Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
1
6. ALGEMEEN DEEL VAN DE NOTA VAN TOELICHTING
Dit is de consultatieversie van het Invoeringsbesluit Omgevingswet. De totale consultatieversie bestaat uit zes onderdelen:
1. Een geconsolideerde versie van het Bal (d.w.z. de aanvullingen/aanpassingen zijn in de dit besluit met behulp van revisies aangegeven) plus artikelsgewijze toelichting;
2. Een geconsolideerde versie van het Bbl plus artikelsgewijze toelichting;
3. Een geconsolideerde versie van het Bkl plus artikelsgewijze toelichting;
4. Een geconsolideerde versie van het Ob plus artikelsgewijze toelichting;
5. Het deel van het Ib dat bestaat uit wijziging/intrekking van besluiten, de bruidsschat en het overgangsrecht plus artikelsgewijze toelichting;
6. Het algemeen deel van de nota van toelichting.
Dit onderdeel van het Invoeringsbesluit Omgevingswet bevat het algemeen deel van de nota van toelichting. Een aantal inhoudelijke onderwerpen bevindt zich nog in afstemming. Dit wordt ook zichtbaar gemaakt door voetnoten.
De aanvullingen van de basisbesluiten (delen 1 tot en met 4) en het deel van het Ib dat uit wijziging/intrekking van besluiten, de bruidsschat en het overgangsrecht bestaat (deel 5) bevinden zich niet in dit document.
Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
2
Nota van toelichting I Algemeen
Samenvatting ... 8
1 Inleiding en aanleiding ... 11
Inleiding ... 11
Aanleiding stelselherziening ... 11
Inhoud van het Invoeringsbesluit Omgevingswet ... 12
Verhouding tot andere regelgeving ... 17
1.4.1 Het Invoeringsbesluit binnen het brede wetgevingstraject ... 17
1.4.2 Verhouding tot nu geldende regelgeving ... 18
1.4.3 Herimplementatie Europees recht en internationale verdragen ... 18
Medebetrokkenheid ... 19
Leeswijzer ... 19
2 Aanvullingen en wijzigingen van het Besluit activiteiten leefomgeving ... 20
Inleiding ... 20
Overzicht aanpassingen van het Besluit activiteiten leefomgeving ... 20
2.2.1 Uitwerking van artikelen in de wet die nog niet waren opgenomen. 20 2.2.2 Tot stand brengen van verbeteringen en corrigeren van enkele onvolkomenheden... 21
2.2.3 Uitgangspunten bij het inbouwen van regels in het Besluit activiteiten leefomgeving ... 21
Kleine en middelgrote stookinstallaties ... 23
2.3.1 Wijzigingen ... 25
2.3.2 Effecten ... 25
Gebruiken van gewasbeschermingsmiddelen of meststoffen op braakliggende landbouwgronden en bij teelt van gewassen in de openlucht .. 25
2.4.1 Wijzigingen ... 26
2.4.2 Effecten ... 26
Lozingen vanuit glastuinbouwbedrijven ... 26
2.5.1 Wijzigingen ... 27
2.5.2 Effecten ... 27
Beperkingengebiedactiviteiten rond spoorwegen ... 27
2.6.1 Wijzigingen ... 28
2.6.2 Effecten ... 28
Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
3
Regels die verband houden met de richtlijn energie-efficiëntie ... 28
2.7.1 Wijzigingen ... 29
2.7.2 Effecten ... 29
Regels over omgaan met geuremissie bij innovatieve stalsystemen ... 29
2.8.1 Wijzigingen ... 30
2.8.2 Effecten ... 30
Regels die verband houden met aanpassing van het begrip beperkingengebiedactiviteit ... 30
2.9.1 Wijzigingen ... 30
2.9.2 Effecten ... 31
Vergunningplicht vanwege de mer-beoordeling ... 31
2.10.1 Wijzigingen ... 33
2.10.2 Effecten ... 33
Beperkte verschuiving van vergunningplicht voor milieubelastende activiteiten naar decentrale regels ... 33
2.11.1 Wijzigingen ... 34
2.11.2 Effecten ... 34
3 Aanvullingen en wijzigingen van het Besluit bouwwerken leefomgeving ... 35
Inleiding ... 35
Uitwerking vergunningplichten voor het bouwen in het nieuwe stelsel .. 35
3.2.1 De vergunningplicht met het oog op de regels voor technische bouwkwaliteit (Besluit bouwwerken leefomgeving) ... 35
3.2.2 De vergunningplicht met het oog op de regels uit het omgevingsplan 36 Overige belangrijke wijzigingen voor het Besluit bouwwerken leefomgeving ... 41
Wijzigingen ... 41
Effecten ... 42
4 Aanvullingen en wijzigingen van het Besluit kwaliteit leefomgeving ... 43
Inleiding ... 43
Spoorwegemplacementen ... 43
Mijnbouwlocatieactiviteit en mijnbouwwerken in en om Waddengebied 45 Omgevingswaarden veiligheid van primaire waterkeringen ... 47
4.4.1 Inleiding ... 47
4.4.2 Vormgeving van de omgevingswaarde... 49
Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
4
4.4.3 Onderbouwing van de omgevingswaarden ... 52
4.4.4 Monitoring van de omgevingswaarde en de signaleringsparameter . 53 4.4.5 Programmaplicht bij dreigende overschrijding van de omgevingswaarde ... 54
4.4.6 Wijzigingen ... 54
4.4.7 Effecten ... 55
Omgevingswaarden veiligheid andere dan primaire keringen in beheer bij het Rijk ... 55
4.5.1 Inleiding ... 55
4.5.2 Uitwerking ... 56
4.5.3 Wijzigingen ... 57
4.5.4 Effecten ... 58
Omgevingswaarden SO
2en NO
xvoor grote natuurgebieden ... 58
Omgevingswaarden nec-plafonds ... 58
4.7.1 Inleiding ... 58
4.7.2 Emissieverbintenissen als omgevingswaarden ... 59
4.7.3 Invulling verplicht programma en actualisatieplicht ... 63
4.7.4 Monitoring, emissie-inventarisaties en rapportageverplichtingen als gevolg van de herziene richtlijn ... 63
4.7.5 Wijzigingen ... 64
4.7.6 Effecten ... 64
Luchthavens ... 64
Waddenzee en Waddengebied ... 65
4.9.1 Inleiding en achtergrond ... 65
4.9.2 Inhoud van de regeling ... 67
4.9.3 Wijzigingen ... 68
4.9.4 Effecten ... 69
Ladder voor duurzame verstedelijking ... 69
4.10.1 Inleiding en achtergrond ... 69
4.10.2 Werking van de ladder in het nieuwe stelsel ... 70
4.10.3 Reikwijdte van het onderzoek ... 71
4.10.4 Wijzigingen ... 73
4.10.5 Effecten ... 73
Landelijke fiets- en wandelroutes (routenetwerken) ... 73
Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
5
4.11.1 Inleiding en achtergrond ... 73
4.11.2 Inhoud van de instructieregel voor routenetwerken... 74
4.11.3 Wijzigingen ... 75
4.11.4 Effecten ... 75
Beoordeling en inpassing omgevingsplanactiviteit ... 75
4.12.1 Beoordelingsregels ... 75
4.12.2 Inpassing omgevingsvergunning omgevingsplanactiviteit in omgevingsplan ... 77
4.12.3 Wijzigingen ... 80
4.12.4 Effecten ... 80
Monitoring en gegevensverzameling waterkwaliteit ... 81
4.13.1 Inleiding en Achtergrond ... 81
4.13.2 Monitoringsprogramma ... 81
4.13.3 Wijzigingen ... 82
4.13.4 Effecten ... 82
Specifiek overgangsrecht Besluit kwaliteit leefomgeving ... 82
5 Aanvullingen en wijzigingen van het Omgevingsbesluit ... 87
Inleiding ... 87
Reikwijdte omgevingsplan, omgevingsverordening en waterschapsverordening ... 87
5.2.1 Inleiding ... 87
5.2.2 Grondslag voor de afbakening ... 87
5.2.3 Nadere afbakening van de reikwijdte van decentrale regels ... 88
5.2.4 Aanleiding voor de afbakening ... 89
5.2.5 Hoofdlijnen van de regeling... 90
5.2.6 Wijzigingen ... 91
5.2.7 Effecten ... 91
Aanwijzing en begrenzing van beperkingengebieden ... 91
Financiële bepalingen ... 93
5.4.1 Inleiding ... 93
5.4.2 Activiteiten waarvoor financiële zekerheid verplicht is ... 93
5.4.3 Wijzigingen ... 94
5.4.4 Effecten ... 94
Procedures ... 94
Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
6
5.5.1 Verdeling van verantwoordelijkheden met artikel 5.37a van de wet 95
Milieueffectrapportage ... 96
5.6.1 Inleiding ... 96
5.6.2 Aanpassingen als gevolg van de wijzigingsrichtlijn mer ... 97
5.6.3 Overige aanpassingen milieueffectrapportage ...100
5.6.4 Wijzigingen ...100
5.6.5 Effecten ...100
