P a g i n a 1 | 68
S. Witteveen
Studie: Master Public Administration
Faculteit: Behavioural Management and Social Sciences
Nummer: s2156571
woorden: 26622 Datum: 15-09-2020
<DATE>
MASTER THESIS
Bestuurskundig onderzoek naar interdisciplinaire samenwerking tussen het sociaal en fysiek domein, ten behoeve van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet
‘Alleen ga je sneller, samen kom je verder’
P a g i n a 2 | 68
‘Alleen ga je sneller, samen kom je verder’
Bestuurskundig onderzoek naar interdisciplinaire samenwerking tussen het sociaal en fysiek domein, ten behoeve van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet
S. Witteveen
Plaats: Almelo Datum: 15-09-2020 Instelling: Universiteit Twente
Studie: Public Administration
Specialisatie: Local and Regional Governance Faculteit:: Behavioural Management and Social Sciences
1e begeleider: Prof. Dr. M. J. G. J. A. Boogers 2e begeleider: Dr. PJ. Klok,
Begeleider gemeente Hengelo: A. Van Es-Boeren, MSc
P a g i n a 3 | 68
Voorwoord
Interdisciplinaire samenwerking en beleidsintegratie. Het klinkt als een vanzelfsprekendheid binnen het publieke domein. Toch zijn er tientallen wetenschappelijke onderzoeken te vinden waaruit is gebleken dat dit toch niet zo eenvoudig ligt binnen complexe maatschappelijke vraagstukken. De rijksoverheid dringt nadrukkelijk aan op meer interdisciplinariteit en beleidsintegratie tussen betrokken beleidsdomeinen binnen de Omgevingswet om het behalen van maatschappelijke doelstellingen zoals een gezonde fysieke leefomgeving en gezonde burgers. Een van de belangrijkste competenties waar ik gedurende jaren ben achter gekomen, is dat een bestuurskundige een verbinder moet zijn binnen een interdisciplinair krachtenveld. Binnen dit onderzoek heb ik dat aan de lijve kunnen ondervinden. Wat verder is opgevallen gedurende het onderzoek, is dat verschillende onderdelen binnen de masterspecialisatie en de daarbij toebehorende vakken, zijn teruggekomen in onderdelen van mijn onderzoek. De vakken hebben daardoor veel bruikbare input gehad in het vormgeven van mijn onderzoek. Hierbij wil ik alle betrokkene hoogleraren dan ook bedanken.
Voor u ligt een onderzoek naar interdisciplinaire samenwerking tussen professionals van het sociaal en fysiek domein in het kader van ‘’de gezonde fysieke leefomgeving’’ ten behoeve van de maatschappelijke doelstellingen van de Omgevingswet. Dit onderzoek is ter afronding van de master Bestuurskunde aan de Universiteit Twente. Het onderzoek is in opdracht van de gemeente Hengelo uitgevoerd in de periode 17-11-2019 t/m 20-8-2020. Met veel plezier kijk ik terug naar de periode van onderzoek bij de gemeente Hengelo. Hiervoor ben ik dank verschuldigd aan professionals van het sociaal en fysiek domein die gedurende mijn onderzoeksperiode veel interesse toonden in mijn onderzoek en veel leerzame gesprekken met hen heb gehad. In het bijzonder wil ik opdrachtgever Henk- Jan Tromp, mijn begeleider Annemieke van Es én sparringpartner Diele Biemold bedanken voor het vertrouwen die ze mij hebben gegeven voor het uitvoeren van dit onderzoek. De samenwerking met beide heb ik als bijzonder prettig ervaren. Mede door alle hulp die ik van hen heb mogen ontvangen die ik nodig had heb ik veel informatie verkregen tijdens gesprekken die veel hebben bijgedragen aan het onderzoek. Door hen regelmatig op de hoogte te houden van de ontwikkelingen van het onderzoek, kon op de juiste momenten feedback worden gegeven die het verdere proces van het onderzoek verder hielp.
Dit werd zowel door mij als door de betrokkenen als prettig ervaren.
Tevens gaat veel dank uit naar mijn begeleiders van de Universiteit Twente. Ik wil de heer Boogers bedanken voor de vele adviezen, begeleiding en feedback tijdens het onderzoeksproces. Dit zelfde geldt voor de heer Klok, die fungeerde als tweede begeleider. Van beide begeleiders heb ik erg veel geleerd en van de verkregen input heb ik als veel waarde beschouwd.
Tevens wil ik de respondenten bedanken die hebben deelgenomen tijdens dit onderzoek.
Dit onderzoek had niet zonder medewerking van jullie input uitgevoerd kunnen worden.
Tot slot nogmaals mijn vele dank aan alle betrokkenen bij dit onderzoek.
Ik wens u veel leesplezier!
S. Witteveen September, 2020
P a g i n a 4 | 68 Abstract
In opdracht van de gemeente Hengelo, is onderzoek gedaan naar interdisciplinaire samenwerking tussen het sociaal en fysiek domein. Het onderzoek richtte zich op het thema ‘de gezonde fysieke leefomgeving, in het kader van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet en de gezondheidsnota 2020-2024. Het onderzoek is opgebouwd uit vier deelvragen en één hoofdvraag. Centraal in dit onderzoek stond de betekenis van interdisciplinaire samenwerking en beleidsintegratie bij het thema gezonde fysieke leefomgeving in de aankomende Omgevingswet tussen het sociaal en fysiek domein. De hoofdvraag werd dan ook als volgt geformuleerd: In hoeverre heeft interdisciplinaire samenwerking en beleidsintegratie een meerwaarde voor de samenwerking tussen het sociaal en fysiek domein en hoe kan dit binnen het thema van de gezonde fysieke leefomgeving in de Omgevingswet worden georganiseerd? Voor het beantwoorden van de centrale hoofdvraag, is naar de achterliggende theorie van interdisciplinaire samenwerking en beleidsintegratie gekeken. Uit literatuuronderzoek is gebleken dat voor het toepassen van interdisciplinaire samenwerking, veelvuldig het theoretisch samenwerkingsmodel en de IIC-index van Bronstein (2003) wordt gebruikt waarmee samenwerking tussen disciplines kan worden gemeten. In het model kan worden gesproken over interdisciplinaire samenwerking wanneer vijf componenten aanwezig zijn. Deze vijf componenten bestaan uit wederzijdse afhankelijkheid, flexibiliteit, nieuw gecreëerde activiteiten, collectief eigenaarschap van doelen en reflectie op het proces. Naast deze vijf factoren worden vier externe factoren benoemd die invloed hebben op de vijf factoren van interdisciplinaire samenwerking, namelijk: structurele kenmerken, beroepsrol, persoonlijke kenmerken en geschiedenis van samenwerking. Binnen de theorieën van beleidsintegratie blijkt dat er sprake kan zijn van verschillende dimensies en niveaus (micro en macro) van beleidsintegratie (Gabler en Melissa 2010) en dat er zich verschillende typologieën van belemmeringen aanwezig kunnen zijn bij beleidsintegratie( Adger et al., 2007). Op basis van de literatuur zijn zes hypothesen opgesteld die zijn verspreid over de 4 deelvragen. Voor het beantwoorden van de hoofdvraag en het vaststellen van de gestelde hypothesen, is het onderzoek uitgevoerd door middel van een mixed-methods methode. Hiervoor is gebruik gemaakt van kwantitatieve gegevens van de IIC-index die de samenwerking tussen disciplines meet binnen de indicatoren van interdisciplinaire samenwerking aan de hand van een 5 point likert scale survey. Deelnemers van de survey konden in de survey kiezen tussen de schalen: 1= helemaal niet mee eens, 2=niet mee eens, 3-=neutraal, 