Tweede Kamer der Staten-Generaal

(1)

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1992-1993

17 050 Misbruik en oneigenlijk gebruik pp het gebied van belastingen, sociale zekerheid en subsidies

Nr. 181 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VAN DE STAATS–

SECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-Gravenhage, 25 juni 1993

In antwoord op het verzoek van de bijzondere commissie Misbruik en Oneigenlijk gebruik (ISMO) (zie bijlage) d.d. 4 november 1992 doen wij U hier een notitie inzake EG-fraude toekomen.

De Minister van Justitie, E. M. H. Hirsch Ballin

De Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, P. Dankert

314238F ISSN0921 - 7371

Sdu Uitgeverii Plantijnstraat –». ,, . . nr\r\ * e\r\r\ *-if\cf\ - 1 0 1

•s Gravenhagé 1993 Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 17 050, nr. 181

(2)

NOTITIE INZAKE EG-FRAUDE 1. Inleiding

1.1. Achtergrond en opzet van de notitie

De Bijzondere Commissie Misbruik en Oneigenlijk gebruik (ISMO) hield op 23 september 1992 een openbare hoorzitting over EG-fraude. Daarbij diende het Jaarverslag van de Europese Commissie over fraudebe–

strijding (Verslag over de werkzaamheden en vorderïngen in 1991 - in het hierna volgende aangeduid als Jaarverslag fraudebestrijding 1991) - als basis. Naar aanleiding van de hoorzitting heeft de Bijzondere

Commissie besloten de regering een notitie te vragen waarin verschil–

lende aspecten van EG-fraude zoals de omvang en de bestrijding van fraude, en de rechtshandhaving op nationaal en Europees niveau aan de orde komen. In de onderhavige notitie wordt op deze thema's nader ingegaan.

De notitie is als volgt opgezet.

In hoofdstuk 2 wordt het verschijnsel EG-fraude nader omschreven.

Het gaat hier om vragen naar de omvang en de aard van EG-fraude. In hoofdstuk 3 wordt het juridische kader op basis waarvan het anti-fraude–

beleid van de Gemeenschap wordt gevoerd aangegeven. De recente ontwikkelingen in het anti-fraudebeleid worden in hoofdstuk 4 aan de orde gesteld. In hoofdstuk 5 wordt het huidige anti-fraudebeleid van de Gemeenschap uitgebreid besproken. Zowel fraudepreventie als fraudebe–

strijding en samenwerking op het gebied van informatievoorziening tussen Lid-Staten komen aan de orde. In hoofdstuk 6 wordt kort aandacht geschonken aan de anti-fraude activiteiten onder het Britse Voorzitterschap in het najaar van 1992. Voorts komen in hoofdstuk 7 enkele aspecten van de rechtshandhaving in Nederland aan de orde, en ten slotte wordt in hoofdstuk 8 een aantal concluderende opmerkingen gemaakt.

1.2. Recente aandacht voor EG-fraude

Het verzoek van de Bijzondere Commissie staat niet op zich zelf. Het voorkomen van EG-fraude en het anti-fraudebeleid genieten de ruime en continue aandacht van zowel de regering als het parlement, en zijn de laatste jaren dan ook diverse malen onderwerp geweest van schrijven van de zijde van de regering. De financiële belangen die gemoeid zijn met het fraudeverschijnsel zijn te groot om dit onderwerp niet voort–

durend aan de orde te stellen. Het meest recente schrijven waarin EG-fraude aan de orde is gesteld betreft de notitie «Controle-aspecten van de uitvoering van de EG-begroting» die de Tweede Kamer onlangs toeging (kamerstukken II, 1992/93, 22 946, nr. 1). Deze notitie werd opgesteld naar aanleiding van vragen van de zijde van de Commissie voor de Rijksuitgaven en de vaste Commissie voor EG-zaken. Hoewel de in deze notitie aangesneden problematiek ruimer is dan het onderwerp EG-fraude dat in deze brief centraal staat kwam ook dit laatste

onderwerp aan bod. Voorts kwamen fraude-aspecten van EG-beleid aan de orde in een brief van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aan de Tweede Kamer van 15 maart 1990 (kamerstukken II,

1989/90, 21 098, nr. 10. Het betrof in deze brief fraude in de Neder–

landse zuivelsector. Ten slotte kan verwezen worden naar de notitie

«Verhouding Gemeenschapsrecht-Strafrecht» (kamerstukken II, 1991/92, 22 300, nr. 39), geschreven naar aanleiding van de Justitie-Raad van 13 november 1991 waarin de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap centraal stond. In de onder–

Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 17050, nr. 181

(3)

havige notitie zal kortheidshalve regelmatig naar bovengenoemde stukken verwezen worden. Tevens zal verwezen worden naar de Jaarver–

slagen fraudebestrijding van de Europese Commissie, aangezien dit ook voor de regering een belangrijke bron van feitelijke informatie is.

Dat het anti-fraudebeleid van de EG niet alleen in Nederland in de belangstelling staat maar ook in de Gemeenschap zelf wordt duidelijk uit het feit dat zowel tijdens het Nederlandse als tijdens het Britse voorzit–

terschap dit onderwerp op de agenda van de Justitie-Raad resp. de Ecofin-Raad stond. Op de Justitie-Raad van 13 november 1991 stond de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap centraal.

De Raad nam een resolutie aan waarin de Commissie werd opgeroepen een rechtsvergelijkend onderzoek in te stellen naar de administratief– en strafrechtelijke bepalingen in de Lid-Staten ten einde te kunnen bezien of het noodzakelijk is deze bepalingen nader tot elkaar te brengen omdat anders afbreuk zou worden gedaan aan de bestrijding van de fraude met Gemeenschapsgeleden. Het rapport wordt medio van dit jaar verwacht waarna verdere bespreking in de Justitie-Raad zal volgen. Het Britse Voorzitterschap plaatste EG-fraude op de agenda van de Ecofin-Raden van 23 september en 23 november 1992. Ter voorbereiding van laatstge–

noemde Raad werd een groep van hoge ambtenaren ingesteld die in een vijftal bijeenkomsten een groot aantal aspecten van fraudepreventie en fraudebestrijding besprak. E.e.a. mondde uit in conclusies van de Ecofin-Raad van 23 november 1992, waarin een aantal voorstellen voor versterking van de fraudepreventie en –bestrijding gegeven werd, en de Raad tevens het voornemen uitsprak het onderwerp ook in 1993 naar aanleiding van het Jaarverslag fraudebestrijding weer op de agenda te plaatsen.

Dat de preventie en bestrijding van fraude de laatste jaren de perma–

nente aandacht van de instellingen van de Gemeenschap geniet komt voort uit de toegenomen publiciteit, vooral in het Verenigd Koninkrijk, rond dit verschijnsel. Daarnaast vestigt de Europese Rekenkamer in zijn jaarverslag keer op keer de aandacht op tekortkomingen in het financieel beheer en in de controle daarop. Ten slotte verdient vermelding dat ook de ad hoc groep «Gemeenschapsrecht en nationaal strafrecht», in het kader van de Europese Politieke Samenwerking (EPS), aandacht aan fraude besteedt.

2. Het verschijnsel EG-fraude 2.1. Wat is EG-fraude?

Alvorens nader in te gaan op een aantal kenmerken van het

verschijnsel EG-fraude dient vastgesteld te worden wat onder het begrip EG-fraude verstaan wordt. De meest courante interpretatie van het begrip EG-fraude is die van fraude met rechtstreekse gevolgen voor de Gemeenschapsbegroting, d.w.z. fraude tegen de financiële belangen van de Gemeenschap.

De in deze notitie gekozen begripsafbakening omvat eveneens onregelmatigheden: handelingen die weliswaar een niet-opzettelijk karakter hebben maar wel schade toebrengen aan de financiële belangen van de Gemeenschap.

2.2. De omvang van EG-fraude

De omvang van EG-fraude is een veel besproken onderwerp. Er bestaan echter geen betrouwbare cijfers met betrekking tot EG-fraude, en de regering zou dan ook in de eerste plaats willen stellen dat zij de

Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 17 050, nr. 181

(4)

Bijzondere Commissie geen inzicht kan geven in de precieze omvang van EG-fraude.

De belangrijkste bronnen van gegevens inzake de omvang van de geconstateerde EG-fraude zijn de Jaarverslagen over de fraudebe–

strijding en de Verslagen betreffende het EOGFL afd. garantie en goedkeuring van de rekening inzake voedselhulp, beide van de Europese Commissie. Uit de gegevens van de Commissie is af te lezen dat in alle Lid-Staten te zamen in 1991 met betrekking tot de eigen middelen 702 gevallen van fraude aangemeld werden, die een totaal bedrag van 117,55 miljoen ecu beliepen. Bij de landbouwgarantieuitgaven ging het in 1991 om 574 gevallen ter waarde van 67 miljoen ecu. Het feit dat het aantal geïdentificeerde fraudegevallen in de twee voorafgaande jaren hoger lag dan in 1991 kan ten dele verklaard worden uit de introductie van een financiële drempelwaarde voor het verplicht aanmelden van fraudegevallen. Bij de structuurfondsen werden 41 gevallen gemeld met een totale waarde van 1,5 miljoen ecu (het betrof hier echter de periode

1 november 1990-31 december 1991).