OCW-schadebeoordelingscommissie archeologische rijksmonumenten 100 5.7.1 Inleiding ...100
5.7.2 Werkzaamheden commissie ...101
5.7.3 Wijzigingen ...102
5.7.4 Effecten ...102
Vergunningverlening, toezicht en handhaving ...102
5.8.1 Inleiding ...102
5.8.2 Bestuursrechtelijke handhaving van gedoogplichten ...102
5.8.3 Omzetting Besluit verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving ...102
5.8.4 Omzetting Seveso-richtlijn ...105
5.8.5 Wijzigingen ...106
5.8.6 Effecten ...106
Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) ...106
5.9.1 Inleiding ...106
5.9.2 Ontsluiten van informatie ...107
5.9.3 Loketfunctie ...109
5.9.4 De bescherming van persoons- en vertrouwelijke gegevens in de landelijke voorziening ...111
5.9.5 Overgang van bestaande voorzieningen naar het DSO...116
5.9.6 Wijzigingen ...118
5.9.7 Effecten ...118
6 Hoofdlijnen van het overgangsrecht ...120
Inleiding ...120
Uitgangspunten overgangsrecht ...120
Opbouw en indeling regels overgangsrecht ...121
Verhouding regulier overgangsrecht tot de bruidsschat ...122
Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
7
7 De bruidsschat ...124
Inleiding ...124
Welke rijksregels vervallen? ...125
Nieuw deel en tijdelijk deel ...128
Gelijkwaardige regels ...129
Verhouding bruidsschat en algemene maatregelen van bestuur ...130
Relatie bruidsschat en ander overgangsrecht ...132
Wijzigingen ...132
Effecten ...133
8 Effecten ...134
Inleiding ...134
9 Totstandkoming besluit en consultatie ...135
Totstandkoming besluit ...135
Consultatie ...135
Parlementaire behandeling ...135
10 Invoering ...136
11 Implementatietabellen ...138
Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
8
Samenvatting
Sinds enkele jaren wordt gewerkt aan de vernieuwing van het stelsel van het omgevingsrecht. Met de aanvaarding van de Omgevingswet (hierna: de wet) door de Tweede en Eerste Kamer is een belangrijke stap gezet op weg naar een nieuw stelsel van omgevingswetgeving. Ook de publicatie van de vier algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s)1 van de wet brengt de invoering van een nieuw stelsel van omgevingsrecht dichterbij.
Voor de invoering is ook een zogenoemd invoeringsspoor nodig, met name voor het regelen van een zorgvuldige en soepele overgang naar het nieuwe stelsel. Dat gebeurt via een Invoeringswet, een Invoeringsbesluit en een Invoeringsregeling. Recent is het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet aan de Tweede Kamer aangeboden.2 Dit Invoeringsbesluit Omgevingswet (hierna:
dit besluit) bevat drie hoofdgroepen van regels:
• een deel regelt het overgangsrecht;
• een deel wijzigt andere AMvB’s of trekt deze in; en
• een deel wijzigt de vier AMvB’s van de wet of vult deze aan.
De inhoud van dit besluit is ook verbeeld in onderstaande figuur 0.1.
Figuur 0.1: Infographic van het Invoeringsbesluit Omgevingswet
Overgangsrecht
Het meeste overgangsrecht is al geregeld bij het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet. In dit besluit is het overgangsrecht opgenomen dat aanvullend nodig is voor de vier AMvB’s. De
voorgestelde regels voor het overgangsrecht zijn opgesteld vanuit de zes uitgangspunten die ook bij het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet zijn gehanteerd: politiek-bestuurlijk draagvlak, rechtszekerheid, uitvoerbaarheid, eenvoudig, ‘uniform, tenzij’ en snelle invoering. De belangrijkste
1 De vier AMvB’s van de wet zijn het Besluit activiteiten leefomgeving, het Besluit bouwwerken leefomgeving, het Besluit kwaliteit leefomgeving en het Omgevingsbesluit.
2 Kamerstukken 34986
Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
9
onderdelen van het overgangsrecht die dit besluit regelt, betreffen enkele onderwerpen die voornamelijk op het niveau van AMvB zijn geregeld, zoals meldingen, kennisgevingen, gelijkwaardige maatregelen en maatwerkvoorschriften.
Een bijzondere categorie overgangsrecht is de zogenoemde ‘bruidsschat’.3 Dit is een set regels over onderwerpen die onder de wet overgaan van het Rijk naar decentrale overheden. De inhoud van de regels wordt automatisch, van rechtswege, met dit besluit ingevoegd in het omgevingsplan of de waterschapsverordening. Hiermee wordt een rechtsvacuüm voorkomen. Voor de provincies is geen bruidsschat nodig, omdat zij zelf hun omgevingsverordeningen voor inwerkingtreding van de Omgevingswet vaststellen. Gemeenten en waterschappen kunnen vanaf dag één van de
stelselherziening de regels van de bruidsschat, voorzover instructieregels daaraan niet in de weg staan, aanpassen of laten vervallen. In onderstaande figuur 0.2 is de bruidsschat verbeeld:
Figuur 0.2: Infographic van de bruidsschat
Intrekken en wijzigingen van andere AMvB’s
In totaal worden 35 AMvB’s ingetrokken en 40 AMvB’s gewijzigd.
De AMvB’s die worden ingetrokken, zijn opgegaan in de Omgevingswet of in de vier AMvB’s.
Voorbeelden van AMvB’s die in zijn geheel worden ingetrokken, zijn het Activiteitenbesluit milieubeheer, het Bouwbesluit 2012 en het Besluit ruimtelijke ordening.
Een groot aantal AMvB’s wordt gewijzigd om ze te laten aansluiten op de Omgevingswet en de vier AMvB’s. Het gaat dan bijvoorbeeld om wijziging van een andere AMvB om te voorkomen dat deze verwijst naar instrumenten die niet meer bestaan of om een gedeeltelijke intrekking van een
3 De bruidsschat is al kort toegelicht in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet, zie paragraaf 5.2.3 en paragraaf 5.2.5.
Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
10
AMvB. Voorbeelden van nu nog geldende AMvB’s die worden gewijzigd, zijn het Waterbesluit, het Vuurwerkbesluit en het Besluit Erfgoedwet archeologie.
Aanvullingen en wijzigingen van de vier AMvB’s van de wet
De aanvullingen en wijzigingen van de vier AMvB’s van de wet vallen uiteen in drie delen.
Een eerste deel betreft de uitwerking van artikelen in de wet die het stellen van regels bij AMvB vereisen, maar die nog niet in de vier AMvB’s zijn opgenomen. De redenen dat de uitwerking niet eerder is opgenomen zijn tweeledig. Allereerst komt dat omdat wijzigingen in het bestaand recht, bijvoorbeeld als gevolg van implementatie van EU-richtlijnen, nog niet waren afgerond of moesten wachten op lopende evaluaties op het moment dat de AMvB’s in procedure werden gebracht. De tweede reden is dat de uitwerking moet wachten op wijzigingen in de wet die zijn opgenomen in het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet. Voorbeelden van onderwerpen die moesten wachten op wijzigingen van bestaand recht, zijn de omgevingswaarden veiligheid primaire waterkeringen en de regels over kleine en middelgrote stookinstallaties. Voorbeelden van onderwerpen die een uitwerking zijn van wijzigingen van het wetsvoorstel Invoeringswet
Omgevingswet zijn de uitwerking van de vergunningplichten voor de bouwactiviteit en het Digitaal Stelsel Omgevingswet.
Het tweede deel van de aanvullingen komt voort uit de parlementaire behandeling van de vier AMvB’s45. Het gaat daarbij om de motie Ronnes6 over landelijke fiets- en wandelroutes.
Het derde deel bestaat uit verbeteringen en correcties van enkele onvolkomenheden. Deels zijn deze wijzigingen inhoudelijk van aard, deels technisch.
4 Het ontwerp van die voorgenomen besluiten is op 1 juli 2016 aan beide kamers der Staten-Generaal voorgelegd (Kamerstukken II 2015/16, 33118, nr. 31).