4=mee eens, en 5=helemaal mee eens. Voor de survey namen in totaal n=42 respondenten van sociaal en fysiek aan mee. Hierin is voornamelijk gekeken naar de gemiddelden en standaarddeviaties in de scores tussen de domeinen. Vervolgens, gebaseerd op de resultaten van de IIC-index zijn N=10 (5 sociaal, 5 fysiek) semigestructureerde interviews afgenomen. Er is hierin nader ingaan op percepties en ervaringen van interdisciplinaire samenwerking en beleidsintegratie tussen professionals van het sociaal en fysiek domein hoe dit in de Omgevingswet kan worden georganiseerd binnen het thema gezonde fysieke leefomgeving. Tevens is gevraagd welke belemmeringen zich kunnen voordoen tijdens interdisciplinaire samenwerking en beleidsintegratie. Op basis van deze systematische volgorde van onderzoek, luidt de belangrijkste conclusie van de hoofdvraag op dit onderzoek als volgt: Uit het onderzoek blijkt dat binnen het sociaal en fysiek domein met dezelfde waarde wordt gekeken naar de huidige mate van samenwerking. Uit de totaalgemiddelden van de indicatoren die zijn gemeten binnen de IIC index, Onderlinge samenwerking (2.49) Wederzijdse afhankelijkheid (4.10) Flexibiliteit (3.63) Gezamenlijk eigenaarschap (2.62) Nieuw gecreëerde activiteiten (3.84) Beleidsintegratie (2.49) Reflectie op het proces (2.28) Professionele rol (3.60) Persoonlijke houding ( 3.10) en Structurele factoren (2.75), blijkt dat de huidige samenwerking tussen de disciplines laag ligt, maar er sprake is van een hoge mate van wederzijdse afhankelijkheid (4.10). Daarnaast blijkt uit de standaarddeviaties en de vergelijkbare gemiddelden op N=40 items dat tussen het sociaal en fysiek domein een eenduidig beeld heerst over de huidige én gewenste samenwerking. De daaropvolgende diepte-interviews toonde aan dat er een gedeelde visie is tussen het sociaal en fysiek domein in wat Bronstein (2003) beschrijft voor een succesvolle interdisciplinaire samenwerking en de externe factoren die hier mogelijk invloed op hebben. IC en beleidsintegratie wordt zowel door sociaal en fysiek als een meerwaarde gezien. De externe factoren bleken zowel in positieve als negatieve zin aanwezig te zijn, waarbij positieve aanwezigheid zorgt voor ondersteuning van de samenwerking en negatieve aanwezigheid leidt tot mogelijke belemmeringen tijdens interdisciplinaire samenwerking. Onderzoek toont aan dat er associaties zijn tussen verschillende componenten van interdisciplinaire samenwerking en dat verschillende knelpunten in de huidige situatie in de mate van samenwerking tussen de domeinen worden beïnvloed door zowel interne factoren als de externe factoren. Waar Bronstein (2003) zich beperkt tot losse componenten van interdisciplinaire samenwerking is het advies om een zekere mate van systematische volgorde te organiseren waarbij de externe factoren meer zichtbaar zijn binnen de onderdelen van interdisciplinaire samenwerking tussen professionals van het sociaal en fysiek domein. Het nieuw geformuleerde model met de 4 gestelde hypothesen, biedt aanleiding voor vervolgonderzoek. Hierin kan door middel van een posttest-evaluatie met dezelfde IIC-index worden onderzocht in welke mate veranderingen heeft plaatsgevonden binnen de onderdelen van interdisciplinaire samenwerking en of dit model heeft bijgedragen aan een meer integrale werkprocessen tussen het sociaal en fysiek domein.
P a g i n a 5 | 68
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave
‘Alleen ga je sneller, samen kom je verder’ ... 1
‘Alleen ga je sneller, samen kom je verder’ ... 2
Voorwoord ... 3
Abstract ... 4
Inhoudsopgave ... 5
1. Inleiding ... 7
1.1 Hoofdvraag ... 9
1.2 deelvragen ... 9
1.3 Doelstelling en relevantie ... 10
1.4 Leeswijzer ... 11
2. Theoretisch kader ... 12
Interdisciplinaire samenwerking ... 12
2.1.1 Wat wordt verstaan onder interdisciplinaire samenwerking? ... 12
2.1.2 Interdisciplinaire samenwerking Bronstein (2003) ... 13
2.1.3 Interne factoren voor interdisciplinaire samenwerking ... 13
2.1.4 Externe factoren ... 14
2.1.5 Bronstein in relatie tot andere modellen ... 15
Beleidsintegratie ... 16
2.2.1 Noodzaak tot integraal samenwerken ... 16
2.2.2 De betekenis van beleidsintegratie ... 17
2.2.3 Dimensies van beleidsintegratie ... 17
2.2.4 Verticale en horizontale beleidsintegratie ... 18
2.2.5 Niveau’s van leren tijdens beleidsintegratie ... 18
2.2.6 Gezonde leefomgeving: Een integraal beleidsveld ... 18
2.2.7 Belemmeringen tijdens beleidsintegratie ... 19
Hypothesen ... 20
3. Onderzoek en methode ... 21
3.1.1 Operationalisering ... 21
3.1.2 Conceptueel model ... 23
3.1.3 Methodologie ... 23
3.1.4 Dataverzameling: Aanpak per onderzoeksvraag ... 24
3.1.5 Data-analyse ... 25
3.1.6 Populatie en sampling ... 25
3.1.7 Betrouwbaarheid ... 26
3.1.8 Validiteit content validiteit ... 26
4. Resultatenbeschrijving ... 28
4.1.1 Resultaten onderzoeksvraag 1 ... 28
Conclusie ... 30
4.1.2 Resultaten onderzoeksvraag 2 ... 30
Conclusie ... 39
4.1.3 Resultaten onderzoeksvraag 3 ... 41
P a g i n a 6 | 68
Conclusie ... 45
4.1.4 Resultaten onderzoeksvraag 4 ... 46
Conclusie ... 49
5. Conclusie Hoofdvraag ... 50
5.1.1 Beperkingen van het onderzoek ... 55
5.1.2 Aanbevelingen ... 56
Bronnenlijst ... 57
Bijlage ... 60
Overzicht IIC index: SPSS resultaten ... 60
Overzicht normenkader ... 62
Overzicht gemiddelde schaal-index ... 62
Overzicht Cronbachs Alfa ... 63
Overzicht Hypothesen ... 63
Interviewprotocol ... 66
P a g i n a 7 | 68
1. Inleiding
Naar een gezonde leefomgeving in de Omgevingswet
Gezondheid en leefbaarheid binnen overheidsbeleid krijgen steeds meer aandacht bij zowel de wetenschappers als bij beleidsmakers. Met de komst van de nieuwe Omgevingswet, die zou moeten ingaan in 2022, wordt nadrukkelijk aandacht besteed aan maatschappelijke doelen als gezondheid, participatie en leefbaarheid (Tweede Kamer, 2015). Dit onder andere door: a; het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en b;
doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften (Tweede Kamer, 2015). De Omgevingswet biedt de mogelijkheid om in een vroeg stadium afwegingen te maken met initiatiefnemers door rekening te houden met thema’s als gezondheid. Dit verwijst naar het artikel 2.1 van de Omgevingswet waarin rekening gehouden moet worden met de gezondheid bij de toedeling van functies. (Tweede Kamer, 2015). In artikel 1.3, dat ingaat op de maatschappelijke doelen van de wet, staat dat de Omgevingswet gericht is op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, en dat in onderlinge samenhang. Met het opnemen van gezondheid, participatie en leefbaarheid in de Omgevingswet, heeft de rijksoverheid verschillende rapporten die aandacht besteden aan een betere verbinding met sociale en fysieke beleidsthema’s voor het behoud en inrichten van een gezonde fysieke leefomgeving in de Omgevingswet (VWS, 2020).
Een gezonde leefomgeving is een leefomgeving waar bewoners zich prettig voelen, die uitnodigt tot gezond gedrag en waar de negatieve invloed op de gezondheid zo klein mogelijk is (RIVM, 2016).