De Commissie verzamelt deze gegevens op grond van diverse verorde–

ningen die de Lid-Staten per begrotingscategorie (eigen middelen, landbouwgarantieuitgaven, structuurfondsen) verplichten melding te maken van geïdentificeerde fraudegevallen (hierop wordt in 5.2. nader ingegaan). De in het Jaarverslag fraudebestrijding 1991 opgenomen cijfers voor Nederland geven dus de door de Nederlandse overheid aangemelde fraudegevallen weer (zie voor meer gegevens bijlage 1).

Dat de door de Commissie gepresenteerde cijfers niet de gehele werkelijkheid weergeven is geen geheim. Ongerijmdheden in de cijfers zelf, de wetenschap dat de aan de Commissie gemelde gevallen de resul–

tante zijn van steekproefsgewijs onderzoek, etc. maken duidelijk dat hier maar een deel van de fraude in zicht komt.

Wat de ongerijmdheden in de cijfers betreft kan gewezen worden op aanzienlijke verschillen in gemelde fraudegevallen tussen Lid-Staten, ook wanneer deze in relatie gezien worden tot het belang van de betrokken sectoren in de verschillende Lid-Staten (zie voor verhoudingsgegevens eveneens bijlage 1). Voorts vertonen de gemelde fraudegevallen aanzien–

lijke schommelingen van jaar tot jaar. Deze verschillen in gemelde fraudegevallen wijzen op verschillende methodes en niveaus van controle in de diverse Lid-Staten. Met andere woorden: hoe groter de geleverde inspanning hoe meer men vindt. Ook bestaan er verschillende interpre–

taties van de meldingsplicht. Door meer gerichte controles op basis van risico-analyse uit te voeren zou het aantal geïdentificeerde fraudege–

vallen zeker toenemen. Het opsporen van fraudegevallen die zich in het verleden reeds voorgedaan hebben wijst eveneens in die richting. Ten slotte speelt het feit een rol dat het anti-fraudebeleid in sommige begro–

tingscategorieën pas sinds enige jaren de verplichting omvat de

Commissie op de hoogte te stellen van geïdentificeerde fraudegevallen.

Cijfermatig materiaal m.b.t. deze begrotingscategorieën is eigenlijk pas voor handen sinds de publikatie van het Jaarverslag fraudebestrijding (het eerste Jaarverslag betrof het jaar 1989). De vereisten betreffende de meldingsplicht zijn echter niet altijd eenduidig, hetgeen er ook wel eens toe leidt dat gevallen worden gemeld waarin fraude voorkómen wordt.

Uit het bovenstaande kunnen twee conclusies getrokken worden: in de eerste plaats dat EG-fraude veelvuldiger voorkomt dan men zou denken op grond van de aan de Commissie gemelde gevallen, en in de tweede plaats dat de werkelijke omvang van de EG-fraude niet bekend is. Het feit dat de werkelijke omvang van de EG-fraude niet bekend is, is aanleiding geweest voor vele schattingen, zowel van meer als minder

(5)

wetenschappelijke aard. Terwijl het aantal gemelde fraudegevallen 0,2%

van de transacties betreft, wordt het werkelijke aantal fraudegevallen tussen 2 en 10 % van de transacties geschat. De gepresenteerde cijfers lopen echter dermate uiteen dat dit niet alleen veroorzaakt kan worden door het hanteren van verschillende definities, doordat het onderzoek verschillende categoriën van de EG-begroting betreft of in verschillende Lid-Staten heeft plaatsgevonden. De onbetrouwbaarheid van dergelijke schattingen speelt ook een rol.

Hoe interessant het vraagstuk naar de totale omvang van fraude tegen de EG-begroting op zichzelf ook is, belangrijker is het methoden te bedenken en maatregelen te nemen om fraude te voorkómen en te identificeren. Fraude tegen de EG-begroting schaadt de financiële belangen van de Gemeenschap, en indirect die van de Lid-Staten, en dient derhalve zo doeltreffend mogelijk te worden tegengegaan. Het noemen van speculatieve cijfers omtrent de omvang van het fraudever–

schijnsel brengt de reputatie van de Gemeenschap echter eveneens schade toe, ook al is die niet in financiële termen te meten. Het lijkt vooralsnog nuttiger bij de discussie over de omvang van fraude en de bestrijding daarvan uit te gaan van de cijfers gepresenteerd door de Commissie, daarbij dan de kanttekening makend dat de werkelijk cijfers hoger zullen liggen.

Hierboven zijn een aantal gegevens genoemd omtrent fraudegevallen met betrekking tot de eigen middelen, de landbouwgarantieuitgaven en de structuurfondsen. Dit doet de vraag rijzen naar de situatie m.b.t.

andere begrotingscategorieën. Onder andere uit de Jaarverslagen van de Europese Rekenkamer blijkt dat ook bij het onderzoeksbeleid en het overige interne beleid fraudegevoelige regelingen bestaan. De bestrijding van fraude in deze begrotingscategorieën is tot nu toe enigszins onder–

belicht gebleven, hetgeen niet alleen te verklaren is uit de afwezigheid van een meldingsplicht maar ook uit het feit dat deze beleidsonderdelen in begrotingstermer, van veel geringer belang zijn dan de eerstge–

noemde. De landbouwgarantieuitgaven en de structuurfondsen slokten in 1992 ruim 80 % van de EG-begroting op. Een en ander wil niet zeggen dat het anti-fraudebeleid in andere begrotingscategorieën in het geheel geen aandacht gekregen heeft. Op de financiële fiches waarvan de EG-regelgeving met budgettaire implicaties vergezeld gaat wordt in voorkomende gevallen vermeld welke fraudepreventiemaatregelen getroffen zijn. Ook maakt de Commissie melding (zie blz. 55 Jaarverslag fraudebestrijding 1991) van controles die ze zelf uitvoert, of door derden laat uitvoeren op de naleving van contracten in de sector onderzoek en technologische ontwikkeling (zg. audits).

2.3. De aard van EG-fraude

In haar Jaarverslag fraudebestrijding 1991 geeft de Commissie wat betreft de eigen middelen, de landbouwgarantieuitgaven en de structuur–

fondsen, enig inzicht in welke sectoren relatief meer fraude voorkomt dan in andere, en in de vorm die frauduleuze handelingen aannemen. Bij de traditionele eigen middelen blijkt het zeer vaak om fraude in de vorm van valse aangiften van tariefposten, waarde en oorsprong, een foutieve omschrijving van de goederen, een foutieve statusaanduiding (al dan niet in het vrije verkeer van de Gemeenschap gebracht) van goederen of het niet-aangeven van invoerverrichtingen te gaan, en dan met name bij landbouwprodukten, dierlijke en plantaardige oliën en produkten van de voedselindustrie. In de sector landbouwgarantieuitgaven zijn het vooral de sectoren zuivelprodukten en rundvlees die een hoog aantal geïdentifi–

ceerde gevallen kennen (129 en 108 respectievelijk). In financiële termen springen echter de sectoren oliën en vetten, en groenten en fruit er uit

(6)

(resp. 15,5 miljoen ecu en 18,6 miljoen ecu). In 1990 waren zowel de sectoren zuivelprodukten en rundvlees als de sectoren oliën en vetten, en groenten en fruit in financiële termen van belang. Fraude vindt hier veelal plaats door valse aangifte van het bestemmingsland, of van de samen–

stelling (het recept) van produkten.

Bij de BTW-heffing gaat het, voor zover het van bovenaf opgelegde naleving betreft, om vier types niet-naleving, te weten: verzuim zich te laten registreren, verzuim een aangifte in te dienen of de belasting te voldoen, foutieve aanslagen en te late betaling (zie ook 5.2.).

Blijkens de gegevens van de Commissie inzake de structuurfondsen ligt het zwaartepunt van de gemelde gevallen bij het orientatiefonds voor de landbouw (33 van de 41 gevallen waarover de Commissie geïnfor–

meerd werd), en wel specifiek in de wijnsector.

3. Het juridische kader waarin het anti-fraudebeleid zich afspeelt

3.1. De verdragsverplichtingen

De huidige verdragen kennen geen specifieke bepalingen met betrekking tot het voeren van een anti-fraudebeleid. Dat wil echter niet zeggen dat het EEG-verdrag de Lid-Staten geen verplichtingen oplegt op dat terrein. Het eerste gedeelte van artikel 5 EEG stelt: «De Lid-Staten treffen alle algemene of bijzondere maatregelen welke geschikt zijn om de nakoming van de uit dit Verdrag of uit handelingen van de Instellingen der Gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. Zij verge–

makkelijken de vervullmg van haar taak.» Hoewel een veel bredere strekking hebbend impliceert dit artikel ook dat de Lid-Staten alle noodzakelijke maatregelen moeten nemen ter voorkoming en bestrijding van fraude tegen de financiële belangen van de Gemeenschap. In het Verdrag van Maastricht is, op voorstel van onder andere Nederland, wél een specifiek artikel met betrekking tot fraudebestrijding opgenomen.

Het betreft artikel 209 A, waarin zowel de Lid-Staten als de Commissie bepaalde verantwoordelijkheden op het terrein van de fraudebestrijding toebedeeld krijgen. In de eerste plaats wordt gesteld dat Lid-Staten ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeen–

schap worden geschaad dezelfde maatregelen nemen als die welke zij treffen ter bestrijding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad. In de tweede plaats wordt de Lid-Staten opgedragen hun optreden om de financiële belangen van de Gemeenschap tegen fraude te beschermen te coördineren, en daartoe met behulp van de Commissie een nauwe en geregelde samenwerking tussen hun bevoegde overheidsdiensten in te stellen.

