frequenties, het advies van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: de NMa) van 6 juni 2005 niet volledig actueel meer is.

Contactpersoon Ons kenmerk Uw kenmerk Doorkiesnummer

drs. C.J. Muselaers OPTA/BO/2007/202247 ET/IT/7088934 (070) 315 35 92

Datum Onderwerp Bijlage(n)

25-10-2007 Advies vergunningverlening T-DAB frequenties 2

Geachte mevrouw Kroon,

Per brief van 20 juli 2007 heeft het ministerie van Economische Zaken (hierna: het ministerie) aan het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: de OPTA) aangegeven dat in verband met een wijziging in het beleid voor de vergunningverlening van de T-DAB

frequenties, het advies van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: de NMa) van 6 juni 2005 niet volledig actueel meer is.

Het ministerie heeft daarom aan de OPTA verzocht het advies van de NMa te actualiseren, in aanmerking nemende de wijzigingen van het beleid van het ministerie en de ontwikkelingen in de markt. Ook verzoekt het ministerie de OPTA advies uit te brengen ter zake de omvang van de vergunning alsmede de beperkingen waaronder de vergunning wordt verleend en de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden. Het ministerie vraagt daarbij in het bijzonder in te gaan op de volgende zes vragen.

Vragen

1. Welke onderdelen van het NMa advies zijn nog relevant en welke aanpassingen zijn wenselijk gezien de ontwikkeling van beleid en omgeving?

2. Naast de wijziging van de bestemming is bij de beleidswijziging ook gekozen voor een veiling in plaats van een vergelijkende toets. In de oorspronkelijke vergelijkende toets was een van de criteria de onafhankelijkheid van de multiplexoperator. In hoeverre heeft onafhankelijkheid van de multiplexoperator gevolgen voor de marktwerking? Welke consequenties heeft het als de biedende partij autonoom is of een consortium van partijen?

3. Er zijn marktpartijen die hebben aangegeven dat KPN van deze veiling moet worden

1 T-DAB (Terrestrial Digital Audio Broadcasting) is een technische standaard waarmee digitale programma’s vanaf aardse stations via de ether kunnen worden verspreid.

2 Advies vergunningverlening T-DAB, Nederlandse Mededingingsautoriteit, 6 juni 2005, kenmerk 4648.

Ministerie van Economische Zaken ICT & Toepassing

Mevrouw dr. L.M.N. Kroon Postbus 20101

2500 EC 'S-GRAVENHAGE 2500EC20101

Openbaar

uitgesloten omdat zij met het DVB-H spectrum al over voldoende spectrum beschikken en anders aanmerkelijke marktmacht op de markt voor mobiele video zouden kunnen verwerven.

Deelt u deze mening en wat is uw advies hieromtrent?

4. Er zijn marktpartijen die hebben aangegeven dat er geen sprake is van een level playing field wanneer partijen uit diverse sectoren mee kunnen bieden bij de veiling. Zij geven aan dat de radiopartijen minder financiële middelen hebben dan mogelijk geïnteresseerde telecompartijen, waardoor zij bij een veiling op achterstand staan. In hoeverre deelt u deze mening en acht u het noodzakelijk om hier op te anticiperen. Zo ja, op welke wijze?

5. Hoe groot is de kans dat strategisch gedrag optreedt, waarbij partijen meer bieden vanwege strategische overwegingen, bijvoorbeeld om een concurrent van de vergunning af te houden?

Acht u het noodzakelijk om hier op te anticiperen. Zo ja, op welke wijze.

6. Is het waarschijnlijk dat synergie-effecten optreden, waarbij bepaalde partijen meer kunnen bieden door synergie met bestaande vergunningen? Acht u het noodzakelijk hier op te anticiperen. Zo ja, op welke wijze?

Samenwerking OPTA en NMa

Het hiernavolgende advies is door de OPTA en de NMa gezamenlijk opgesteld. Deze samenwerking tussen de NMa en de OPTA vindt plaats op basis van het samenwerkingsprotocol en is daarnaast ook beschreven in artikel 18.3 van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw). Omdat de NMa het

beleidsvoornemen van het ministerie toetst aan de Mededingingswet (hierna: Mw) terwijl OPTA dit toetst aan de Tw, is het mogelijk dat de door het ministerie voorgelegde mededingingsproblemen door beiden vanuit een andere invalshoek worden bekeken.

Op basis van de Tw kan ingegrepen worden op een afgebakende markt wanneer een machtspositie (aanmerkelijke marktmacht, hierna: AMM) wordt vastgesteld. De NMa kan onder de Mw een concentratie weigeren indien als gevolg van de voorgenomen concentratie de daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze zou kunnen worden belemmerd.

In andere gevallen dient geredeneerd vanuit de Mw sprake te zijn van misbruik van een economische machtspositie (hierna: EMP) voordat opgetreden mag worden. Wanneer binnen dit advies verschillen tussen Mw en Tw leiden tot een verschillende benaderingswijze dan zal hier, met behulp van een verwijzing naar het bijbehorende wetsartikel in Tw of Mw, op gewezen worden.

Toepasselijkheid advies

Dit advies heeft betrekking op de geplande uitgifte van drie T-DAB frequentiekavels in de eerste helft van 2008. Wanneer het ministerie voornemens is in de komende jaren meer frequentieruimte uit te geven waarmee diensten geleverd kunnen worden die een substituut vormen voor diensten die geleverd kunnen worden met behulp van T-DAB, dan wordt de mededinging op deze markten opnieuw beïnvloed. Dit advies heeft geen betrekking op de situatie die dan ontstaat.