Daarnaast heeft volgens Gompel (2014) een leefomgeving voornamelijk betrekking op aspecten zoals bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur en cultureel erfgoed. Zowel fysieke als sociale aspecten van de leefomgeving beïnvloeden de gezondheid en het welzijn. Door de leefomgeving goed in te richten kan gezondheid worden bevorderd. Dit moet bijdragen aan de preventie van overgewicht en daaraan gerelateerde ziekten zoals diabetes, depressie en hart- en vaatziekten (RIVM, 2016). Hiermee wordt nadrukkelijk de koppeling gelegd tussen sociale en fysieke factoren. Bij het aantrekkelijker maken van bijvoorbeeld duurzaam transport, zoals fietsen, steppen en of elektrisch vervoer, kan dit mogelijk leiden tot meer mensen die actief zullen bewegen en leiden tot positieve sociaal-maatschappelijke effecten (Mackenbach et al., 2014). Het meer stimuleren en gebruik maken van elektrisch en duurzaam vervoer kan leiden tot een afname van uitlaatgassen en daalt het CO2 niveau in de lucht, wat bijdraagt aan de gezondheid (RIVM,2011).
Ook een groene omgeving heeft effect op gezondheid omdat dit volgens Van den Berg, Maas, Verheij,
& Groenewegen (2010), ervoor zorgt dat meer groen in wijken mensen minder stress ervaren, er meer sociale cohesie in de wijk is en men zich daar door meer aangetrokken voelt tot openbare plekken met groen. Niet alleen de hoeveelheid groen, maar ook de kwaliteit van het groen draagt bij aan een betere mentale gezondheid (Groenewegen, van den Berg, Maas, Verheij, & de Vries, 2012). De kwaliteit van het groen is onder andere afhankelijk door toegankelijkheid, onderhoud, diversiteit, natuurlijkheid, kleur, overzichtelijkheid, afwezigheid van afval, veiligheid en de algemene indruk (Groenewegen et al.
2012). Groen en water in de leefomgeving kunnen ook bijdragen aan de vermindering van de effecten van klimaatverandering, zoals wateroverlast en hittestress te verminderen (Claessens, 2012). Volgens Maas (2008), voelen bewoners van een groene woonomgeving zich gezonder en bezoeken ze minder vaak een huisarts en zijn er aanwijzingen dat kinderen meer bewegen in een groene omgeving. Zo wordt de kans op obesitas, diabetes en verwante aandoeningen verkleind en wanneer men meer beweegt (Faskunger, 2011) en is er een direct verband binnen het sociaal en fysiek domein, namelijk gezondheid en ruimte.
P a g i n a 8 | 68
De vraag naar meer interdisciplinaire samenwerking en beleidsintegratie
Gemeenten hebben te maken met een veelvoud aan complexiteit van maatschappelijke opgaven. Steeds meer gemeenten zien zich genoodzaakt meer integraal te werken omdat de huidige maatschappelijke opgaven steeds meer sector overschrijdend zijn. Organisaties kunnen door middel van samenwerking gebruik maken van elkaars deskundigheid, informatie, relaties en middelen (Terpstra, 2001). Binnen teams werken mensen samen die van elkaar afhankelijk zijn om de vastgestelde resultaten te realiseren.
Met de komst van onder andere de Omgevingswet, willen gemeenten meer gebruik maken van de deskundigheid binnen de organisatie door middel van integraal en interdisciplinair samenwerken. Zo heeft de gemeente Zaanstad in haar implementatieplan Omgevingswet benadrukt: ‘’De Omgevingswet is integraal en heeft betrekking op het fysieke domein, maar heeft veel raakvlakken met maatschappelijke en economische vraagstukken. De implementatie van de Omgevingswet vraagt om een interdisciplinaire en brede benadering om de beoogde doelen te behalen’’ (Zaanstad, 2017).
Ook de gemeente Hoeksche Waard benadrukt de noodzaak tot interdisciplinaire samenwerking in de Omgevingswet: ‘’Om te kunnen handelen als participerende overheid, is een goede organisatie en een interdisciplinaire werkwijze nodig, waarbij het fysiek en sociaal nauw samenwerken’’ (Omgevingswet, A. d. 2019). De VNG (2018), aanjager van implementatie van de Omgevingswet, benadrukt dat interdisciplinaire samenwerking moet leiden tot een verruiming van de blik van ambtenaren.
Ambtenaren met een integrale blik kunnen hierdoor meer de omgeving en de opgave centraal stellen.
Tevens vraagt dit van gemeenten om integrale afwegingen te maken en open te staan voor initiatieven van buiten de overheid. Dit is een transitie van houding naar het 'ja, mits'-principe, in plaats van het 'nee, tenzij ‘principe en dat vraagt om andere werkprocessen (Rotmans, 2018). Burgers, bedrijven en maatschappelijke partijen worden mondiger en willen meer meedenken, meebeslissen en meedoen, vragen om een andere houding en rol van gemeenten. De gemeente Hengelo wil met de komst van de Omgevingswet, een open bestuursstijl hanteren (Hengelo, 2019). De raad en college hebben afspraken gemaakt over de manier waarop zij met elkaar en stad om willen gaan. De intentie van de open bestuursstijl is het samen optrekken met inwoners en werken aan gezamenlijk oplossingen voor Hengelo. De gemeente Hengelo wil hierin meer ruimte geven voor het oppakken van initiatieven en inspelen op de complexe maatschappelijke opgaven binnen de Omgevingswet en de gezondheidsnota.
Probleemstelling
De nieuwe Omgevingswet (die zou moeten intreden in 2022) en de gezondheidsnota (2020-2024) vragen een andere manier van werken, organiseren, denken en handelen bij gemeenten (IenM, 2016). De huidige complexiteit van maatschappelijke opgaven maakt dat zij niet meer van eendimensionaal oftewel vanuit één sectorale gedachtegang kan worden bezien. De huidige en toekomstige opgaven bevatten een samenhang van verschillende factoren die langs meerdere beleidsdomeinen grenzen.
Vormen van samenwerking als interdisciplinaire samenwerking, worden vandaag de dag steeds meer als een vereiste gezien omdat meerdimensionale vraagstukken steeds vaker voorkomen en complexer worden (Bronstein, 2003). Gezien de complexiteit van collaboratief handelen, is een eenduidige definitie van de probleemstelling essentieel voor een succesvolle samenwerking. Met de komst van de nieuwe Omgevingswet en de gezondheidsnota (2020-2024), wil de gemeente Hengelo de kans aangrijpen om in te spelen op de complexiteit van de maatschappelijke opgaven en aansluitende werkprocessen organiseren. Zoals ook de bedoeling van de Omgevingswet én de landelijke gezondheidsnota 2020-2024, wil de gemeente Hengelo meer integraal en interdisciplinair gaan werken.
Hierbij is de verbinding van het sociale en fysieke domein binnen de genoemde thema’s een aandachtspunt. De gemeente Hengelo wil met de verbinding tussen het sociaal en fysiek domein, binnen sociaal-maatschappelijke thema’s als gezondheid, participatie en leefbaarheid, nadrukkelijker in het fysiek domein te verweven, waardoor fysiek en sociale thema’s leiden tot meer resultaat binnen sociaalmaatschappelijke beleidsthema’s zoals gezondheid.
P a g i n a 9 | 68
Of je gezond bent, wordt niet meer alleen bepaald door biologische factoren maar ook door de fysieke en sociale aspecten van de leefomgeving (Van der Ree & Kruize 2016).
De gemeente Hengelo wil door middel van beide thema’s (Omgevingswet en gezondheidsnota) werken aan een goed en veilig woon- en leefklimaat voor de sociale en fysieke leefomgeving (Hengelo, 2019).
De verwachte inwerkingtreding van de Omgevingswet en de landelijke gezondheidsnota zijn grote opgaven waar de gemeente Hengelo de komende jaren aan wil werken. De gemeente Hengelo stelde voor zich voor te willen bereiden wijzigingen in wet- en regelgeving, maar ook op 'anders werken’
(Hengelo, 2019).