Het Verdrag van Maastricht verplicht met dit artikel de Lid-Staten niet alleen tot een bepaalde inspanning, maar geeft ook het niveau daarvan aan. Tevens worden de Lid-Staten aangespoord tot nauwere samen–

werking te komen, waarbij de Commissie een expliciete rol wordt toebe–

deeld.

Naast artikel 5, dat tot de beginselen van de Gemeenschap hoort, is een aantal van de financiële bepalingen van het huidige Verdrag (de artikelen 199 tot en met 209) van speciaal belang voor een goed finan–

cieel beheer en de preventie en bestrijding van fraude.

Artikel 205 legt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de begroting bij de Commissie. De Commissie dient de begroting uit te voeren conform de bepalingen van het Financieel Reglement. In het nieuwe artikel 205 van het Verdrag van Maastricht is, op Nederlands initiatief, aan de eerste bepaling van dit artikel toegevoegd dat de Commissie de begroting uitvoert «met inachtnemening van het beginsel van goed financieel beheer». De Commissie zal daartoe mogelijk zijn

(7)

eigen interne controlemaatregelen dienen te verbeteren. Het Financieel Reglement (laatstelijk gewijzigd bij verordening (EEG/Euratom) Nr.

610/90, zie voor de vindplaatsen van de in de hoofdtekst genoemde verordeningen bijlage 2), dat nadere uitwerkmg geeft aan de financiële bepalingen van het verdrag, bevat de voornaamste regels m.b.t. de interne controle. Ten slotte moet er op gewezen worden dat de jurispru–

dentie van het Hof van Justitie de reikwijdte van uitvoeringsbevoegd–

heden van de Commissie mede bepaalt. Een voorbeeld hiervan is de uitspraak in de zaak 240/90 (zie 3.2.).

Het feit dat de Commissie belast is met de begrotingsuitvoering impli–

ceert dat de Commissie eveneens verantwoordelijk is voor het

voorkomen en bestrijden van fraude tegen de Gemeenschapsbegroting.

In de praktijk wordt echter een groot deel van de interne controle en de fraudepreventie en - bestrijding door de Lid-Staten verricht. Dit laat echter onverlet de eindverantwoordelijkheid van de Commissie. Artikel 205bis regelt de verantwoording die de Commissie jaarlijks verplicht is af te leggen over de uitvoering van de begroting.

De artikelen 206bis en 206ter geven aan hoe de externe controle op de uitvoering en verantwoording van de begroting georganiseerd is. De Europese Rekenkamer speelt hierin een centrale rol: in artikel 206bis wordt de Europese Rekenkamer belast met de controle op de wettigheid en de regelmatigheid van de ontvangsten en uitgaven van de Gemeen–

schap. Tevens dient de Rekenkamer na te gaan of goed financieel beheer werd gevoerd. Zoals de notitie «Controle-aspecten van de uitvoering van de EG-begroting» aangeeft betekent de eis van wettigheid dat bij de begrotingsuitvoering de regelgeving van de Gemeenschap nageleefd moet worden. De eis van regelmatigheid houdt in dat algemeen

aanvaarde boekhoudkundige en andere administratieve principes geres–

pecteerd moeten worden. De derde eis, die van goed financieel beheer moet in verband gebracht worden met de nadruk van het Financieel Reglement op efficiëntie en zuinigheid bij de uitvoering van de begroting (artikel 2a van het Financieel Reglement).

In het Verdrag van Maastricht wordt in artikel 4 de status van de Rekenkamer verhoogd tot die van Instelling. Nederland is overigens één van de initiatiefnemers geweest op dit punt. Tevens brengt vervanging van de oude artikelen 206 en 206bis door de nieuwe artikelen 188 A,

188 B en 188 C uitbreiding van de taken van de Europese Rekenkamer met zich. Zo wordt de Rekenkamer verplicht ieder jaar, naar aanleiding van het onderzoek naar de rekeningen, een verklaring af te geven waarin de betrouwbaarheid van de rekeningen en de regelmatigheid en de wettigheid van de onderliggende verrichtingen worden bevestigd. De laatste bepaling stelt de Europese Rekenkamer voor een nieuwe, belang–

rijke maar ook moeilijke taak. De Europese Rekenkamer zal zich immers niet alleen meer behoeven uit te spreken over de getrouwheid van de rekeningen, maar ook over de rechtmatigheid van het beleid.

Naast de hier besproken versterking van de fraudebestrijding in communautair verband dient echter eveneens gewezen te worden op titel VI van het Verdrag van Maastricht, waarin de samenwerking op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken geregeld wordt. Artikel K.1, de punten 5 en 7 tot en met 9 bieden vanuit verschillende invalshoeken (justitiële samenwerking, douanesamenwerking, politiële samenwerking) aanknopingspunten voor de bestrijding van fraude tegen de financiële belangen van de Gemeenschap. Duidelijk is dat het Verdrag van Maastricht de bestaande bepalingen op het gebied van begrotingscon–

trole en fraudebestrijding versterkt. De Gemeenschap heeft daarmee de sinds het midden van de jaren tachtig toegenomen aandacht voor het

(8)

probleem van de fraude tegen de Gemeenschapsbegroting tot uitdrukking willen brengen.

De algemene verdragsbepalingen inzake het financiële beheer worden nader uitgewerkt in de secundaire regelgeving van de Gemeenschap.

Met betrekking tot alle beleidsactiviteiten met grote financiële implicaties bestaan specifieke verordeningen en richtlijnen waarin de verplichtingen van Commissie en, uit hoofde van gedelegeerde uitvoeringsverantwoor–

delijkheden, de Lid-Staten op het gebied van financiële controle en de opsporing en bestrijding van fraude verder zijn uitgewerkt. De verorde–

ningen die betrekking hebben op de belangrijkste inkomsten– en uitga–

vencategoriën worden in 5.2. behandeld.

Zoals reeds gezegd stelt het EEG-verdrag dat de Commissie formeel verantwoordelijk is voor de uitvoering van het beleid en van de Gemeen–

schapsbegroting maar wordt de feitelijke uitvoering en de controle daarop m.b.t een groot aantal terreinen gedelegeerd naar de Lid-Staten.

De rol van de Commissie bij de opsporing van fraude wordt dus in belangrijke mate bepaald door de taakverdeling tussen de Commissie en de Lid-Staten in het interne controlebestel van de EG. In dit controle–

bestel ligt bij de controle-activiteiten van de Commissie ten opzichte van de Lid-Staten de nadruk op «controle op controle». Dit houdt in dat de Lid-Staten in het algemeen de controlemaatregelen treffen, en de Commissie zich toelegt op het onderzoek of de beheers– en controlesys–

temen van de Lid-Staten toereikend zijn. Recentelijk heeft de Commissie in een aantal verordeningen (verordening (EEG, Euratom) Nr. 1552/89, verordening (EEG) Nr. 4253/88) echter ook zelfstandige

controle-bevoegdheden ter plekke verworven. Daarbij gaat het zowel om boekhoudkundige als fysieke controles. De resultaten van deze controles dienen zowel om de controle-systemen van de Lid-Staten te evalueren als om de Lid-Staten effectief bij te staan bij hun controle-activiteiten.

De Commissie moet bij het uitoefenen van die bevoegdheid echter wel steeds de Lid-Staat vooraf in kennis stellen van een voorgenomen controle-bezoek. Aan de zelfstandige controlebevoegdheden kleven in de praktijk echter nog wel meer beperkingen, vooral omdat de Commissie geen dwangmiddelen kan toepassen bij controles. De Gemeenschap, i.c.

de Commissie, heeft immers niet de bevoegdheid dwangmiddelen in te zetten.

3.2. Gemeenschapsrecht - nationaal strafrecht

Een tweede aspect van het juridisch kader betreft de sanctiebe–

voegdheid.

In het voorgaande is reeds de kwestie van de bevoegdheden van de Gemeenschap i.c. de Commissie wat betreft de handhaving van het Gemeenschapsrecht aangestipt, en de gevolgen daarvan voor de vervolging, opsporing en sanctionering van EG-fraude. De regering infor–

meerde de Kamer over haar standpunt inzake de verhouding tussen het Gemeenschapsrecht en het nationale strafrecht in de notitie «Verhouding Gemeenschapsrecht-Strafrecht». Hoewel die notitie een wijdere

strekking heeft dan de handhaving van EG-regelgeving die van invloed is op de EG-begroting is zij voor het onderwerp EG-fraude zeer toepas–

selijk.

