LIAISONS DANGEREUSES?
Liaisonsofficieren als menselijke tussenschakel in de internationale politiesamenwerking
Johan VANDERBORGTHen Serge BRAMMERTZ Respectievelijk uitgeverijredacteur Politeia en Nationaal Magistraat
De Europese politiële samenwerking, oorspronkelijk bedoeld als maatregel ter compensatie van de opheffing van grenscontroles, is in de loop der jaren geworden tot een gemeenschappelijke doelstelling van alle lidstaten.
Toch zijn de wisselvallige internationale politieke relaties, de grote verscheidenheid in wetgeving en beleid, de niet-betrokkenheid van gerechtelijke instanties en de zeer uiteenlopend georganiseerde nationale diensten er de oorzaak van dat die samenwerking niet altijd zo vlot loopt. Edoch, alvast een samenwerkingsvorm blijkt het goed te doen: de liaisonofficieren, een combinatie van het informele van het persoonlijk netwerk met het formele van verticale ‘instituten’. Zo werden in 1999 niet minder dan 6000 berichten uitgewisseld tussen de bilaterale liaisonofficieren (LO) en de Belgische centrale eenheid1. Na Interpol, met 50% het meest gebruikte
informatiekanaal, zijn de LO’s goed voor 25% van de uitgewisselde berichten, waarmee ze de kroon spannen over Europol (14%)2. Voor de liaisonofficieren betekent dit een vooruitgang van 150% ten overstaan van 1998.
De interesse voor liaisonofficieren ligt dus voor de hand. Ze zijn weinig talrijk, randfiguren als het ware, maar blijken sleutelposities in te nemen in de internationale context van criminaliteitsbestrijding, politie en veiligheid. In wat volgt beschrijven Johan Vanderborght en Serge Brammertz hun rol binnen het internationale politiewezen.
Ze wijzen vervolgens op de diversiteit in de statuten en de functionele relatie tussen de liaisonofficieren en de reguliere politiediensten en staan tenslotte stil bij de beoordeling van dit informatief uitwisselingskanaal door de uitvoerende politiefunctionaris. Hun bijzondere aandacht gaat daarbij naar de bilaterale liaisonofficieren.
LE ROLE DE PASSERELLE
Met de term ‘liaisonofficieren’ wordt verhullend gedoeld op de meest performante vorm van communicatie: de menselijke, directe dialoog. Liaisonofficieren zijn in de praktijk niets anders dan een netwerk van politieofficieren op pad in een ander land of gestationeerd bij een andere dienst of instelling: een verlengstuk van de politie in het buitenland. Het nut van dergelijke spotters is, zo leert ons de praktijk, onweerlegbaar groot3. Het kan bijvoorbeeld een internationale zaak vooruithelpen waarbij een der partijen over geen performante
telecommunicatieapparatuur beschikt4. Het maakt toevalstreffers mogelijk, zoals in de Interpolzaak waarbij twee in Lyon gestationeerde liaisonofficieren samen nadachten over een bepaalde foto die een van beide uit Lissabon had meegenomen5. Liaisonofficieren kunnen zowel faciliërende als assisterende werkzaamheden verrichten om bijv. de uitvoering van een rechtshulpverzoek met succes te laten verlopen. Verder creëert men -voor dringende gevallen die men per telefoon wenst te behandelen- een herkenbaar aanspreekpunt in een bepaald land of een bepaalde instelling.
1 Activiteitenrapport 1999 van de afdeling internationale politiesamenwerking van de algemene politiesteundienst, onuitg.
2 Het Schengenkanaal volgt met 13%. Het betreft hier quasi uitsluitend informatieuitwisseling in het kader van grensoverschrijdende operaties.
3 DE HERT,P.en VANDERBORGHT,J.,Informatieve samenwerking over de grenzen heen, Brussel, Politeia, 1996; NADELMANN, E.A., Cops across borders: the internationalization of US criminal law enforcement, Pennsylvania, State University, 1993;
ANDERSON, M. en DEN BOER, M., Policing across national boundaries, Oxford, Pinter publications, 1994; BIGO, D., Police en réseaux, l’expérience européenne, Paris, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, 1996; BIGO, D.,
‘Liaisonofficers in Europe: new actors of the european security fied?’, in BRUINSMA, G.J.N. en VAN DER VIJVER, C.D., Public safety in Europe, Enschede, International Police Institute Twente, 1999, 183-220.
4 Cf. de door BRESLER verhaalde Interpolzaak uit 1985 toen het NCB Peking over geen geschikt radiosysteem beschikte, maar bij toeval de informatie in Europa kreeg toen een van haar functionarissen een trainingsprogramma in Frankrijk bijwoonde, in BRESLER, F., Interpol, London, Sinclair Stevenson, 1992, 184.
5 BRESLER, F., o.c., 157.
Het beroep op liaisonofficieren in het buitenland is dan ook meest aangewezen voor dringende gevallen, om snel antwoord te krijgen op verzoeken om informatie, of wanneer de onderzoekers worden geconfronteerd met bijzonder complexe of delicate zaken. Tenslotte is de figuur van de liaisonofficier nodig omdat weinig landen een zelfde politiestructuur kennen en het quasi onmogelijk is om in een land met een gedecentraliseerde
politiestructuur het juiste aanspreekpunt te vinden. Een liaisonofficier heeft de tijd om zich vertrouwd te maken met het gastland en kan snel de juiste persoon aanwijzen. Hetzelfde geldt voor politiebevoegdheden: in het ene land mag een politieman meer dan in een ander. Bij het vragen van ‘politiebijstand’ zou men wel eens te veel kunnen vragen, wat problemen kan creëren voor de bewijsvoering. Ook hier kan de liaisonofficier tijdig mogelijke vergissingen rechtzetten. Echter, al vlug wordt duidelijk dat een algemeen beeld van de functie van liaisonofficier moeilijk op te stellen is.
DIVERSITEIT
We lijken wel te worden overspoeld door dit recent steeds meer geïnstitutionaliseerd initiatief6. Het principe van het uitsturen van liaisonofficieren wordt bevestigd in verscheidene internationale teksten7. Drug Liaison Officers, Schengen Liaison Officers, Europol Liaison Officers (ELO), Regional Intelligence Liaison Officers, algemene liaisonofficieren (ALO), contactambtenaren ... De aandachtige lezer merkt meteen de diversiteit in de statuten naargelang de afgesloten akkoorden (multilateraal of bilateraal); diversiteit naargelang de plaats waar we de liaisonofficieren aantreffen (in een bepaalde politiedienst of ambassade, in een nationale centrale coördinerende eenheid, in de hoofdzetel van Interpol of Europol); diversiteit naargelang hun actieterrein en origine
(terrorismebestrijding, drugbestrijding, aanpak van de illegale immigratie...), “mais il n’empêche qu’ils
représentent tous, malgré ou grâce à cette diversité, une création assez originale, assez neuve qui modifie les pratiques policières en Europe en interconnectant les polices et en interconnectant aussi certains domaines d’activités jugés auparavant indépendants”8.
Liaisonofficieren geplaatst in internationale of supranationale instellingen
Een eerste ‘soort’ van liaisonofficieren kenmerkt de multilaterale samenwerking tussen landen. Bedoeld hier zijn de liaisonofficieren die werken in het kader van Interpol en Europol. Ook kan in het raam van de internationale administratieve samenwerking worden gedacht aan de inzet van ambtenaren van de Europese Commissie in de lidstaten m.b.t. de materie van bepaalde EU-fraudes9.