1.1 Hoofdvraag
De gemeente Hengelo heeft gesteld dat binnen de huidige sectorale organisatiestructuur, kenmerken van verkokering wordt ervaren, terwijl de complexiteit van maatschappelijke vraagstukken om meer integrale samenhang en maatwerk vraagt. De gedachte was hier dat de sectorale opgaven elkaar kunnen aanvullen gezien de complexiteit van de problemen die zich binnen sociaal-ruimtelijke opgaven aandienen. Hierin was de vraag of beleidsintegratie en interdisciplinair samenwerken kan bijdragen aan de aanpak van complexe maatschappelijke vraagstukken. Het huidige sectorale beleid zou hier mogelijk in de toekomst niet meer aan voldoen. In het Coalitieprogramma (2020-2023), stelde de gemeente Hengelo zich te wille voorbereiden op het ‘’anders werken’’ in de Omgevingswet. Dit door middel van een overgang van sectorale naar integrale en interdisciplinaire samenwerking tussen de domeinen, wat vraagt om afstemming en beleidsintegratie. De onderzoeksvraag kon als volgt worden gesteld: In hoeverre heeft interdisciplinaire samenwerking en beleidsintegratie en een meerwaarde voor de samenwerking tussen het sociaal en fysiek domein en hoe kan dit binnen het thema van de gezonde fysieke leefomgeving in de Omgevingswet worden georganiseerd? Het onderzoeksonderwerp voor dit onderzoek was de ambtelijke organisatie van de gemeente Hengelo en de observatie-eenheden zijn professionals van het sociaal en fysiek domein van de gemeente Hengelo. De setting betreft de gemeente Hengelo. Voor het onderzoeken naar hoe interdisciplinaire samenwerking tussen medewerkers van het sociaal en fysiek domein kan worden georganiseerd, is gebruik gemaakt van twee meetinstrumenten uit de theorie van Bronstein (2003). De twee instrumenten bestaan uit een theoretisch model van Interdisciplinary Collaboration en de Index for Interdisciplinary Collaboration (IIC). De geformuleerde onderzoeksvraag en deelvragen, zijn aanleiding voor een empirisch en verklarend onderzoek.
1.2 deelvragen
Naast de gestelde hoofdvraag, waren vier deelvragen geformuleerd. De centrale hoofdvraag is beantwoord aan de hand van een beschrijvende vraag, verklarende vraag en een beleidsvraag. Een beleidsvraag is bedoeld om richting te geven voor aanbevelingen van interdisciplinaire samenwerking als afgeleide van integraal beleid. De geformuleerde deelvragen luiden als volgt:
(1) (Wat zijn in de wetenschappelijk literatuur belangrijke factoren van beleidsintegratie en interdisciplinaire samenwerking?)
(2) (In welke mate wordt door professionals van het sociaal en fysiek domein buiten de eigen disciplines samengewerkt en in welke mate is dit aanwezig binnen de onderdelen van interdisciplinaire samenwerking en beleidsintegratie?)
(3) (Welke mogelijkheden en belemmeringen dienen zich aan bij professionals van het sociaal en fysiek domein bij interdisciplinaire samenwerking en beleidsintegratie?)
(4) (In hoeverre komen de vijf kernmerken van een interdisciplinaire samenwerking (Bronstein, 2003) terug in de visie en ervaringen van professionals van het sociaal en fysiek domein?)
P a g i n a 10 | 68 1.3 Doelstelling en relevantie
Voor dit onderzoek is als hoofddoel gesteld, aan de hand van de wetenschappelijke literatuur over interdisciplinaire samenwerking en beleidsintegratie, erachter te komen wat de huidige mate van samenwerking is binnen het sociaal en fysiek domein en of interdisciplinaire samenwerking en beleidsintegratie een meerwaarde heeft voor de samenwerking tussen de domeinen. Dit ten behoeve van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet en de gezondheidsnota. Interdisciplinaire samenwerking wordt binnen het publieke domein steeds vaker toegepast en kan een bijdrage leveren aan de wetenschappelijke onderbouwing en discours rondom de meerwaarde van interdisciplinaire samenwerking binnen overheden. In verschillende studies komt naar voren dat interdisciplinaire samenwerking veelvuldig wordt toegepast in de veiligheidssector, gezondheidssector en criminaliteitsbestrijding. Ook wordt dit model van samenwerken steeds meer toegepast binnen het gezondheidsbeleid (Schrijvers & Storm, 2009) om gezondheid en de determinanten hiervan in samenhang met elkaar te onderzoeken.
Hoewel er veel wetenschappelijke literatuur is te vinden over vormen van interdisciplinaire samenwerking in de geest van (Bronstein 2003) en gemeenten steeds meer interdisciplinair willen samenwerken, rijst de vraag in hoeverre deze vorm van samenwerking vorm krijgt in de ambtelijke organisatie bij thema’s in de Omgevingswet en de gezondheidsnota. Wat dit onderzoek daarnaast ook wetenschappelijk relevant maakt, is dat er verschillende wetenschappelijke disciplines (sociale, organisatie en managementwetenschappen) naar vormen komen waarbij vanuit verschillende perspectieven en niveaus kan worden gekeken naar interdisciplinaire samenwerking binnen een ambtelijke organisatie. Daarnaast kent het onderzoek ook een maatschappelijke relevantie omdat het zich onder andere concentreert op de maatschappelijke doelen van de wet met daarin specifiek gezonde fysieke leefomgeving. Zoals eerder is aangegeven kunnen sociaal en fysiek elkaar aanvullen in de behoeften omdat het effectief gebruik van de leefomgeving invloed kan hebben op de gezondheid van de bewoners en dit kan leiden tot verschillende maatschappelijke effecten (Braubach & Grant, 2010).
De kwaliteit van de leefomgeving kan bijdragen om de aan de gezondheidsdoelstellingen binnen de Omgevingswet en gezondheidsnota die leiden tot maatschappelijk en vitale leefgebieden.
Interdisciplinaire samenwerking tussen het sociaal en fysiek domein binnen dit gestelde thema, kan in dit verband worden gezien als een hoge mate van maatschappelijke relevantie.
P a g i n a 11 | 68
1.4 Leeswijzer
Om inzicht te geven in wat binnen de hoofdstukken aan bod komen, is gebruik gemaakt van een leeswijzer. Onderstaand is een overzicht van de onderdelen die aan bod komen per hoofdstuk:
In hoofdstuk 1 is een inleiding gegeven in de achtergrond en aanleiding van dit onderzoek. Aansluitend hierop is een hoofdvraag geformuleerd met 4 deelvragen. De 4 deelvragen moeten met een systematische wijze antwoord geven op de gestelde hoofdvraag.
Vanaf hoofdstuk 2 is met een theoretisch kader wetenschappelijke inzichten vergaard in de onderdelen die ten grondslag liggen voor dit onderzoek, namelijk interdisciplinaire samenwerking, beleidsintegratie. Allereerst worden in de paragrafen 2.1.1 tot en met 2.1.5 relevante wetenschappelijke literatuur besproken in het licht van interdisciplinaire samenwerking. In onderstaande paragrafen zijn uit de wetenschappelijke literatuur de belangrijkste inzichten gegeven in de betekenis van interdisciplinaire samenwerking. Hierbij is de door Bronstein (2007) ontwikkelde theorie van interdisciplinaire samenwerking geanalyseerd en is er gekeken wat de theorie verschilt ten opzichte van andere theoretische samenwerkingsmodellen. Vanaf paragraaf 2.2.1 tot en met 2.2.7 is nader ingegaan op wat in de wetenschappelijke literatuur wordt verstaan onder beleidsintegratie en welke factoren hieraan ten grondslag liggen. Tevens is aan de hand van relevante literatuur onderzocht welke belemmeringen zich kunnen voordoen om te komen tot beleidsintegratie.