In de notitie werd betoogd dat m.b.t. de sanctiebevoegdheid van de Gemeenschap een onderscheid moet worden gemaakt tussen reparatoire en punitieve sancties. Het onderscheidend criterium zou niet zozeer moeten worden gezocht in hun kwalificatie als adminitratieve, civiele of strafrechtelijke sancties, maar in de met de voorziening in de sanctie

(9)

beoogde doelstelling. Wordt daarmee primair beoogd de oude situatie te herstellen dan is sprake van een reparatoire sanctie. Gaat het er echter primair om leed toe te voegen en een afschrikkend effect te bereiken, dan kwalificeert dat de sanctie als punitief. Met andere woorden, repara–

toire sancties kan men zien als maatregel, punitieve sancties als straf. De regering achtte het geoorloofd dat, wanneer Lid-Staten in het secundair EG-recht verplicht worden tot het invoeren van punitieve sancties, het gemeenschapsrecht daarbij tot op zekere hoogte in detail treedt ten aanzien van de kwaliteit waaraan de sanctie heeft te voldoen. Dit mag echter niet zo ver gaan dat daardoor een inbreuk wordt gemaakt op door de Lid-Staten - of een deel van hen - als belangrijk beschouwde

uitgangspunten van hun straf– en strafprocesrecht. Dergelijke uitgangs–

punten zijn: de afwijzing van de invoering van minimumstraffen, begin–

selen omtrent straftoemeting en het opportuniteitsbeginsel.

Inmiddels heeft het Hof van Justitie op 27 oktober 1992 uitspraak gedaan in de zaak 240/90 Duitsland vs. de Commissie (nng), die voor de onderhavige materie van belang is. Het arrest betrof met name de vraag naar de bevoegdheid van de Europese Commissie in uitvoeringsverorde–

ningen te bepalen dat Lid-Staten bepaalde welomschreven sancties moeten opleggen aan degenen die fraude hebben gepleegd bij de aanvraag van EG-subsidies. De uitvoeringsverordeningen bepaalden dat een Lid-Staat, indien deze een ernstige onregelmatigheid constateerde bij de uitbetaling van de subsidie, de steun terug moest vorderen vermeerderd met de dagrente. Daarnaast bepaalde de uitvoeringsveror–

dening dat de betrokkene een bijkomend bedrag van 30% moest worden opgelegd en voor een periode van twaalf maanden werd uitgesloten van de steunregeling.

Duitsland stelde beroep in tegen deze verordeningen onder andere wegens de onbevoegdheid van de Commissie de boetes en de uitsluiting vast te stellen. Het Hof stelde in haar uitspraak onder meer vast dat de vaststelling van de sancties niet door de Raad (de wetgever) zelf behoeft te geschieden omdat deze geen wezenlijk onderdeel uitmaken van de gemeenschappelijke marktorganisatie. De vaststelling van de sancties kan daarom door de Commissie geschieden als onderdeel van haar uitvoeringstaak. Dat met dit arrest nieuwe bevoegdheden m.b.t. haar uitvoeringstaak binnen het bereik van de Commissie gekomen zijn moge duidelijk zijn.

4. De ontwikkelingen in het anti-fraudebeleid van de Gemeen–

schap sinds eind jaren tachtig 4.1. Organisatorische ontwikkelingen

In het verleden zijn het vooral de Europese Rekenkamer en het Europees Parlement, met name de Commissie begrotingscontrole van het Europees Parlement, geweest die de aanzet hebben gegeven voor versterking van de anti-fraude-activiteiten binnen de Gemeenschap. In april 1987 weigerde het Europees Parlement aan de Commissie kwijting te verlenen over de uitvoering van de begroting 1985. Het Europees Parlement verzocht de Commissie m een resolutie «een overtuigend plan voor te leggen voor de verbetering van de controle op ontvangsten en uitgaven alsmede voor verbetering van de bestrijding van fraudes en onregelmatigheden, waaruit blijkt welke organisatorische en geplande wetgevende maatregelen de Commissie intern moet nemen en welke gemeenschappelijk met de Lid-Staten moeten worden genomen». Het Europees Parlement zette zijn activiteiten voort in 1989 met o.a. de organisatie van een hoorzitting over fraudebestrijding. In april 1989 nam

(10)

het Europees Parlement een resolutie aan die specifiek handelde over fraude tegen de Gemeenschapsbegroting. Het Europees Parlement greep recentelijk de kwijtingsprocedure m.b.t. de begroting 1990 aan om aandacht te vragen voor het verschijnsel fraude.

Voorts nam de Europese Rekenkamer in zijn ontwerpverslag over de uitvoering van de begroting 1986 een speciaal hoofdstuk op over fraudes en onregelmatigheden waarin zij tot de conclusie kwam dat een aanzien–

lijke versterking van de acties van de Commissie noodzakelijk was.

De activiteiten van het Europees Parlement en de Rekenkamer leidden er toe dat de Commissie eind 1987 een verslag presenteerde waarin zij aangaf hoe zij tot een intensivering van de fraudebestrijding wilde komen (COM (87) 572 def.). Deze impuls aan de bestrijding van EG-fraude moet geplaats worden tegen de achtergrond van de uiterst kritische artikelen in de pers en van het debat dat in diezelfde periode gevoerd werd over de problemen rond de financiering van de Gemeenschap.

In bovengenoemd verslag van 1987 gaf de Commissie aan haar anti-fraude-werkzaamheden zowel te willen versterken als transparanter te maken. Met name het versnipperde karakter van de anti-fraude-activi–

teiten, die onder gebracht waren bij verschillende betrokken Directo–

raten-generaal, vormde een belemmering voor een verhoogde doelma–

tigheid. Een zekere centralisatie van deze activiteiten leek derhalve op zijn plaats. De Commissie nam daartoe twee maatregelen.

In de eerste plaats werd eind 1988 UCLAF (Unité de Coordination de la Lutte Anti-Fraude) opgericht. Deze eenheid kreeg de status van een Directie en werd bij het Secretariaat-Generaal van de Commmissie ondergebracht. De taken van UCLAF waren in eerste instantie beperkt tot het verzamelen en bestuderen van informatie over fraudegevallen die de Directoraten-generaal meldden, het volgen van de afhandeling van deze fraudegevallen door de Directoraten-generaal, het ontplooien van initia–

tieven ter aanvulling van hiaten in wetgeving, de ontwikkeling en het beheer van een geautomatiseerd informatiesysteem. Recentelijk heeft de Commissie de taakomschrijving van UCLAF uitgebreid. UCLAF is nu tevens belast met het initiëren en organiseren van onderzoeken die het terrein van één enkele DG overstijgen. Voorts nemen UCLAF–

medewerkers deel in onderzoeken die door de fraudebestrijdingsteams van de Directoraten-generaal worden georganiseerd. In de tweede plaats werden de fraudecellen binnen de betrokken diensten versterkt. Op dit moment bestaan er fraudecellen bij de Directoraten-generaal VI (Landbouw), XIX (Begrotingen), XX (Financiële controle) en XXI (Douaneunie en indirecte belastingen). Bij de overige DG's zijn een of enkele personen binnen de financiële eenheden belast met fraudepre–

ventie– en bestrijding.

Zowel de Commissie als het Europees Parlement waren en zijn van mening dat UCLAF alleen door een versterking van zijn bevoegdheden en autonomie meer slagkracht kan ontwikkelen. Die versterkte autonomie zou vooral betrekking moeten hebben op de bevoegdheid van UCLAF om operationele acties (d.w.z. het uitvoeren van verificaties in de Lid-Staten) te ondernemen.

UCLAF heeft ten behoeve van de efficiënte organisatie van zijn werkzaamheden een 45-punten programma opgesteld, dat tevens als referentiepunt dient voor zijn jaarlijkse rapportage over de voortgang van de fraudebestrijding.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 17 050, nr. 181 10

(11)

4.2. Budgettaire ontwikkeling

Met de toenemende aandacht voor de preventie en bestrijding van fraude tegen de Gemeenschapsbegroting zijn ook de budgettaire middelen voor dat doel gestegen. Zo werd in 1989 bijna 31 miljoen ecu voor het anti-fraudebeleid bestemd, en steeg dat bedrag in 1990 naar 65 miljoen ecu. In 1992 bereikte het bedrag voor het anti-fraudebeleid de hoogte van 76,5 miljoen ecu. Verreweg het grootste gedeelte van de beschikbare gelden in 1992 ging naar fraudebestrijding op het terrein van de landbouwgarantieuitgaven en naar andere maatregelen inzake controle en fraudebestrijding. Kleinere bedragen waren beschikbaar voor studies en analyse, en voor de harmonisatie van het computernetwerk van de douane voor gegevens over douanezaken en belastingen. Verder waren gelden beschikbaar voor documentatie van fraudebestrijding en voor een actieprogramma gericht op de beroepsopleiding van belastin–

gambtenaren en douanebeambten.

Slechts een klein deel van de gevoteerde gelden wordt gebruikt door de Commissiediensten. Gezien het feit dat het vooral de Lid-Staten zijn die de preventieve acties dienen te effectueren gaat een groot deel van de gelden rechtstreeks naar hen toe, ter versterking van de nationale uitvoerende en controlediensten.

Bij de hiervoor gepresenteerde cijfers moet men bedenken dat het slechts om de communautaire uitgaven voor fraudebestrijding gaat. De nationale overheden, die immers het grootste deel van de kosten van de controle-organen voor hun rekening nemen, besteden een bedrag dat aanzienlijk hoger ligt. Dit bedrag is echter moeilijk te becijferen.

De groei van de ter beschikking gestelde bedragen tussen 1989 en 1990 was het financiële gevolg van de impuls die vanaf 1987 aan de fraudebestrijding gegeven is. Verschillende verordeningen op het gebied van de fraudebestrijding kennen bepalingen waarin financiële onder–

steuning van de Lid-Staten door de Gemeenschap geregeld is. Op grond van verordening 4045/89, waarin de boekhoudkundige nacontrole van bedrijven die bedragen ontvangen uit het landbouwgarantiefonds is neergelegd, maken de Lid-Staten bijvoorbeeld aanspraak op financiële bijdragen van de Gemeenschap in de personele kosten, de opleidings–

kosten en de uitgaven voor de aankoop van automatiseringsapparatuur van de controledienst. In de jaren daarop volgend groeide het budget voor het anti-fraudebeleid nog slechts langzaam.

