Van nap naar rap en terug. De Europese werkgelegenheidsstrategie en de federaal-regionale samenwerking in België

Van nap naar rap en terug

De Europese werkgelegenheidsstrategie en de federaal-regionale samenwerking in België

Het succesrecept van het proces van Luxemburg

Een methode om de afstand tussen de Europese besluitvorming en de bevolking te verkleinen is de uitbreiding van de beleidsdomeinen waarover op EU-niveau een gezamenlijk beleid gevoerd wordt met thema’s die nauw aansluiten bij de leefwereld van de Europese burgers. Het Verdrag van Amster-

dam vormde in 1997 het startsein om ook het beleid inzake werkge- legenheid op de Europese agenda te plaatsen. Op de top van Luxem- burg werd vervolgens de Europese werkgelegenheidsstrategie of ‘het proces van Luxemburg’ gelan- ceerd. Hierbij werd niet gekozen voor het klassieke recept van een uitgebreid regelgevend kader (de EU-richtlijnen), maar voor een pro- ces van ‘open coördinatie’, waarbij de Europese richtsnoeren dienen te zorgen voor een sturing van het beleid in de lidstaten. Deze metho- de heeft inmiddels haar politieke succes bewezen, de Europese benchmarks (bv. het benaderen van een werkzaamheidsgraad van 70% tegen 2010) staan gegrift in het geheugen van de Europese re- geringsleiders. Het jaarlijkse Euro- pese rapport over de uitvoering van de Europese werkgelegenheidsstrategie wordt met spanning afgewacht, waarbij met name de in- dividuele aanbevelingen aan het adres van België (de ‘kritiek vanuit Europa’) weerklank vindt bij be- leidsmakers en in de media. Zo vormt de jaarlijks terugkerende opmerking over de erg lage werk- zaamheidsgraad bij ouderen (in België de laagste van alle EU-lidstaten) een belangrijke impuls voor het beleid.

De Europese werkgelegenheidsstrategie heeft onmiskenbaar een belangrijke impact op en relevantie voor het beleid van de Vlaamse overheid. In deze bijdrage wordt deze stelling geïllu- streerd aan de hand van een evaluatie van de federaal-regionale samenwerking bij de opmaak van het nieuw Belgisch Nationaal Actieplan (NAP). De Europese Commissie heeft inmiddels haar analyse van dit Belgisch NAP 2001 afgerond en in een bilaterale ontmoeting voorgelegd aan de federale en regionale overheden en sociale partners van België. Enkele pijnpunten van de Belgi- sche en Vlaamse arbeidsmarkt worden in deze bijdrage in het licht gehouden van die recente Europese analyse. Vanuit de Vlaamse veldervaring worden tot slot enkele bedenkingen gefor- muleerd over de wijze waarop het Europese proces de kritiek over het vermeende cijferfetisjisme in de toekomst kan door- staan.

Federaal-regionale samenwerking

De prioritaire actoren in de Europese werkgelegen- heidsstrategie zijn de nationale lidstaten. Op basis van de op Europees niveau afgesproken richtsnoe- ren maken de lidstaten een Nationaal Actieplan (NAP) op, die worden beoordeeld door de Europe- se Commissie in een ‘Gezamenlijk Verslag’ en goedgekeurd door de Europese Ministerraad Werk- gelegenheid en Sociale Zaken. Zowel het proces van de jaarlijkse opmaak van de nieuwe richtsnoe- ren (de vierpijler-structuur blijft ongewijzigd, de richtsnoeren worden wel jaarlijks aangepast en aangevuld), als de aanmaak van een Nationaal Actieplan behoren in België tot de bevoegdheid van de federale overheid.

De Europese Commissie heeft echter van bij de start van de werkgelegenheidsstrategie in 1997- 1998 oog gehad voor de andere relevante partners.

De afgelopen jaren wordt de rol van de sociale partners en de regionale en lokale dimensie van het werkgelegenheidsbeleid steeds sterker benadrukt.¹ In België bestaat reeds van bij de start van de Euro- pese werkgelegenheidsstrategie een traditie om de Gemeenschappen en Gewesten te betrekken in de opmaak van het Nationaal Actieplan (NAP). In een eerste fase (1998-1999) werden ‘Regionale Actie- plannen’ (RAP) als bijlage toegevoegd aan het Bel- gische NAP. Later (2000-2001) werd ervoor geko- zen deze regionale bijdragen te integreren in het Belgische NAP, onder meer om tegemoet te komen aan de door de Europese Commissie gevraagde on- derlinge afstemming en nood aan coherentie tus- sen de verschillende bevoegdheidsniveaus in Bel- gië. De basis voor de Vlaamse bijdrage aan dit

