschouwing gelaten, omdat een evaluatie van deze vereniging net in interprovinciaal verband is afgerond. Er is om die reden slechts een kort beschrijvend hoofdstuk opgenomen over het IPG.
< < f i > >•:
A L G E M E N E A A N B E V E L I N G E N
Aanbeveling i
Beantwoord bij de onderbouwing van de governance van een stichting de volgende vragen:
Welke bestuurlijke positie is wenselijk?
Welke sturing is wenselijk via de financiële relatie?
Is het noodzakelijk om formele of informele afspraken te maken met andere betrokken partijen, bijvoorbeeld in een samenwerkingsovereenkomst?
Past het gekozen model bij de het risico dat de provincie loopt door betrokkenheid bij de stichting?
De governance van stichtingen kan beter worden onderbouwd. Van belang is dat de governance past bij het risico dat de provincie loopt door betrokkenheid bij de stichting en dat de eventuele samenwerking met andere partijen goed wordt geregeld. De uitvoering of verzorging van een publiek belang via een stichting komt sterk op afstand te staan. De provincie kan op afstand beperkt invloed uitoefenen op een stichting. Aandachtspunt bij stichtingen is dat mogelijkheden om te kunnen sturen expliciet geregeld moeten worden. Zonder extra maatregelen is een stichting een organisatie op afstand met beperkte sturingsmogelijkheden die een doel- vermogen beheert. Dit treffen van maatregelen wordt grotendeels vooraf bepaald bij de inrichting van de governance. Het gaat hierbij om maatwerk. Uit deze evaluatie blijkt dat de provincie vooraf vaak niet bepaalt hoe zij invloed uit wil oefenen op een stichting, op een wijze die past bij het risicoprofiel. Een voorbeeld waar de governance niet passend is bij het risico is bij stichting Oneindig Noord-Holland. De provincie loopt een beperkt risico terwijl de governance zo streng is ingericht dat de stichting over nagenoeg alles goedkeuring aan de provincie moet vragen, wat niet bijdraagt aan de verdere ontwikkeling en verzelfstandiging van de stichting.
Bij stichtingen waarbij samenwerking met andere partijen van belang is, is het belangrijk om van tevoren formele of informele afspraken te maken over de samenwerking. Bij Pallas, bijvoorbeeld, is wel van tevoren het voornemen vastgelegd om een gezamenlijk besluitvormingsproces rondom mijlpalen uit te werken. Dit is echter nooit formeel uitgewerkt en pas recentelijk zijn er informele afspraken gemaakt over het proces.
Aanbeveling 2
Leg de instrumentafweging bij oprichting vast in het dossier van de stichting.
Opvallend is dat de beleidsonderbouwing van het instrument stichting over het algemeen slecht wordt gedocumenteerd. Vooral de argumentatie voor de keuze van de rechtsvorm stichting ontbreekt. Het wordt daardoor niet duidelijk of voorafgaande aan de oprichting nog andere instrumenten zijn afgewogen voor het verwezenlijken van het beleidsdoel. Overwegingen ontbreken bij het Goois Natuurreservaat, Stichting bevordering kwaliteit leefomgeving Schipholregio en Stichting Projectbureau Masterplan Noordzeekanaal- gebied. Bij de twee stichtingen die het meest recentelijk zijn opgericht (stichting voorbereiding Pallas-reactor en Stichting Oneindig Noord-Holland) was wel een onderbouwing aanwezig.
Aanbeveling 3
Wees alert op de aanwezigheid van verschillende (mogelijk conflicterende) rollen die de vertegenwoordi- ging van een bestuurder in een stichting met zich meebrengt. Wees richting de verbonden partij duidelijk en transparant over hoe wij de diverse rollen en posities invullen en verbinden. Weeg mogelijk conflic- terende belangen vooraf plenair in CS.
Leden van Cedeputeerde Staten kunnen als portefeuillehouder van een bepaald dossier benoemd worden tot bestuurslid, of lid van de raad van toezicht in een stichting. Door de vertegenwoordiging van een CS-Iid in een bestuursorgaan van een stichting is echter de kans op rolvermenging aanwezig omdat de gedeputeerde in een bestuurlijk orgaan enerzijds als vertegenwoordiger van de stichting optreedt en daarbij het stichtingsbelang voorop hoort te stellen en anderzijds de afgewogen beleidskeuzes van het college dient uit te dragen. Tussen deze rollen kan een spanningsveld ontstaan.