Aansluitend op dit theoretisch kader, is aan de hand van de gevonden literatuur, achtergrondinformatie en verkennende gesprekken met professionals van het sociaal en fysiek domein, hypothesen worden opgesteld die zullen worden beantwoord in het verdere verloop van het onderzoek.
In hoofdstuk 3 stonden de paragrafen in het teken van het onderzoeksdesign. Hoofdstuk 3 begint met de met paragraaf 3.1.1 een beschrijving van de operationalisering op basis van de inzichten uit het theoretisch kader. Aansluitend hierop in paragraaf 3.1.2, bevindt zich het conceptueel model van interdisciplinaire samenwerking die tijdens het onderzoek zal worden gebruikt. Vervolgens is door middel van de beschrijving van de onderzoeksmethodologie in paragraaf 3.1.3 inzicht gegeven in welke onderzoeksmethodologie de gestelde onderzoeksvragen worden behandeld. De volgende paragrafen 3.1.4 tot en met 3.1.8 stonden in het teken met de verantwoording van het onderzoek met daarin het gebruik van de data-analyse, de onderzoekspopulatie betrouwbaarheid en validiteit.
In hoofdstuk 4 zijn de resultaten van de onderzoeksvragen beschreven. In de paragrafen 4.1.1 tot en met 4.1.4 is naast de beschrijving van de resultaten uit de onderzoeksvragen, een conclusie gegeven op elke onderzoeksvraag. De resultaten en conclusies uit hoofdstuk 4 biedt input voor het beantwoorden van de gestelde hoofdvraag.
In hoofdstuk 5 is met de resultaten uit het vorige hoofdstuk, geprobeerd antwoord te geven op de gestelde hoofdvraag. Naast het beantwoorden van de hoofdvraag bevond zich in paragraaf 5.1.1 enkele beperkingen in het onderzoek die aan het licht zijn gekomen. Ten slotte zijn in paragraaf 5.1.2 aanbevelingen gedaan ter aanvulling op de beantwoorde hoofdvraag.
P a g i n a 12 | 68
2. Theoretisch kader
Interdisciplinaire samenwerking
De complexiteit van maatschappelijke vraagstukken leidt een tot noodzaak dat organisaties steeds meer samenwerken. Dit omdat de doelen anders niet of minder goed zouden kunnen worden behaald. Dit leidt ertoe dat ook professionals uit verschillende organisaties steeds vaker met elkaar samenwerken (Bronstein, 2003). Organisaties kunnen door middel van samenwerking gebruik maken van elkaars deskundigheid, informatie, relaties en middelen (Terpstra, 2001). Binnen teams werken mensen samen die van elkaar afhankelijk zijn om de vastgestelde resultaten te realiseren. Samenwerking tussen professionals bestaat in vele soorten en maten en gezien de complexiteit van collaboratief handelen, is een eenduidige definitie van de probleemstelling essentieel voor een succesvolle samenwerking. Deze integrale vorm van samenwerking tussen professionals kan op verschillende manieren worden vormgegeven. In de literatuur wordt onder meer gesproken over multi, inter-, cross-, trans-, en interprofessionele samenwerking (Vanstone, 2013: Zeigler,1990).
Samenwerking tussen het sociaal en fysiek domein, is in dit onderzoek bekeken vanuit een interdisciplinair perspectief. Om in het kader van sectoraal naar integraal beleid, interdisciplinaire samenwerking tussen medewerkers van het sociaal en fysiek domein te onderzoeken, is gebruik gemaakt van de theorie van Interdisciplinary Collaboration van Bronstein (2003) en daarbij toebehorende instrumenten die de mate van samenwerking kunnen meten. De theorie van Interdisciplinary Collaboration bestaat uit vijf componenten die interdisciplinaire samenwerking tussen het sociaal domein en andere professionals kunnen onderzoeken Bronstein (2003). Daarnaast zijn er 4 externe factoren die invloed hebben op interdisciplinaire samenwerking. Daarnaast is gebruik gemaakt van de IIC-index (index for interdisciplinary colloaboration) die de mate van samenwerking tussen disciplines kan meten (Bronstein, 2002).
2.1.1 Wat wordt verstaan onder interdisciplinaire samenwerking?
In de wetenschappelijke literatuur zijn verschillende definities terug te vinden over interdisciplinaire samenwerking. De meest gehanteerde definitie van Interdisciplinaire samenwerking is van Bruner (1991): ‘interdisciplinaire samenwerking is een inter-persoonlijk proces dat ervoor zorgt dat doelen bereikt worden, die niet bereikt hadden kunnen worden wanneer individuele professionals alleen hadden gewerkt ‘Bronstein (2002).
Deze definitie van Bruner (1991) is door veel onderzoekers gebruikt omdat Bronstein (2003) deze definitie is gebruikt voor ‘het model van interdisciplinaire samenwerking, waarop dit onderzoek was gebaseerd. Interdisciplinair samenwerken gaat in op een samenwerkingsproces waarin leden van verschillende disciplines werken aan een gezamenlijk doel (Bronstein, 2003). Zij hanteren een gemeenschappelijke taal, die voor alle betrokkenen toegankelijk en begrijpelijk is. De betrokken professionals leveren als het ware een stukje van hun eigen rol in voor een gezamenlijk doel (Bronstein, 2003). Berg-Weger en Schneider (1998) stellen dat interdisciplinaire samenwerking een interpersoonlijk proces is waardoor leden van verschillende disciplines bijdragen aan een gezamenlijk product of doel (Bronstein, 2003). In aanvulling op deze definitie stellen Choi en Pak (2006) dat “interdisciplinariteit de relaties tussen de disciplines analyseert en harmoniseert in een gecoördineerd en coherent geheel.
Boon, Verhoef, O’Hara en Findlay (2004) onderscheiden de vormen van interdisciplinair samenwerken op achterliggende factoren zoals: je houding tegenover andere professionals en de samenwerking, werkproces, de communicatie tussen collega’s en het uitwisselen van kennis, structuur zoals een duidelijke omschrijving van de rollen en uitkomsten zoals mogelijkheid tot groei en prestatie. Uit de literatuur blijkt dat bij interdisciplinair samenwerken de teams meer werken vanuit een gezamenlijk doel terwijl bij multidisciplinair samenwerken meer onafhankelijk van elkaar gewerkt wordt (D’Amour, et al., 2005). Interdisciplinaire samenwerking leunt dicht aan bij multidisciplinaire samenwerking, maar is nog een sterkere vorm ten opzichte van multidisciplinaire samenwerking. Bij interdisciplinaire samenwerking komt men loskomt van de eigen discipline. Men houdt niet vast aan de eigen discipline of het vakgebied, maar creëert een tussenpositie (Stevens, 2013).
P a g i n a 13 | 68
Een ander belangrijk kenmerk van interdisciplinaire samenwerken ten opzichte van multidisciplinaire samenwerking is dat bij multidisciplinair samenwerken wel verschillende disciplines zijn betrokken, maar elke discipline werkt vanuit het eigen perspectief, met een eigen vaktaal en een eigen logica en probeert de eigen doelstellingen te realiseren. Professionals behouden hun autonomie en werken min of meer parallel aan elkaar. Bepaalde disciplines hebben meer status dan andere (Stevens, 2013). Volgens Bronstein (2002) kan onderzoek naar interdisciplinaire samenwerking tussen twee domeinen helpen bij het identificeren van gebieden waar verbeterde samenwerking kan plaatsvinden. Uiteindelijk kan het helpen bij het beantwoorden van de belangrijkste vragen over hoe, wanneer en of interdisciplinaire samenwerking leidt tot betere resultaten voor klanten. In dit geval burgers (Bronstein, 2003).