5. Het huidige anti-fraudebeleid van de Gemeenschap Het anti-fraudebeleid van de Gemeenschap bestaat uit drie onder–

delen, nl. fraudepreventie, fraudebestrijding en samenwerking.

5.1. Fraudepreventie

Algemeen wordt het standpunt aangehangen dat fraudepreventie een belangrijke component is van het anti-fraudebeleid. Fraudepreventie kan diverse vormen aannemen, en de activiteiten vinden zowel op het communautaire niveau als in de Lid-Staten plaats. In deze paragraaf ligt het accent op de Commissie-activiteiten, die echter een ondersteuning vormen van de inspanningen van de Lid-Staten.

Fraudepreventie begint bij duidelijke, en zo eenvoudig mogelijke regel–

geving. EG-regelgeving is echter dikwijls uiterst gecompliceerd en daardoor soms onduidelijk. Dit is zeker niet altijd de Commissie te verwijten, maar vaak het resultaat van de moeizame onderhandelingen waarin een compromis in de Raad tot stand komt. Ook geldt het niet zozeer voor kaderverordeningen c.q. –richtlijnen als wel voor uitvoerings–

regelgeving. Het gecompliceerde en weinig transparante karakter van

(12)

veel EG-regelgeving kan resulteren in onopzettelijke frauduleuze hande–

lingen. Dit kan gebeuren omdat degene die de regeling moet toepassen onvoldoende inzicht heeft in de inhoud daarvan, maar ook doordat degene die de toepassing van de regeling moet controleren daarin gebrekkig inzicht heeft. Dat laatste werkt weer opzettelijke frauduleuze handelingen in de hand: immers, als bekend is dat de controle gebrekkig is, is de verleiding om tot fraudeleuze handelingen over te gaan des te groter. Zowel de toepassing als de handhaving van regelgeving lijden dus onder het complexe en gedetailleerde karakter daarvan.

Zich bewust van dit probleem zette de Commissie in de eerste helft van 1990 een interne werkgroep op, de zg. Groep Lachaux, die de opdracht kreeg bestaande regelgeving op het gebied van de landbouw te herzien met als doel vereenvoudiging van de marktordeningen. De Groep Lachaux heeft zich tot nu toe op een beperkt aantal sectoren gericht en ten aanzien van deze sectoren specifieke, concrete aanbevelingen gedaan (zie ook Jaarverslag fraudebestrijding 1991). Tot nu toe heeft echter slechts één aanbeveling in het tot stand komen van een nieuwe verordening geresulteerd.

In het kader van de groep van hoge ambtenaren die onder het Britse Voorzitterschap in het najaar van 1992 het anti-fraudebeleid van de Gemeenschap opnieuw aan een analyse onderwierp werden de

verlenging en de uitbreiding van het mandaat van de Groep Lachaux aan de orde gesteld (zie ook 6.). De Raad kwam op 28 november 1992 overeen de Commissie te verzoeken het mandaat van de groep Lachaux na maart 1993 verlengen, en de groep op ad hoc basis ook naar nieuwe regelgeving te laten kijken. Er werd derhalve niet om systematische betrokkenheid van de Groep Lachaux bij nieuwe regelgeving gevraagd, onder andere omdat de Commissie aangegeven had reeds een interne procedure ingesteld te hebben die nieuwe regelgeving toetst op handhaafbaarheid. In dit kader zij nog opgemerkt dat er een spanning kan bestaan tussen enerzijds de inhoud van beleid en anderzijds de handhaving ervan. Een complicatie is dat in het proces tot vaststelling van beleid (de onderhandelingen over de regelgeving) niet altijd deskun–

digen uit de wereld van de handhaving betrokken zijn. Bovendien is het waarschijnlijk dat de voordelen (wie of wat wordt «gesubsidieerd») duidelijker traceerbaar zijn dan de diffuse kosten van de handhaving. Ter aanvulling op de zgn. «fiche financière» die ingevuld dient te worden bij voorgenomen beleidsmaatregelen, wil het kabinet daarom de suggestie doen dat voorgenomen majeure beleidsmaatregelen waar mogelijk vergezeld gaan van een ex ante handhavingseffectrapportage. Zulks naar analogie van de milieu-effectrapportage ten onzent.

Ook op het terrein van de landbouwproduktennomenclatuur voor de exportrestituties is door de Groep Lachaux een aanvang gemaakt met vereenvoudigingsvoorstellen. Deze komen in het algemeen neer op het schrappen van codes die in de praktijk weinig gebruikt blijken te worden, door de restituties voor vergelijkbare produkten op dezelfde hoogte te brengen en door de verschillen tussen de hoogste en de laagste bedragen te verkleinen door de hoge restituties te verlagen. In beide laatstgenoemde gevallen worden derhalve produkten die nu nog onder verschillende codes vallen samengebracht onder één (eventueel nieuwe) code. Zoals de Commissie in haar Jaarverslag fraudebestrijding 1991 reeds aangeeft stuiten deze voorstellen op aanzienlijke bezwaren bij de Lid-Staten, omdat ze vrezen voor een verkapte wijze van bezuinigen, die bovendien voor bepaalde sectoren (en derhalve bepaalde Lid-Staten) ongunstiger zou kunnen uitvallen dan voor andere. Een en andere neemt niet weg dat het van het grootste belang is dat de Gemeenschap zich bij iedere nieuwe regelgeving afvraagt of deze doorzichtig en handhaafbaar

(13)

(controleerbaar) is. Dit criterium wordt echter vaak nog onvoldoende zwaar gewogen bij besluitvorming over nieuwe regelgeving.

De hervorming van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) zal de Gemeenschap op het terrein van het anti-fraudebeleid voor nieuwe uitdagingen stellen. Het hervormde GLB bevat een aantal regelingen die tamelijk fraudegevoelig zijn, waarop Nederland tijdens de onderhande–

lingen overigens steeds gewezen heeft. Ook de Europese Rekenkamer heeft reeds bij diverse gelegenheden op dit probleem gewezen. De steun aan de landbouwsector zal een andere vorm aannemen, die om een nieuwe wijze van fraudepreventie vraagt. Een belangrijke impuls zal moeten uitgaan van de invoering van het geïntegreerde beheers– en controlesysteem, waarover de Raad reeds een positief besluit genomen heeft. Dit systeem omvat o.a. het opzetten van databanken, een uniform stelsel voor identificatie en registratie van landbouwpercelen en dieren en een jaarlijkse aangifte van allerlei gegevens door de boeren.

Nederland acht de invoering van een dergelijk systeem van groot belang voor het welslagen van de hervorming van het GLB, maar erkent dat, door de ambitieuze opzet, en de voor invoering vereiste organisatorische aanpassingen en financiële inspanning, een overgangsregime onvermij–

delijk zal zijn.

5.2. Fraudebestrijding

Zoals eerder is aangegeven is de Commissie in toenemende mate betrokken bij de identificatie van fraude, door deel te nemen aan controles en verificaties die door de Lid-Staten ondernomen worden, door zelf dergelijke controles en verificaties te initiëren, en, hoewel de mogelijkheden hiertoe uiterst beperkt zijn, door controles en verificaties zelfstandig te ondernemen. Uiteraard mag zij bij opsporing geen dwang–

middelen gebruiken. Een dergelijke bevoegdheid is vooralsnog het prero–

gatief van de nationale staat.

De Lid-Staten wordt in het EEG-verdrag slechts in algemene termen opgedragen fraude te bestrijden. De precieze maatregelen die zij daartoe dienen te nemen zijn echter uitgewerkt in de verordeningen die voor de diverse beleidsterreinen gelden. Het grootste deel van deze verorde–

ningen is gedurende de afgelopen jaren, in antwoord op de door de gesignaleerde tekortkomingen in het fraudebestrijdingsbeleid, aange–

scherpt en nader uitgewerkt. Gezien de recente datum van deze verorde–

ningen is het nog niet in alle gevallen mogelijk reeds aan te geven wat de effectiviteit daarvan is. Een uitgebreide evaluatie zal pas over enige jaren mogelijk zijn. Duidelijk is echter wel dat de interne markt nieuwe uitda–

gingen aan de fraudebestrijding stelt, die mogelijk nieuwe, verdergaande, maatregelen noodzakelijk maken.

In het onderstaande wordt kort op de inhoud van de belangrijkste verordeningen, die zowel op de inkomstenkant als de uitgavenkant van de begroting van de Gemeenschap betrekking hebben, ingegaan.

5.2.1. Eigen middelen

Op het terrein van de eigen middelen bevat toepassingsverordening 1552/89 de belangrijkste bepalingen. De eigen middelen van de Gemeenschap omvatten de landbouwheffingen, de invoerrechten, de BTW-afdracht en de BNP-afdracht (zie voor een precieze omschrijving van de eigen middelen het «Eigen Middelen Besluit» 88/376 EEG, Euratom).