Maar ook hier dringt zich al een onderscheid op: enerzijds zijn er de liaisonofficieren geplaatst in Lyon, en die deel uit maken van de Interpolstructuur; het zijn m.a.w. geen nationale informatiebronnen, doch internationale informatiebronnen, daar de door hen vergaarde informatie niet (noodzakelijk) ten behoeve van één land wordt gereserveerd. Anders is het met de liaisonofficieren die ons land vertegenwoordigen in de Belgische desk van Europol. In de Europolovereenkomst van 26 juli 1995 wordt het optreden van de te Den Haag gedetacheerde liaisonofficieren immers beheerst door het recht van ‘hun’ land (art. 5, lid 2). Of anders gesteld: “les officiers de liaison envoyés par les Etats à La Haye, siège d’Europol, ne sont pas des officiers de liaison européens au sens
6 “Dans les années soixante, aucune police nationale n’avait développé cette politique d’agent de liaison: on ne trouvait des officiers de liaison que dans le cadre Interpol”, in BIGO, D., o.c., 1996, p. 29.
7 De overeenkomst van de Verenigde Naties m.b.t. de verboden handel in verdovende middelen (Wenen, 19 december 1988); de principiële beslissing van de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken van de Trevi-groep van 13 en 14 juni 1991 (Besproken in CATULLE, “La coopération policière européenne en pratique” in BIGO, D., (ed.), L’Europe des polices et de la sécurité intérieure, Bruxelles, Editions Complexe, 1992, 135-136 en in dezelfde bundel: BIGO, D., “L’Europe de la sécurité intérieure”, 74-78); de verklaring van de afgevaardigde ministers van de landen die deelnemen aan het
Schengenverdrag afgelegd op 4 november 1992; de Schengen Uitvoeringsovereenkomst) van 19 juni 1990 (art. 47) en de Europolovereenkomst van 26 juli 1995 (art. 5).
8 BIGO, D., o.c., 1996, 38.
9 Hierover: DE HERT, P., ‘De Europese Commissie doet aan supranationale politie’, Vigiles, 1995, 2, 20-27, i.h.b. 22. We laten de liaisonofficieren tewerkgesteld op de belangrijke terreinen van bijzonder wetgeving (fiscale liaisons,
douaneliaisons) alsook detachering bij instellingen als UCLAF buiten bechouwing.
où ils ne dépendraient plus des Etats-Nations, bien au contraire. Ils le sont au sens où l’on a créé, avec Europol, un condensé d’une Europe policière miniature où tous les Etats membres sont représentés en un même lieu et travaillent ensemble” 10.
Van op een afstand kunnen ze plaatselijk-internationale problemen analyseren, en desgewenst politiediensten of partners uit verschillende landen in een regio samenbrengen om op die manier in de staan voor de
informatiedoorstroming in het kader van de bestrijding van een crimineel probleem. Deze liaisonofficieren vormen de communicatieschakel van de nationale politiediensten. Hun werkelijke taak is in beginsel ervoor te zorgen dat de uitwisseling van informatie - die zich over de grenzen uitstrekt - vlot verloopt. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van de lokale contacten en de kennis van de verschillende structuren in politieorganisatie en wetten. Bij ontstentenis van een internationaal of supranationaal parket dat leiding geeft aan het onderzoek, treden de liaisonofficieren van de politie op, zonder over de wettelijke bevoegdheden om leiding te geven te beschikken.
Verbindingsofficieren hebben daarbij niet alleen een nut – onder meer vanwege hun panoptisch perspectief – voor de lokale gebruikers van de supranationale instelling. Ook de internationale of supranationale instelling als organisatie – gericht op bestendiging – vaart wel bij deze ‘politiefiguur’. Ze vertegenwoordigen immers de organisatie bij de plaatselijke politiediensten11. Ze geven met andere woorden een gezicht aan de organisatie.
Indirect spelen ze daardoor “le rôle de passerelle entre les practiciens et les centres de prise de décisions (...)”12. Alzo wordt getracht drooglegging van het centraal bestand te vermijden en kan de ‘intelligence’-functie worden verder gezet.
Bilaterale liaisonofficieren
Juridisch kader
Een tweede categorie liaisonofficieren – naast deze geplaatst in supranationale instellingen – zijn diegenen die bilateraal werken. Een uniforme schets van de door landen gestationeerde liaisons is ook hier geen eenvoudige taak. Soms is er geen juridische basis, en is er hoogstens sprake van een informele toestemming tussen de betrokken partijen13. Oorspronkelijk werd het uitzenden ervan – indien er een afspraak was – geregeld via bilaterale akkoorden. Van vroegere datum is de bilaterale overeenkomst tussen Frankrijk en de Verenigde Staten uit 1971 waarin het aantal en de bevoegdheden van de wederzijdse liaisonofficieren werd vastgelegd14
10 BIGO, D., o.c., 1996, 35. Zie tevens: Wet van 17 februari 1997 houdende instemming met het akkoord, gesloten door wisseling van brieven, gedagtekend te Brussel op 9 februari en op 13 februari 1995, tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk België, betreffende het statuut van de Belgische verbindingsambtenaren bij de te Den Haag gevestigde Europol Drugs Eenheid, B.S., 11 augustus 1998 en in het verlengde de Wet van 15 januari 1998, B.S., 11 augustus 1998.
11 In de mate dat een supranationale instantie haar mannetjes aanwezig kan doen zijn op het terrein, dat ze wordt betrokken bij de informatiegaring en dat ze informatielevering kan afdwingen, zal haar performantie toenemen. Interpol is wat dat betreft de mindere van Europol, want de organisatie beschikt niet over de juridische middelen de lokale politiediensten te verplichten gegevens te verstrekken aan het hoofdkwartier en haar verbindingsofficieren. Stippen we aan dat de hele discussie ervoor gezorgd heeft dat de uiteindelijke Europolovereenkomst van 26 juli 1995 (geratificeerd door België op 12 juni 1998, B.S., 16 september 1998) zeer stilzwijgend is over de bevoegdheden van de verbindingsofficieren. Artikel 5 - dat aan hen is gewijd - spreekt alleen over hun detachering te Den Haag. Op onbevredigende wijze bepaalt artikel 5, lid 7 van de Europolovereenkomst dat hun rechten en hun plichten door de Raad van Bestuur zal worden vastgelegd. Met het Besluit van de raad van Bestuur van Europol van 15 oktober 1998 houdende vaststelling van de rechten en verplichtingen van de verbindingsofficieren, werd hieraan tegemoet gekomen.
12 TSOUKALA, A., “Sécurité intérieure et coopération policière en Europe. Le cas de la Grèce”, paper gebracht op Un nouveau champ de la sécurité en Europe: à l’entrecroisement entre la sécurité intérieure et extérieure, Paris, FNSP, 4 et 5 octobre 1996.
13 CATULLE, l.c., 135.
14 Hierover: ANDERSON, M., o.c., 152.
en, korter bij huis, artikel 26 van het Beneluxuitleveringsverdrag15. In Europa verscheen het onderling uitwisselen van verbindingsofficieren omstreeks 1986. De aanbeveling van de Trevi-ministers van 13 en 14 juni 1991 lag aan de basis van de formalisering16. De inhoud van deze aanbeveling werd globaliserend overgenomen in de bilaterale verdragen gesloten tussen de diverse ministeries van Binnenlandse Zaken. Zo is er een akkoord van 14 juni 1991 afgesloten tussen Frankrijk en België dat maakt dat een Belgische liaisonofficier gedetacheerd is bij de Franse Direction Générale de la Police Générale17.