2.1.2 Interdisciplinaire samenwerking Bronstein (2003)
Zoals eerder aangegeven, richtte dit onderzoek zich op het perspectief van interdisciplinaire samenwerking. Om in het kader van sectoraal naar integraal beleid, interdisciplinaire samenwerking tussen professionals van het sociaal en fysiek domein te onderzoeken, is gebruik gemaakt van het model van Interdisciplinary Collaboration van Bronstein (2003). Dit model bestaat vijf w interne factoren die aanwezig dienen te zijn om volgens Bronstein (2003) te kunnen spreken van interdisciplinaire samenwerking. Deze vijf componenten bevatten:
(1) Wederzijdse afhankelijkheid
(2) Nieuw gecreëerde professionele activiteiten, (3) Flexibiliteit,
(4) Collectief eigenaarschap van doelen (5) Reflectie op het proces.
In de volgende paragraaf is een verdieping aangebracht in de 5 interne factoren die aanwezig dienen te zijn om te spreken van interdisciplinaire samenwerking. Vervolgens is nader ingegaan op de 4 externe factoren die volgens Bronstein (2003) interdisciplinaire samenwerking beïnvloeden.
2.1.3 Interne factoren voor interdisciplinaire samenwerking
Onderstaand is een toelichting gegeven op de 5 interne factoren die volgens Bronstein (2003) kunnen leiden tot interdisciplinaire samenwerking. Naast deze vijf componenten, zijn door Bronstein (2003) vier (externe) factoren ontwikkeld die van invloed zijn op interdisciplinaire samenwerking tussen professionals. Deze factoren zijn: (1) de professionele rol, (2) structurele kenmerken, (3) persoonlijke kenmerken en (4) verleden van samenwerking. Deze vier factoren worden in de volgende paragraaf behandeld. Allereerst wordt ingegaan op de 5 componenten waardoor interdisciplinaire samenwerking tot stand kan komen.
(1) Bij factor wederzijdse afhankelijkheid gaat het over het handelen van professionals en het afhankelijk zijn van interacties tussen professionals, waarbij elke professional afhankelijk is van de ander voor het bereiken van zijn of haar doelen (Bronstein, 2003). Bij wederzijdse afhankelijkheid is het belangrijk dat er een duidelijk onderscheid is tussen de eigen rol en de rol van de partners. Een van de kenmerken van wederzijdse afhankelijkheid, is de formele en informele tijd die de professionals met elkaar doorbrengen. De communicatie tussen de professionals en respect voor de opvattingen en input van andere professionals zijn hierbij van groot belang (Abramson,1984).
(2) In het geval van nieuw gecreëerde professionele activiteiten zijn er nieuw gecreëerde samenwerkingsprogramma’s of structuren die zijn opgericht of geformuleerd, zodat de betrokken disciplines uit verschillende organisaties of domeinen, meer kunnen bereiken dan wanneer men dit afzonderlijk zouden doen (Bronstein, 2003). Hierdoor kan kennis en expertise van ieder van de betrokkenen disciplines worden gemaximaliseerd (Kagan, 1992).
P a g i n a 14 | 68
(3) De factor Flexibiliteit, is een verlengstuk van onderlinge afhankelijkheid en verwijst naar bewuste rolvervaging. Gedrag dat kenmerkend is voor flexibiliteit is het bereiken van compromissen.
Er wordt dan geen duidelijk onderscheid gemaakt tussen de taken van de ene professional en de taken van de andere professional, maar wordt een vraagstuk bekeken vanuit een holistische visie (Bronstein, 2003). De taken lopen als het ware in elkaar over. Daarnaast wordt flexibiliteit gekenmerkt door het creatief aanpassen van de professionele rol naar wat er nodig is in een specifieke situatie.
(4) De factor gezamenlijk gedragen doelen (eigenaarschap), verwijst naar eerdere componenten van rol-vervaging en holistische benadering, waarbij het gaat om gedeelde verantwoordelijkheid in het proces van het bereiken van gezamenlijke doelen, definitie van het probleem, ontwikkeling en de realisatie van doelen (Bronstein, 2003). Eenduidigheid van doelstellingen is een van de belangrijkste kerncomponenten voor succesvolle samenwerking (Mattessich & Monsey,1992).
(5) De laatste interne factor, reflectie op doelen, bevat het denken en praten over de werkrelatie en het geven van feedback om de samenwerking te verbeteren (Bronstein, 2003). Dit houdt in dat de disciplines nadenken en praten over hun werkrelaties en het proces en dat ze feedback geven om de samenwerkingsrelaties en effectiviteit te versterken (Abramson,1984).
Figuur: factoren interdisciplinaire samenwerking Bronstein (2003)
2.1.4 Externe factoren
De theorie van Bronstein (2003) gaat uit van 4 externe factoren die van invloed zijn op interdisciplinaire samenwerking. De 4 externe factoren hebben betrekking op professionele rol, structurele kenmerken, persoonlijke kenmerken en de geschiedenis van samenwerking.
(1) De externe variabele professionele rol, heeft betrekking op de waarden en ethiek van het beroep van de professional. Het is van belang om het socialisatieproces van professionals en de verwachtingen die daar vanuit het beroep uit voortvloeien te begrijpen (Bronstein, 2003). Eerdere onderzoeken tonen aan dat succesvol teamwork kan worden belemmerd wanneer men te veel vasthoudt aan de normen van het eigen beroep of wanneer men juist te veel neigt naar de normen van het interdisciplinaire team. Bij een sterk besef van de beroepsrol als voorwaarde voor interdisciplinaire samenwerking moet er sprake
zijn van een balans tussen de beide type normen (Bronstein, 2003).
P a g i n a 15 | 68
(2) Bij structurele kenmerken als externe factor bij interdisciplinaire samenwerking, moet er sprake zijn van een beheersbare werklast, een organisatiecultuur die interdisciplinaire samenwerking ondersteunt, bestuurlijke steun, professionele autonomie en de tijd en ruimte voor het ontstaan van samenwerking (Bronstein, 2003). Van belang is dat de leidinggevenden voor de samenwerking zijn en dat de betrokken organisaties een gezamenlijk doel hebben (Mattessich & Monsey, 1992). Van invloed op de structurele kenmerken zijn de manier waarop de organisatie en zijn leidinggevenden de middelen en het werk verdelen.
(3) Externe factoren van Persoonlijke kenmerken heeft betrekking op de manier waarop de betrokken professionals elkaar zien. Volgens Vinokur-Kaplan (1995), bevorderen persoonlijke eigenschappen effectieve samenwerking, formele en informele communicatievaardigheden, het vermogen om te vertrouwen en respect voor verschillende perspectieven. Persoonlijke kenmerken als vertrouwen, begrip en informele communicatie zijn van groot belang voor een effectieve samenwerking (Mattessich & Monsey, 1992). Verder zijn respect, positieve kwaliteit van communicatie en het hebben van gedeelde perspectieven belangrijk (Mattessich & Monsey, 1992).
(4) Met de geschiedenis van samenwerking worden eerdere ervaringen met interdisciplinaire setting met collega’s bedoeld. Eerdere positieve ervaringen kunnen een belangrijke factor zijn voor succesvolle samenwerking in de toekomst, omdat de professional een beeld heeft van wat er van hem verwacht wordt bij de samenwerking en wat hij van partners kan verwachten (Bronstein, 2003).
Figuur 4: externe factoren interdisciplinaire samenwerking Bronstein, (2003)
2.1.5 Bronstein in relatie tot andere modellen
Het verschil met Bronstein (2003) en andere modellen, is dat Bronstein (2003) expliciet ingaat op interdisciplinaire samenwerking. De andere modellen gaan in op samenwerking in het algemeen. De meest voorkomende overeenkomsten met Bronstein (2003) en andere modellen hebben onder andere betrekking op wederzijdse afhankelijkheid en gezamenlijk eigenaarschap van doelen.
Het model van Bronstein onderscheidt zich vooral door de componenten van ‘nieuwe activiteiten’ en
‘reflectie op proces’ die alleen bij het model van Bronstein (2003) uitgewerkt zijn. Het artikel van Hijwege (2010) lijkt het meest aan te sluiten in het model van Bronstein (2003) waarbij wordt gesteld dat het belangrijk wordt geacht dat professionals bewust zijn van hun eigen rollen.