De artikelen 17 en 18 bevatten de voornaamste controlebepalingen ten aanzien van de eigen middelen. Volgens artikel 17 zijn de Lid-Staten

(14)

verplicht melding te maken van alle fraudegevallen die het bedrag van 10000 ecu te boven gaan. Melding gebeurt via opneming in het halfjaar–

lijkse verslag over de uitvoering van de verordening dat de Lid-Staat verplicht is aan de Commissie te sturen.

Artikel 18 bepaalt in het eerste lid dat het de Lid-Staten zijn die verifi–

caties en onderzoeken verrichten m.b.t. het vaststellen en ter beschikking stellen van de landbouwheffingen en invoerrechten. Het betreft hier uiteraard voornamelijk douanecontroles. In aanvulling daarop wordt in het tweede lid echter gesteld dat de Commissie, bijvoorbeeld naar aanleiding van het kwartaaloverzicht van de specifieke boekhouding, de Lid-Staten kan verzoeken aanvullende controles te verrichten en haar daarbij te betrekken. De Lid-Staten zijn verplicht aan dit verzoek te voldoen. Opvallend is dat in artikel 18 lid 3 wordt bepaald dat de Commissie zelf verificaties ter plaatse kan verrichten. Als de Commissie dit doet dient ze de Lid-Staat daarvan echter tijdig in kennis te stellen.

Douaneambtenaren van de betrokken Lid-Staat kunnen aan de verifi–

caties deelnemen. Deze bepaling is op wens van met name het Europees Parlement in de verordening opgenomen. Het Europees Parlement wilde daarmee de Commissie meer controlebevoegdheden geven over de inkomstenkant van de begroting. Over de interpretatie van artikel 18 lid 3 bestaat echter geen overeenstemming tussen de Lid-Staten, Commissie en Europees Parlement. Met name over de vraag of deze bepaling het mogelijk maakt dat de Commissie zelfstandig boekhoudkundige en fysieke controles uitvoert bij particulieren en economische subjecten zijn de meningen verdeeld. Nederland is van mening dat «controle ter plaatse» ook zelfstandig onderzoek bij particulieren en economische subjecten betekent mits dit onderzoek met waarborgen omgeven wordt uitgevoerd. Dit houdt bijvoorbeeld in dat wanneer bij dergelijke controles dwangmiddelen nodig zijn nationale controle-ambtenaren de leiding van het onderzoek moeten hebben. Ook moet voorkomen worden dat dezelfde subjecten onnodig meerdere malen gecontroleerd worden.

Coördinatie tussen de Commissie en nationale controle-diensten is derhalve noodzakelijk. Nederland is voorstander van intensievere samen–

werking tussen de Commissie en de Lid-Staten op dit punt.

Gezien de bij de meeste Lid-Staten levende bezwaren heeft de Commissie bij aanvaarding van deze verordening echter een verklaring laten opnemen waarin zij nadrukkelijk stelde van de in lid 3 bedoelde verificaties gebruik te zullen maken met inachtneming van de door de Lid-Staten uit te oefenen bevoegdheden m.b.t. preventie en repressie van fraudes en onregelmatigheden. In haar Jaarverslag fraudebestrijding

1991 geeft de Commissie tevens aan dat ze de controles ter plaatste op eigen initatief vooral beschouwd als mogelijkheid middelen te vinden om problemen bij de toepassing van de reglementering m.b.t. de eigen middelen op te lossen. Tot op heden heeft de Commissie in Nederland geen initiatieven tot zelfstandige controles op basis van artikel 18 lid 3 ontplooid.

De Europese Rekenkamer constateerde in zijn jaarverslag over 1991 (PL C 330, d.d. 15 december 1992, blz. 29-34) overigens een aantal tekortkomingen in de afdrachten door de Nederlandse douane. De kritiek van de Rekenkamer betrof enerzijds een aantal problemen die samen–

hingen met de reorganisatie van de douaneregio's die in de jaren 1989/1990 plaatsvond. Anderzijds betrof het een onjuiste interpretatie van de in verordening 1552/89 genoemde termijnen waarbinnen de douanerechten geïnd en aan de Gemeenschap afgedragen moeten worden. Contacten met de Europese Commissie hebben inmiddels tot overeenstemming over de in acht te nemen termijnen geleid. Nederland

Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 17050, nr. 181 14

(15)

was echter wel verplicht een aanzienlijk bedrag aan rente wegens te late afdracht van douanerechten te betalen.

Inzake de bepaling van en controle op de BTW-afdracht bevat veror–

dening (EEG, Euratom) Nr. 1553/89 de centrale bepalingen. Gegeven dat de BTW-afdracht het grootste aandeel vormt in de inkomsten van de Gemeenschap is deze verordening van groot belang.

Uit artikel 11 van deze verordening blijkt dat de controles van de Commissie beperkt blijven tot de bevoegde overheidsdiensten (de nationale belastingdiensten) in de Lid-Staten. Het gaat dan voornamelijk om controle op de berekening van de zogenaamde BTW-grondslag, dat is het geïnde bedrag waarover het uniforme afdrachtpercentage berekend wordt.

Voor de controle op de BTW-heffing zijn de Lid-Staten verantwoor–

delijk. Op grond van artikel 12 lid 1 stellen zij de Commissie in kennis van de door hen toegepaste procedures betreffende de registratie van de belastingplichtigen en betreffende de bepaling en invordering van de BTW. Ze informeren de Commissie tevens over de voorschriften en resul–

taten van hun controlestelsels op het gebied van de BTW. Lid 2 bepaalt de rol van de Commissie met betrekking tot de controle: zij moet in samenwerking met de Lid-Staten nagaan of er eventuele verbeteringen in de procedures kunnen worden voorgesteld ter verhoging van de doeltreffendheid daarvan. In lid 3, ten slotte, is een driejaarlijkse verslag–

plicht van de Commissie over de in de Lid-Staten toegepaste procedures en de daarin eventueel aangebrachte verbeteringen vastgelegd. Het eerste verslag heeft betrekking op de periode 1989-1991.

Uit het bovenstaande moge duidelijk zijn dat de controlebevoegdheden van de Commissie op het terrein van de BTW-heffing beperkt maar niet onbelangrijk zijn. Zij dragen er toe bij de nationale innings– en controle–

systemen doeltreffender te maken en de verschillen tussen de Lid-Staten in de resultaten van het innen van de BTW te verkleinen.

In het eerste verslag wijst de Commissie op het specifieke karakter van de BTW: een verbruiksbelasting die door producenten en handelaren, die zelf ook belastingplichtigen zijn, wordt geïnd. Het bepalen van de belas–

tingschuld vergt verwerking van een dermate grote hoeveelheid

gegevens dat vrijwillige naleving van de BTW-wet via aangiften (i.t.t. van bovenaf opgelegde naleving via aanslagen) in toenemende mate de voorkeur verdient. Het innen van belastingen op basis van vrijwilligheid van de belastingplichtige leent zich goed voor automatisering en massale gegevensverwerking en is derhalve minder duur dan inning met dwang.

De effectiviteit van vrijwillige naleving wordt door diverse factoren bepaald, zoals het idee dat de belastingplichtige heeft over de billijkheid en doelmatigheid van de BTW-wetgeving, de complexiteit en stabiliteit (tarievenstructuur en de ontwikkeling daarvan) van de BTW-wetgeving, de informatievoorziening naar de belastingplichtige toe, verwachtingen omtrent de «pakkans» en de hoogte van boeten etc. Vrijwillige naleving zal derhalve altijd aangevuld dienen te worden met een systeem van dwangmiddelen en zowel gerichte als willekeurige controles.

De BNP-afdracht geeft geen directe mogelijkheden voor frauduleuze handelingen, aangezien dit bedrag direct bij de üd-Staat opgevraagd wordt en, in ieder geval in Nederland, direct uit de algemene middelen betaald wordt. Uiteraard kunnen er door het nog bestaan van verschillen in de berekening van het BNP, en door het bestaan van zwarte circuits distorsies optreden tussen Lid-Staten bij de bepaling van de

BNP-afdracht. Deze problematiek valt echter buiten het bestek van onderhavige notitie.

(16)

5.2.2. Landbouwgarantieuitgaven

Omdat de landbouwgarantieuitgaven nog altijd zo'n 50% van de uitgaven van de Gemeenschap uitmaken zijn fraudebestrijdingsmaatre–

gelen hier van het allergrootste belang. Op dit terrein bestaan dan ook diverse verordeningen die de controle op de uitgaven regelen. Onder de landbouwgarantieuitgaven worden alle uitgaven verstaan die uit hoofde van de marktordeningen uit het Europees Oriëntatie en Garantie Fonds voor de Landbouw (EOGFL) - afdeling Garantie gedaan worden. Het gaat dus zowel om uitvoerrestituties als om steun– en interventiemaatregelen.

De basisbepalingen omtrent de controle zijn neergelegd in verordening (EEG) Nr. 729/70). Ook hier valt de verantwoordelijkheid voor het tegengaan van frauduleuze handelingen in de dagelijkse praktijk toe aan de Lid-Staten. Op grond van artikel 9 hebben ambtenaren van de Commissie de mogelijkheid bij de nationale betaalorganen (in Nederland zijn dit o.a. de produktschappen en het Voedselvoorzienings in– en verkoopbureau) controles te verrichten op de door de Lid-Staten ingediend declaraties. Ze verrichten die controles al of niet samen met nationale controle-ambtenaren, maar stellen in ieder geva! de Lid-Staat altijd op de hoogte van een voorgenomen verificatie op diens grond–

gebied. De termijn die hiervoor in de parktijk gehanteerd wordt is 4 a 5 weken. Het zou de effectiviteit van de Commissie-controles ten goede kunnen komen indien die termijn tot enkele dagen gereduceerd kon worden.