Het zenden van liaisonofficieren heeft als doel de wederzijdse samenwerking te bevorderen en te versnellen en dit door medewerking te verlenen: onder de vorm van het uitwisselen van informatie om zowel preventief als repressief de criminaliteit te bestrijden; bij het uitvoeren van verzoeken om politiële en gerechtelijke wederzijdse hulp in strafzaken (nochtans, behoudens bijzondere instructie, voert de liaisonofficier zelf geen rogatoire opdrachten uit); onder de vorm van uitwisseling van informatie betreffende de handhaving en het herstel van de openbare orde; voor de noden van de overheden belast met het toezicht op de buitengrenzen en het verblijf van de vreemdelingen, bij de uitvoering van hun opdrachten. De Trevi-aanbeveling laat zowel de detachering bij politiediensten toe als de diplomatische accreditering. Ook wordt bepaald dat liaisonofficieren in landen buiten de Trevi-groep mogen worden gestationeerd, die bovendien in opdracht mogen werken van meerdere Trevi-
landen18.
Artikel 47, § 1 van de Schengenovereenkomst bevat een haast identieke taakomschrijving – informatie- uitwisseling met het oog op preventieve en repressieve misdaadbestrijding, bijstand verlenen bij uitvoering van politiële en justitiële rechtshulp in strafzaken, bijstand ten behoeve van de taakuitoefening van autoriteiten belast met grensbewaking, geen bevoegdheid tot het zelfstandig opereren (art. 47, § 3), detachering in derde landen –, al voorziet de tekst alleen in het detacheren bij politiediensten en niet bij ambassades en wordt niet expliciet gesteld dat het optreden van de verbindingsofficieren wordt beheerst door het vreemde recht19. Merken we op dat met de Schengenovereenkomst voor het eerst op Europees niveau een verdragsbasis voor liaisonofficieren kan worden aangewezen.
De enige internationale tekst die exclusief is gewijd aan liaisonofficieren is het Gemeenschappelijk Optreden van 14 oktober 1996 aangenomen door de Raad van de Europese Unie op basis van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, houdende een gemeenschappelijk beleidskader voor de initiatieven van de Lid- staten betreffende de verbindingsofficieren20. Dit Optreden wil de Lid-Staten die een beroep doen of wensen te doen op liaisonofficieren een referentiekader aanbieden voor gecoördineerde initiatieven ter zake. Naast een omschrijving van het takenpakket (art. 2), wordt vooral de nadruk gelegd op de ontwikkeling van netwerken van verbindingsofficieren in derde Staten (art. 4.). We maken vervolgens het onderscheid tussen buitenlandse liaisonofficieren in België en Belgische liaisons gestationeerd in het buitenland.
§T3$Buitenlandse liaisonofficieren in België gestationeerd
15 Tijdelijke bilaterale detachering van verbindingsambtenaren op basis van art. 26, Verdrag aangaande de uitlevering en de rechtshulp in strafzaken tussen het Koninkrijk België, het Groothertogdom Luxemburg en het Koninkrijk der Nederlanden van 27 juni 1962, zoals gewijzigd bij het protocol van 11 mei 1974.
16 “La mission des fonctionnaires de liaison détachés est de contribuer à la réalisation des objectifs cités, en fournissant conseils et assistance. Le contenu détaillé de cette mission peut être déterminé ultérieurement sur la base de
consultations bilatérales. Les activités des fonctionnaires de liaison dans le cadre de l’exercice de leur mission relèvent du droit de l’Etat d’accueil. Ils ne sont pas compétents pour l’exécution autonome de mesures de police.”, uit CATULLE, l.c., 135.
17 Voor een overzicht met precieze data:CATULLE, l.c., 134. Zie ook de Conventie van de Verenigde Naties tegen de illegale handel in verdovende middelen en psychotrope stoffen, Wenen, 19 december 1988, door België bekrachtigd in mei 1993.
18 BIGO, D., l.c., 77.
19 “The liaison officers shall not be empowered to execute autonomously any police measures. They shall supply information and shall discharge their duties on the instructions issued to them by the Schengen State which they come from and by the Schengen State to which they are seconded. The host police authoritiy of the Schengen State is bound to provide for the protection of liaison officers”, in Working Group I on Police and Security, Draft Schengen Manual on police cooperation in maintaining public order and security, Brussels, 11 June 1997, SCH/I (97), 36 rev. 5. Een vergelijking maakt BIGO, D., l.c., 77-80. Cf. DE HERT, P. en VANDERBORGHT, J., o.c., 1996.
20 Publikatieblad nr. L 268 van 19 oktober 1996, 0002-0004.
Landen zoals de Verenigde Staten21, Groot-Brittannië, Frankrijk, Duitsland, Nederland, Australië maar ook België hebben ‘agenten’ in het buitenland. ‘Buitenlandse liaisonofficieren’ - door buitenlandse politiekorpsen
gestationeerde politiefunctionarissen - opereren ook in ons land. Met een knipoog meldt BIGO dat “les petits pays comme la Belgique et le Luxembourg sont plus gênés par cette formule et un responsable luxembourgeois insistait sur le fait que, si l’on acceptait ces méthodes, il y aurait bientôt plus d’étrangers que de Luxembourgeois dans certains services”22. Wat België betreft, zijn er op dit ogenblik 19 LO’s uit 13 landen geaccrediteerd. Elf daarvan hebben hun post te Brussel23, de anderen zijn gestationeerd in Den Haag en in Parijs24.
In bijna alle gevallen hebben deze mensen een diplomatiek statuut en zijn ze aan de ambassades verbonden. Er dient een onderscheid te worden gemaakt bij de regelgeving tussen de liaisonofficier met diplomatiek statuut en deze zonder. Het statuut van de liaison bepaalt immers in zekere mate de toepasselijkheid van het nationaal recht van het land van accreditatie op de gegevensuitwisseling van de liaisonofficier25. Een uniform beeld kan niet worden geschetst, daar opdrachten, bevoegdheden en afspraken van geval tot geval verschillen26. De functioneringsregels inzake de in België gestationeerde buitenlandse liaisonofficieren zijn vervat in de gezamenlijke Omzendbrief van de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken van 20 september 199327. In deze Omzendbrief worden een aantal aanwijzingen gegeven waarvan België het wenselijk acht dat de LO die bij zijn werkzaamheden in acht zal nemen. De buitenlandse liaisonofficieren worden in België toegelaten op basis van de door de Belgische overheden opgelegde werkingsregels en in onderling akkoord tussen België en de zendstaat.
Het doel van de stationering van de LO in België is om de wederzijdse samenwerking tussen België en de betrokken zendstaat te bevorderen en te bespoedigen. De buitenlandse LO’s worden door het gastland België geïnformeerd over zaken die voor hun functioneren van belang zijn (waaronder strategische informatie).
Behoudens uitdrukkelijke toelating van de bevoegde gerechtelijke en/of administratieve overheden mogen de liaisons niet deelnemen aan interpellaties, verhoren van beschuldigden of getuigen, dossiers raadplegen of deelnemen aan politieoperaties. Zij kunnen geen enkele handeling van gerechtelijke of administratieve politie uitvoeren, met uitzondering van de rogatoire opdrachten waarvoor zij formeel zijn aangesteld en mogen in geen geval zelf of via een tussenpersoon opzoekingen verrichten in de Belgische politiële, gerechtelijke of
administratieve documentatie. Indien als gevolg van een rechtshulpverzoek daadwerkelijk opsporing van strafbare feiten in België vereist is, vindt dat plaats door de Belgische politiediensten onder het gezag van het Belgisch Openbaar Ministerie. Bovendien kunnen ze enkel tussenkomen in zaken die rechtstreeks gelieerd zijn met de zendstaat (of waarvoor ze zijn geaccrediteerd). Het is de liaisonofficier verboden informanten te
rekruteren.