3 Dit is het geval indien door de concentratie een economische machtspositie zal ontstaan of wordt versterkt.

Inhoud

In dit advies zal in het eerste hoofdstuk in detail worden ingegaan op het verzoek van het ministerie om het advies van de NMa van 6 juni 2005 te actualiseren. Daarna wordt in hoofdstuk twee de vraag behandeld of uitsluiting van KPN voor de veiling noodzakelijk is om aanmerkelijke marktmacht op de markt voor mobiele video te voorkomen. In het derde hoofdstuk komen de overige vier vragen van het ministerie aan de orde en zullen bovendien enkele overige overwegingen die de OPTA en de NMa aan het ministerie mee wil geven worden besproken. Ten slotte volgt in de conclusie een herhaling van de belangrijkste punten uit dit advies.

1. Relevantie en actualisering van het NMa advies (vraag 1)

Het ministerie vraagt welke onderdelen van het NMa advies nog relevant zijn en welke aanpassingen wenselijk zijn gezien de ontwikkeling van beleid en omgeving. Eerst zal de inhoud van het NMa advies van juni 2005 op hoofdlijnen worden besproken. Daarna volgt een overzicht van relevante

omgevingsveranderingen en beleidswijzigingen. Ten slotte worden een tweetal wijzigingen ten opzichte van het NMa advies van juni 2005 beschreven.

1.1 NMa advies inzake vergunningverlening T-DAB, 6 juni 2005

Het hoofdpunt van het NMa advies van 6 juni 2005 betreft het antwoord van de NMa op de vraag van de Minister naar de noodzaak om partijen uit te sluiten voor een vergelijkende toets om gevaar voor daadwerkelijke mededinging op relevante markten te voorkomen. De directeur-generaal van de NMa acht het in antwoord op deze vraag, niet noodzakelijk bepaalde partijen op voorhand uit te sluiten, aangezien hij het niet aannemelijk achtte dat een partij, zelfs indien zij alle T-DAB vergunningen zou verwerven, een economische machtspositie zou verwerven of versterken.

De OPTA en de NMa vinden het NMa advies van 6 juni 2005 op hoofdlijnen nog steeds relevant. De concurrentieverhouding tussen FM-radio en T-DAB radio is naar het oordeel van de NMa en de OPTA bijvoorbeeld niet wezenlijk veranderd sinds de publicatie van het oude advies. In de hypothetische situatie dat FM-frequentieruimte in de toekomst zou worden afgeschakeld, terwijl er daarvoor in de plaats geen extra frequentieruimte wordt uitgegeven die beschikbaar is voor radio, worden

concurrentieverhoudingen op de radiomarkt wel sterk beïnvloed en kunnen er mogelijk nieuwe

onwenselijke economische machtsposities ontstaan. De FM blijft echter ook na 2011 beschikbaar voor radio

, waardoor het advies van juni 2005 op dit punt relevant blijft.

De vraag die nu voorligt, is of beleidswijzigingen of veranderingen in de omgeving moeten leiden tot bijstelling van dit advies. Om een antwoord op deze vraag te geven wordt eerst een overzicht gegeven van relevante beleidswijzigingen en omgevingsveranderingen. Met behulp van deze informatie zal besproken worden op welke punten het NMa advies geactualiseerd dient te worden.

4 Kamerstukken 2007-2008, 24 095, nr. 214.

1.2 Omgevingsverandering en beleidswijzigingen

Sinds 2005 is de T-DAB standaard uitgegroeid van een digitale radiostandaard tot een mobiele digitale multimediastandaard. Daarmee is de standaard geschikt voor méér dan alleen digitale radio en concurreert deze met meer digitale omroepstandaarden dan met alleen de analoge FM. Door verbeterde techniek, die onder andere heeft geleid tot betere ontvangst en meer spectrumefficiëntie, komen nieuwe toepassingsmogelijkheden beschikbaar als ‘enhanced radio’,

datadiensten/narrowcasting, mobiele televisie en interactieve DAB toepassingen. Deze vier toepassingsmogelijkheden worden kort toegelicht (hierna ook: T-DAB diensten).

1) Mobiele televisie door middel van DMB

en DAB-IP

. Via beide technieken kunnen videobeelden verstuurd worden. In Zuid-Korea worden deze diensten al in ruime mate aangeboden maar ook in Europa wordt er veel op dit gebied geëxperimenteerd.

2) ‘Enhanced radio’. Het frequentiespectrum kan gebruikt worden voor nieuwe digitale radiokanalen en normale radioprogramma’s voorzien van extra informatie. Ook kunnen meerdere edities van één programma uitgezonden worden waardoor doelgroepen beter bediend kunnen worden.

3) Datadiensten/narrowcasting. Er kunnen via DAB autonome datadiensten verspreid worden zoals elektronische nieuwsberichten die periodiek vernieuwd worden en daarmee constant up- to-date zijn.

4) Interactieve DAB toepassingen. Hierbij kan de eindgebruiker de inhoud van de informatie die deze ontvangt beïnvloeden. Er kan gedacht worden aan diensten vergelijkbaar met teletekst, waarbij alle benodigde informatie naar alle gebruikers wordt uitgezonden. Daarnaast kan er gedacht worden aan diensten die gebruik maken van een retourkanaal (waarbij DAB

gecombineerd moet worden met een tweeweg techniek als GSM, GPRS of UMTS) waarmee de eindgebruiker bijvoorbeeld zou kunnen reageren op een stelling of zou kunnen stemmen op een favoriet muzieknummer.