5 Dit besluit wordt mogelijk ook nog aangevuld als gevolg van de parlementaire behandeling van het Invoeringsbesluit zelf. De voorhang en behandeling vindt plaats na de consultatie.
6 Kamerstukken II 2016/17, 33118, nr.67.
Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
11
1 Inleiding en aanleiding
Inleiding
Dit besluit vormt samen met het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet en de voorziene Invoeringsregeling Omgevingsregeling het zogenaamde invoeringsspoor van de Omgevingswet (hierna: de wet). Het invoeringsspoor zorgt voor een zorgvuldige en soepele overgang van bestaande regelgeving van naar de regelgeving van het nieuwe stelsel. Om dit doel te bereiken omvat dit besluit drie hoofdgroepen van regels:
• een deel regelt het overgangsrecht, inclusief de ‘bruidsschat’, een set regels over onderwerpen die overgaat van het Rijk naar decentrale overheden;7
• een deel wijzigt andere AMvB’s of trekt deze in; en
• een deel wijzigt de vier AMvB’s8 van de wet of vult deze aan
Omdat de vier AMvB’s van de wet op veel onderdelen vernieuwingen aanbrengen, is het
noodzakelijk om ook daarop toegesneden overgangsrechtelijke voorzieningen te treffen. Dit geldt in het bijzonder voor het overgangsrecht voor de onderwerpen waarvoor de rijksregels vervallen en waarvoor de decentrale overheden zelf lokale regels gaan stellen; de bruidsschat.
In dit besluit worden de andere AMvB’s die in zijn geheel of gedeeltelijk opgaan in het stelsel van de Omgevingswet gewijzigd of ingetrokken. Ook enkele AMvB’s die niet opgaan in het stelsel van de Omgevingswet worden gewijzigd voor een goede aansluiting op de Omgevingswet. Deze AMvB’s zijn in alfabetische volgorde opgenomen.
Bij de aanvullingen van de vier AMvB’s van de wet gaat het onder andere om onderwerpen die nog niet waren opgenomen omdat de bestaande regelgeving bijvoorbeeld nog wijzigde, of om
uitwerkingen van het wetvoorstel Invoeringswet Omgevingswet en de verwerking van moties van de parlementaire behandeling van de vier ontwerp-AMvB’s.9
Aanleiding stelselherziening
De herziening van het stelsel voor het omgevingsrecht is om twee redenen nodig. In de eerste plaats sluit de bestaande regelgeving niet goed meer aan op huidige en toekomstige
ontwikkelingen. Zo richten de huidige regels zich onvoldoende op duurzame ontwikkeling. Ze houden onvoldoende rekening met regionale verschillen, de behoefte aan maatwerk in concrete projecten en het belang van vroegtijdige betrokkenheid van belanghebbenden bij de
besluitvorming over projecten. In de tweede plaats is het huidige omgevingsrecht verbrokkeld en verdeeld over tientallen wetten en zo'n 60 voornamelijk sectorale AMvB’s voor bodem, bouwen, geluid, infrastructuur, mijnbouw, milieu, monumentenzorg, natuur, ruimtelijke ordening en waterbeheer. Deze verbrokkeling leidt tot problemen in de afstemming en de coördinatie en verminderde kenbaarheid en bruikbaarheid voor alle gebruikers.
7 De bruidsschat bestaat uit te decentraliseren rijksregels die automatisch, van rechtswege, worden ingevoegd in de decentrale regelgeving, waarna de decentrale overheid vanaf dag één van de stelselherziening de regels van de bruidsschat, voorzover instructieregels daaraan niet in de weg staan, kunnen aanpassen of laten vervallen. Zie ook paragraaf 5.2.3 en paragraaf 5.2.5 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet.
8 De vier AMvB’s van de wet zijn het Besluit activiteiten leefomgeving, het Besluit bouwwerken leefomgeving, het Besluit kwaliteit leefomgeving en het Omgevingsbesluit.
9 Het gaat hier om de motie Ronnes (Kamerstukken II 2016/17, 33118, nr.67) over landelijke fiets- en wandelroutes. Een tweede motie die in dit besluit zou worden verwerkt, de motie Smaling (Kamerstukken II 2016/17, 33118, nr. 77) over verplichte financiële zekerheidstelling bij majeure risicobedrijven, is vervallen.
Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
12
Maatschappelijke doelen en verbeterdoelen stelselherziening
De maatschappelijke doelen van de stelselherziening zijn opgenomen in artikel 1.3 van de wet. Het stelsel is gericht op: “het met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, en in onderlinge samenhang:
a. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en
b. doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.”
Ze kunnen worden samengevat in het motto van de Omgevingswet: ‘ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit’.
De vorm en de inhoud van de stelselherziening van het omgevingsrecht zijn gebaseerd op vier verbeterdoelen. Deze verbeterdoelen zijn sturend geweest voor de gemaakte keuzen voor de verdere uitwerking van het nieuwe stelsel en daarmee ook voor dit besluit. De vier verbeterdoelen zijn:
1. het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht;
2. het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving;
3. het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving;
4. het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.
Figuur 1.1 Infographic: De vier verbeteringen
Inhoud van het Invoeringsbesluit Omgevingswet
Dit besluit bevat drie hoofdgroepen van regels: het overgangsrecht, intrekken en wijzigen van andere AMvB’s en aanvullingen en wijzigingen van de vier AMvB’s van de wet.
Onderstaand volgt een korte toelichting op deze drie hoofdgroepen.
Overgangsrecht, inclusief de bruidsschat
Het is noodzakelijk om op de vier AMvB’s toegesneden overgangsrechtelijke voorzieningen te treffen. De voorgestelde regels voor het overgangsrecht zijn opgesteld vanuit de zes
uitgangspunten die ook bij het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet zijn gehanteerd:
Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
13
politiek-bestuurlijk draagvlak, rechtszekerheid, uitvoerbaarheid, eenvoudig, ‘uniform, tenzij’ en snelle invoering. Het meeste overgangsrecht is al geregeld bij het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet. De belangrijkste onderdelen van het overgangsrecht die dit besluit regelt, betreft enkele onderwerpen die voornamelijk op het niveau van AMvB zijn geregeld, zoals meldingen, kennisgevingen, gelijkwaardige maatregelen en maatwerkvoorschriften.
Een bijzondere categorie overgangsrecht is de zogenoemde ‘bruidsschat’.10 Dit is een set regels over onderwerpen die onder de wet overgaan van het Rijk naar decentrale overheden. De inhoud van de regels wordt automatisch, van rechtswege, met dit besluit ingevoegd in de decentrale regelgeving. Hiermee wordt een rechtsvacuüm voorkomen. Dit besluit bevat een bruidsschat voor gemeenten en een voor waterschappen. Voor provincies is geen bruidsschat nodig, omdat de provincies (zoals afgesproken met het IPO) hun omgevingsverordeningen voor inwerkingtreding van de Omgevingswet vaststellen. Decentrale overheden kunnen vanaf dag één van de
stelselherziening de regels van de bruidsschat, voorzover instructieregels daaraan niet in de weg staan, aanpassen of laten vervallen.
Intrekken en wijzigen andere AMvB’s
In totaal worden 40 AMvB’s gewijzigd en 35 AMvB’s ingetrokken.
Een aantal AMvB’s wordt gewijzigd om ze te laten aansluiten op de Omgevingswet, de vier AMvB’s en de Omgevingsregeling. Het gaat dan bijvoorbeeld om wijziging van een andere AMvB om te voorkomen dat deze verwijst naar instrumenten die niet meer bestaan of om een gedeeltelijke intrekking van een AMvB. Wijzigingen die geen verband houden met de stelselherziening, zoals de wijziging van namen van ministeries, zijn niet meegenomen in dit besluit. De AMvB’s die worden gewijzigd in hoofdstuk 5 zijn in alfabetische volgorde opgenomen in tabel 1.1:
Tabel 1.1 AMvB’s die worden gewijzigd in dit besluit
40 AMvB’s die worden gewijzigd in hoofdstuk 5 van dit besluit Arbeidsomstandighedenbesluit;
Asbestverwijderingsbesluit 2005;
Besluit basisveiligheidsnormen stralingsbescherming;
Besluit beheer autobanden;
Besluit beheer autowrakken;
Besluit bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte;
Besluit brandstoffen luchtverontreiniging;
Besluit capaciteitsverdeling hoofdspoorweginfrastructuur;
Besluit conformiteitsbeoordeling vaste biomassa voor energietoepassingen;
Besluit controle op rechtspersonen;
Besluit detectie radioactief besmet schroot;
Besluit eisen inrichtingen Drank- en Horecawet;
Besluit Erfgoedwet archeologie;
Besluit gebruik meststoffen;
Besluit geluidproduktie sportmotoren;
Besluit genetisch gemodificeerde organismen milieubeheer 2013;
Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden;
Besluit hoofdspoorweginfrastructuur;
Besluit huurprijzen woonruimte;
Besluit identificatie en registratie van dieren;
10 De bruidsschat is al kort toegelicht in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet, zie paragraaf 5.2.3 en paragraaf 5.2.5.
Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
14
40 AMvB’s die worden gewijzigd in hoofdstuk 5 van dit besluit Besluit infrastructuur alternatieve brandstoffen;
Besluit kerninstallaties, splijtstoffen en ertsen;
Besluit kostenverevening reductie CO2-emissies glastuinbouw;
Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen;
Besluit OM-afdoening;
Besluit organische oplosmiddelen in verven en vernissen milieubeheer;
Besluit organisch-halogeengehalte van brandstoffen;
Besluit regels hoofdverblijf in dezelfde woning AOW;
Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen;
Besluit veiligheidsregio’s;
Besluit vergoedingen Kernenergiewet;
Besluit vervoer splijtstoffen, ertsen en radioactieve stoffen;
Drinkwaterbesluit;
Mijnbouwbesluit;
Productenbesluit asbest;
Scheepsafvalstoffenbesluit Rijn- en binnenvaart;
Subsidiebesluit openbare lichamen milieubeheer;
Vuurwerkbesluit;
Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet;
Waterbesluit.
De AMvB’s die worden ingetrokken, zijn opgegaan in de Omgevingswet, in de vier AMvB’s of de Omgevingsregeling. De AMvB’s die in zijn geheel worden ingetrokken in hoofdstuk 6 van dit besluit, zijn in alfabetische volgorde opgenomen in tabel 1.2:
Tabel 1.2: AMvB’s die geheel worden ingetrokken met dit besluit 35 AMvB’s die worden ingetrokken in hoofdstuk 6 van dit besluit Activiteitenbesluit milieubeheer;
Besluit algemene regels ruimtelijke ordening;
Besluit algemene regels milieu mijnbouw;
Besluit beheer winningsafvalstoffen;
Besluit derogatie luchtkwaliteitseisen;
Besluit energieprestatie gebouwen;
Besluit emissiearme huisvesting;
Besluit externe veiligheid buisleidingen;
Besluit externe veiligheid inrichtingen;
Besluit externe veiligheid transportroutes;
Besluit gevoelige bestemmingen (luchtkwaliteitseisen);
Besluit hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden;
Besluit inventarisatie broeikasgassen Wlv;
Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009;
Besluit leges Wet beheer rijkswaterstaatswerken;
Besluit lozen buiten inrichtingen;
Besluit lozing afvalwater huishoudens;
Besluit maatregelen richtwaarden luchtkwaliteitseisen;
Besluit milieueffectrapportage;
Besluit mobiel breken bouw- en sloopafval;
Besluit nadere omschrijving begrip autowrakken;
Besluit niet in betekenende mate bijdragen (luchtkwaliteitseisen);
Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
15
35 AMvB’s die worden ingetrokken in hoofdstuk 6 van dit besluit Besluit ruimtelijke ordening;
Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet;
Besluit uitvoering EG-richtlijn nationale emissieplafonds;
Besluit omgevingsrecht;
Besluit ontgrondingen in rijkswateren;
Besluit risico's zware ongevallen 2015;
Besluit vrijstellingen stortverbod buiten inrichtingen;
Bouwbesluit 2012;
Infiltratiebesluit bodembescherming;
Registratiebesluit externe veiligheid;
Stortbesluit bodembescherming;
Uitvoeringsbesluit EG-verordening PRTR en PRTR-protocol;
Uitvoeringsbesluit rijkscoördinatieregeling energie-infrastructuurprojecten.
Voor een verdere toelichting op de wijziging en intrekking van andere AMvB’s wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij de hoofdstukken 5 en 6 van dit besluit.
Aanvullingen en wijzigingen van de vier AMvB’s van de wet
De aanvullingen en wijzigingen van de vier AMvB’s van de wet vallen uiteen in drie delen. Een eerste deel betreft de uitwerking van artikelen in de wet die het stellen van regels bij AMvB vereisen, maar die nog niet in de vier AMvB’s zijn opgenomen. De reden dat de uitwerking niet eerder was opgenomen komt deels omdat de beleidsvernieuwing niet was afgerond of moest wachten op lopende evaluaties op het moment dat de AMvB’s in procedure werden gebracht en deels omdat de uitwerking moest wachten op wijzigingen in de wet die zijn opgenomen in het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet. In onderstaande tabellen zijn de onderwerpen, opgenomen, gekoppeld aan de (belangrijkste) reden van opname in dit besluit:
Tabel 1.3 Onderwerpen die de vier AMvB’s wijzigen of aanvullen door wijzigingen van bestaand recht
Aanvullingen en wijzigingen door wijzigingen van bestaand recht kleine en middelgrote stookinstallaties;
gebruiken van gewasbeschermingsmiddelen of meststoffen op braakliggende landbouwgronden en bij teelt van gewassen in de openlucht;
lozingen vanuit glastuinbouwbedrijven;
beperkingengebiedactiviteiten rond spoorwegen;
activiteiten rond luchthavens;
gelegenheid bieden tot zwemmen en baden (mogelijk aanvullingsspoor, afhankelijk van voortgang na consultatie);
energielabel C-verplichting voor kantoorgebouwen;
verplichte buitenruimte bij woonfunctie voor zorg (zoals aanleunwoningen);
spoorwegemplacementen;
mijnbouwlocatieactiviteit en mijnbouwwerken in en om Waddengebied;
omgevingswaarden veiligheid primaire waterkeringen;
omgevingswaarden veiligheid andere dan primaire keringen in beheer van het Rijk;
omgevingswaarden SO2 en NOx voor grote natuurgebieden;
omgevingswaarden nec-plafonds, implementatie herziene NEC-richtlijn;
luchthavens;
Waddenzee en Waddengebied;
ladder voor duurzame verstedelijking;
financiële zekerheidstelling;
Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
16
Aanvullingen en wijzigingen door wijzigingen van bestaand recht aanvulling als gevolg van herziening van de mer-richtlijn;
handhaving en uitvoering.
Tabel 1.4 Onderwerpen die de vier AMvB’s van de wet aanvullen of wijzigen door uitwerking van de grondslagen van het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet
Aanvullingen en wijzigingen door wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet uitwerking vergunningplichten voor de bouwactiviteit;
regels die verband houden met aanpassing van het begrip beperkingengebiedactiviteit;
regels die het gevolg zijn van de aanpassing van het oogmerk van de rijksregels voor wateractiviteiten in artikel 4.23 van de wet;
beoordeling en inpassing omgevingsplanactiviteit;
monitoring en gegevensverzameling waterkwaliteit;
enkele verduidelijkingen in de instructieregels van het Besluit kwaliteit leefomgeving naar aanleiding van wijziging van artikel 4.2 van de wet;
regels die verband houden met opname van afdeling 19.0 (Bijzondere omstandigheden) in de wet;
aanwijzing en begrenzing van beperkingengebieden;
reikwijdte omgevingsplan, omgevingsverordening en waterschapsverordening;
verdeling van verantwoordelijkheden in de omgevingsvergunning: implementatie van artikel 4, derde lid van de richtlijn industriële emissies;
aanwijzing verboden activiteiten met aanzienlijke nadelige gevolgen;
uitwerking schadebepalingen;
OCW-schadebeoordelingscommissie archeologische rijksmonumenten;
Digitaal Stelsel Omgevingswet;
overgangsrechtelijke voorzieningen in de uitvoeringsregelingen.
Ten tweede komt een deel van de aanvullingen voort uit de parlementaire behandeling van de vier AMvB’s11 12. Het gaat daarbij om twee moties13 met de volgende onderwerpen:
• landelijke fiets- en wandelroutes; en
• eisen aan onderzoek voor lokale omgevingswaarden.
Ten derde is er een aantal technische verbeteringen doorgevoerd. Dit besluit is ook bedoeld om die gewenste verbeteringen tot stand te brengen en enkele onvolkomenheden te corrigeren. Deels zijn deze wijzigingen inhoudelijk van aard, deels technisch. Het gaat hier bijvoorbeeld om:
• een beperkte verschuiving van de vergunningplicht voor de milieubelastende activiteit naar algemene regels in het Besluit activiteiten leefomgeving;
• de verbeterde afstemming van de regels over energiebesparing door bedrijven tussen het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving.