De algemene politiesteundienst - afdeling internationale politiesamenwerking - doet als centraal invalspunt dienst. Ze vervult een toezichthoudende rol met betrekking tot de werkzaamheden van de LO’s. Dit toezicht kan alleen worden verwezenlijkt indien de APSD het totaaloverzicht heeft over alle activiteiten. Anderzijds heeft het een coördinerende taak aangaande inkomende en uitgaande informatiestromen. Deze buitenlandse
liaisonofficieren moeten voor elke nieuwe zaak langs de centrale autoriteit. Ze zijn enkel gemachtigd om rechtstreekse contacten te onderhouden met de politiediensten eenmaal de zaak werd toegewezen. Zaken van gerechtelijke politie nog niet toegewezen aan één of andere politiedienst komen terecht op het bureau van de nationaal magistraat. Echter, hier ook raakt het informele het formele: “concernant leurs accès aux fichiers de
21 Zo blijkt in België 39% van de informatie uitgewisseld met in België gestationeerde buitenlandse liaisonofifieren, voor rekening te zijn van de Verenigde Staten, uit Activiteitenverslag 1999, l.c.
22 BIGO, D., o.c., 1996, 35.
23 Groot-Brittannië (2), Spanje, Frankrijk, Luxemburg, Nederland, USA (4), Japan.
24 Noorwegen, Zweden (2), Hongarije, Ierland, Israël en Canada (2) in Den Haag en Colombia en Parijs.
25 VERMEULEN, G., e.a., Internationale samenwerking in strafzaken en rechtsbescherming, Brussel, Politeia, 1995, 30. De diplomatenstatus beperkt hun verantwoordelijkheidsplicht aan de Belgische autoriteiten (en vice versa).
26 ANDERSON geeft een vrij gedetailleerd beeld van de uitspreiding en activiteiten van o.a. Amerikaanse agenten van de DEA, FBI en Secret Service, in ANDERSON, M., o.c., pp. 120-126 en pp. 160-164.
27 In extenso: ZANDERS, P., “Buitenlandse liaisonofficieren in België. Functioneringsregels”, Handboek Politiediensten, Kluwer, Afl. 33, 217, september 1994.
données, presque tous admettent que, même s’ils n’y ont pas accès directement, les liens de camaraderie sont là pour leur donner l’information qu’ils cherchent. Leur efficacité est dépendante de leurs bonnes relations avec les policiers du pays hôte, dans la mesure où ceux-ci leur donnent l’information qui leur fait défaut”28.
Belgische liaisonofficieren in het buitenland
De Belgische ministerraad van 19 juni 1992 gaf de ministers van Binnenlandse Zaken, Buitenlandse Zaken en Justitie de opdracht de gemeenschappelijke functionele voorwaarden te bepalen voor het uitsturen van liaisonofficieren naar het buitenland29. België was, op Luxemburg en Portugal na, het laatste land van de Europese Unie dat een dergelijk initiatief nam. In tegenstelling met sommige buitenlandse liaisonofficieren (bijv.
de Britse Drug Liaisons) hebben de Belgische politieambtenaren een algemene bevoegdheid30. Het statuut van de verbindings-officieren en hun werkingsregels werd opgenomen in de Ministeriële Omzendbrief van 4 oktober 1993. De Belgische verbindingsofficieren krijgen een (driemaal verlengbaar) mandaat van twee jaar, de
mogelijkheid om hun gezin mee te nemen en een vergoeding die overeenkomt met dat van het ambassadepersoneel.
De Belgische liaisonofficieren worden gerekruteerd uit de rijkswacht en de gerechtelijke politie31. De aanwijzing van een liaisonofficier in een land dient op politioneel vlak een duidelijke meerwaarde in te houden, rekening houdend met de noden in de domeinen van de gerechtelijke en administratieve politie en de noodwendigheden verbonden aan zijn fysieke veiligheid, aldus nog de Omzendbrief32. België beschikt momenteel over 13 bilaterale liaisonofficieren geaccrediteerd voor één of meerdere landen. Een onderscheid dient daarbij gemaakt tussen het land van affectatie en het land van tewerkstelling: We vinden ze terug in Nederland (Den Haag), Duitsland (Wiesbaden), Frankrijk (Parijs), Italië (Rome33), Oostenrijk (Wenen34), Spanje (Madrid35), Polen (Warschau36), Rusland (Moskou37), USA (Washington38), Venezuela (Carácas39), Marokko (Rabat), Turkije (Istanboel40) en Thailand (Bangkok). Een nieuwe post werd recentelijk geopend in Roemenië. Met uitzondering van de LO’s in Parijs en Wiesbaden, heeft het merendeel van hen een diplomatenstatuut en oefent hun werk uit in de lokalen van de Belgische ambassades.
Binnen de Schengenruimte kan een verdragsbasis worden aangewezen (art. 47 SUO), maar deze ontbreekt voor de uitzending naar de overige landen, waardoor de regering is aangewezen op bilaterale akkoorden41. De opdrachten van de Belgische verbindingsofficieren zouden variëren naargelang het land van stationering:
binnen de Europese Unie houden zij zich op met criminaliteitsbestrijding, openbare orde en bewaking van de externe grenzen; buiten de Europese Unie ligt de klemtoon vooral op criminele zaken, en in het bijzonder op de
28 BIGO, D., o.c., 39.
29 MARECHAL, Ch., "België zendt zijn LO’s uit", Politeia, 1994, 1, 8. Zie tevens: Vermeulen, G., e.a., o.c., 28-29.
30 ZANDERS, P., "Belgische liaisonofficieren in het buitenland. Statuut en werkingsregels", Handboek Politiediensten, Kluwer, Afl. 33, 214, september 1994. Zie ook: European Union, The council, Compilation of replies to questionnaire concerning liaison officers of Member States, Brussels, 11 May 1998, 6111/1/98, Rev 1, Cirefi 10, Enfopol 73.
31 Merk op dat uit de praktijk blijkt dat de LO’s gedetacheerd van de rijkswacht door de band kunnen terugvallen op een beter uitgebouwde administratieve ondersteuning, meer middelen en een accuraat beleid.
32 Het zenden van een lid van een politiedienst naar een bepaalde post betekent niet dat diezelfde dienst deze post steeds moet bezetten.
33 De Lo in Rome is tevens geaccrediteerd voor Albanië, Malta en San Marino.
34 Bijkomende accreditaties voor Tsjechië, Slovakije, Hongarije, Slovenië en Kroatië.
35 Bijkomende accreditaties voor Portugal en Andorra.
36 Bijkomende accreditaties voor Oekraïne, Litouwen, Estland en Letland.
37 Bijkomende accreditaties voor Moldavië en Georgië.
38 Bijkomende accreditaties voor Canada en Mexico.
39 Bijkomende accreditaties voor Bolivië, Ecuador, Panama, Peru, Colombië, Suriname, Brazilië, Dominicaanse Republiek, Costa Rica, de Bahamas, de Kaaimaneilanden en Jamaica.