Om recht de doen aan de hiervoor beschreven ontwikkelingen van de T-DAB standaard heeft het ministerie zich voorgenomen de bestemming van de T-DAB frequentieruimte in het Nationale Frequentieplan op dit moment te verruimen tot omroep. De bestemming omvat daarmee niet interactieve point-to-point (on demand) diensten. De frequentieruimte kan met de verruiming van de bestemming tot omroep worden gebruikt om bijvoorbeeld beelden toe te voegen aan

radioprogramma’s of voor mobiele televisie. Het wordt voor de consument daarom interessanter om T-

5 DMB (Digital Multimedia Broadcasting) is een uitbreiding op het DAB protocol en is ontwikkeld om televisiebeelden te verspreiden voor portable toepassingen. Een DMB stroom kan eenvoudig aan een DAB multiplex worden toegevoegd mits daar voldoende capaciteit voor beschikbaar is.

6 Bij DAB-IP wordt een transportlaag met Internet Protocol aan DAB toegevoegd. Een DAB-IP kan eenvoudig aan een DAB multiplex worden toegevoegd. Met DAB-IP kunnen diensten geleverd worden die qua aard overeenkomen met DVB-H diensten.

7 Bron: Een herstart voor DAB; beschikbaarheid, gebruik en toekomst van digitale radio (T-DAB) in internationaal perspectief, een studie van Dialogic in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken, DG Energie en Telecom, november 2006.

DAB ontvangers aan te schaffen en voor marktpartijen is er een prikkel om nieuwe diensten aan te bieden. Daarnaast heeft het ministerie het voornemen om voor het verdelen van de frequentieruimte gebruik te maken van het veilinginstrument in plaats van een vergelijkende toets.

Conclusie

Hoewel het NMa advies op hoofdlijnen nog immer relevant is, dient dit advies door beleidswijzigingen van het ministerie en technische ontwikkelingen op een tweetal punten gewijzigd te worden. Het advies van de NMa is toegespitst op een T-DAB vergunningverlening met behulp van een vergelijkende toets, terwijl het ministerie nu kiest voor het veilinginstrument. Daarnaast heeft verruiming van de

bestemming van de T-DAB frequentieband plaatsgevonden. Het effect van deze twee veranderingen op het advies van de NMa wordt in de onderstaande twee paragrafen besproken.

1.3 Aanpassingen in NMa advies door keuze voor veilinginstrument

De OPTA en de NMa ondersteunen het voornemen van het ministerie om voor het verdelen van de frequentieruimte gebruik te maken van het veilinginstrument in plaats van een vergelijkende toets. De voordelen van het veilinginstrument ten opzichte van de vergelijkende toets, die het ministerie schetst,

worden erkend. Ondanks dat de keuze voor de veiling als verdelingsinstrument door de OPTA en de NMa wordt ondersteund, wordt het ministerie er op gewezen dat ook het gebruik van de veiling als verdelingsinstrument bepaalde nadelen heeft. In paragraaf 3.2 wordt hierop ingegaan.

De keuze voor het veilinginstrument als verdelingsmechanisme heeft geen directe invloed op de mededinging. Wanneer er echter geen gelijk speelveld is voorafgaand aan de veiling, dan kan een veiling ervoor zorgen dat bepaalde partijen bevoordeeld zijn. Er zijn bijvoorbeeld partijen die reeds actief zijn op onderliggende dienstenmarkten en er zijn partijen die reeds over fysieke infrastructuur (zoals antenne-opstelpunten) beschikken om snel een geschikt netwerk uit te rollen. Een toetreder die niet over geschikte infrastructuur beschikt kan een lagere waarde aan een kavel toekennen dan een toetreder met geschikte infrastructuur omdat deze toetreder in zijn beslissing meeneemt dat grote investeringen in infrastructuur gedaan moeten worden alvorens diensten geleverd kunnen worden. Dit beïnvloedt het bod bij de veiling.

De OPTA en de NMa benadrukken dat een biedende partij in een veiling zijn eigen businesscase in ogenschouw neemt en tevens een inschatting maakt van het biedgedrag van andere partijen. Een veiling leidt derhalve niet per definitie tot een optimaal welvaartsniveau na een veiling. De

veronderstelling dat met een veiling die partijen worden geselecteerd die in staat zijn om de meeste waarde te creëren met de vergunning en op die manier de consument het best kunnen bedienen is niet per definitie correct. In de bepaling van het bod wordt de businesscase van de Nederlandse

maatschappij of de Nederlandse consument geenszins betrokken. Zaken die het consumentensurplus of de algehele welvaart positief kunnen beïnvloeden, maar die geen of mogelijk zelfs negatieve invloed hebben op de businesscase van individuele aanbieders zijn:

8 Kamerstukken 2006-2007, 24 095, nr. 205.

9 Kamerstukken 2006-2007, 24 095, nr. 205.

1. Toegenomen concurrentie waardoor een groter aanbod en een lagere prijs ontstaan.

2. Een pluriform aanbod waardoor keuzemogelijkheid voor de consument ontstaat.

3. Innovatie waardoor consumenten kennis kunnen maken met nieuwe producten.

Door te kiezen voor een veiling als verdelingsmechanisme worden deze maatschappelijke belangen niet vanzelfsprekend verdedigd.

1.4 Aanpassingen in NMa advies door verruiming bestemming en technische ontwikkelingen De verruiming van de bestemming van de T-DAB frequentieruimte van radio naar omroep zorgt er voor dat vooraf moeilijker kan worden vastgesteld op welke markten de mededinging door de

vergunningverlening zal worden beïnvloed. Het is immers nog onbekend welke markten met behulp van de vergunning bediend zullen worden. De bestemming is bij deze vergunningverlening echter nauwkeuriger gedefinieerd dan bij een vergunningverlening “nieuwe stijl” die gehanteerd wordt bij uitgifte van frequenties in de 2,6 GHz frequentieband. Ondanks dat het voor de OPTA en de NMa door verruiming van de bestemming lastig is om uitspraken te doen over effecten op de mededinging in specifieke markten is het wel mogelijk om een prospectieve substitutieanalyse uit te voeren.