De verevening van de rekeningen die de nationale uitvoerende organen bij de Commissie indienen, verloopt overigens nog niet naar volle tevre–

denheid. Vooral het feit dat de Commissie deze controles vaak pas na geruime tijd afrondt en de Lid-Staten derhalve lange tijd in onzekerheid verkeren over de uiteindelijke verevening die plaatsvindt heeft een negatief effect op de fraudebestrijding. Dit is te meer het geval omdat de nationale uitvoerende organen niet snel geneigd zullen zijn eventuele zwakke punten in hun administratieve procedures aan de Commissie voor te leggen wegens de mogelijke negatieve financiële gevolgen. De

Commissie heeft deze problemen erkend, en stelde daarom in 1990 een interne werkgroep in (de zg. Groep Belle) die de opdracht kreeg de procedure voor de verevening van de rekeningen te analyseren en verbe–

teringen voor te stellen. De voorstellen die de Groep Belle recentelijk op tafel legde beogen o.a. het systeem meer preventief en corrigerend i.p.v.

repressief te maken en het meer op samenwerking en partnerschap tussen Lid-Staat en Commissie te baseren. Door een snellere afwikkeling van de goedkeuringsprocedure zouden zowel de Gemeenschap als de Lid-Staten meer juridische en financiële zekerheid geboden worden. In de werkgroep van hoge ambtenaren die zich in het najaar van 1992 over de fraudeproblematiek boog werd de Commissie bovendien gevraagd zich meer te richten op «system audits» (d.w.z op de door de nationale uitvoerende organen gehanteerde controleprocedures en –praktijken).

Een aantal andere verordeningen m.b.t. controle en fraudebestrijding is van recenter datum. Verordening (EEG) Nr. 4045/89 beoogt de

boekhoudkundige nacontroles van de afdeling garantie van het EOGFLte regelen. Deze controles, die door de Lid-Staten verricht worden, dienen bij een bepaald percentage van de bedrijven die bedragen uit het EÓFGL-garantie ontvangen, met een bepaalde frequentie uitgevoerd te worden. Zo geldt als eis dat ondernemingen die meer dan 200 000 ECU ontvangen, eens per 2 jaar worden gecontroleerd. Het controlepro–

gramma waarin bepaald wordt welke bedrijven in de volgende periode gecontroleerd gaan worden wordt in overleg met de Commissie jaarlijks opgesteld, en volgens dezelfde procedure indien nodig gewijzigd. Na afloop dienen de Lid-Staten bij de Commissie een verslag van hun bevin–

(17)

dingen in. Artikel 7 voorziet voorts in samenwerking en informatie-uitwis–

seling tussen Lid-Staten in het geval een onderneming is gevestigd in Lid-Staat A, maar een exportrestitutie-betaling ontvangt in Lid-Staat B.

In de praktijk blijkt zo'n 40% van de gerapporteerde onregelmatigheden door deze administratieve nacontrole te worden ontdekt (aldus het Jaarverslag fraudebestrijding 1992).

Verordening (EEG) Nr. 595/91 voegt eveneens een aantal elementen aan het systeem van interne controle op de landbouwgarantieuitgaven toe. De verordening bevat zowel voor de Lid-Staten als voor de Commissie verplichtingen. De Lid-Staten worden verplicht elk kwartaal melding te maken van de onregelmatigheden ten aanzien waarvan administratieve of gerechtelijke stappen ondernomen zijn. Bij die melding wordt o.a. aangegeven welk bedrag ten onrechte uitgekeerd is en welk bedrag de Lid-Staat denkt te kunnen terugvorderen. Op haar beurt brengt de Commissie, wanneer zij van oordeel is dat in één of meer Lid-Staten onregelmatigheden zijn begaan, de betrokken Lid-Sta(a)t(en) op de hoogte. Deze(n) moet(en) dan zo spoedig mogelijk een onderzoek instellen waaraan ambtenaren van de Commissie kunnen deelnemen. De leiding van het onderzoek ligt echter in handen van de ambtenaren van de Lid-Staat. Belangrijk is dat er slechts melding gemaakt behoeft te worden van onregelmatigheden die de 4000 ecu te boven gaan, waardoor de administratieve belasting van de meldmgsplicht is

verminderd. Artikel 7 van de verordening bevat nog een andere belang–

rijke bepaling, namelijk dat de Lid-Staten 20% van de nagevorderde bedragen zelf mogen behouden. Tijdens de werkgroep van hoge ambte–

naren die onder het Britse Voorzitterschap bijeenkwam is het gebruik van stimulerende maatregelen aan de orde gesteld. Een aantal Lid-Staten, waar onder Nederland, maakte hiertegen bezwaar op principiële

gronden: fraudebestrijding behoort immers tot de normale verplichtingen van de Lid-Staten, en behoeft derhalve niet beloond te worden ten koste van de inkomsten van de Gemeenschap. Uiteindelijk is op grond van het feit dat verordening 595/91 nog maar zo kort in werking is, en derhalve de effecten van positieve prikkels nog niet geëvalueerd kunnen worden, besloten voorlopig niet te streven naar uitbreiding van dergelijke maatre–

gelen. Overigens voorziet verordening 595/91 ook in de mogelijkheid van financiële ondersteuning door de Commissie voor de kosten die recht–

streeks samenhangen met gerechtelijke procedures als de Commissie heeft verzocht deze procedures te starten of voort te zetten.

Ook m.b.t. de systematiek van interne controle op de landbouwuit–

gaven in Nederland heeft de Europese Rekenkamer in het recente verleden een aantal kanttekeningen geplaatst. Zij stelde in haar jaarverslag over 1990 (PL C 324, d.d. 15 december 1991, blz. 60) dat:

«De produktschappen verrichten de garantie-uitgaven maar zij behar–

tigen tevens de belangen van de landbouwsector en bevorderen de afzet van de produkten. De risico's die inherent zijn aan de belangenconflicten worden beperkt doordat het Ministerie van Landbouw een regelmatige controle op het beheer van de garantiemiddelen door elk produktschap heeft ingesteld». Eerder (jaarverslag over 1989, PL C 313, d.d. 12 december 1990, blz. 84) signaleerde de Rekenkamer dat m.b.t. sommige regelingen de verificatie van de aanvragen beperkt is tot een administra–

tieve controle van documenten, waarbij controle op de juistheid van het uitgekeerde bedrag achterwege blijft.

De verordeningen (EEG) Nr. 386/90 en (EEG) Nr. 307/91 introduceren respectievelijk een kwantitatieve norm voor de controles op de uitvoer–

restituties (minimaal 5% van de uitvoeraangiften) en financiële onder–

steuning van de Gemeenschap aan de Lid-Staten die een verscherpte

(18)

controle op de uitgaven van EOGFL, afdeling garantie invoeren. De 5%-norm vormt voor Lid-Staten met veel externe handel een zware controle-inspanning. De Europese Rekenkamer wees er in zijn jaarverslag over 1990 dan ook op dat de controles in de Rotterdamse haven nog niet aan deze vereiste voldeden. Inmiddels is dat wel het geval. Ondanks dat de 5%-norm een aanzienlijke verzwaring van de controle ten opzichte van het verleden vormt moet tegelijkertijd geconstateerd worden dat vanuit het oogpunt van de potentiële fraudeur het risico van controle nog altijd gering is.

De controle op de uitvoer van landbouwprodukten die in aanmerking komen voor restituties kent een aantal specifieke problemen. De Europese Rekenkamer wijdde een speciaal onderzoek aan de proble–

matiek van de exportrestituties aan internationaal (d.w.z. in diverse Lid-Staten) opererende bedrijven. Onlangs werd het eerste van drie deelrapporten over zuivel, rundvlees en graan gepubliceerd (PL C 101, d.d. 22 april 1992). Controle op de handelingen van dergelijke bedrijven blijkt nog onvoldoende doeltreffend, bijvoorbeeld omdat bedrijven die in andere Lid-Staten betalingen ontvangen niet tijdig in de jaarlijkse contro–

leprogramma's voor boekhoudkundige nacontroles opgenomen kunnen worden. De bestaande onderlinge samenwerking en informatieuitwis–

seling die in verordening 4045/89 geregeld is bleek daarvoor geen garantie te bieden. De Europese Rekenkamer, gesteund door het Europees Parlement, deed de aanbeveling een onafhankelijke

Commissie-eenheid op te richten om ad-hoc controles uit te voeren op internationaal opererende bedrijven. Gezien de juridische bezwaren die aan zelfstandige controlebevoegdheden van de Commissie kleven wilde een grote meerderheid van de Lid-Staten daar niet mee instemmen.

Nederland pleitte daarom voor het oprichten van een ad hoc eenheid, samengesteid uit nationale controle-experts op operationeel niveau, die onder de coördinerende verantwoordelijkheid van de Commissie bijeen zou komen. Een dergelijke eenheid zou afspraken kunnen maken over de in de jaarlijkse controle-programma's op te nemen internationaal opere–

rende bedrijven, en de voortgang van de grensoverschrijdende controles kunnen bespreken. Uiteindelijk werd echter overeengekomen de

mogelijkheden van adequatere fraudebestrijding in eerste instantie te zoeken in een verbetering van de toepassing van verordening 4045/89.