‘geïntegreerde’ NAP wordt nog steeds gelegd in de opmaak van een afzonderlijk Vlaams Actieplan, goedgekeurd door de Vlaamse Regering en aange- vuld met het advies van de Vlaamse sociale part- ners (via VESOC).²

Door de nationale regeringen aan te moedigen de samenwerking aan te gaan met regionale en lokale overheden, sociale partners en NGO’s, tracht de Europese Commissie de legitimiteit en democrati- sche controle op de Europese werkgelegenheids- strategie te versterken. Daarnaast is de Commissie er zich allicht van bewust dat het aanspreken van deze ‘andere partners’ de enig mogelijke weg is om het gevoerde beleid te kunnen sturen. Aanpassin- gen aan de organisatie van de arbeidstijd en de kwaliteit van de arbeid kunnen moeilijk worden

doorgevoerd zonder betrokkenheid van de sociale partners. In de Belgische federale staatsstructuur is een bijsturing van het beleid inzake de inzetbaar- heid van werkzoekenden, levenslang leren of de strijd tegen de spanning op de arbeidsmarkt enkel mogelijk via de Gemeenschappen en Gewesten.

Sinds de Europese top van Lissabon, waar als nieu- we strategische doelstelling de evolutie naar een dynamische en concurrentiële kennismaatschappij werd afgesproken, verschuift de aandacht in de Eu- ropese werkgelegenheidsstrategie verder van de vraagzijde van de arbeidsmarkt (jobcreatie) naar de aanbodzijde (verhogen van de inzetbaarheid van arbeidskrachten). Hierdoor neemt het belang van de inbreng vanuit de Gemeenschappen en Gewes- ten in het Belgische NAP toe, vermits een aantal van de betrokken beleidsdomeinen (onderwijs, be- roepsopleiding, arbeidsbemiddeling) tot hun ex- clusieve bevoegdheid behoren.

De pijnpunten op de Belgische en Vlaamse arbeidsmarkt

De nieuwe analyse van de Europese Commissie legt grotendeels dezelfde pijnpunten bloot als de voorgaande jaren, zoals de blijvend hoge instroom in de langdurige werkloosheid, de hoge niet-nale- ving inzake de preventieve aanpak van werkloos- heid (in het bijzonder voor de volwassen en lang- durig werklozen is een bijkomende inspanning noodzakelijk), de beperkte participatie van oude- ren, het gebrek aan een coherente strategie inzake levenslang leren en de hoge belastingsdruk op ar- beid.³

De Commissie legt nog meer dan voorgaande jaren de nadruk op de sterke regionale verschillen op de Belgische arbeidsmarkt (de werkzaamheidsgraad ligt in het Vlaams Gewest 8 procentpunten hoger dan in de twee andere Gewesten) en op de ‘rela- tieve autonomie’ van de Belgische regio’s in een aantal beleidsdomeinen. De uitgebreide regionale verdeling in de statistische boordtabellen wordt door de Commissie aanzien als een belangrijke ver- betering in het NAP 2001. De Commissie merkt ook op dat vooruitgang werd geboekt in de samenwer- king tussen de diverse bevoegde autoriteiten, wat blijkt uit de talrijke federaal-regionale samenwer- kingsakkoorden (startbaanovereenkomst, sociale economie, inschakelingsplan, dienstencheques) en uit de gecoördineerde voorbereiding van het NAP

zelf. De interne coherentie van het Belgische NAP werd hierdoor versterkt, al wijst de Commissie op het blijvend hoge aantal arbeidsmarktmaatregelen, waardoor het moeilijk is de impact van al deze maatregelen nauwgezet te evalueren. Bovendien merkt de Commissie op dat de resultaten van deze versterkte samenwerking op het operationele ni- veau vooralsnog uitblijven, en dat er nog een lange weg af te leggen is om de maatregelen te integreren in het belang van de betrokken werkzoekenden.

Aanbevelingen voor Vlaanderen?

Een vraag die zich bij de analyse van de Europese Commissie onvermijdelijk opwerpt is of het niet aangewezen is ook een regionale verfijning in de aanbevelingen aan België door te voeren, in het bijzonder m.b.t. de beleidsdomeinen die tot de ex- clusieve bevoegdheid van de ‘gefedereerde entitei- ten’ behoren. Als de regionale diversiteit in de pres- tatie- en omgevingsindicatoren uit de analyse naar voor komt als een belangrijk kenmerk van de Bel- gische arbeidsmarkt, is een uniform recept van aanbevelingen voor België immers weinig aange- wezen. Het is hierbij niet de bedoeling een schoon- heidswedstrijd tussen de Belgische regio’s te ini- tiëren, of voortdurend te benadrukken dat de Vlaamse arbeidsmarkt het er zoveel beter van af- brengt dan de andere regio’s, wel is duidelijk dat de aanbevelingen vanuit Europa aan belang win- nen voor de Vlaamse overheid indien waar nodig rekening gehouden wordt met de regionale diver- siteit en autonomie.