Door verruiming van de bestemming en technische ontwikkelingen zouden diensten geleverd via T- DAB naast FM in de toekomst ook kunnen concurreren met diensten geleverd via bijvoorbeeld DVB- T/H en deels met diensten geleverd via UMTS en WiMAX. Met behulp van een substitutieanalyse kan worden onderzocht of partijen die diensten kunnen aanbieden met behulp van deze standaarden effectief concurreren met partijen die T-DAB frequentieruimte verwerven. Met behulp van de resultaten van de analyse kan daarna beoordeeld worden of door de aanstaande veiling van T-DAB frequenties de mededinging op markten positief dan wel negatief wordt beïnvloed.

Uit de substitutieanalyse, die is uitgewerkt in bijlage I, concluderen de OPTA en de NMa dat

radiodiensten aangeboden via de FM-band nog steeds als een substituut beschouwd kunnen worden voor radiodiensten aangeboden via T-DAB. Een partij die alle T-DAB vergunningen verwerft bij de veiling zal voldoende concurrentie ondervinden van aanbieders van radiodiensten via de FM-band.

Wanneer de bestemming van de T-DAB vergunningen beperkt was geweest tot radio dan zou de mededinging door de veiling van de frequentieruimte niet bedreigd worden. Nu via T-DAB (door middel van DAB-IP en DMB) ook mobiele videodiensten op de mobiele telefoon aangeboden worden, zal de interesse van telecomaanbieders in de frequentieruimte toenemen en kunnen ook UMTS, WiMAX en DVB-T/H als potentieel concurrerende standaard worden beschouwd.

Door de verruiming van de bestemming van de T-DAB vergunningen wordt naast de mededinging op de markt voor radiodiensten ook de mededinging op de markt voor mobiele videodiensten

beïnvloed.

Een partij die T-DAB vergunningen verwerft bij de veiling zal in de eerste plaats kunnen concurreren

10 Omdat mobiele videodiensten innovatieve diensten zijn die momenteel nog niet massaal worden aangeboden, is op het moment dat dit advies wordt uitgebracht geen afzonderlijke markt voor mobiele videodiensten af te bakenen. Hierdoor kan heden geen dominantieanalyse worden uitgevoerd en kan niet worden vastgesteld of er momenteel een partij is met aanmerkelijke marktmacht. Hierop wordt nader ingegaan in hoofdstuk 2.

met aanbieders van mobiele videodiensten via DVB-T/H. Daarnaast vindt afhankelijk van de

toekomstige marktafbakening ook concurrentie plaats met aanbieders van deze diensten via UMTS en WiMAX. De mate waarin mededinging wordt beïnvloed is onder meer afhankelijk van hoe de verdeling van bruikbare frequentieruimte voor het aanbieden van mobiele videodiensten (UMTS, T-DAB, DVB- T/H en WiMAX) door de veiling zal verschuiven.

Voorts willen de OPTA en de NMa opmerken dat het vanuit de markt bezien spijtig is dat de bestemmingsverruiming van T-DAB frequentieruimte beperkt is gebleven tot omroepdiensten.

Wanneer de bestemming verder verruimd zou zijn tot interactieve informatiediensten of multimediadiensten, dan zou de kans zijn toegenomen dat op termijn met behulp van T-DAB

frequentieruimte innovatieve diensten worden aangeboden. In dat geval zou voor de vergunninghouder van T-DAB frequentieruimte tevens de mogelijkheid zijn ontstaan om te concurreren met partijen die via andere standaarden als DVB-T/H, UMTS en WiMAX in staat zijn om vergelijkbare innovatieve diensten op de markt aan te bieden.

2. Uitsluiting van KPN (vraag 3)

Het ministerie vraagt aan de OPTA en de NMa of KPN van de veiling moet worden uitgesloten omdat zij met het DVB-T/H spectrum al over voldoende spectrum beschikt en anders aanmerkelijke

marktmacht op de markt voor mobiele video zou kunnen verwerven. Het uitsluiten van KPN is een ingrijpende stap. Pas wanneer op basis van een gedegen analyse beargumenteerd kan worden dat uitsluiting gerechtvaardigd is, kan overwogen worden om tot uitsluiting over te gaan. Een minder ingrijpende stap zou daarnaast kunnen zijn om KPN op de veiling te beperken. Dit zou betekenen dat de maximale frequentieruimte die KPN mag verwerven beperkt wordt.

Bij de veiling worden drie kavels geveild. Alle drie de kavels vormen een landelijk dekkend netwerk en hebben een gelijke bandbreedte van 1,536 MHz (exclusief guardband). Kavel A bestaat uit 1 allotment waarmee landelijke omroep diensten aan de eindgebruiker aangeboden kunnen worden. Kavel B biedt daarnaast, door de onderverdeling in 9 kleinere allotments, de mogelijkheid om tevens regionale omroepdiensten aan te bieden. Kavel C is onderverdeeld in 117 allotments, waardoor met behulp van dit kavel, naast landelijke en regionale diensten, ook lokale omroepdiensten aangeboden kunnen worden. Ondanks dat kavel B en C zijn opgebouwd uit meerdere kanalen is het niet mogelijk de bandbreedte waarmee de eindgebruiker wordt bediend uit te breiden tot meer dan 1,536 MHz. In multi- en bilaterale afspraken zijn de storingscontouren waaraan een vergunninghouder zich moet houden vastgelegd. Deze afspraken zorgen ervoor dat een kanaal niet mag worden ingezet buiten het allotment waaraan het gekoppeld is.