Een actievere coördinerende rol van de Commissie zou daartoe een bijdrage kunnen zijn. Daarnaast werd gesteld dat het nuttig zou zijn indien de Commissie een speciaal «audit package» zou ontwikkelen voor de controle op internationaal opererende bedrijven.

5.2.3. De structuurfondsen

Ook de bestrijding van fraude met gelden uit de drie structuurfondsen (het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en de afdeling oriëntatie van het Europees Oriëntatie en Garantie Fonds voor de Landbouw) is primair de verantwoordelijkheid van de Lid-Staten wegens de delegatie van de uitvoering naar dat niveau. De uitgaven uit de structuurfondsen betreffen subsidies die o.a. voor inves–

teringen worden aangewend. Doorgaans wordt daarbij co-financiering door de Lid-Staten vereist. De goedgekeurde projecten dienen deel uit te maken van de meerjarenplannen die de Lid-Staten bij de Commissie indienen. Een specifiek kenmerk van het structuurbeleid is dat in de meeste gevallen de uitvoering in handen is van regionale overheidsor–

ganen, die veelal direct met de Commissie communiceren.

Er bestaat geen specifieke op controle-maatregelen en fraudebe–

strijding bij de structuuruitgaven gerichte EG-wetgeving. Wel bevat artikel 23 van verordening 4253/88 (die in hoofdzaak betrekking heeft op de coördinatie van de bijstandsverlening uit de verschillende structuuur–

(19)

fondsen enerzijds en die van de Europese Investeringsbank anderzijds) een aantal belangrijke bepalingen op dit terrrein. In de eerste plaats verplicht artikel 23 van de verordening de Lid-Staten onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen, en de Commissie op de hoogte te

brengen van onregelmatigheden. In de Nederlandse situatie is de mate waarin een ministerie betrokken is bij de uitvoering van de activiteiten in het kader van de structuurfondsen in sterke mate bepalend voor de wijze waarop controle plaatsvindt. Daar waar sprake is van een gedelegeerde verantwoordelijkheid (EFRO: lagere overheden; ESF: Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening) vindt controle ten behoeve van het toezicht van de minister op het lagere niveau plaats. De departementale accoun–

tantsdienst verricht zo nodig, vaak op verzoek van de desbetreffende beleidsafdeling, een review op de op dat niveau verrichte controlewerk–

zaamheden. Met betrekking tot de uitgaven uit hoofde van het EOGFL, afdeling oriëntatie spelen controle-instanties als de Algemene Inspectie–

dienst en de departementale accountantsdienst van het Ministerie van Landbouw, Visserij en Natuurbeheer een rol. Deze instanties moeten de minister de controle-informatie verschaffen die nodig is om invulling te geven aan zijn toezichthoudende verantwoordelijkheid. Daarnaast vinden controles door de Commissie plaats ten einde invulling te geven aan haar toezichthoudende verantwoordelijkheid m.b.t. de structuurfondsen.

Artikel 23 bepaalt voorts dat Commissie-ambtenaren de uit de structuur–

fondsen gefinancierde projecten ter plaatse mogen controleren.

Controles door de Commissie worden over het algemeen samen met de nationale verantwoordelijke instanties uitgevoerd. Indien dat niet het geval is worden de nationale instanties, conform lid 2, altijd door de Commissie in kennis gesteld van voorgenomen controles. Ook kan de Commissie de Lid-Staat verzoeken onderzoek ter plekke te verrichten om de regelmatigheid van een betalingsverzoek na te gaan. De betrokken Lid-Staat en de Commissie hebben de plicht elkaar wederzijds «alle passende informatie» betreffende de controles door te geven. Ten slotte stelt artikel 23 dat de Lid-Staten de nodige maatregelen dienen te nemen om door misbruik of nalatigheid verloren middelen terug te vorderen.

In de sinds de Europese Raad te Edinburgh gevoerde onderhande–

Imgen over de verordening inzake het interim cohesie-instrument heeft Nederland er voor gepleit dat de Commissie de resultaten van controles eveneens in beheers– of adviescomité's mag inbrengen, opdat deze gegevens mede een rol kunnen spelen bij de werkzaamheden van deze comité's. Omdat uiteindelijk besloten werd voor het cohesiefonds geen comité in te stellen kon deze wens helaas niet gerealiseerd worden.

M.b.t. de verordening voor het cohesiefonds en de nieuwe kaderveror–

dening voor de structuurfondsen houdt Nederland hetzelfde pleidooi.

Uiteraard moet ook een dergelijke verspreiding van informatie met voldoende waarborgen wat betreft de veiligheid van persoonsgegevens omgeven zijn.

De Commissie voerde voorts in 1990 een gedragscode in met het doel artikel 23 van eerder genoemde verordening nader te verduidelijken.

De code schrijft ten eerste voor dat de Lid-Staten de Commissie mededelen welke maatregelen zij op het nationale niveau hebben genomen om onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen, en welke diensten voor de toepassing van die bepalingen verantwoordehjk zijn, en ten tweede dat zij de Commissie om de vier maanden elke onregelmatigheid van meer dan 4000 ecu moeten melden. Deze gedragscode werd door het Hof van Justitie echter nietig verklaard wegens onbevoegdheid van de Commissie, en schending van het Gemeenschapsrecht en misbruik van procedure door de Commissie. In het kader van de bovengenoemde werkgroep van hoge ambtenaren werd

(20)

de mogelijkheid besproken soortgelijke bepalingen betreffende de verslaglegging van onregelmatigheden met de structuurfondsen als in de gedragscode opgenomen vast te leggen in een nieuwe verordening, of op te nemen in het voorstel tot wijziging van de toepassingsverordening m.b.t. de structuurfondsen (verordening (EEG) Nr. 2052/88) of van verordening 4253/88. Er bestaat tussen de Lid-Staten geen verschil van mening over de noodzaak van een dergelijke regelgeving. Ook in de toepassingsverordening met betrekking tot het in te stellen Cohesiefonds zullen bepalingen omtrent verslaglegging opgenomen moeten worden.

Om de fraudebestrijding bij de structuurfondsen te versterken is de vraag opgeworpen of de Commissie meer gebruik zou moeten maken van haar bevoegdheid zelfstandig controles uit te voeren. Volgens artikel 23 van verordening 4253/88 kan de Commissie, mits zij de nationale autoriteiten vooraf verwittigt, zelfstandig controles uitvoeren, ook wanneer ze daarbij niet vergezeld gaat van nationale controle-ambte–

naren. Om dezelfde reden als bij de eigen middelen geeft Nederland er echter de voorkeur aan dat controles ter plaatse met controle-instanties van de centrale overheid van de desbetreffende Lid-Staat gezamenlijk worden uitgevoerd.

5.3. Samenwerking

Samenwerking tussen de Lid-Staten onderling, en tussen de

Commissie enerzijds en de Lid-Staten anderzijds is van groot belang voor de fraudebestrijding, zeker na het verdwijnen van de intra-communau–

taire grenzen, waardoor goederen zonder controle binnen de Gemeen–

schap verplaatst kunnen worden. Gezien de eigen strafrechtelijke verant–

woordelijkheden van iedere Lid-Staat is informatie-uitwisseling de belangrijkste vorm van samenwerking. Deze informatie-uitwisseling wordt op twee manieren gestimuleerd, nl. via het opzetten van datacom–

municatienetwerken en via regelgeving die Lid-Staten verplicht gevraagd of ongevraagd bepaalde informatie aan andere Lid-Staten of de

Commissie door te geven.

Wat het gebruik van informatica betreft moet in de eerste plaats gewezen worden op de ontwikkeling van SCENT (System Customs Enfor–

cement Network), het geautomatiserde datasysteem op landbouw– en douanegebied. Op SCENT zullen op korte termijn ook een aantal EVA-landen aangesloten worden. Het douane-informatie systeem (Customs Information System, CIS), bedoeld om informatie betreffende douane-fraude en de handel in illegale goederen samen te brengen en uit te wisselen, zal van de technologie van SCENT gebruikmaken. Het CIS moet het mogelijk maken sectoren met hoge risico's te identificeren en gezamenlijk actie van de douaneadministraties door de Gemeenschap heen mogelijk te maken. De eerste fase van het CIS (het doorgeven van informatie) is reeds in werking getreden. De tweede fase, die het opzetten van een databank inhoudt, zal naar verwachting eind 1993 van start gaan.

Wat de communautaire regelgeving over samenwerking betreft is verordening (EEG) Nr. 1468/81, die overigens op korte termijn vernieuwd zal worden, veruit de belangrijkste. In deze verordening is de verplichting tot wederzijds bijstand tussen de administratieve autoriteiten van de

Lid-Staten en samenwerking tussen deze autoriteiten enerzijds en de Commissie anderzijds vastgelegd. De verordening verplicht Lid-Staten de daarom verzoekende andere Lid-Staten van alle gegevens die nodig zijn voor een correcte uitvoering van de douane– en landbouwvoorschriften te voorzien. Daarenboven worden Lid-Staten verplicht ongevraagd infor–

matieve bijstand te verlenen aan andere Lid-Staten indien dat nuttig is