Tot op zekere hoogte is deze regionale nuancering reeds aanwezig in de analyse van het Belgische Na- tionaal Actieplan 2001. Hieronder wordt deze ana- lyse afgetoetst aan een aantal prestatie-indicatoren en beleidsinitiatieven uit het Vlaams Actieplan 2001. Het is in dit bestek onmogelijk een volledig overzicht te bieden van de Vlaamse beleidsmaatre- gelen die beantwoorden aan de diverse pijlers en richtsnoeren van de Europese werkgelegenheids- strategie; hiervoor verwijzen we naar hoofdstuk 2 van de brochure (zie voetnoot 2). De onderstaande bespreking blijft beperkt tot drie vaststellingen van de Europese Commissie die van belang zijn in het licht van de Vlaamse bevoegdheden op vlak van het werkgelegenheidsbeleid: de nood aan een ver- sterkte preventieve aanpak van de werkloosheid, het gebrek aan een coherente strategie inzake le-

venslang leren en de beperkte arbeidsmarktdeelna- me van ouderen.

De nood aan een versterkte preventieve aanpak van werkloosheid

De Commissie merkt op dat de instroom in de langdurige werkloosheid nog steeds hoog is in Bel- gië. Voor de jonge werkzoekenden werden wel een aantal passende maatregelen genomen (in- schakelingsplan laaggeschoolde schoolverlaters, startbaanovereenkomst), maar soortgelijke initia- tieven voor de ‘volwassen’ werkzoekenden (+25 jaar) ontbreken vooralsnog, net als voldoende be- geleidende maatregelen voor langdurig werklozen.

Deze analyse vertrekt van de door Europa voorop- gestelde ‘preventieve’ aanpak van werkloosheid, wat inhoudt dat aan elke jonge werkzoekende (-25 jaar) een ‘nieuwe start’ geboden wordt vooraleer hij instroomt in de langdurige werkloosheid (vast- gelegd op 6 maanden voor jongeren). Aan volwas- sen werkzoekenden (+25 jaar) dient een ‘nieuwe start’ te worden aangeboden in de loop van hun eerste 12 maanden werkloosheid. Op Europees ni- veau is afgesproken dat deze zogenaamde ‘sluiten- de’ aanpak dient te worden gerealiseerd voor het einde van 2002.

De berekening van de mate waarin de verschillen- de lidstaten momenteel reeds voldoen aan deze

‘sluitende’ preventieve aanpak van werkloosheid is methodologisch geen sinecure.⁴De Europese Com- missie baseert zich hiervoor tot nader order op ge- gevens van de openbare diensten voor arbeids- voorziening van de lidstaten. Voor België worden de gegevens van de drie gewestelijke bemidde- lingsdiensten samengevoegd. Uit de verdeling naar Gewest blijkt dat de hoge instroom in de langduri- ge werkloosheid minder een probleem vormt in het Vlaams Gewest (24% voor de jonge werkzoe- kenden in het Vlaams Gewest tegenover 45% ge- middeld in België, 25% voor de volwassen werk- zoekenden tegenover 34% gemiddeld in België), al behoort ook deze relatief lagere score voor het Vlaams Gewest tot de hoogste in de Europese Unie.⁵Bovendien blijkt uit de vergelijking met de cijfers voor 1999 dat deze instroom in de langduri- ge werkloosheid daalt in Vlaanderen (van 30% naar 24% voor jongeren) maar blijft de daling voor de volwassenen beperkt (van 27% naar 25%). Het al- gemene niveau van de langdurige werkloosheid is

bovendien relatief beperkt in Vlaanderen en ver- toont een duidelijk dalende trend: de langdurige werkloosheidsgraad daalt in het Vlaams Gewest van 2,6% in 1999 tot 1,5% in 2000, tegenover een EU-gemiddelde van 3,7% in 2000.⁶

Deze relatief goede prestatie van de Vlaamse ar- beidsmarkt verhult echter niet dat de ‘sluitende’

preventieve aanpak nog niet gerealiseerd is voor werkzoekenden die langdurig werkloos worden.

De Europese maatstaf hiervoor is het percentage van de werkzoekenden die instromen in de lang- durige werkloosheid (na 6 maanden voor jonge- ren, na 12 maanden voor volwassenen) zonder dat aan hen een ‘nieuwe start’ geboden werd. In het Vlaams Gewest bedraagt deze niet-naleving anno 2000 respectievelijk 36% voor jongeren en 31%

voor volwassenen tegenover 42% en 36% in 1999.