In tegenstelling tot kavel A en B, die zijn ondergebracht in band III, is kavel C ondergebracht in de L-

band. De frequenties in de L-band liggen hoger in het frequentiespectrum dan de frequenties in band

III. Door de hogere demping van golven uit hoger frequentiespectrum is het de verwachting dat om

hetzelfde gebied te dekken in de L-band, meer opstelpunten moeten worden geplaatst of dat met een

hoger zendvermogen moet worden uitgezonden. Omdat het kavel in de L-band is onderverdeeld in 117 allotments, biedt dit kavel zoals gezegd wel de mogelijkheid tot het uitzenden van lokale content. Het ministerie heeft aangegeven dat dit een beleidskeuze is die wordt ingegeven door het belang dat het hecht aan ruimte voor lokale en regionale content. Ondanks de verschillen tussen de kavels qua mogelijkheid om regionale en lokale content uit te zenden, zijn de OPTA en de NMa van mening dat de kavels vanuit marktafbakeningsperspectief onvoldoende van elkaar verschillen om het advies omtrent uitsluiting te specificeren per kavel.

Tot uitsluiting of beperking van KPN bij de veiling van T-DAB kavels kan pas worden overgegaan wanneer wordt verwacht dat KPN na verwerving van één of meer T-DAB kavels een machtspositie krijgt of versterkt (EMP of AMM). Om een machtspositie vast te stellen dient een markt afgebakend te worden en dient vervolgens een dominantieanalyse uitgevoerd te worden. Omdat mobiele

videodiensten innovatieve diensten zijn die momenteel nog niet massaal worden aangeboden, is op het moment dat dit advies wordt uitgebracht geen afzonderlijke markt voor mobiele videodiensten af te bakenen. Om deze reden is het ook niet mogelijk om heden dominantie vast te stellen. Omdat mobiele videodiensten sterk in opkomst zijn, is het niet uit te sluiten dat voor deze diensten op termijn wel aparte markten worden afgebakend.

Omdat het niet mogelijk is om uitspraken te doen over dominantie zonder een markt af te bakenen, nemen de OPTA en de NMa bij de hierna volgende analyse aan dat in de toekomst een markt voor mobiele videodiensten ontstaat. Met het oog op de huidige ontwikkelingen op het gebied van mobiele omroep is het niet uitgesloten dat een dergelijke markt op termijn inderdaad wordt afgebakend. Op grond van de huidige kennis van de bestaande markten en de eigenschappen van de verschillende typen frequentieruimte, is het mogelijk twee scenario’s te schetsen. Zowel het scenario van een brede marktafbakening als het scenario van een nauwe marktafbakening is beschouwd.

2.1 De verdeling van schaars productiemiddel

Wanneer frequentieruimte wordt uitgegeven waarmee innovatieve diensten aangeboden kunnen worden dan is het per definitie onzeker op welke markten de mededinging door deze uitgifte beïnvloed zal worden. Tevens is het per definitie onzeker of de ontwikkeling van deze innovatieve diensten zal leiden tot nieuwe marktafbakeningen. Ook de diensten die in de toekomst aangeboden worden met behulp van de T-DAB frequentieruimte worden mogelijk tot markten gerekend die op dit moment niet zijn afgebakend.

Frequentieruimte is een cruciaal productiemiddel voor partijen die diensten willen leveren. Omdat

toetreding op de markt voor mobiele videodiensten onmogelijk is zonder spectrum, is het belangrijk te

bekijken of meer partijen in ieder geval de mogelijkheid hebben om te concurreren. De kans op

dominantie zal minder groot zijn als andere partijen door bezit van spectrum minstens de mogelijkheid

hebben toe te treden. In de beschrijving van de twee afbakeningsscenario’s wordt uitgegaan van de

veronderstelling dat een partij geschikte frequentieruimte ook daadwerkelijk inzet voor het leveren van

de in de marktafbakening beschreven dienst. Daarnaast wordt het aannemelijk geacht dat wanneer

relevant spectrum is verdeeld over meerdere partijen, de kans op toetreding door meerdere partijen tot

de relevante markt toeneemt en de kans op dominantie van één partij op deze markt afneemt.

Figuur A: Overzicht van relevante frequentieruimte in Nederland

Door te kijken naar de mogelijke verdeling van relevant spectrum na afloop van de veiling van T-DAB frequenties kan bekeken worden of het waarschijnlijk is dat in de toekomst dominantie ontstaat wanneer een markt wordt afgebakend. Mobiele videodiensten kunnen in de toekomst geleverd worden met behulp van vier typen frequentieruimte. Dit zijn DVB-T/H, UMTS, WiMAX

en T-DAB. De verdeling

11 Het aantal MHz dat in figuur A is weergegeven bij de verschillende standaarden in de digitale omroepnetwerken en de mobiele breedbandnetwerken (3G) is niet zonder meer met elkaar te vergelijken. Het aantal MHz dat is weergeven bij de digitale omroepnetwerken is een netto hoeveelheid die op een plaats in Nederland ingezet kan worden voor het aanbieden van diensten aan de eindgebruiker. Het aantal MHz dat is weergegeven bij de mobiele breedbandnetwerken is een bruto hoeveelheid. Door de onderverdeling van deze frequentiebanden in upstream en downstream kanalen en door de herhalingsfactor van 1 op 3 in een cellulair netwerk, kan slechts een deel van de bandbreedte worden ingezet voor het aanbieden van diensten aan de eindgebruiker. Het aantal MHz per layer dat in figuur A is weergegeven bij DVB-T/H en T-DAB is de frequentieruimte voor één multiplex zoals is opgenomen in de bestaande vergunningen.