11 Het ontwerp van die voorgenomen besluiten is op 1 juli 2016 aan beide kamers der Staten-Generaal voorgelegd (Kamerstukken II 2015/16, 33118, nr. 31).
12 Dit besluit wordt mogelijk ook nog aangevuld als gevolg van de parlementaire behandeling van het Invoeringsbesluit zelf. De voorhang en behandeling vindt plaats na de consultatie.
13 Zie eerdere voetnoot, nr. 9.
Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
17 Verhouding tot andere regelgeving
1.4.1 Het Invoeringsbesluit binnen het brede wetgevingstraject
De transitie naar een nieuw stelsel voor het omgevingsrecht gaat in stappen. De vernieuwing, die gericht is op het samenbrengen van de gebiedsgerichte regelgeving van de fysieke leefomgeving, loopt langs drie sporen: het hoofdspoor, het invoeringsspoor en het aanvullingsspoor.
In onderstaande figuur 1.2 is schematisch de samenhang tussen de verschillende sporen weergegeven.
Figuur 1.2 schematische weergave van de vernieuwing van het stelsel omgevingsrecht.
Het hoofdspoor is gepubliceerd in het Staatsblad, de wet in 2016 en de vier AMvB’s van de wet eind augustus 201814. Hiermee staat de systematiek van de nieuwe Omgevingswet. Aan de Omgevingsregeling wordt op dit moment nog gewerkt.
Het hoofdspoor moet uiteraard zorgvuldig ingevoerd worden. Dat gebeurt via een Invoeringswet, een besluit en een regeling. Het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet is aangeboden aan de Tweede Kamer15. Het Invoeringsbesluit regelt het overgangsrecht, trekt besluiten en past een aantal zaken uit het hoofdspoor aan.
Het aanvullingsspoor tot slot, bestaat uit vier afzonderlijke onderwerpen, te weten natuur, geluid, bodem en grondeigendom. Deze onderwerpen hebben in verband met lopende beleidswijzigingen
14 Zie voor de Omgevingswet: Stb. 2016, 156 en voor de vier AMvB’s: Besluit activiteiten leefomgeving:
Stb. 2018, 293, Besluit bouwwerken leefomgeving: Stb. 2018, 291, Besluit kwaliteit leefomgeving:
Stb. 2018, 292 en Omgevingsbesluit: Stb. 2018, 290
15 Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr.2.
Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
18
een andere planning dan het hoofdspoor, maar het aanvullingsspoor volgt de systematiek van het nieuwe stelsel. Het aanvullingsspoor zal eigen aanvullingsbesluiten en eigen overgangsrecht regelen.
Dit besluit is gebaseerd op de regelgeving uit het hoofdspoor:
• de versie van de wet die in het Staatsblad is gepubliceerd; en
• de versies van de vier AMvB’s die in het Staatsblad zijn gepubliceerd en daarnaast gebaseerd op regelgeving uit het invoeringsspoor:
• de wijzigingen zoals opgenomen in het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet.
Dit besluit zal in ieder geval de nieuwe grondslagen van het wetsvoorstel Invoeringswet
Omgevingswet uitwerken, zoals voor nadeelcompensatie, het Digitaal Stelsel Omgevingswet en het overgangsrecht, zie hiervoor ook paragraaf 1.3.
1.4.2 Verhouding tot nu geldende regelgeving
Met dit besluit wordt een groot aantal AMvB’s en delen van AMvB’s ingetrokken. Voor een deel keren de ingetrokken bepalingen weer terug in het stelsel van de wet. Bijlage 1 bij dit besluit bevat een aantal transponeringstabellen waar is aangegeven of en waar de nu geldende bepalingen terugkeren. Ook is daar aangegeven of en waar overgangsrecht is geregeld.
De regels van de bruidsschat worden ingevoegd in het tijdelijk deel van het omgevingsplan of het nieuwe deel van de waterschapsverordening, maar gemeenten en waterschappen kunnen deze regels van de bruidsschat vanaf dag één van de stelselherziening, voorzover instructieregels daaraan niet in de weg staan, aanpassen of laten vervallen.
Het overgangsrecht voor onder andere meldingen, kennisgevingen, gelijkwaardige maatregelen en maatwerkvoorschriften regelt de rechtsgeldigheid van deze instrumenten door ze gelijk te stellen met de nieuwe instrumenten.
1.4.3 Herimplementatie Europees recht en internationale verdragen
De volgende EU-richtlijnen, EU-verordeningen en verdragen worden geheel of gedeeltelijk uitgewerkt in dit besluit:
• grondwaterrichtlijn;
• kaderrichtlijn water;
• mer-richtlijn;
• nec-richtlijn;
• Richtlijn 1999/31/EG van de Raad van 26 april 1999 betreffende het storten van afvalstoffen (PbEG 1999, L 182);
• Richtlijn 2015/2193/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 inzake de beperking van de emissies van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door
middelgrote stookinstallaties (PbEU 2015, L 313);
• richtlijn energie-efficiëntie;
• richtlijn energieprestatie van gebouwen;
• richtlijn industriële emissies;
• richtlijn milieustrafrecht;
• richtlijn offshore veiligheid;
• richtlijn prioritaire stoffen;
• richtlijn storten afvalstoffen;
• richtlijn winningsafval;
• Seveso-richtlijn.
Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
19 Medebetrokkenheid
De inhoud van deze nota van toelichting is afgestemd met de Minister van Defensie, de Minister van Economische Zaken en Klimaat, de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
Leeswijzer
Hoofdstuk 2 tot en met hoofdstuk 5 van deze toelichting beschrijft de aanvullingen en wijzigingen van de vier AMvB’s en gaat daarbij in op de belangrijkste beleidsmatige uitgangspunten. Elke AMvB staat in een apart hoofdstuk, het gaat achtereenvolgens om het Besluit activiteiten leefomgeving, het Besluit bouwwerken leefomgeving, het Besluit kwaliteit leefomgeving en het Omgevingsbesluit.
Hoofdstuk 6 beschrijft de hoofdlijnen van het overgangsrecht.
Hoofdstuk 7 beschrijft de inhoud en gemaakte keuzes van de bruidsschat.
Hoofdstuk 8 beschrijft de effecten van dit besluit.16
Hoofdstuk 9 beschrijft de totstandkoming van dit besluit, waaronder de consultatie.
Hoofdstuk 10 gaat in op de invoering.
Hoofdstuk 11 bevat de implementatietabellen.
De artikelsgewijze toelichting is voor de consultatie beschikbaar in aparte bestanden.
16 Dit hoofdstuk wordt op een later moment aangevuld, tijdens de consultatiefase zal het Invoeringsbesluit getoetst worden door verschillende instanties.
Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
20
2 Aanvullingen en wijzigingen van het Besluit activiteiten leefomgeving
Inleiding
Het Besluit activiteiten leefomgeving wordt op diverse onderdelen aangepast. In dit hoofdstuk wordt allereerst in paragraaf 2.2 een overzicht gegeven van de veranderingen waarna in paragrafen 2.3 en verder de onderwerpen worden beschreven die nieuw zijn of een grote
verandering inhouden ten opzichte van het Besluit activiteiten leefomgeving zoals dat in augustus 2018 is gepubliceerd in het Staatsblad. Een toelichting op de andere, veelal technische, wijzigingen is te vinden in de artikelsgewijze toelichting. Ook de toelichting op het specifiek overgangsrecht voor het Besluit activiteiten leefomgeving is daar te vinden. In hoofdstuk 6 zijn de hoofdlijnen van het overgangsrecht op het ‘omklapmoment’ beschreven. Hoofdstuk 7 beschrijft de bruidsschat - een bijzondere vorm van overgangsrecht voor rijksregels over activiteiten die bij inwerkingtreding van het stelsel vervallen.
Met dit besluit worden ook enkele aanpassingen gedaan aan regels over onderwerpen die meer dan één besluit raken. Voor deze onderwerpen is ervoor gekozen om bij die AMvB waar het
zwaartepunt van het onderwerp ligt een toelichting te geven in het algemene deel. Het betreft de volgende onderwerpen, waarvoor de toelichting is te vinden in:
• stookinstallaties: in paragraaf 2.3;
• de vergunningplicht vanwege de mer-beoordeling: in paragraaf 2.10;
• spoorwegemplacementen: in paragraaf 4.2;
• mijnbouwlocatieactiviteit en mijnbouwwerken in en om Waddengebied: in paragraaf 4.3.