De inter-gewestelijke en internationale vergelijk- baarheid van deze indicator is evenwel beperkt.⁷ Los van dit methodologische voorbehoud bieden deze cijfers een belangrijk referentiekader voor het Vlaams beleid om de acties naar werkzoekenden en het bereik van de trajectwerking mee op te vol- gen. Uit deze ‘Vlaamse monitoring’ blijkt de priori- taire aandacht die in Vlaanderen besteed wordt aan de laaggeschoolde werkzoekenden, vanuit de ver- onderstelling van een grotere zelfredzaamheid bij hooggeschoolden. In 2000 bedraagt de niet-nale- ving voor laaggeschoolde jongeren 27%, tegenover 43% voor hooggeschoolden, de niet-naleving voor volwassenen bedraagt respectievelijk 29% (laagge- schoolden) en 36% (hooggeschoolden). Een bijko- mende vaststelling hierbij is dat de verbetering t.o.v. 1999 het sterkst doorzet bij de laaggeschool- den, in het bijzonder bij de jongeren (allicht deels als gevolg van de startbaanovereenkomst en het in- schakelingsplan).

Uit de analyse van het ‘voldoeningspercentage’ (dit is de mate waarin met de nieuwe instroom van jon- ge/volwassen werkzoekenden in de loop van hun eerste 6/12 maanden werkloosheid een ‘concreet individueel actieplan’ gestart werd) spreekt vooral de verdeling inclusief of exclusief vacature-verwij- zingen boekdelen. Indien enkel de deelname aan één of meer modules van de trajectwerking in aan- merking genomen wordt, ligt als gevolg van de prioritaire aandacht voor laaggeschoolde werkzoe- kenden in de trajectwerking het voldoeningsper- centage bij hen duidelijk hoger, in het bijzonder bij de jongeren (41% tegenover 12% bij hooggeschool- den), maar ook bij de volwassenen (36% tegenover

24%). Indien ook de vacature-verwijzingen door VDAB-bemiddelaars meegerekend worden, zorgt het aantrekkelijker profiel van de hooggeschoolde werkzoekenden voor een opmerkelijke inhaalope- ratie en liggen de voldoeningspercentages onge- veer even hoog voor laag- en hooggeschoolden (hoger dan 50% voor jongeren én volwassenen).

Uit de vergelijking tussen de Belgische Gewesten blijkt bovendien dat vooral in het Waals Gewest de niet-navolging (‘geen sluitende aanpak’) veel ho- ger ligt voor volwassenen dan voor jonge werkzoe- kenden, terwijl in Vlaanderen de situatie omge- keerd is. Een verklaring voor dit verschil kan schuilen in het feit dat de trajectwerking (individu- eel traject op maat) in Vlaanderen is ingevoerd voor alle werkzoekenden (jongeren én volwasse- nen), terwijl in Wallonië omwille van de prangend hoge jeugdwerkloosheid de acties prioritair op jon- ge werkzoekenden gericht worden.

Het gebrek aan een coherente strategie inzake levenslang leren

De Europese Commissie vertrekt in haar analyse van de vaststelling dat levenslang leren in België tot de gedeelde verantwoordelijkheid van de socia- le partners en de Gemeenschappen en Gewesten behoort en dat omwille van de beperkte rol van de federale overheid inzake levenslang leren er in België bijgevolg geen sprake kan zijn van een

‘unieke’ beleidsvisie. Anderzijds merkt de Commis- sie op dat ook de Gemeenschappen nog geen dui- delijke en coherente strategie terzake hebben ont- wikkeld. Er is wel vooruitgang geboekt inzake de investering in vorming en opleiding, maar de im- pact hiervan op vlak van de gelijke toegang tot permanente vorming is vooralsnog onduidelijk.

Bovendien komen volgens de Commissie de be- trokken maatregelen (bv. de vooropgestelde ver- hoging van de investering in permanente vorming in het nieuwe Interprofessionele Akkoord) niet noodzakelijk tegemoet aan de opleidingsbehoeften van werkzoekenden en van de inactieve bevol- king.

De stilaan klassieke Europese kritiek over het ge- brek aan een coherente strategie voor levenslang leren in België blijft dus behouden: ‘De sociale partners en verschillende autoriteiten moeten sa- menwerken om een coherente strategie voor LLL te ontwikkelen’. Deze aanbeveling is in zekere zin in

tegenspraak met het hogervermelde uitgangspunt van de analyse van de Commissie dat er omwille van de Belgische federale staatsstructuur geen sprake kan zijn van een ‘unieke’ beleidsvisie.⁸ Vlaanderen streeft een coherente strategie inzake levenslang leren na via het gezamenlijk actieplan