12 In figuur A wordt de WiMAX-standaard niet genoemd. Frequentieruimte in de 2,6 GHz band en de 3,5 GHz band is echter wel geschikt voor de WiMAX-standaard. Omdat deze frequentieruimte technologieneutraal is uitgegeven bestaat echter ook de mogelijkheid dat deze frequentieruimte wordt gebruikt voor bijvoorbeeld UMTS. De frequentieruimte in de 2,6 GHz band en de 3,5 GHz band behoren in ieder geval tot frequentieruimte voor mobiele breedband netwerken.

van deze typen frequentieruimte wordt schematisch weergegeven in figuur A.

Door te kijken naar de verdeling van de grondstof frequentieruimte over partijen kan vastgesteld worden hoe waarschijnlijk het is dat er in de toekomst, na afbakening van een markt voor mobiele videodiensten, dominantie ontstaat.

2.2 Digitale omroepnetwerken versus mobiele breedbandnetwerken (3G)

In de substitutieanalyse, die is uitgewerkt in bijlage I, is in het bijzonder aandacht besteed aan de vraag of mobiele videodiensten geleverd via DVB-T/H en T-DAB vergelijkbaar zijn met soortgelijke diensten geleverd via UMTS en WiMAX. Geoordeeld wordt dat niet uitgesloten kan worden dat diensten geleverd via deze verschillende infrastructuren uiteindelijk tot dezelfde markt gerekend worden. In de substitutieanalyse worden echter ook enkele belangrijke verschillen tussen T-DAB en DVB-T/H enerzijds en WiMAX en UMTS anderzijds, uiteengezet. Deze verschillen worden hieronder kort samengevat.

1) DVB-T/H en T-DAB zijn in tegenstelling tot UMTS en WiMAX speciaal ontworpen voor het aanbieden van omroepdiensten en maken op andere wijze gebruik van beschikbaar spectrum.

2) Bij UMTS en WiMAX legt een extra afnemer van omroepdiensten beslag op netwerkcapaciteit waardoor bij een groot aantal afnemers congestie ontstaat. Bij T-DAB en DVB-T/H is congestie uitgesloten omdat extra kijkers of luisteraars geen beslag leggen op netwerkcapaciteit.

3) Verschillende standaarden maken gebruik van verschillende randapparatuur. Hierdoor kunnen er overstapdrempels ontstaan voor consumenten die tussen standaarden willen wisselen.

Hybride chips die inmiddels op de markt worden gebracht kunnen deze overstapdrempels gedeeltelijk wegnemen.

4) Via WiMAX en UMTS worden tot op heden filmpjes (on demand) uitgezonden in tegenstelling tot DVB-T/H en T-DAB waarmee mobiele videodiensten (point-multipoint broadcasting) kunnen worden aangeboden. Het is mogelijk dat de consument beide diensten anders percipieert.

5) Omroepdiensten aangeboden via T-DAB en DVB-T/H zijn door hiervoor genoemde verschillen en het omroepkarakter mogelijk aantrekkelijker voor de advertentiemarkt waardoor het aanbieden van omroepdiensten via T-DAB en DVB-T/H voor aanbieders financieel aantrekkelijker kan zijn.

Op grond van de huidige kennis van de bestaande markten en de eigenschappen van de verschillende typen frequentieruimte wordt in de paragrafen 2.3 en 2.4 respectievelijk het scenario van een brede marktafbakening en het scenario van een nauwe marktafbakening geschetst. Omdat onzeker is hoe de ontwikkelingen op het gebied van techniek en innovatieve diensten de marktafbakening zal

beïnvloeden, kan niet op voorhand gezegd worden welk scenario zich waarschijnlijk zal voordoen.

13 In bijlage I wordt ingegaan op de verschillende diensten die met behulp van deze typen frequentieruimte geleverd kunnen worden. In bijlage II wordt per type frequentieruimte in detail beschreven welke partijen over het betreffende spectrum beschikken en op welke wijze partijen hier gebruik van maken.

2.3 Scenario I: Een brede marktafbakening

In het eerste scenario wordt aangenomen dat in de toekomst mobiele videodiensten geleverd via T- DAB en DVB-T/H tot dezelfde markt worden gerekend als vergelijkbare diensten geleverd via UMTS en WiMAX. Ondanks dat diensten geleverd via DVB-T/H en T-DAB gedeeltelijk verschillen van diensten geleverd via WiMAX en UMTS, worden de diensten door de consument als substituut beschouwd. Dit betekent dat aanbieders van mobiele videodiensten alle met elkaar concurreren, ongeacht het type frequentieruimte waarmee de diensten worden aangeboden.

Zoals duidelijk wordt uit figuur A zijn in deze breed afgebakende markt meerdere spelers actief. Er zijn in ieder geval meerdere spelers in staat om met behulp van de frequentieruimte die zij in bezit hebben mobiele videodiensten aan de eindgebruiker aan te bieden. Welk aandeel van het spectrum KPN voorafgaand en na afloop van de veiling exact in het bezit heeft is moeilijk te zeggen. Zoals

aangegeven (zie ook voetnoot 11) kan een hoeveelheid MHz spectrum in digitale omroepnetwerken of mobiele breedbandnetwerken niet één op één met elkaar vergeleken worden. Hierdoor kan ook het aandeel van het spectrum dat in het bezit is van KPN moeilijk bepaald worden. Daarnaast is de verdeling van spectrum over partijen afhankelijk van de uitkomst van de veiling van spectrum in de 2,6 GHz band (190 MHz). Van 80 procent van het spectrum dat het meest efficiënt aangewend kan worden voor het bieden van mobiele videodiensten (DVB-T/H) is KPN, voorafgaand aan de veiling de vergunninghouder tot in ieder geval 2012. Daarnaast bezit KPN ook de grootste UMTS vergunning.