Dit speelt bijvoorbeeld bij het Goois Natuurreservaat en de Stichting Leefomgeving Schiphol, waar gedepu- teerden lid zijn van respectievelijk het stichtingsbestuur en de raad van toezicht.
Waar er ook nog sprake is van een financiële relatie als opdrachtgever of subsidieverstrekker wordt het risico op rolvermenging alleen maar groter. Bij het Goois Natuurreservaat is de gedeputeerde lid van het stichtings- bestuur en is de provincie ook subsidieverstrekker en opdrachtverlener, waardoor de kans bestaat dat de belangen van de stichting op gespannen voet kunnen staan met de belangen van de provincie. Deze dubbelrol
Evaluatie Verbonden Partijen - Stichtingen 5 Provincie Noord-Holland
is inherent aan de vertegenwoordiging van de provincie in een stichting en is dus altijd aanwezig bij een bestuurlijke positie in de stichting. Ook als de provincie geen voorzittersrol meer vervult of zich door een ambtenaar laat vertegenwoordigen in een stichting. In het geval van mogelijke conflicterende belangen is het belangrijk om via afstemming binnen GS te komen tot een heldere belangenafweging. Het lidmaatschap van het bestuur van een stichting is echter een andere rol dan die van een aandeelhouder bij een deelneming. Bij stichtingen ligt het stemrecht niet namens de provincie bij Cedeputeerde Staten, maar bij degene die lid is van het bestuur/raad van toezicht. In de nota verbonden partijen van februari 2015 is daarom een werkwijze opgenomen dat voorafgaande aan een bestuursvergadering van een stichting waarin een lid van Gedeputeerde Staten actiefis, de agenda wordt besproken in een vergadering van Cedeputeerde Staten. Deze werkwijze bleek tijdens het onderzoek lang niet altijd dagelijkse praktijk te zijn. In december 2015 zijn er in de organisatie afspraken gemaakt, waardoor de werkwijze in het vervolg wel toegepast zal worden.
Aanbeveling 4
Zorg dat er een accounthouder wordt benoemd per stichting, die de financiële relaties in beeld brengt en houdt en zorgt voor een transparante integrale sturing.
De provincie heeft met een groot deel van haar stichtingen meerdere financiële relaties. Het zicht hierop ont- breekt, waardoor niet duidelijk is vanuit welke positie en in welke mate de stichting bijdraagt aan provinciaal beleid. De provincie heeft met veel van haar stichtingen zowel een opdracht- als een subsidierelatie. Dit geldt overigens niet alleen voor stichtingen, maar ook voor andere provinciale verbonden partijen zoals deelnemin- gen. Uit deze evaluatie komt naar voren dat in een aantal gevallen niet exact bekend is wat de totale financiële bijdrage is aan een verbonden partij, waardoor niet altijd een juist beeld bestaat over het functioneren en de zelfstandigheid van een verbonden partij of dat de financiële bijdrage van de provincie een vertekend beeld geeft. Verbonden partijen worden op die manier op verschillende manieren ingezet waardoor er slecht inzicht is in de totale bijdrage van de stichting aan het provinciaal beleid.
Aanbeveling 5
Zorg voor een eenduidige werkwijze waarop tot interne afstemming gekomen wordt om een goede integrale ambtelijke advisering te kunnen waarborgen. Zorg daarbij ook voor een goede dossieropbouw en voor een goede kennisopbouw van een dossier.
Er ontbrak tot voor kort een eenduidige werkwijze ten aanzien van de integrale ambtelijke advisering ter voorbereiding van de bestuurlijke besluitvorming in de stichtingen. De besluitvorming van de bestuurs- vergaderingen van de stichtingen wordt altijd op ambtelijk niveau voorbereid door een accounthouder binnen de directie Beleid. Tot voor kort was er op een aantal dossiers geen sprake van structurele advisering op het gebied van financiën en juridische dienstverlening vanuit de directie Concernzaken. Sinds december 2015 wordt de werkwijze gehanteerd dat de agenda van bestuursvergaderingen wordt geannoteerd. De account- houder bij beleid is verantwoordelijk voor het betrekken van financiële en juridische expertise in de annotatie.
Het is nog niet bekend hoe deze werkwijze in de praktijk functioneert. Aandachtspunt is de stichting Goois Natuurreservaat, waar de verantwoordelijkheid voor de aansturing van de subsidieregelingen en projecten niet bij de accounthouder zijn belegd. De strategische sturings- en informatielijnen lopen niet automatisch via één ambtelijk accounthouder. Dit maakt een afgewogen integrale besluitvorming lastig. Wisselingen van account- houders binnen Beleid gaan niet zelden gepaard met een onvolledige opbouw van een dossier. Dit heeft gevolgen voor de kennisopbouw van een dossier.