‘Een leven lang leren in goede banen’ van de minis- ter van Onderwijs en Vorming, de minister van Werkgelegenheid én de minister van Economie (goedgekeurd door de Vlaamse regering op 7 juli 2000). Met dit actieplan tracht de Vlaamse regering een beleid uit te werken waarbij de onderlinge coherentie, samenhang en goede samenwerking vooropstaan. Het actieplan reikt de bouwstenen aan voor het ‘recht op een leven lang leren’ en be- vat concrete actiepunten die aan dit recht gestalte geven (bv. het uitwerken van een opleidingskre- diet, het uitwerken van een systeem voor elders verworven vaardigheden, enz.). Bovendien wor- den de werkgevers gestimuleerd om te investe- ren in permanente vorming, met vanaf 2002 het nieuwe instrument van de opleidingscheques: een eenvoudig systeem van vraagfinanciering voor de opleiding van werknemers en zelfstandigen, met prioritaire aandacht voor kleine ondernemingen, dat werd mogelijk gemaakt dankzij een heroriënte- ring van de Vlaamse expansiesteun voor meer te- werkstelling.

In de bijdrage van J. Remy worden de Vlaamse prestaties inzake levenslang leren gesitueerd in Europees perspectief. Hieruit blijkt dat in Vlaande- ren de deelname aan permanente vorming iets ho- ger ligt dan gemiddeld in België (6,9% tegenover 6,2%), maar dat de achterstand t.o.v. de Scandina- vische landen en Nederland groot blijft (deelname- kans van 15% à 20%). Vlaanderen scoort ook iets lager dan het EU-gemiddelde (8,3%). Positiever is dat de deelnamekans aan opleidingen in Vlaande- ren licht stijgt (deze toename is het sterkst voor de werkzoekenden); in het Waals en Brussels Gewest is de trend licht negatief.

De Vlaamse sociale partners hebben in het kader van het Werkgelegenheidsakkoord 2001-2002 het engagement aangegaan deze deelnamekans aan opleiding tegen 2010 te verhogen tot 10%. In het licht van deze kwantitatieve doelstelling en interna- tionale vergelijking is het van belang een onder- scheid te maken tussen de drie categorieën binnen de betrokken bevolking op ‘volwassen’ actieve leeftijd (25 tot 64 jaar): de werkenden, werkzoe- kenden en inactieven. Hieruit blijkt dat in Vlaande-

ren de participatie aan permanente vorming van werkenden en werkzoekenden het EU-gemiddelde benadert of zelfs overstijgt (met name voor de werkzoekenden), maar dat de lage participatie van de inactieven (3% tegenover 7% gemiddeld in de EU) het globale ‘gewogen’ gemiddelde van België en zeker van Vlaanderen sterk negatief beïnvloedt.

De Vlaamse regering en sociale partners hebben dan ook het plan opgevat met deze verfijning rekening te houden bij de opmaak van een groei- scenario inzake levenslang leren, waarbij een bij- komende doelstelling en monitoring voor de be- roepsbevolking (als de som van werkenden en werkzoekenden) voorgesteld zal worden. De per- manente vorming van de niet-beroepsactieve be- volking mag hierbij geenszins verwaarloosd wor- den: het verkleinen van hun afstand tot de arbeidsmarkt via bijscholing kan een belangrijke bijdrage leveren aan de verdere verhoging van de globale werkzaamheidsgraad, maar het spreekt voor zich dat een aantal van deze inactieven in Bel- gië en Vlaanderen definitief uit de arbeidsmarkt ge- treden zijn (o.m. een groot aantal 60-plussers die vervroegd zijn uitgetreden) en bijgevolg het nastre- ven van hun permanente vorming met het oog op de integratie op de arbeidsmarkt beleidsmatig minder prioritair is. Deze verfijning biedt boven- dien de mogelijkheid het gedeelde engagement over een bijkomende opleidingsinspanning voor werknemers en werkzoekenden ‘zuiver’ op te vol- gen.

De beperkte arbeidsmarktdeelname van ouderen

Eén van de meest opvallende vaststellingen op ba- sis van de omgevings- en prestatie-indicatoren van de Europese werkgelegenheidsstrategie is de bij- zonder lage participatie van ouderen. In België is anno 2000 slechts 26% van de bevolking tussen 55 en 64 jaar aan het werk, tegenover 38% als EU-ge- middelde. In tegenstelling tot een aantal andere in- dicatoren blijkt uit de verdeling naar Gewest dat Vlaanderen op dit vlak even zwak scoort als het Belgisch gemiddelde.