Omdat KPN de grootste vergunninghouder van UMTS en DVB-T/H is, zijn de OPTA en de NMa van mening dat ook in de breed afgebakende markt een risico voor de mededinging optreedt, als KPN de exclusieve vergunninghouder wordt van T-DAB frequentieruimte. Om deze situatie te voorkomen dient de veiling zo te worden ingericht dat KPN niet alle drie de T-DAB kavels kan bemachtigen. Op deze manier wordt gewaarborgd dat in ieder geval één partij naast KPN een redelijke hoeveelheid

frequentieruimte kan bemachtigen die geschikt is voor het aanbieden van mobiele videodiensten aan de eindgebruiker.

Bij de huidige verdeling van spectrum is er onvoldoende aanleiding om KPN uit te sluiten voor

deelname aan de veiling van twee of alle drie de T-DAB kavels. In de breed afgebakende markt zijn er minstens vier en waarschijnlijk meer partijen actief. Daarnaast is er concurrentie van minstens 1 partij die diensten aan kan bieden met behulp van T-DAB frequentieruimte. Omdat er voldoende partijen beschikken over grondstof om mobiele videodiensten aan de eindgebruiker aan te bieden, is de kans klein dat een partij in een breed afgebakende markt een dominante positie kan verwerven. Er is dan ook geen reden om KPN in dit scenario voor meer dan één kavel uit te sluiten.

Opgemerkt dient te worden dat voorafgaand aan de veiling van T-DAB frequentieruimte, de veiling van

spectrum in de 2,6 GHz band plaatsvindt. Als KPN bij deze frequentieveiling een aanzienlijk deel van

het spectrum verwerft, dan neemt de kans toe dat KPN ook in een breed afgebakende markt een

machtspositie ontwikkelt. Als KPN bij de veiling inderdaad een aanzienlijke

hoeveelheid spectrum in de 2,6 GHz band verwerft dan zou in dat geval eventueel overwogen kunnen worden om ook in het scenario van een brede marktafbakening KPN uit te sluiten voor deelname aan de veiling van twee of eventueel drie kavels.

2.4 Scenario II: Een nauwe marktafbakening

In het tweede scenario wordt aangenomen dat in de toekomst mobiele videodiensten geleverd via T- DAB en DVB-T/H niet tot dezelfde markt worden gerekend als diensten geleverd via UMTS en WiMAX.

Diensten geleverd via UMTS en WiMAX worden in dat geval door de consument niet als substituut beschouwd van diensten geleverd via DVB-T/H en T-DAB. Dit betekent dat alleen aanbieders van mobiele videodiensten via T-DAB en DVB-T/H met elkaar concurreren.

Zoals duidelijk wordt uit figuur A zijn in deze nauw afgebakende markt voorafgaand aan de veiling slechts twee spelers actief als vergunninghouders van DVB-T/H spectrum tot ten minste 2012, namelijk KPN en de NOS. Ook zonder een T-DAB kavel te verwerven beschikt KPN minstens over ongeveer 70 procent van het relevante spectrum. Er mag dan ook worden aangenomen dat KPN in die situatie reeds over een economische machtspositie / aanmerkelijke marktmacht beschikt. Elk T-DAB kavel dat KPN dan zou verwerven zou een versterking van een economische machtspositie inhouden en dit moet dan ook worden voorkomen. Hierbij komt dat een andere partij die beschikt over slechts één T- DAB kavel, beperkt wordt in de combinatie van diensten en in het aanbod van verschillende kanalen (radio of video) die de partij kan aanbieden.

KPN dient in dit scenario daarom geheel van de verdeling van T-DAB vergunningen uitgesloten te worden.

2.5 Risico op strategische verwerving en kans voor infrastructuurconcurrentie

Primair gezien is dominantie van een partij en risico op misbruik van deze positie de reden om een partij te beperken bij een veiling. Andere redenen die secundair aanleiding kunnen geven tot beperking zijn het voorkomen van strategische verwerving en het bevorderen van (infrastuctuur-) concurrentie.

Strategische verwerving

Zoals geschetst in de substitutieanalyse zijn zowel voor de aanbieder als de consument, mobiele videodiensten geleverd via T-DAB en DVB-T/H, de meest nabijgelegen substituten. Door de grote

14 De OPTA en de NMa hebben met betrekking tot de veiling van spectrum in de 2,6 GHz band aan het ministerie geadviseerd om het aantal te verwerven kavels per partij in ieder geval te beperken tot de frequentieruimte die noodzakelijk is voor het inrichten van een landelijk dekkend netwerk van voldoende kwalitatief niveau. Wanneer KPN deze maximale hoeveelheid frequentieruimte bemachtigt dan kan dit beschouwd worden als een aanzienlijke hoeveelheid.

15 Afhankelijk van de gekozen standaard (DAB, DMB of DAB+) kan men met behulp van één kavel ongeveer 6 televisiestations of 18 radiostations aanbieden. Er kan ook een combinatie van radio- en televisie toepassingen uitzenden, bijvoorbeeld 4 televisiestations en 6 radiostations. Wanneer men wil uitzenden met een hogere kwaliteit, bijvoorbeeld televisie op grotere schermpjes, dan kunnen minder stations worden uitgezonden. Een partij die beschikt over 1 kavel wordt om deze reden beperkt (Bron: Kamerstukken 2007-2008, 24 095, nr. 214).

hoeveelheid DVB-T/H spectrum die KPN bezit (32 MHz) vergroot de verwerving van T-DAB

frequentieruimte KPN’s mogelijkheden niet of nauwelijks.