40 Bijkomende accreditatie voor Bulgarije.
41 Stippen we aan dat het ministerie van Landsverdediging reeds langer zgn. militaire attachés stationeert in een veertiental ambassades verspreid over de wereld. Cf. Vr. en Ant., Kamer, 1994-95, antwoord van de minister op vraag 470, 14129.
strijd tegen de drughandel42. De liaisonofficieren hebben geen uitvoeringsbevoegdheden. Het is echter niet altijd duidelijk of bijv. ‘kleine’ observaties in het gastland -vaststellen van het vertrek van een bepaalde persoon vanuit de luchthaven van het gastland - al dan niet door de beugel kunnen. Normaliter beperken zij zich ertoe hun raadgevende, informatie- en bijstandsopdracht te vervullen bij de bevoegde diensten van het land van affectatie, het land van tewerkstelling en België43.
Tevens wordt bij het uitsturen van liaisonofficieren voorzien in de mogelijkheid tot bi- of multilaterale
samenwerking met andere landen, mits toestemming van de verantwoordelijke overheden van de andere staat en het land van affectatie. Een eerste aanzet hiertoe werd in juli 1994 gegeven waarbij een interpolitiële Benelux- werkgroep werd belast met het uitwerken van een mogelijk samenwerkingsverband tussen de drie staten44.
FUNCTIONELE RELATIE TUSSEN DE LIAISONOFFICIEREN, DE REGULIERE POLITIEDIENSTEN EN JUSTITIE
De Belgische liaisonofficieren, of ze nu deel uitmaken van de rijkswacht of van de gerechtelijke politie, voeren hun opdracht uit ten voordele van alle Belgische politiediensten en doen zich als dusdanig voor. Merk op dat, rekening houdend met de gewijzigde profilering, ook de douane sinds ‘99 beschikken over twee liaisonofficieren in de schoot van de afdeling internationale politiesamenwerking (waarvan een op de APSD en een tweede deel uitmaakt van het Belgisch bureau op Europol).
In afwachting van de diensten die gemeenschappelijk zijn voor de twee politiediensten, werd in het verleden de transmissie van de informatie geregeld via de - wat heet - geëigende kanalen van de afzonderlijke diensten, te weten de speciale brigade van de gerechtelijke politie (International Liaison Office ILO/BNB) en het Centraal Bureau Opsporingen (CBO, Bureau Internationale Relaties) van de rijkswacht. Betrof het hier informatie inzake terrorisme of zaken van administratieve politie werd respectievelijk de Antiterroristische Groep (AGG) dan wel de Algemene Rijkspolitie (ARP) gecontacteerd.
Met de komst in ’94 van de algemene politiesteundienst wijzigde deze gang van zaken: het nieuwe protocol voorzag in de oprichting van de dienst Europol - Liaisons die het functioneel beheer en de betrekkingen met de Belgische verbindingsofficier in het buitenland verzekert en tevens het internationaal contactbureau voor de buitenlandse liaisonofficieren in België vormt45. Telkens wanneer nodig en minimum één maal om de twee jaar, wordt de liaison ter plaatse gecontroleerd door de centrale overheid (Nationaal magistraat, ARP, GPP, RW). Van de liaison wordt verwacht dat hij naar België terugkeert telkens wanneer de centrale overheid zijn aanwezigheid noodzakelijk acht.
Belangrijk is de informatiedoorstroming tussen politiediensten en de liaisonofficieren waarbij rechtstreekse contacten - zelfs als ze deel uitmaken van het eigen korps - principieel uit den boze zijn, met als enig doel een optimale informatiepositie van de onderscheiden actoren zonder parallelle circuits46. Centralisering van de informatie en de doorstroming naar nationaal niveau is verplichtend. Op die wijze verhinderen ze dat lokale
42 MARECHAL, Ch., l.c., 8. LO’s worden ingeschakeld in diverse materies, vaak nauw samenhangend met de geografische locatie. Drugtrafiek blijft niettemin hun belangrijkste activiteitendomein, gevolgd door mensenhandel, voertuigenzwendel, activiteiten van criminele organisaties , witwassen en terrorisme.
43 Voor elke post bepalen de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie, in samenspraak met de betrokken landen, de aanwijzingen voor andere staten dan het land van affectatie. Daartoe wordt het advies gevraagd van het College van Procureurs-generaal. Voor posten waar de liaison het diplomatiek statuut geniet, gebeurt dat na overleg met
Buitenlandse Zaken.
44 VERMEULEN, G., e.a.., o.c., 30.
45 Protocol reorganisatie afdelingen Internationale Politiesamenwerking en Operationele Ondersteuning APSD, 10 maart 1997.
46 Stemmen gaan op om dit rechtstreeks contact toe te laten: “LO aught to be given authority to maintain direct contact with all relevant responsible internal and external departments in order to be able to act promptly. Central offices must be kept fully informed. The Strategic Action Programme (10988/97) calls for extension of the network of LO’s in order to make use of all existing sources of information and to be able to pass on information more flexibly”, uit Council of the European Union, Brussels, 22 june 1999, (25.06), 7207/1/99, CORDROGUE.
politielui hun centrale instanties gaan omzeilen. Alleszins laat een succesvolle naleving van deze
informatiestroom de APSD toe in optimale omstandigheden zaken met een nationale of internationale dimensie te coördineren. Wanneer dit schema nauwgezet wordt gevolgd is de analyse van de verantwoordelijkheid van elk van de actoren in de kennisgeving, sturing en controle, zelfs a posteriori, betrekkelijk eenvoudig te bepalen. Een zelfde regel geldt voor de justitiële autoriteiten die een beroep wensen te doen op diensten aangeboden door liaisonofficieren. Aanvragen gebeuren in het algemeen via de Nationaal Magistraten die, in het kader van hun coördinerende rol op vlak van de internationale justitiële samenwerking, geprivilegieerde contacten onderhouden met de LO’s.
Zoals wel meer gesteld worden richtlijnen niet steeds nageleefd. Vaak wordt eerst -zowel wat betreft de
rijkswacht als de gerechtelijke politie- aarzelend contact opgenomen via de centrale instanties, maar eenmaal de banden gesmeed en de paden geëffend durft de uitwisseling van informatie, in het beste geval met melding achteraf, wel eens rechtstreeks tussen de liaisons en de uitvoerders te verlopen.47
GEWIKT EN GEWOGEN: APPRECIATIE VAN BILATERALE LIAISONOFFICIEREN48 One can make a difference
Bekijken we het takenpakket van de liaisonofficier van naderbij, kan het bijna niet anders dan dat hij door de uitvoerders op het terrein als zijnde positief wordt ervaren. Hij is als het ware een ‘bevoorrecht persoonlijk contact in het buitenland’. Zijn opdracht is te herleiden tot vier noemers: (a) het verzamelen van alle informatie nopens de aangelegenheden waarvoor hij tijdens zijn opdracht verantwoordelijk is in het land van affectatie of, in
voorkomend geval, de landen van tewerkstelling, (b) het uitwisselen van informatie over het desbetreffende onderwerp tussen de politiediensten van deze landen en de Belgische politiediensten, (c) op vraag van zijn land van oorsprong of van een derde begunstigd land bijdragen tot het voortzetten van de onderzoeken door hierover informatie te verzamelen over de aspecten van zijn opdrachten betreffende het land van affectatie of van
tewerkstelling en tenslotte (d) het volgen van de ontwikkelingen van het criminaliteitsprobleem met het doel België op de hoogte te brengen zodat het beleid kan worden aanpast49.