Overzicht aanpassingen van het Besluit activiteiten leefomgeving
In deze paragraaf wordt in aansluiting op paragraaf 1.3 voor de eerste en derde reden aangegeven welke aanvullingen en wijzigingen in het Besluit activiteiten leefomgeving worden doorgevoerd. De tweede in paragraaf 1.3 genoemde reden – aanvullingen die voortkomen uit parlementaire
behandeling – is voor het Besluit activiteiten leefomgeving niet aan de orde.
Vervolgens wordt in algemene zin kort ingegaan op de wijzigingen en effecten die de aanpassingen van het Besluit activiteiten leefomgeving met zich meebrengen, met name vanwege de binnen het Besluit activiteiten leefomgeving gemaakte keuzes over inzet van instrumenten. De meer
specifieke wijzigingen en effecten worden waar nodig bij de verschillende onderwerpen genoemd.
2.2.1 Uitwerking van artikelen in de wet die nog niet waren opgenomen.
In de nota van toelichting bij het Besluit activiteiten leefomgeving is al aangegeven dat regels over activiteiten die voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet via een afzonderlijk traject worden gewijzigd en in werking treden vervolgens via het Invoeringsbesluit Omgevingswet zullen worden ingevoegd in het Besluit activiteiten leefomgeving. De desbetreffende regels waren in procedure gelijktijdig met de voorbereiding van het Besluit activiteiten leefomgeving en zijn al in consultatie geweest. Ze worden nu via dit besluit op de daartoe al gereserveerde plaats in het Besluit activiteiten leefomgeving ingevuld. Omdat daarbij de regels worden aangepast aan de systematiek van het Besluit activiteiten leefomgeving (zie paragraaf 2.2.3 van deze toelichting) vindt opnieuw consultatie plaats. Het betreft de volgende onderwerpen:
• Spoorwegemplacementen (paragraaf 3.8.9).
• Kleine en middelgrote stookinstallaties voor standaard brandstoffen (paragraaf 4.31).
• Middelgrote stookinstallaties voor niet-standaard brandstoffen (paragraaf 4.32).
Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
21
• Gebruiken van gewasbeschermingsmiddelen of meststoffen op braakliggende landbouwgronden en bij teelt van gewassen in de openlucht (paragraaf 4.64).
• Drainwater bij substraatteelt in een kas (paragraaf 4.76).
• Drainagewater bij grondgebonden teelt in een kas (paragraaf 4.77).
• Overig afvalwater van kassen (paragraaf 4.78).
• Activiteiten rond spoorwegen (hoofdstuk 9).
• Activiteiten rond luchthavens (hoofdstuk 10).
Een aantal lopende trajecten wordt in bestaande paragrafen opgenomen. Dit betreft met name:
• regels die verband houden met de richtlijn energie-efficiëntie;
• regels over omgaan met geuremissie bij innovatieve stalsystemen.
Ook een aantal wijzigingen van het Besluit activiteiten leefomgeving dat volgt uit het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet vindt plaats in de al bestaande artikelen van dat besluit. Dit betreft met name wijzigingen:
• die verband houden met aanpassing van het begrip mijnbouwactiviteit in mijnbouwlocatieactiviteit;
• die verband houden met aanpassing van het begrip beperkingengebiedactiviteit;
• die het gevolg zijn van de aanpassing van het oogmerk van de rijksregels voor wateractiviteiten in artikel 4.23 van de wet;
• die verband houden met opname van afdeling 19.0 (Bijzondere omstandigheden) in de wet.
Met bovenstaande onderwerpen worden nog niet alle gereserveerde plaatsen in het Besluit activiteiten leefomgeving gevuld. De overige gereserveerde plaatsen worden later gevuld door de aanvullingssporen of met aanpassingen van de Omgevingswet die na inwerkingtreding zullen plaatsvinden en nu al voorzien zijn.
2.2.2 Tot stand brengen van verbeteringen en corrigeren van enkele onvolkomenheden
Tijdens de afronding van het Besluit activiteiten leefomgeving is, mede ingegeven door de consultatiereacties, een aantal mogelijke verbeteringen geïdentificeerd waarmee de regels nog meer met de verbeterdoelen van de stelselherziening in overeenstemming kunnen worden gebracht. Deze verbeteringen zijn niet meer in het Besluit activiteiten leefomgeving opgenomen vanwege de benodigde tijd voor uitwerking en overleg met betrokken partijen en ook omdat het verbeteringen betreft waarvoor het wenselijk werd geacht om voorafgaand aan de aanpassing van het besluit een breed consultatietraject door te lopen. Deze verbeteringen worden daarom met dit besluit doorgevoerd. Het betreft met name:
• beperkte verschuiving van de vergunningplicht van de milieubelastende activiteit naar decentrale regels, in samenhang met het vormgeven van de bruidsschat;
• aanpassing van de regels voor afvalstoffen.
2.2.3 Uitgangspunten bij het inbouwen van regels in het Besluit activiteiten leefomgeving
Bij de voorbereiding van het Besluit activiteiten leefomgeving is een aantal keuzes gemaakt over de inzet van instrumenten die de wet biedt bij het stellen van regels over activiteiten. Deze keuzes zijn uitgebreid toegelicht in hoofdstuk 3 van de nota van toelichting bij dat besluit. Het zijn keuzes die relevant zijn voor alle activiteiten die al onder dat besluit vallen, maar ook voor regels over activiteiten die met dit besluit en de aanvullingsbesluiten aan het Besluit activiteiten leefomgeving worden toegevoegd.
Zoals hiervoor in paragraaf 2.2.1 is aangegeven, hebben de regels voor verschillende activiteiten voorafgaand aan de inbouw via dit besluit in het Besluit activiteiten leefomgeving een eigen
Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
22
procedure doorlopen. Daarbij is bepaald welke inhoudelijke verplichtingen de regels voor degene die een activiteit wil verrichten met zich meebrengen, bijvoorbeeld welke technische maatregelen moeten worden toegepast om een adequate bescherming van het milieu te bereiken. Deze technisch-inhoudelijke regels zijn bij het opstellen van dit besluit als uitgangspunt genomen. Wat betreft een aantal keuzes over de inzet van instrumenten (zoals specifieke zorgplichten,
informatieverplichtingen en maatwerkmogelijkheden) moest bij het doorlopen van de eigen procedure voorafgaand aan inbouw in het Besluit activiteiten leefomgeving worden aangesloten bij de systematiek en keuzes binnen de wetten, besluiten en regelingen waarin de regels werden opgenomen. Soms bracht dat met zich mee, dat op dat punt de uitwerking anders was dan de keuze die binnen het Besluit activiteiten leefomgeving is gemaakt. Waar dat aan de orde is worden de regels met dit besluit aangepast aan de keuzes die binnen het Besluit activiteiten leefomgeving zijn gemaakt.
Met dit besluit worden onder andere regels over de zuiveringsvoorziening bij het lozen van drainagewater bij grondgebonden teelt in het Besluit activiteiten leefomgeving ingebouwd. Die regels zijn eerst via een
afzonderlijk traject in het Activiteitenbesluit milieubeheer opgenomen17. Met dit besluit worden de regels over de prestatie van een dergelijke voorziening (verwijdering van ten minste 95% van de werkzame stoffen) onveranderd overgenomen. In het Activiteitenbesluit was ook expliciet bepaald dat in bepaalde gevallen (als door kwel of inzijgend water het ondoelmatig is om ten minste 95% van de werkzame stoffen uit het afvalwater te verwijderen) bij maatwerkvoorschrift van die verplichting kan worden afgeweken. Dit besluit bevat een dergelijke expliciet uitgeschreven maatwerkmogelijkheid niet omdat het Besluit activiteiten leefomgeving in artikel 2.13 in algemene zin de mogelijkheid biedt om bij alle regels maatwerkvoorschriften te stellen en het daarbij ook mogelijk maakt om van de regels van het besluit af te wijken, tenzij die mogelijkheden expliciet zijn uitgesloten.
In lijn met de bij het opstellen van het Besluit activiteiten leefomgeving gemaakte keuze om expliciete begrenzing van maatwerkmogelijkheden zeer spaarzaam toe te passen bevat dit besluit geen expliciete uitsluiting van maatwerkmogelijkheden bij die artikelen waarbij het Activiteitenbesluit milieubeheer geen maatwerkmogelijkheden bood.