De Commissie stelt vast dat België een ‘mix van maatregelen’ voorstelt om de participatie van ou- deren te verhogen, waarbij de nadruk ligt op maat- regelen die de werknemers aanmoedigen langer aan de slag te blijven, of werkgevers aanmoedigen hen langer in dienst te houden of oudere werkzoe-

kenden te recruteren. Een verregaande hervorming van de vervroegde pensionering en werkloos- heidswetgeving is echter niet gepland. De vastge- stelde toename in de werkzaamheidsgraad van ou- deren (+1,7 procentpunten in 2000 tegenover +1,4 procentpunten gemiddeld in de EU) is volgens de Commissie grotendeels een gevolg van ‘spontane trends’, zoals de wijziging in de sectorale samen- stelling van de werkgelegenheid en de werkloos- heidsdaling. De impact van de betrokken beleids- maatregelen dient volgens de Commissie dan ook nog te worden afgewacht.

Conform de eigen bevoegdheden voert Vlaanderen inzake ‘actief ouder worden’ vooral een beleid om het voor oudere werknemers aantrekkelijk te maken te blijven werken. Een belangrijk Vlaams beleidsspoor zijn de landingsbanen voor oudere werknemers. Het ‘landingsbanenkrediet’ of ‘einde- loopbaankrediet’ vormt één van de vijf pijlers van het hervormde stelsel van Vlaamse aanmoedigings- premies voor loopbaanonderbreking. Boven op de federale uitkering wordt voor werknemers ouder dan 50 jaar die halftijds uittreden (via loopbaanon- derbreking) een forfaitaire maandelijkse premie van maximaal 2.000 BEF (49,6 €) voorzien. Deze landingsbanen werden reeds geïntroduceerd voor oudere werknemers die een carrière in de social profit-sector hebben opgebouwd. Via deze lan- dingsbanen moet burn-out voorkomen worden en hoopt men te vermijden dat werknemers hun loop- baan volledig opgeven.

Daarnaast werkt de Vlaamse Regering in overleg met de Vlaamse sociale partners een nieuw actie- plan uit ter bevordering van de werkgelegenheid van ouderen. Het plan voorziet in een projectsubsi- die (zilverpas) van circa 12.500 € (500.000 BEF) voor een 15-tal bedrijven die ‘best practices’ zullen ontwikkelen m.b.t. de inschakeling van ouderen en de eindeloopbaanproblematiek. In het kader van de start- en landingsbanen wordt de peterschaps- formule (oudere ervaren werknemers begeleiden jongeren) verder uitgewerkt en worden er ver- hoogde inspanningen geleverd voor de begelei- ding van oudere werkzoekenden (o.m. van belang in het licht van het initiatief van de federale rege- ring om de categorie ‘uitgeschreven’ werklozen van ouder dan 50 jaar stapsgewijs terug te laten in- schrijven als werkzoekende). Tot slot wil men verder werk maken van het herkennen, erkennen en certificeren van competenties, wat specifiek voor de groep ouderen van belang is, vermits ze

een rijke ervaring bezitten, terwijl hun schoolloop- baan reeds ver achter de rug ligt.

Europees cijferfetisjisme?

Het proces van open coördinatie is in ruime mate gestoeld op de cijfermatige vergelijking van de situ- atie in en prestaties van de verschillende EU-lidsta- ten. Het ‘disciplinerende’ effect van deze methode is onmiskenbaar. Ook al bestaat er geen direct ver- band met bijvoorbeeld de verdeling van de Euro- pese fondsen of vertaalt het proces zich niet in een dwingend Europees regelgevend kader, het ‘rap- port van Europa’ confronteert de nationale (en re- gionale) regeringen jaarlijks met de belangrijkste pijnpunten in het functioneren van hun arbeids- markt. Ondanks de hogervermelde methodolo- gische problemen en de vaak beperkte internatio- nale vergelijkbaarheid is het duidelijk dat de participatie aan permanente vorming in België en Vlaanderen duidelijk achterblijft bij deze in Neder- land en de Scandinavische landen en dat de partici- patie van ouderen in België en Vlaanderen het laagst is van alle EU-lidstaten.

Het politieke succes van deze open coördinatie en

‘benchmarking’ blijkt o.m. uit de navolging ervan in andere Europese beleidsdomeinen. Zo is het nieuwe Europese proces inzake de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting sterk gemodelleerd naar de Europese werkgelegenheidsstrategie; een aantal van de voorgestelde ‘armoede-indicatoren’

hebben trouwens enige moeite om uit het vaarwa- ter van de werkgelegenheidsindicatoren te blijven.