De meerwaarde van de liaisonofficier in de ogen van de uitvoerders op het terrein ten overstaan van andere
‘verticale kanalen’ blijkt heel divers50. Snel wordt duidelijk dat de liaisonofficier zowat de vervanger van de buitenlandse persoonlijke contacten wordt (old boys network): hij legt de zaakgebonden contacten; hij kan een zaak bespoedigen, kent de juiste aanspreekpunten, is de voorbereider van de rogatoire opdrachten, doet aan kwaliteitszorg, geeft het gevoel dat er iemand achter zijn zaak aanzit... Kortom, een aantal redenen die aan de basis liggen om af te zien van het werken doorheen verticale instituten51, vinden we hier opgelost terug.
47 “Illustratief daarvoor is dat ik in Parijs, ondanks alle goede wil die er is en alle onderrichtingen die komen van
hogerhand, nog dagelijks van alle korpsen individueel berichten toegestuurd krijg met vragen om informatie. Het is voor mij achteraf de plicht om dat te rectificeren en te gaan melden naar de centrale autoriteit toe”, dixit de liaisonofficier te Parijs, in ‘Discussie met de zaal’, in Vanderborght, J., (ed.), De grenzen verlegd. Verslagboek van de studiedag op 23 januari 1998 te Leuven, Leuven, Acco, Centrum voor Politiestudies, 1998, 110.
48 Deze bijdrage vormt een aanvulling op een meer algemene studie m.b.t. internationale politiesamenwerking:
VANDERBORGHT, J. (promotor VAN OUTRIVE, L.), Over de grens, Brussel, Politeia, 1997, 450 p.
49 WATHELET, M., TOBBACK, L. en CLAES, W., Ministeriële Omzendbrief met betrekking tot het statuut en de werkingsregels van de verbindingsofficieren van de Belgische politiediensten in het buitenland, 4 oktober 1993.
50 "Concernant leurs activités, un officier de liaison interrogé résumait d’une formule concise, son travail: “Je suis un échangeur. Echangeur d’informations, échangeur de contacts humains”. Un autre ajoutait: “Nous sommes comme des chefs de gare. Nous devons trouver le bon aiguillage et faire circuler les informations le plus rapidement possible à l’endroit où elles seront vraiment utiles et non se contenter de les envoyer vers une gare de triage (comme Interpol) où elles resteront stockées sans être utilisées”. Un troisième définissait aussi son rôle de la même manière: “Nous mettons en contact les hommes entre eux, au-delà des différences culturelles, des différences de procédure et des problèmes de langue. Nous sommes les intermédiaires priviligiés entre notre pays d’origine et le pays d’accueil (...) Nous tissons des liens, nous fabriquons des ponts. Beaucoup insisteront aussi sur cette tâche quasi unique de go between", in: BIGO, D., l.c., 11.
51 “Police cooperation is usually much more effective when political intervention in specific affairs is kept to a minimum”, in:
RESA, C., "European police cooperation and the role of liaison officers: some observations on the Spanish experience",
Uitvoerende politiefunctionarissen erkennen deze vorm van communicatie, niet in het minst omdat het hier enkel gaat om een bottom-up benadering ("wij hebben iets nodig, we vragen het aan de liaison"), zonder dat hen daarbij van bovenuit bijkomende opdrachten worden opgelegd of ze het gevaar lopen dat ze hun zaak kwijtspelen. In wat volgt onderscheiden we de faciliërende, bemiddelende, kwaliteitsbevorderende en vertrouwensrol van de liaisonofficier.
Faciliërende rol
Vooreerst erkent de uitvoerende politiefunctionaris de ‘faciliërende’ rol van de Belgische liaisonofficier in het buitenland. “Their sphere is that of the bilateral exchange of information between the police agencies of their country of origin and those of the country in which they are working, with respect to common problems and the facilitation of bureaucracy (...)"52. De liaison vergemakkelijkt de internationale samenwerking. Hij heeft een adviserende en assisterende taak en onderhoudt functionele contacten in het gastland. De officieren worden gecontacteerd bij wijze van introductie (‘om het pad te effenen’) en kennen de geplogenheden in het land van affectatie en/of tewerkstelling. De liaison legt de nodige contacten, daar waar de eigen persoonlijke contacten niet beschikbaar (ev. verlof) of voorhanden zijn.
Zijn faciliërende rol beperkt zich niet enkel tot introductie. Er wordt strategische en achtergrondinformatie verzameld over de ontwikkelingen in de criminaliteit en het rechtssysteem. De liaison kent de culturele, politieke en sociale geplogenheden en beheerst de noodzakelijke juridische finesses van zijn gastland. Bovendien - en niet onbelangrijk - spreekt hij meestal de taal van het gastland.
Allicht het meest aangehaalde voorbeeld van de faciliërende rol van de liaisonofficier is zijn praktische voorbereidingsfunctie bij rogatoire opdrachten. Er wordt geadviseerd bij het opstellen en uitvoeren van een rechtshulpverzoek. Weze opgemerkt dat de liaisonofficieren over geen uitvoeringsbevoegdheden beschikken.
Behoudens bijzondere instructie, voert de liaison zelf geen rogatoire opdrachten uit.
Kwalititeitsbevorderende rol
Vervolgens is de ‘kwaliteitsbevorderende rol’ van de bilaterale liaisonofficieren aan de orde. Werken via de liaison levert niet alleen sneller de nodige informatie op, de verkregen informatie is bovendien meer accuraat, meer to the point. De liaisonofficier doet aan kwaliteitszorg - "hij kan de lokale autoriteiten aanzetten om meer complete informatie te krijgen" - en speelt kort op de bal. Ook voormalig commandant van de rijkswacht
DERIDDER kwam dit getuigen: “Een ander belangrijk element in de rechtstreekse contacten (…) zijn de verbindingsofficieren van de Belgische politiediensten in het buitenland. Veel informatie door en voor de
Belgische autoriteiten, is haalbaar. Als men ze niet ter plaatse haalt, bekomt men ze nooit. Ideaal zou inderdaad een goed gesmeerd netwerk zijn dat tijdig doorgeeft wat moet worden doorgegeven en dat de nodige garanties biedt op het vlak van de integriteit"53.
De liaison wordt dus tevens geprezen omwille van de snelle respons. De structuur van de politiediensten in de diverse landen kan de liaisonofficier parten spelen: efficiëntie en effectiviteit wordt verhinderd in landen met een gedecentraliseerde politiestructuur. Dit gegeven staat een soepele samenwerking soms in de weg en per zaak zal de liaisonofficier de beste ingang moeten kiezen. Bovendien ligt de noodzakelijke informatie soms verspreid in de verschillende korpsen en moet de liaison mogelijks opboksen tegen bureaucratische barrières. Deze beschikt niet over rechtstreekse toegang tot de politiebestanden van het land van affectatie of van tewerkstelling.
“Nevertheless, it should be pointed out that liaison officers never have direct access to police files in their host
paper gebracht op Un nouveau champ de la sécurité en Europe: à l’entrecroisement entre la sécurité intérieure et
extérieure, Paris, FNSP, 4 et 5 octobre 1996, 7.
52 RESA, C., l.c., 4.
53 Parlementaire Commissie van onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit in België, Vergadering van Vrijdag 6 december 1996, Openbare hoorzitting met Lt.-gen. DERIDDER, commandant van de rijkswacht.
country. This is due, first of all, to a desire for efficiency: it would be too expensive. In the second place, the desire to protect national sovereignty gives rise to a certain mistrust between different police agencies”54.