P a g i n a 16 | 68
Er is volgens Hijwege (2010) een balans zijn tussen de rollen: de professional moet zich bewust zijn van de eigen professie en tegelijkertijd ook kunnen meebewegen in het interdisciplinaire team. Hierbij moet de professional bewust zijn van eigen professie met eigen gerichtheid, taal, inhoud en methode en toch meebewegen in een interdisciplinair team.
Bronstein, (2003) Boaden en Lewis,
(2000)
Edwards, (2005) Hijwege, (2010)
1. Wederzijdse afhankelijkheid x x x
2. Nieuwe activiteiten
3. Flexibiliteit x
4. Gezamenlijk eigenaarschap/doelen X(doel) X X(taal)
5 Reflectie op proces
6. professionele rol x x
7. Structurele kenmerken
8. Persoonlijke eigenschappen x x
9. Geschiedenis van samenwerken
Tabel 1: Model Bronstein ter vergelijking tot andere modellen
Beleidsintegratie
De Omgevingswet benadrukt een integrale manier van werken en uitvoering binnen de maatschappelijke opgaven van de Omgevingswet. Dit vraagt om meer integraal beleid van gemeenten. Echter de huidige organisatiestructuren van gemeenten bevatten voornamelijk een sectorale beleidsindeling. Sectoraal beleid is beleid dat zich richt op specifieke sectoren of thema’s van overheidsbeleid. Voorbeelden van beleidssectoren zijn milieu, natuur, landbouw, water en ruimtelijke ordening en volksgezondheid.
De aantrekkelijkheid van sectoraal beleid zit veelal in de eenduidigheid en helderheid (Kuindersma, Boonstra, Brunt, & van Bommel, 2010). Bij integrale beleidsvoering worden sectorgrenzen overschreden en worden bruggen geslagen. Dit, met het oog op een (meer) integraal beleid. Het doel hiervan is het integreren van die aspecten van de beleidsvoering die het best kunnen worden samengevoegd (Wayenberg, 2005). Andere auteurs geven volgens Wayenberg (2005) andere definities van wat integraal beleid inhoudt. Integrale beleidsvoering wordt namelijk ook gezien als het onderling afstemmen van beleid in diverse sectoren (Wayenberg, 2005). Maatschappelijke problemen op lokaal niveau zijn vaak meervoudig van aard (Wayenberg, 2005). Wanneer burgers bepaalde vragen hebben aan gemeenten wordt ervan uitgegaan dat gemeenten die vraag kunnen beantwoorden. Vaak is hierbij kennis van beleid nodig dat vanuit de verschillende onderdelen van de lokale bestuursorganisatie wordt gevoerd (Wayenberg, 2005). Wanneer voor ‘hangjongeren’ bijvoorbeeld beleid moet worden ontwikkeld heeft dit betrekking op meerdere aspecten, bijvoorbeeld op het gebied van participatie aan culturele evenementen en deelname aan sport. Deze aspecten hebben betrekking op meerdere beleidsthema’s van de ambtelijke organisatie, zoals de afdeling die zich bezighouden met veiligheidsvraagstukken, afdeling cultuur en sport. Hiervoor dient integrale beleidsvoering als een logisch vervolg.
2.2.1 Noodzaak tot integraal samenwerken
De reden waarom gemeenten steeds meer integraal willen samenwerken is door dat binnen verschillende ambtelijke sectoren vaak als beleidskokers langs elkaar wordt gewerkt. Er wordt volgens Donkers, van Willigen, Jongbloed & Slooten (2001) nog te veel bilateraal tussen sectoren, koker voor koker geregeld.
Voor het doorbreken deze vormen van verkokering, moeten sectorale projecten meer samenhangende projecten worden.
P a g i n a 17 | 68
Dit moet leiden tot meer samengestelde overlegstructuren waarin veel kokers en organisaties vertegenwoordigd zijn (Donkers et al, 2001). Echter wordt het tegengaan van verkokering niet altijd als optimale oplossing gezien, omdat functionele werkverdelingen noodzakelijk blijven. De politieke verantwoordelijkheid komt tevens in gevaar wanneer de Tweede Kamer aan ministers een gedetailleerde verantwoording te vragen. Gemeenten moeten immers precies kunnen aangeven waar het geld per koker naartoe gaat (Jongedijk, 2000: Donkers et al., 2001). Priemus, (2000) en Donkers et al., (2001) zijn van mening dat integraliteit het gemakkelijkst kan worden gerealiseerd op wijkniveau, omdat betrokkenen in de wijk het gemakkelijkst kunnen worden gemobiliseerd en omdat de fysieke, sociale en economische pijlers daar vanzelf bij elkaar komen. Daarentegen zijn niet alle problemen op wijkniveau integraal op te lossen, omdat deze problemen samenhangen met bijvoorbeeld het functioneren van de woningmarkt en de bereikbaarheid. Deze problemen kunnen dan beter op het niveau van de stedelijke regio worden aangepakt (Donkers et al., 2001).
2.2.2 De betekenis van beleidsintegratie
Beleidsintegratie kan zich op verschillende manieren manifesteren en wordt vooral gekenmerkt door de samenwerking tussen beleidsdomeinen of beleidssectoren (Yale Tonus & Achiel Lang, 2017).
Beleidsdomeinen kunnen worden gezien als actorcoalities, inclusief de instellingen die ze hebben geïnstalleerd bij het nastreven van hun gedeelde interesses (Temmerman, De Rinck, & Voeten, (2018).
Tijdens beleidsintegratie kunnen zich twee benaderingen voor doen. Tijdens de eerste benadering gaat het om het vinden van onderlinge afhankelijkheden en een gedeelde frame van het probleem tussen verschillende beleidssectoren te creëren en deze vervolgens te coördineren (Yale Tonus & Achiel Lang, 2017).
De tweede benadering om beleidsintegratie te realiseren is meestal door middel van specifieke beleidsinstrumenten te implementeren die eerder procedureel dan inhoudelijk van aard zijn (Tosun &
Achim Lang: 2017 Peters, B. G. 2015). May, Jochim en Sapotichne (2011) beweren dat beleidsintegratie eerder zal slagen in algemene beleidsdomeinen zoals milieu of volksgezondheid dan groepsspecifiek, zoals maatregelen voor gezinnen of de ouderen. Volgens Meijers en Stead (2004), betreft beleidsintegratie het beheer van overschrijdende kwesties bij grenzen van gevestigde beleidsvelden, die vaak niet overeenkomen met de institutionele taken en verantwoordelijkheden van andere sectorale afdelingen. Geïntegreerde vormen van beleid verwijst naar beide horizontale sectorale integratie: tussen verschillende afdelingen en/ of beroepen in het openbaar bestuur (Meijers en Stead 2004).
2.2.3 Dimensies van beleidsintegratie
Omdat beleidsintegratie niet iets statisch is maar verschillende stadia van meer of minder integratie kent, kan tijdens vormen van beleidsintegratie een procesmodel worden gehanteerd (Candel & Biesbroek, 2016). In dit model zijn vier dimensies te onderscheiden:
(1) Het ‘frame’ van een beleidsprobleem als sector-overschrijdend
(2) De betrokkenheid van en interactie tussen meerdere beleidssubsystemen of beleidssectoren (3) De aanwezigheid van integrale en samenhangende beleidsdoelen
(4) En een coherente mix aan beleidsinstrumenten.
De genoemde vier dimensies kunnen zich tijdens het proces van beleidsintegratie onafhankelijk van elkaar door de tijd bewegen, zowel richting toenemende als afnemende mate van integratie. Candela en Biesbroek (2016), stellen dat de kans groot is dat een afname van betrokken beleidssubsystemen een directe invloed heeft op de framing van het probleem. Candel en Biesbroek (2016) geven aan dat het raamwerk geen ultiem einddoel voor beleidsintegratie hoeft te zijn.