Ook de discussie over de bevordering van de kwa- liteit van de arbeid, het centrale thema van het Bel- gisch EU-voorzitterschap op vlak van werkgele- genheid, is sterk gericht op de wijze waarop deze kwaliteitsdimensie kan worden vertaald in een adequate indicatorenset, die vervolgens geïnte- greerd zal worden in de Europese werkgelegen- heidsstrategie vanaf de nieuwe richtsnoeren voor 2002.⁹Bij de bespreking van het voorstel van kwa- liteitsindicatoren in het Europese Werkgelegen- heidscomité¹⁰werden de grenzen van deze werk- wijze duidelijk. Een aantal lidstaten uit de vrees dat het een louter vanuit de indicatoren gedreven pro- ces wordt, waarbij een duidelijke definitie van kwaliteit van de arbeid in feite ontbreekt. Van een aantal voorgestelde indicatoren (o.m. deze over flexibiliteit) is de relatie met kwaliteit van de arbeid

bovendien onduidelijk. Zo staan volgens een aan- tal lidstaten een hoog niveau van deeltijdarbeid en tijdelijke arbeid niet noodzakelijk gelijk aan een lage kwaliteit van de arbeid, voor zover het een vrije keuze van de werknemers is, en dezelfde rechtspositie als voor voltijdse werknemers verze- kerd is. Daarnaast zal de herweging van het grote aantal voorgestelde indicatoren (meer dan 30 in to- taal) tot één globale ‘synthetische’ kwaliteitsindica- tor steeds arbitrair en dus betwistbaar zijn.

Via het vastleggen van een aantal ‘benchmarks’ op Europees niveau (o.m. een totale werkzaamheids- graad van 70% tegen 2010, met als bijkomende doelstelling 60% voor vrouwen en 50% voor oude- ren) tracht de Europese Commissie de lidstaten te overhalen ook op nationaal niveau kwantitatieve doelstellingen te formuleren die hierop zijn afge- stemd. De Vlaamse Regering komt aan deze vraag tegemoet via de doelstelling om tegen het einde van de huidige regeerperiode (2004) een werk- zaamheidsgraad van 67% te bereiken. Deze doel- stelling is haalbaar indien het groeiritme van de afgelopen jaren kan worden aangehouden, het ob- jectief van 70% zou in Vlaanderen desgevallend reeds in 2008 bereikt kunnen worden. Ook op an- dere beleidsdomeinen (bv. levenslang leren, voor- zieningen voor kinderopvang) worden de lidstaten aangemoedigd kwantitatieve doelstellingen te for- muleren.

De analyse van de Europese Commissie is er o.m.

op gericht na te gaan in hoeverre de lidstaten zich- zelf dergelijke kwantitatieve doelstellingen opleg- gen. Vlaanderen krijgt in dit verband een bijzonde- re vermelding omwille van het engagement van de Vlaamse sociale partners inzake de participatie aan levenslang leren (10% tegen 2010) en de vooropge- stelde groei in het aantal plaatsen voor kinderop- vang (jaarlijks +2.500 plaatsen in de periode 2000- 2004).

De Commissie is er zich allicht van bewust dat het formuleren van een kwantitatieve doelstelling op zich vrij eenvoudig is; het opvolgen en vooral bereiken van de betrokken doelstellingen vormt doorgaans een groter probleem. Hierbij komt een belangrijk knelpunt in de methode van open coör- dinatie aan de oppervlakte. De Commissie merkt op dat een aantal doelstellingen uit de vorige NAP’s niet of onnauwkeurig werden opgevolgd in de nieuwe NAP’s voor 2001. Een aantal lidstaten waar- schuwt er bovendien voor dat deze indicatoren- discussie niet mag leiden tot een ‘beauty contest’

tussen de lidstaten en dat bijgevolg niet zozeer het niveau van de indicatoren vergeleken dient te wor- den, maar de evolutie ervan. Deze bemerking (niet verwonderlijk geformuleerd door een aantal min- der goed presterende lidstaten) is zeker terecht; het is echter de vraag in hoeverre de gebruikte bron (doorgaans de Labour Force Survey van Eurostat, voor België is dit de Enquête naar de Arbeidskrach- ten van het NIS) geschikt is om, gelet op de gelden- de betrouwbaarheidsintervallen, op een betrouw- bare wijze deze jaar-op-jaar-evolutie te kunnen vaststellen en in hoeverre de vastgestelde trends in verband gebracht kunnen worden met het gevoer- de beleid. Een belangrijke uitdaging voor de toe- komst van de Europese werkgelegenheidsstrategie bestaat dan ook in de mogelijkheid om een be- trouwbare impact-evaluatie van de diverse be- leidsmaatregelen in het proces te integreren, zodat de evaluatie zich niet hoeft te beperken tot een overzicht van de lidstaten die op vraag van de Commissie zichzelf kwantitatieve doelstellingen opgelegd hebben (zoals nu soms het geval is), maar ook in een evaluatie van de mate waarin het gevoerde beleid daadwerkelijk gezorgd heeft voor een vooruitgang in de betrokken beleidsdomeinen.

Lieven Van Wichelen

Administratie Werkgelegenheid

Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap

Noten

1. In de richtsnoeren voor 2001 wordt in een nieuwe ‘hori- zontale doelstelling’ aangedrongen op een versterkte samenwerking met de sociale partners ‘op alle niveaus’.