Van de keuzes die in het Besluit activiteiten leefomgeving zijn gemaakt over de inzet van
instrumenten spelen met name de volgende keuzes een rol bij de vormgeving van de regels in dit besluit:
• Voor alle activiteiten gelden specifieke zorgplichten. Deze gelden ook voor vergunningplichtige activiteiten.
• Eventuele verplichtingen om gegevens en bescheiden te verstrekken zijn zo specifiek mogelijk, algemeen geformuleerde informatievragen worden zo veel mogelijk vermeden.
• De mogelijkheid om maatwerkvoorschriften stellen wordt ruim geboden, ook bij activiteiten waar deze mogelijkheid in bestaande regelgeving beperkt of afwezig is. Dat geldt ook voor de mogelijkheid om maatwerkregels te stellen, die echter niet geldt voor activiteiten waarvoor regels worden gesteld in verband met aan het Rijk toebedeelde taken. Beperking van
maatwerkmogelijkheden wordt zeer spaarzaam toegepast, met name als het Europees recht bij uitgewerkte regels, zoals emissiegrenswaarden, afwijken volledig uitsluit.
• Bij locatiespecifieke regels over immissie, gebruiksruimte en bij locatiespecifieke
uitzonderingen op rijksregels wordt eerst bezien of het stellen van maatwerkregels in het omgevingsplan of de waterschapsverordening niet tot betere en eenvoudigere regels leidt.
Deze keuzes zijn in paragraaf 4.2.3 (“Decentraal, tenzij” bij toepassingsbereik activiteiten) en 4.8.1 (Omgaan met milieugebruiksruimte binnen rijksregels) van het algemeen deel van de nota van toelichting bij het Besluit activiteiten leefomgeving toegelicht18. Bij een verschuiving van de plaats van de regels ten opzichte van de huidige regelgeving is voorzien in adequaat overgangsrecht. Hierbij speelt de zogenoemde “bruidsschat” een belangrijke rol.
17 Stb. 2017, 305.
18 Stb. 2018, 293, blz. 564 en verder en blz. 579 en verder.
Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
23
• Omwille van het zo veel mogelijk samenbrengen van voorschriften in één document wordt bij vergunningplichtige activiteiten waarvoor ook algemene rijksregels gelden eventueel
individueel maatwerk niet als een afzonderlijk maatwerkvoorschrift gesteld, maar als vergunningvoorschrift in de vergunning opgenomen.
• Op het stellen van een maatwerkvoorschrift zijn beoordelingsregels voor de
omgevingsvergunning, die invulling geven aan de strekking van de algemene rijksregels volgens de wet, van overeenkomstige toepassing.
• Algemene regels zonder verdere procedurele verplichtingen zijn uitgangspunt, een meldingsplicht of vergunningplicht geldt alleen waar nodig.
• Een meldingsplicht, die een verbod inhoudt als de activiteit niet vooraf gemeld is, is voor vele categorieën van activiteiten een nieuw instrument, en vervangt soms de huidige
informatieverplichtingen.
• Bij inzet van de vergunningplicht wordt steeds bezien, wat de reikwijdte daarvan is. Waar mogelijk wordt niet de gehele activiteit vergunningplichtig gemaakt, maar alleen dat deel daarvan, dat daadwerkelijk individuele benadering vergt.
• Vanwege specifieke taken van decentrale overheden is decentraal maatwerk op meldingsplichten en vergunningplichten mogelijk.
Deze voor het gehele Besluit activiteiten leefomgeving gemaakte keuzes brengen ook bij in dit besluit opgenomen regels wijzigingen met zich mee ten opzichte van het huidige recht, en leiden ook voor die regels in algemene zin tot de volgende effecten:
• Door inzet van de specifieke zorgplicht daalt het aantal algemene rijksregels dat voor een initiatiefnemer geldt. Die algemene rijksregels zijn beperkt tot de belangrijkste zaken.
• Als initiatiefnemers om informatie wordt gevraagd, is dat zo beperkt, concreet en eenduidig mogelijk. Daardoor hoeft de initiatiefnemer niet te gissen naar wat de overheid met de informatievraag bedoelt.
• Toepassing van gelijkwaardige maatregelen is een recht. Als het Besluit activiteiten leefomgeving een maatregel voorschrijft, en de initiatiefnemer heeft aangetoond dat een alternatieve maatregel gelijkwaardig is, mag die gelijkwaardige maatregel worden toegepast.
• Door de ruime maatwerkmogelijkheden houden de regels rekening met de grote variëteit in activiteiten die in de fysieke leefomgeving worden uitgevoerd, evenals de variëteit in de fysieke leefomgeving zelf. Dit is goed voor de initiatiefnemer, omdat een bevoegd gezag afwijken moet overwegen en zich niet kan verschuilen achter de rijksregels als deze in een individueel geval niet goed passen. Het is ook goed voor de fysieke leefomgeving, omdat waar nodig met inzet van maatwerk geborgd kan worden dat de regels ook in een gevoelige situatie voldoen aan het oogmerk en de strekking van de wet.
• De ruime maatwerkmogelijkheid voorkomt dat juridische discussie ontstaat over de vraag of de bevoegdheid om maatwerk toe te passen wel bestaat. De inhoudelijke vraag staat centraal: is in het specifieke geval maatwerk nodig voor de ontwikkeling of bescherming van de fysieke leefomgeving?
• Met maatwerkregels kan het lokale bestuur meer proactief sturen op de gevolgen van
activiteiten op de fysieke leefomgeving. Dit biedt voor degene die de activiteit verricht vooraf helderheid over de grenzen aan zijn activiteiten en maakt betere sturing mogelijk op de verdeling van gebruiksruimte.
In de hiernavolgende paragrafen worden de belangrijkste wijzigingen en effecten voor de daarin behandelde onderwerpen kort aangegeven.
Kleine en middelgrote stookinstallaties
De regels over kleine (kleiner dan 1 MW) en middelgrote stookinstallaties (1 MW tot 50 MW) zijn niet eerder in het Besluit activiteiten leefomgeving opgenomen, omdat gelijktijdig met de
voorbereiding van dat besluit een wijziging van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de
Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
24
Activiteitenregeling milieubeheer in voorbereiding was in verband met richtlijnimplementatie. Het betrof implementatie van Richtlijn (EU) 2015/2193 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 inzake de beperking van de emissies van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door middelgrote stookinstallaties19 (verder te noemen: MCPD) die regels stelt over
stookinstallaties met een nominaal thermisch ingangsvermogen van 1 tot 50 MW. Inmiddels is de aanpassing van het Activiteitenbesluit milieubeheer20 en de Activiteitenregeling milieubeheer21 afgerond en kunnen de regels via dit besluit in het Besluit activiteiten leefomgeving worden opgenomen. Het betreft hier een technische omzetting van de huidige regelgeving, die los staat van eventuele aanscherpingen van regelgeving in het kader van de klimaatopgave of het Schone Lucht Akkoord.
De regels over kleine en middelgrote stookinstallaties komen terug in drie besluiten: het Besluit activiteiten leefomgeving, het Besluit bouwwerken leefomgeving en het Besluit kwaliteit
leefomgeving. Dat laatste besluit bevat de verplichting uit de MCPD voor de minister van Infrastructuur en Waterstaat een register te houden van middelgrote stookinstallaties.
Er zijn in Nederland 7 miljoen kleine en middelgrote stookinstallaties. Veruit de meeste hiervan zijn verwarmingsketels en geisers bij particuliere huishoudens. Deze stookinstallaties bij huishoudens zijn uitgezonderd van het Besluit bouwwerken leefomgeving.
Stookinstallaties zijn geregeld in het Activiteitenbesluit milieubeheer en het Bouwbesluit 2012, waarbij gebouwgebonden stookinstallaties onder beide besluiten vallen. Met de invoering van het Besluit activiteiten leefomgeving en Besluit bouwwerken leefomgeving zal deze systematiek worden doorgezet, maar dan zodanig dat de meeste installaties alleen te maken hebben met het Besluit bouwwerken leefomgeving. De afbakening tussen het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving is als volgt.
De regels in het Besluit activiteiten leefomgeving zullen voornamelijk betrekking hebben op bedrijfsmatige toepassingen en betreffen keuringen, emissiegrenswaarden en emissiemetingen.
Daarnaast zullen enkele modules van het Besluit activiteiten leefomgeving van toepassing zijn op stookinstallaties met een vermogen van 100 kW of meer. Het gaat daarbij om de module
energiebesparing en de module voor zeer zorgwekkende stoffen. De module bodembeschermende voorzieningen geldt voor stookinstallaties die een vloeibare brandstof gebruiken. De luchtmodule geldt voor stookinstallaties waarin een niet-standaardbrandstof wordt verstookt.