P a g i n a 18 | 68 2.2.4 Verticale en horizontale beleidsintegratie
Bruyninckx en Bachus (2001), benadrukken vormen van verticale en horizontale beleidsintegratie.
Verticale integratie duidt in dit verband op een betere integratie van de verschillende beleidsniveaus en horizontale integratie op de verschillende bestuursdomeinen.
Andere principes die Bruyninckx en Bachus (2001) benadrukken bij integratie van verschillende domeinen, zijn onder andere het streven naar een betere coherentie van getroffen maatregelen, duidelijke langere termijnplanning die als integrerend kader kan dienen, permanente evaluatie en bijsturing van het gevoerde beleid en van de beleidsplannen.
2.2.5 Niveau’s van leren tijdens beleidsintegratie
Volgens Gabler en Melissa 2010) zijn er verschillende manieren van beleidsintegratie mogelijk. Dit is afhankelijk van (1) de verhouding tussen normatieve frames, (2) organisatiekenmerken en (3) of het beleid binnen of tussen beleidsnetwerken wordt nagestreefd. Gabler en Melissa (2010) onderscheiden het eerste en tweede niveau van leren binnen een beleidsnetwerk en tussen beleidsnetwerken en komen zo tot vier niveaus van leren en van beleidsintegratie. Wanneer men binnen een beleidsnetwerk enkel op het eerste niveau wordt gericht (simple learning), komt dit tot een zwakke beleidsintegratie. Actoren zullen de eigen identiteit en die van de ander functioneel beschrijven en de eigen interesses blijven onveranderd. Bij het tweede niveau (complex learning) komt men tot een matige beleidsintegratie.
Actoren zullen de identiteit en interesses van de ander proberen te betrekken binnen hun traditionele frame. Van beide partijen zullen de eigen interesses veranderen (Gabler & Melissa, 2010). Tussen het eerste en tweede niveau kan er sprake zijn van (reciprocal learning) en heeft dit, omdat men gedwongen wordt met de blik van een buitenstaander naar zichzelf te kijken, meer waarde dan het tweede niveau leren binnen een beleidsnetwerk. Actoren moeten de interesses en identiteit van de ander integreren in hun traditionele frame.
De eigen interesses kunnen hierdoor gaan veranderen. Wanneer het echter niet lukt om normen en waarden te integreren zal het verschil met de ander meer worden benadrukt en enkel beleidsintegratie op het eerste niveau stappen in beleidsontwikkeling bereiken (conflictual learning). Actoren zullen de verschillen met de ander benadrukken en vasthouden aan de eigen interesse (Gabler & Melissa, 2010).
Het niveau van beleidsintegratie dat wordt bereikt hangt dus af van de mate waarop de normatieve frames van de afdeling met elkaar te verenigen zijn (Gabler & Melissa, 2010). Hebben bijvoorbeeld de basisprincipes van frames binnen het fysieke domein negatieve of onzekere gevolgen voor de basisprincipes en frames van het sociaal domein? Op deze manier kan worden gedacht aan de gevolgen van sociaal-ruimtelijke vraagstukken binnen een afwegingskader. Sluiten bijvoorbeeld bepaalde ruimtelijke ontwikkeling, bepaalde sociale essentiële factoren uit of zijn sociale factoren een voorwaarde voor ruimtelijke ontwikkeling in het kader van volksgezondheid en leefbaarheid? (Gabler & Melissa, 2010).
2.2.6 Gezonde leefomgeving: Een integraal beleidsveld
Het ruimtelijk, milieu- en gezondheidsdomein lijken op het eerste oog dus behoorlijk met elkaar verweven. Maar er zijn ook duidelijke verschillen, met name in het terugkijken of evalueren van ingrepen of maatregelen, die te verklaren zijn vanuit het vertrekpunt van elk perspectief (Kruize et, al., 2015). In het ruimtelijk domein wordt meer practice-based dan evidence-based gewerkt. Er is weinig onderzoek dat specifiek ingaat op de relatie stedenbouwkundige structuur en gezondheid. Evidence- based werken blijkt lastig. Dit heeft te maken met dat verschillende ontwikkelingen (gebiedsontwikkelingen, demografische ontwikkelingen en locatiespecifieke ontwikkelingen) door elkaar heenlopen (Kruize et, al., 2015). In het milieudomein staat de invloed van de fysieke omgeving op de gezondheid van mensen meer centraal.
Toetsing van ruimtelijke plannen op het milieu (gezondheids)effecten vindt veelvuldig plaats. Echter, wanneer een plan gerealiseerd is, wordt niet op structurele basis geëvalueerd of de situatie nog voldoet aan vooraf beoogde (gezondheids)doelen. Er is meer bekend over het effect van ruimtelijke ingrepen op
P a g i n a 19 | 68
de milieukwaliteit dan over de effecten van ruimtelijke ingrepen op de gezondheid. In het volksgezondheidsdomein zijn milieu en ruimtelijke ordening slechts twee domeinen die van invloed zijn op de gezondheid van mensen. Wel ziet men in de gezondheidsbevordering kansen voor het stimuleren van gezond gedrag via de omgeving. Met slimme inrichting van de omgeving kan het gedrag van mensen een duwtje in de gezonde richting worden gegeven.
Volgens het RIVM (2015) hebben de drie domeinen vanuit historisch perspectief al het nodige gemeen en zijn deze domeinen meer naar elkaar toe gegroeid. Wanneer het gaat om de link tussen ruimtelijke ordening en gezondheid, kunnen de drie domeinen, nog meer dan nu al gebeurt, gebruikmaken van de kracht en kennis van elk van de domeinen door deze meer samen te brengen om een leefomgeving te creëren waar het prettig verblijven is, die aantrekkelijk en gezond is en uitnodigt tot gezond gedrag. Dit vraagt om meer intersectorale samenwerking (Nederland & Dekker, 2011). Ruimtelijke inrichting kan daarbij de gezondheid ten goede komen door naar ‘passende’ oplossingen te zoeken voor maatschappelijke gezondheidsgerelateerde problemen. Momenteel veranderen door diverse decentralisaties binnen het sociale en fysieke domein voor veel actoren hun takenpakket en verantwoordelijkheden (Nijendaal, 2014). Zoals eerder beschreven, vindt decentralisatie plaats van ruimtelijke ordenings- en zorgtaken van rijksoverheid naar lokale overheden (Nijendaal, 2014).
Daarnaast krijgt de burger steeds meer de regie in eigen handen als het gaat om co-creatie, participatie en burgermacht, voor een gezonde inrichting en ordening van de leefomgeving (Kruize et, al., 2015).
RIVM (2015),
2.2.7 Belemmeringen tijdens beleidsintegratie
In de wetenschappelijke literatuur worden verschillende belemmerende factoren genoemd die invloed hebben op beleidsintegratie. Volgens Adger et al., (2007) kunnen belemmeringen worden beschouwd als “the conditions or factors that render adaptation ineffective as a response to climate change and are largely insurmountable”. Moser en Ekstrom (2010) daarentegen definiëren deze belemmeringen als
“obstacles that can be overcome with concerted effort, creative management, change of thinking, prioritization, and related shifts in resources, land uses’’.
Voor het inzichtelijk krijgen van de belemmerende factoren die een rol kunnen spelen bij beleidsintegratie/integraal beleid binnen het sociaal en fysiek domein, is gebruik gemaakt van de typologie van belemmeringen van Adger (2007). Adger et al., (2007) onderscheiden een vijftal belemmeringen, namelijk: ecological and physical limits, technological barriers, financial barriers, informational and congnitive barriers en social and cultural barriers. Door de belemmeringen te categoriseren en operationaliseren, kunnen de meest voorkomende belemmerende factoren eenvoudig herkend. Tevens zijn dit belemmeringen die voorkomen bij gemeentelijke organisaties en organisatieveranderingen, gebaseerd op de theorie van Mintzberg (1991).