Aanbeveling 6
Benoem bij voorkeur een lid van GS op een formele positie binnen een stichting (met daarbij potentiële risico's van dubbele rollen in het achterhoofd houdend). Wanneer er toch gekozen wordt om een ambtelijk medewerker in een formele rol te benoemen, is het van belang om maatregelen te blijven treffen om rolvermenging te voorkomen en volledige transparantie te waarborgen.
Het komt voor dat ambtelijk medewerkers zijn benoemd in een formele rol of functie binnen een stichting, bijvoorbeeld als directeur van een stichting of in het bestuur van een stichting (in plaats van een lid van Cedeputeerde Staten). Bij de oprichting van de Stichting Administratiekantoor aandelen Zeehaven IJmuiden N.V. (STAK) is er voor gekozen om een provinciaal ambtenaar te benoemen als lid van het stichtingsbestuur.
Hieraan kleven risico's. Het college van Gedeputeerde Staten is namelijk politiek verantwoordelijk en niet de ambtenaar. De uitvoering staat op die manier ver af van de politiek verantwoordelijken.
In het specifieke geval van de STAK is een ander risico dat de functie van stichtingsbestuurder al sinds 2003 door dezelfde persoon wordt uitgevoerd, die in die lange periode veel kennis en ervaring heeft opgebouwd over de STAK en de Zeehaven IJmuiden. Om deze reden heeft de provincie deze persoon herbenoemd in het stichtingsbestuur. Het risico bestaat dat de organisatie afhankelijk wordt van deze kennis en ervaring en bij vertrek van deze persoon bij de provincie een gat ontstaat aan kennis. De invulling van de functie wordt momenteel overwogen.
Daarnaast is voor het projectbureau Masterplan NZKG een ambtelijk medewerker benoemd tot programma- manager en directeur van die stichting. Deze ambtenaar heeft de dagelijkse leiding over de stichting en adviseert tegelijkertijd de gedeputeerde over zaken omtrent de zeehaven. In theorie kan deze rolvermenging een risico zijn, bijvoorbeeld in het geval van tegenstrijdige belangen.
Overweging
Betrek organen die niet onder de definitie van verbonden partij vallen, maar wel een hoog risicoprofiel hebben bij de risicobenadering van verbonden partijen. Maak daarvoor een analyse van de organen waar de provincie een financiële en bestuurlijke relatie mee heeft en die ingezet worden om beleidsdoelen te bereiken op basis van de volgende aspecten:
aard financiële relatie;
aard bestuurlijke relatie;
risico's.
De provincie heeft geen overzicht van het functioneren van bestuurlijke overlegorganen met financiële betrokkenheid. De provincie beschouwt een instrument als verbonden partij als er sprake is van bestuurlijke betrokkenheid en financiële betrokkenheid. Bestuurlijke betrokkenheid betekent vertegenwoordiging in het bestuur of het hebben van stemrecht. Financiële betrokkenheid betekent dat er middelen ter beschikking zijn gesteld die verloren gaan in geval van faillissement van de partij of dat een bedrag op de provincie kan worden verhaald als de partij haar verplichtingen niet nakomt. In de praktijk blijkt echter dat gedeputeerden actief zijn in organen die geen verbonden partij zijn of in de nota verbonden partijen zijn opgenomen, maar waar moge- lijk wel aandachtspunten uit de evaluaties verbonden partijen spelen. Voorbeelden hiervan zijn lidmaatschap- pen van stuurgroepen, overlegorganen, commissies, en boards. De provincie heeft geen overzicht van de financiële betrokkenheid bij deze organen, er is bovendien geen onderbouwing van de bestuurlijke activiteiten bij deze organen.
LEESWIJZER
In hoofdstuk twee worden de onderzochte casussen samengevat in fact sheets. Hierin worden ook de conclusies en leerpunten per samengevat. In hoofdstuk drie is de reactie van GS op het onderzoekrapport opgenomen.
Hoofdstuk vier schetst de context en achtergronden van het onderzoek. In bijlage 1 wordt een onderbouwing gegeven van de beoordeling van de casussen. In bijlage 2 tot en met bijlage 9 zijn de onderzoekshoofdstukken per casus opgenomen.