Bemiddelende rol
Minder gekend maar daarom niet minder belangrijk is de rol van de liaisonofficier als bemiddelaar, als het ware
‘ambassadeur’ van de reguliere politiediensten in het buitenland. "Nous sommes des commerciaux, nous vendons à l’étranger l’image de notre police", aldus een liaisonofficier. Van op die plaats kan de liaison - indien dit noodzakelijk mocht blijken - stoom van de ketel halen. Hij kan de zaken daar ter plaatse opvolgen en deze informatie naar België doorspelen, wat toelaat om aan treat-assesment te doen, te werken met kennis van zaken. Bovendien kan de LO de buitenlandse diensten ‘warm’ maken voor een zaak, ze als het ware trachten te
‘verkopen’ door prioriteitstellingen te doorbreken.
Vertrouwensrol
Rest tenslotte nog de vertrouwensrol. Een belangrijke aangehaalde reden om af te zien van het gebruik van verticale structuren was het gebrek aan vertrouwen. Zachte informatie wordt de facto uitgewisseld via
persoonlijke contacten: omwille van de vertrouwensband, omwille van gereduceerd risico op lekgevoeligheid, omwille van de greep op ‘zijn/haar’ onderzoek niet verliezen... De politieman /vrouw op het terrein geeft zijn zachte informatie bij het contacteren van de liaisonofficier door, in de wetenschap dat hij het aan een persoon geeft, eerder dan aan een log en anoniem verticaal werkinstrument.
"Things can always be improved"
"Spanish police officers typically sum up their experience of working with liaison officers in foreign countries as
“good, very good”. When asked, “Could it be improved upon?”, the response usually is: “Things can always be improved" 55. Ook de Belgische politieambtenaren vestigen de aandacht op een aantal scherpe kantjes.
Liaisonofficiers zijn een recent verschijnsel waarmee België inpikte op een trend die reeds enkele jaren heerste in de meeste Westerse landen. Ze staan, bij wijze van spreken, nog in de kinderschoenen. Dat het concept bij de uitvoerende politiefunctionaris weinig gekend is, hoeft dus niet te verbazen. Toch wordt de zinvolheid van het initiatief door sommigen reeds in vraag gesteld. Is een dergelijk systeem zinvol, of niet te duur?
Twee minpunten nemen vooralsnog de bovenhand. Vooreerst het feit dat men, naast allerlei andere initiatieven, nog maar eens een informatiekanaal ontwikkelde. Daarnaast blijkt - de gespannen verhouding tussen de reguliere korpsen indachtig - de stationering van een rijkswachter of een GPP-er niet voor iedereen zo gelukkig.
Men creëert hierdoor een bijkomende drempelvrees.
Alhoewel de - in de eerste plaats op informatie-uitwisseling gerichte - initiatieven als Europol, liaisonofficieren, Interpol... hun eigen rol, relatief uitgebreide bevoegdheden en procedures hebben, is de omschrijving van ieders rol lang niet meer duidelijk. Wetenschappelijk onderzoek leert dat er inzake internationale politiesamenwerking belangrijke coördinatieproblemen zijn, dat politiemensen aarzelen over de te gebruiken kanalen en dat ze de doelstellingen van de diverse systemen verwarren. Dit zou kunnen leiden tot vertraging in de
opsporingswerkzaamheden, dubbel gebruik, overlapping, informatieverlies, fragmentering enz., wat paradoxaal is in functie van het beoogde doel. Kortom, een deficit aan efficiëntie en veiligheid, precies wat iedereen wou vermijden. Bekijken we in het bijzonder de liaisons: ze zijn weinig gekend/bekend, het is voor de uitvoerders op het terrein niet echt duidelijk wat ze (kunnen) doen en alles wijst erop dat ze nog maar eens een kanaal krijgen voorgeschoteld waarlangs internationale politie-informatie kan circuleren. Vooral de vraag naar de toekomstige taakafbakening - gezien de mogelijke dualiteit tussen de bilaterale liaisonofficieren en Europol - zal moeten worden gesteld. Als men beslist om met grote snelheid richting Europa te gaan is het evident dat gaandeweg het
54 RESA, C., l.c., 4.
55 RESA, C., l.c., 1996.
belang van de Europese LO’s kan gaan inkrimpen. Maar dat is toekomstmuziek. Momenteel hebben ze zeker nog belang: hun jaarverslagen bewijzen dat.
Niet alleen het overaanbod van en de gebrekkige afstemming tussen de diverse internationale informatiekanalen wordt als problematisch beschouwd, ook de verdeling nationaal ligt gevoelig. Het gebrek aan vertrouwen tussen de nationale politiekorpsen steekt ook de kop op wanneer het gaat om samenwerking via de liaisonofficieren.
Hoewel de liaisonofficieren, deel uitmakende van de rijkswacht of de gerechtelijke politie, hun opdracht
uitoefenen ten gunste van alle Belgische politiediensten, blijft er sprake van een drempelvrees. Het gaat hier niet om een typisch Belgisch fenomeen, een vergelijkbare situatie vinden we in andere Europese landen: in Spanje bijv. worden de liaisonofficieren grotendeels gerekruteerd uit de Dirección General de Policía, en in mindere mate uit de traditioneel militaire Guardia Civil. En “in cases where the Guardia Civil does not have its own liaison officer, it requests the assistance of Dirección General de Policía liaison officers, although it seems that there is a certain rivalry between the two groups in terms of the use of the information received”56.
Netwerken worden evenzeer gekenmerkt door hun knooppunten en relaties als door hun mazen57
In de voorbije jaren is de verzameling en uitwisseling van informatie uitgegroeid tot het Leitmotiv van zowat iedereen die het over efficiëntie en samenwerking bij politie heeft, binnen de landsgrenzen als internationaal.
Natuurlijk heeft informatie-inwinning altijd tot de kernactiviteiten van (internationale) politie behoord, maar in de hedendaagse informatiemaatschappij, waar de mogelijkheden om informatie te vergaren, te bewerken en te gebruiken zijn verveelvoudigd, is ook het relatief gewicht van een zinvol informatiebeheer aanzienlijk toegenomen.
Met de term liaisonofficieren wordt verhullend gedoeld op de meest performante vorm van communicatie: de menselijke, directe dialoog. De permanent in het buitenland gestationeerde liaisonofficieren vormen een wezenlijke verandering - èn verbetering - in het landschap van het internationale politiewezen. Ze zijn als het ware de ‘liaisons dangereuses’ voor de criminelen. We beamen dan ook de analyse van RESA58wanneer wordt gesteld dat “the figure of police liaison officer has played a key role in the increased police co-operation during recent decades within West-Europe. In spite of the efforts made by European Union and former European supranational structures to promote these kind of micro-level police co-operation, whose successive meso-level arrangements have treated to define their legal framework, their practical legal
indetermination and the low-level political intromission seems to have favoured their relative success. At least, that is the way how police see it”. Voorzichtig wordt afbreuk gedaan aan - compromissen gesloten op vlak van - de nationale soevereiniteit. Belgische politiefunctionarissen opereren vanuit het buitenland voor en door Belgische politiediensten. Enkel hun operationele bevoegdheden werden -vooralsnog - tot een minimum herleid.
LO’s kennen een hoge aanvaardingsgraad op het terrein. Politieambtenaren maar ook magistraten kunnen zich goed terugvinden in het werken met liaisons, de cijfers spreken voor zich. Ze houden immers het midden tussen de horizontale en verticale internationale werking: liaisonofficieren als scharnierpunten tussen
persoonlijke contacten en de officiële kanalen. Werken van politieman tot politieman, met de centralistische reflex in het achterhoofd: verplichte doorgang via de algemene politiesteundienst. De taak van de
liaisonofficieren beperkt zich niet tot het louter politiële luik: ook heel wat administratieve zaken (de LO geeft aan de ambassade een arm meer: immigratie, naturalisatie) en niet in het minst samenwerking in
gerechtelijke aangelegenheden (uitleveringen, zaken van gerechtelijk bijstand) zijn aan de orde.