Het Besluit bouwwerken leefomgeving regelt voor gebouwgebonden installaties de energieprestaties, de keuringsplicht en de bouwkundige eisen aan de plaats waar de stookinstallatie staat opgesteld (de stookruimte).
In beginsel zijn beide besluiten tegelijkertijd van toepassing op gebouwgebonden stookinstallaties.
De regelgeving is echter zodanig vormgegeven dat in de praktijk maar voor een beperkt aantal installaties beide besluiten relevant zijn. In de gebouwde omgeving is immers het grootste aantal stookinstallaties aanwezig. Deze zijn gestookt met aardgas en hebben een relatief klein vermogen.
De eisen hiervoor staan in het Besluit bouwwerken leefomgeving en het Besluit activiteiten leefomgeving bevat voor deze installaties geen eisen. In bepaalde gevallen is het Besluit activiteiten leefomgeving echter wel van toepassing op gebouwgebonden installaties.
In onderstaande tabel is aangegeven welk besluit in een bepaald geval van toepassing is. De gegevens in de tabel betreffen een ruwe schatting van de aantallen stookinstallaties. Op termijn zullen de gegevens in het landelijk register een beter inzicht geen in de daadwerkelijke aantallen.
De verplichting daarvoor is opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving en implementeert artikel 5, vijfde lid, van de MCPD.
19 PbEU 2015, L 313 (MCPD afkorting is afkomstig uit het Engels: medium combustion plants directive)
20 Stb. 2017, 330
21 Stcrt. 2017, 65868
Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
25
Tabel 2.1: Aantal stookinstallaties geregeld in Besluit activiteiten leefomgeving of Besluit bouwwerken leefomgeving
Totaal aantal stook- installaties
Besluit activiteiten leefomgeving
Besluit bouwwerken leefomgeving
Voorschriften (Besluit activiteiten leefomgeving en/of Besluit bouwwerken leefomgeving)
< 100 kW
huishoudens 6.900.000 -- 6.900.000 (alleen
bouwkundige eisen) bouwkundig
< 100 kW
bedrijven <1.0000 -- <1000 (keuringen) bouwkundig, keuringen (alleen biomassa en huisbrandolie /diesel)
100 kW – 0,4
MW* 60.000 -- 60.000 (keuringen) bouwkundig, keuringen (ook
gas)
0,4 – 1 MW 28.000 14.000 14.000 (keuringen) bouwkundig**, keuringen en emissie-eisen
1-50 MW 12.000 10.500 1.500 bouwkundig**, keuringen en
emissie-eisen
* soms 500 kW
** voor zover gebouwgebonden 2.3.1 Wijzigingen
• Het toepassingsbereik van de paragraaf en daarmee ook van een eventuele vergunningplicht is beperkt tot de stookinstallatie. Dat draagt er binnen het Besluit activiteiten leefomgeving aan bij dat de rijksregels worden beperkt tot activiteiten die daadwerkelijk een landelijke aanpak vragen.
• Ook voor de vergunningplichtige activiteiten geldt de specifieke zorgplicht.
• Verplichtingen om gegevens en bescheiden te verstrekken zijn zo specifiek mogelijk.
2.3.2 Effecten
• Door inzet van de specifieke zorgplicht daalt het aantal algemene rijksregels dat voor een initiatiefnemer geldt. Die algemene rijksregels zijn beperkt tot de belangrijkste zaken.
• Informatie die van initiatiefnemers wordt gevraagd is zo beperkt, concreet en eenduidig mogelijk. Daardoor hoeft de initiatiefnemer niet te gissen naar wat de overheid met de informatievraag bedoelt.
Gebruiken van gewasbeschermingsmiddelen of meststoffen op braakliggende landbouwgronden en bij teelt van gewassen in de openlucht
De regels over het gebruiken van gewasbeschermingsmiddelen of meststoffen op braakliggende landbouwgronden en bij teelt van gewassen in de openlucht zijn niet eerder in het Besluit
activiteiten leefomgeving opgenomen, omdat gelijktijdig met de voorbereiding van dat besluit een wijziging van het Activiteitenbesluit milieubeheer die mede op deze activiteit betrekking had in procedure was. Wel is daarvoor al paragraaf 4.64 in het Besluit activiteiten leefomgeving gereserveerd. Inmiddels is het Besluit van 23 juni 2017 tot wijziging van het Activiteitenbesluit milieubeheer in verband met de vermindering van emissies van gewasbeschermingsmiddelen in de glastuinbouw en open teelten22 in werking getreden en kunnen de regels met dit besluit in
paragraaf 4.64 van het Besluit activiteiten leefomgeving worden opgenomen.
22 Stb. 2017, 305
Consultatieversie Invoeringsbesluit Omgevingswet – deel 6 – Algemeen deel NvT
26 2.4.1 Wijzigingen
• De meldingsplicht en de verplichting om gegevens en bescheiden te verstrekken zijn zo specifiek mogelijk.
• De mogelijkheid om maatwerkvoorschriften en maatwerkregels te stellen wordt ruim geboden.
2.4.2 Effecten
• Door inzet van de specifieke zorgplicht daalt het aantal algemene rijksregels dat voor een initiatiefnemer geldt. Die algemene rijksregels zijn beperkt tot de belangrijkste zaken.
• Als initiatiefnemers om informatie wordt gevraagd, is dat zo beperkt, concreet en eenduidig mogelijk. Daardoor hoeft de initiatiefnemer niet te gissen naar wat de overheid met de informatievraag bedoelt.
• Door de ruime maatwerkmogelijkheden houden de regels rekening met de grote variëteit in activiteiten die in de fysieke leefomgeving worden uitgevoerd, evenals de variëteit in de fysieke leefomgeving zelf.
• Met maatwerkregels kan het lokale bestuur waar nodig meer proactief sturen op de gevolgen van activiteiten op de fysieke leefomgeving. Dit biedt voor degene die de activiteit verricht vooraf helderheid over de grenzen aan zijn activiteiten en maakt betere sturing mogelijk op de verdeling van gebruiksruimte.
Lozingen vanuit glastuinbouwbedrijven
De regels over afvalwaterlozingen in de glastuinbouw zijn niet eerder in het Besluit activiteiten leefomgeving opgenomen, omdat gelijktijdig met de voorbereiding van dat besluit een wijziging van het Activiteitenbesluit milieubeheer die mede op deze activiteit betrekking had in procedure was. Wel zijn daarvoor in het Besluit activiteiten leefomgeving drie paragrafen gereserveerd:
• paragraaf 4.76 Drainwater bij substraatteelt in kas;
• paragraaf 4.77 Drainagewater bij grondgebonden teelt in kas; en
• paragraaf 4.78 Overig afvalwater van kassen.
Inmiddels is het Besluit van 23 juni 2017 tot wijziging van het Activiteitenbesluit milieubeheer in verband met de vermindering van emissies van gewasbeschermingsmiddelen in de glastuinbouw en open teelten23 in werking getreden en kunnen de regels met dit besluit in de desbetreffende paragrafen van het Besluit activiteiten leefomgeving worden opgenomen.
De systematiek van het Besluit activiteiten leefomgeving maakt het mogelijk om bij het reguleren van deze lozingen ook het omgevingsplan en de waterschapsverordeningen een rol te laten spelen.
Dit kan met name bij het afwijken van de voorkeursroute voor lozingen tot betere en eenvoudigere regels leiden, die ook door de plaats in decentrale regelgeving via koppeling aan specifieke locaties meer voorspelbaar kunnen worden gemaakt.
Zo is het voor lozen van drainwater en drainagewater in het Activiteitenbesluit milieubeheer via een algemeen geformuleerd artikel mogelijk gemaakt om, als er geen vuilwaterriool aanwezig is waarop geloosd kan worden, toch in het oppervlaktewater te lozen. Deze algemene uitzondering van de wenselijke lozingsroute komt niet meer terug in het Besluit activiteiten leefomgeving, omdat met name via maatwerkregels een eenduidiger en op de locatie toegesneden regeling in omgevingsplan en waterschapsverordening mogelijk is. Om geen gat te laten ontstaan op het moment van inwerkingtreding wordt het desbetreffende artikel via de bruidsschat in alle waterschapsverordeningen ingebouwd. De waterschappen kunnen dat artikel vervolgens toespitsen op het specifieke gebied.
23 Stb. 2017, 305