Aan de regionale en lokale dimensie van het werkgele- genheidsbeleid wordt in 2001 een afzonderlijk richt- snoer besteed.

2. In 2001 is dit Vlaams Actieplan voor het eerst in brochu- revorm gepubliceerd. Deze brochure is gratis verkrijg- baar bij de Administratie Werkgelegenheid (tel.

02/553.44.05) en downloadbaar via de website www.vlaanderen.be/werk. Op deze website vindt u ook informatie over de Vlaamse inbreng en prioriteiten in het Belgisch EU-Voorzitterschap inzake werkgelegen- heid.

3. Deze bespreking is gebaseerd op het ‘support document’

(voorlopige versie van het Gezamenlijk Verslag) dat door de Europese Commissie (Directoraat-Generaal Werkgele-

genheid) ter beschikking werd gesteld ter voorbereiding van de bespreking tijdens de bilaterale ontmoetingen met de nationale delegaties. Voor België vond deze ont- moeting plaats op 19 juni 2001, in aanwezigheid van vertegenwoordigers van de Belgische federale en regio- nale overheden en van de sociale partners. Tijdens deze bilaterale ontmoetingen kunnen de lidstaten reageren op (de voorlopige versie van) de analyse van de Commis- sie en de nodige nuanceringen of relevante nieuwe be- leidsinitiatieven signaleren, alvorens de definitieve ver- sie wordt verspreid. Voor de Belgische delegatie biedt deze ontmoeting de mogelijkheid de consequenties van de (zeker voor buitenstaanders) vaak complexe federale staatsstructuur nader toe te lichten.

4. De registratie van de werkloosheidsduur in de admini- stratieve bestanden die hiervoor gebruikt worden is niet geharmoniseerd in de verschillende lidstaten. Zo wordt tot op heden in België de teller van de werkloosheids- duur pas terug op nul gezet na een onderbreking van de werkloosheidsperiode van 3 maanden, terwijl dit naar verluid in andere lidstaten reeds na 1 maand, 1 week of zelfs 1 dag het geval zou zijn. Bijgevolg wordt de in- stroom in de langdurige werkloosheid allicht sterk over- schat in België, net als de referentiepopulatie voor het berekenen van de niet-nalevingspercentages in het ka- der van de preventieve aanpak van werkloosheid (voor een uitgebreide methodologische en inhoudelijke be- spreking van deze en andere indicatoren: zie brochure Vlaams Actieplan 2001, hoofdstuk 1 en bijlage 2). In de loop van 2001 is op initiatief van de Europese Com- missie een steekproefenquête opgestart met als doel een betere internationale vergelijking van de preventie- ve en actieve aanpak van werkzoekenden mogelijk te maken.

5. Deze internationale vergelijking is evenwel onbetrouw- baar omwille van de vermelde methodologische verschil- len in de registratie van de werkloosheidsduur.

6. De langdurige werkloosheidsgraad wordt gemeten door het aandeel langdurig werklozen (gemeten volgens het ILO-concept) te meten als een % van de beroepsbevol- king.

7. Deze scores zijn immers sterk afhankelijk van wat ver- staan wordt onder het aanbieden van een ‘nieuwe start’

of het afsluiten van een ‘individueel actieplan’. Voor een uitgebreide methodologische toelichting bij deze indi- catoren zie hoofdstuk 1 en bijlage 2 van de brochure over het Vlaams Actieplan 2001.

8. Tijdens de bilaterale ontmoeting met de Europese Com- missie werd de indruk bevestigd dat deze kritiek deels gestoeld is op een onvolkomen inschatting van de con- crete werking van de federale staatsstructuur in België.

Zo kan de beleidslijn die gevolgd wordt door de verschil- lende Gemeenschappen en Gewesten in België inzake onderwijs, vorming en beroepsopleiding verschillend zijn omwille van de verschillende achtergrond op soci- aal-economisch en cultureel vlak, zonder dat dit voor de betrokken inwoners resulteert in een veelheid van maat- regelen die met elkaar in strijd zijn (een vrees die mee aan de grondslag ligt van de kritiek van de Commissie), omdat elke inwoner onder een bepaalde Gewest- of Ge- meenschapsbevoegdheid valt en bijgevolg duidelijk is welke beleidsmaatregelen voor hem/haar van toepas- sing zijn.

9. De Europese Commissie en de Europese lidstaten hebben duidelijk de optie genomen om geen nieuw proces inza- ke kwaliteit van de arbeid op te starten, maar om de kwaliteitsdimensie te integreren in de Europese werkge- legenheidsstrategie. In één of meerdere van de nieuwe richtsnoeren voor 2002 zal expliciet verwezen worden naar deze kwaliteitsdimensie.

10. Te Genval op 9 en 10 juli 2001.