Ondanks de eerder positieve evaluatie en erkenning, zijn de mogelijkheden van de LO’s op de werkvloer weinig gekend en de liaisons zelf amper bekend. Raken we verder nog een aantal probleemvelden aan. De Belgische liaisonofficieren in het buitenland en buitenlandse liaisonofficieren in België vormen het voorwerp
56 RESA, C., l.c., 5.
57 Stelling van P. EVERSMANN, Universiteit Amsterdam, januari 1997.
58 RESA, C., l.c., p. 13.
van Ministeriële Omzendbrieven, maar elke verwijzing naar de liaisonofficier en de regelgeving inzake bijv.
gegevensbescherming ontbreekt: zijn de liaisons onderworpen aan de respectievelijke privacywetten?59 En zo ja, zijn deze aangepast aan de liaisonofficieren? Wie is eigenaar van de opgeslagen informatie? Wat met de databestanden van de LO in de ambassade, en wat met de bestanden van de LO’s die niet aan de
ambassade verbonden zijn? Nog in verband met informatie an sich kan ook de informatiebron in vraag worden gesteld: kan een LO bijv. beroep doen op informatiekanalen van het leger (Army, Navy, Air Force) of allerhande inlichtingendiensten? Zijn Belgische liaisonofficieren gemachtigd om in het buitenland informanten te rekruteren en te runnen60?
Verder kan men de vraag opwerpen hoe het stationeren van liaisonofficieren, vooral wanneer deze zich met de plaatselijke politiediensten op het terrein begeven, verhoudt tot het kader van rechtshulp? Een vraagpunt in het verlengde daarvan betreft de discussies over de internationale samenwerking: de bevoegdheden van de justitiële61 en vooral de politiële actoren op het internationaal forum. Bovendien heerst er geen
duidelijkheid omtrent de justitiële meerwaarde van de LO. De afwezigheid van een duidelijk juridisch kader vormt zowel de kracht als de zwakheid van dit systeem. De kracht, omdat het gebrek aan strikte regelgeving een soepele werking toelaat. De LO redt zich met de aanwezige middelen, het resultaat primeert. Maar het is meteen ook zijn zwakheid gezien zijn statuut verschilt van land tot land. De juridische waarde van de gestelde daden en de verstrekte informatie is onduidelijk.
Een zelfde vraagstuk van bevoegdheden stelt zich op bijna alle niveaus van de internationale samenwerking.
Wat mag wel en wat niet, en wat mag onder bepaalde voorwaarden? De politie kan niet zonder
informatiemacht, zeker niet in een informatiemaatschappij. Maar tegelijk moet die macht onderwerp zijn van democratische controle.
Er zou dus een duidelijk, algemeen beleid t.o.v. de liaisonofficieren moeten worden ontwikkeld. Daarbij dient aandacht te worden geschonken aan de wenselijkheid van stationering, de selectie van de LO’s, de wijze van begeleiding bij vervangingen (inloopperiode), de ‘recuperatie’ van de opgebouwde kennis van liaisons die terugkomen en de diplomatieke onschendbaarheid. Eventueel kunnen ook afspraken worden gemaakt om voor drukbevraagde posten meerdere LO’s62 te voorzien – handig in geval van ziekte of verlof - of
samenwerkingsverbanden te ontwikkelen met andere LO’s. Maar ook dient te worden bestudeerd voor welke zaken de LO’s nu best worden ingeschakeld63, en, een echelon hoger, wat de rol van de centrale autoriteit kan inhouden? Beperkt deze zich tot een louter doorgeefluik of moet ze actiever optreden door in te staan voor de aanduiding van het te hanteren informatiekanaal (Europol, LO, Interpol…)? En hoe verhouden de LO’s zich in de nieuwe politiestructuur? Het lijkt logisch dat ook na de hervorming het functionele beheer van
59 Voor België zijn er geen specifieke bepalingen van toepassing om de liaisonofficieren. De Schengenakkoorden voorzien echter wel in bepalingen met betrekking tot de gegevensuitwisseling door liaisonofficieren zelfs in derde landen geaccrediteerd. Artikel 130 SUO bepaalt: ‘vindt verstrekking van persoonsgegevens plaats door tussenkomst van een contactambtenaar (zelfde term als liaisonofficier) dan zijn de bepalingen van titel VI slechts van toepassing wanneer de contactambtenaar de gegevens doorgeeft aan de Overeenkomstsluitende Partij door dewelke hij naar het grondgebied van de nadere Overeenkomstsluitende Partij is gedetacheerd, in: CLAUS, F., e.a., Grensoverschrijdende politiële samenwerking België-Nederland, Antwerpen, Maklu Uitgevers, 1995, p. 92.
60 Het omgekeerde is niet het geval. Zie tevens: in hoeverre mogen Nederlandse liaisons hun medewerking verlenen aan undercoveroperaties wanneer de doelstelling is de zaak te laten ‘klappen’ in een land waaraan wij wegens het risico van de doodstraf niet zouden uitleveren?, in NAEYE, J., Het politioneel vooronderzoek in strafzaken, Arnhem, Gouda Quint, 1995.
61 Zie in dat kader het instellen van liaisonmagistraten: Gemeenschappelijk Optreden van 22 april 1996 aangenomen door de Raad op basis van art. K.3 vanhet Verdrag betreffende de Europese Unie, inzake een kader voor de uitwisseling van verbindingsmagistraten ter verbetering van de justitiële samenwerking tussen de Lid-Staten van de Europese Unie, Publikatieblad, nr. L 105 van 27 april 1996. Selchts enkele landen (Frankijk, Italië en Nederland) wisselen liaisonmagistraten uit. Zie ook PELSEZ, E., ‘Réseaux et coopération entre les magistrats de liaison. Expérience d’un magistrat français aux Pays-Bas’, in DEN BOER, M., Schengen, judicial cooperation and policy coordination, Maastricht, Eipa, 1997, 127-134.
62BLOCK, L., "Divisie recherché in Moskou", Algemeen Politieblad, 25 maart 2000, nr. 7, 18-20 (over de groep Moskou).
63 Te vaak nog worden liaisonofficieren ingeschakeld om nummerplaten te identificeren, om administratieve handelingen rond te krijgen, enz.
de liaisonofficieren door de directie internationale politiesamenwerking, en in dit in het kader van de nieuwe federale politie, zal worden overgenomen.
Tot slot. Intelligence-efficiëntie steunt op vertrouwen, waarbij de afstand tussen de informatieverstrekker en de -verwerker zo klein mogelijk moet worden gehouden. Het is voor beleidsmakers echter van belang de juridische grondslag waarop de samenwerking stoelt gedegen in het oog te houden; het kan en mag niet ontaarden in activiteiten die los staan van rechtstatelijke beginselen. Het zal er op aankomen juist die vormen van samenwerking te entameren en verder te initiëren, waarvan de noodzaak in de politiepraktijk is gebleken.
Ondanks voornoemde tekortkomingen en kritieken pleiten we voor een juridisch onderbouwde, kwantitatieve stijging van het aantal liaisonofficieren, zonder daarbij een onderscheid te maken in Europees of
internationaal niveau. Immers, netwerken worden evenzeer gekenmerkt door hun knooppunten en relaties als door de mazen...