Dit in tegenstelling tot partijen die nu reeds beschikken over UMTS frequentieruimte of frequentieruimte in de 2,6 GHz en 3,5 GHz band die met T- DAB frequentieruimte zouden verwerven met substantieel andere eigenschappen. Omdat de

verwerving van T-DAB de mogelijkheden van KPN niet vergroot kan niet uitgesloten worden dat KPN de T-DAB frequentieruimte strategisch verwerft om verdere toetreding van derden op markten te belemmeren. Als KPN deelneemt aan de veiling dan heeft KPN hiertoe de mogelijkheid en de prikkel.

Strategische verwerving is winstgevend als de potentiële monopoliewinsten die worden gerealiseerd door het verhinderen van toetreding door derden, groter zijn dan de kosten van de verwerving. Als de markt zich ontwikkelt volgens het brede afbakeningsscenario dan wordt de kans op monopoliewinsten van KPN kleiner geacht en neemt dus ook de kans dat strategische verwerving winstgevend is af. Als de markt zich ontwikkelt volgens het nauwe afbakeningsscenario dan zijn de kansen op

monopoliewinsten groter en wordt ook de kans op strategische verwerving groter. Strategische verwerving kan ontmoedigd worden door de kosten van verwerving te vergroten. Dit kan bijvoorbeeld door in de vergunningsvoorwaarden een uitrolverplichting of een ingebruiknameverplichting op te nemen.

In scenario I is de kans op strategische verwerving relatief klein. Daarnaast zou een

ingebruiknameverplichting de kans dat strategische verwerving winstgevend is, verder verkleinen. In scenario II is de kans op strategische verwerving groot. Met het oog op het marktaandeel dat KPN in scenario II kan behalen, bestaat de kans dat zelfs als KPN de kosten die verbonden zijn aan

ingebruikname moet dragen, de totale kosten (van verwerving en ingebruikname) lager zijn dan de potentiële monopoliewinsten. Een ingebruiknameverplichting is in dit tweede scenario daarom mogelijkerwijs niet afdoende om strategische verwerving te voorkomen.

Infrastructuurconcurrentie

Overeenkomstig artikel 1.3 Tw draagt het college van de OPTA zorg voor het bevorderen van concurrentie bij het leveren van elektronische communicatienetwerken, elektronische

communicatiediensten, of bijbehorende faciliteiten, onder meer door efficiënte investeringen op het gebied van infrastructuur aan te moedigen en innovaties te steunen. Dit betekent dat de OPTA en de NMa om duurzame concurrentie tot stand te brengen belang hecht aan infrastructuurconcurrentie.

In het hiervoor geschetste eerste scenario waarin de markt breed is afgebakend, is

infrastructuurconcurrentie tot op zekere hoogte gewaarborgd omdat mobiele videodiensten zowel via DVB-T/H als via UMTS en WiMAX geleverd kunnen worden. Omdat deze standaarden in het bezit zijn van verschillende dienstenaanbieders is er, onder de aanname dat de markt in de toekomst breed afgebakend wordt, sprake van infrastructuurconcurrentie.

16 KPN rolt momenteel een DVB-H netwerk waarmee KPN in de zomer van 2008 mobiele televisie hoopt aan te bieden (zie ook bijlage I, beschrijving DVB-T/H).

In het hiervoor geschetste tweede scenario waarin de markt nauw is afgebakend kan pas sprake zijn van infrastructuurconcurrentie als een andere partij dan KPN kan beschikken over T-DAB

frequentieruimte. In dit tweede scenario dient KPN volledig uitgesloten te worden van deelname aan de veiling als infrastructuurconcurrentie wordt nagestreefd. Uitsluiting van de veiling van één of twee van de drie kavels wordt als onvoldoende beschouwd doordat de concurrent van de vergunninghouder van 80 procent van het DVB-T/H spectrum dan beschikt over een te beperkte frequentiecapaciteit.

2.6 Artikel 3.3, tiende lid, Tw

Bij de verdeling van een schaars productiemiddel kan er aanleiding zijn om er vooraf voor te zorgen dat dit productiemiddel op een manier wordt verdeeld die concurrentie in een markt in stand houdt of tot stand brengt. In artikel 3.3, tiende lid van de Tw, wordt dit als volgt beschreven:

"Onze Minister kan besluiten dat een of meer aanbieders van openbare elektronische

communicatienetwerken of openbare elektronische communicatiediensten worden uitgesloten van het verkrijgen van een vergunning voor het gebruik van bij dat besluit te bepalen frequentieruimte indien die vergunning wordt verleend volgens een procedure als bedoeld in het vierde lid, onder b of onder c, met dien verstande dat dit slechts kan geschieden indien dat met het oog op de totstandbrenging of instandhouding van daadwerkelijke mededinging noodzakelijk is."

In de conclusie van hoofdstuk 2 geven de OPTA en de NMa een advies op basis waarvan de Minister kan oordelen of het voor het in stand houden of het in stand brengen van daadwerkelijke mededinging noodzakelijk is, om tot uitsluiting van KPN bij de veiling van één of meer kavels over te gaan.

Daarnaast geven de OPTA en de NMa de Minister enkele overwegingen en risicoschetsen mee op basis waarvan de Minister, aan de hand van de doelstellingen van het ministerie, kan bepalen of dit advies opgevolgd dient te worden en of eventueel extra maatregelen noodzakelijk zijn.

2.7 Conclusie

Uitsluiting van KPN is primair gezien slechts mogelijk als het risico op dominantie na de veiling groot is.

Daarnaast zou het belang van infrastructuurconcurrentie en het gevaar op strategische verwerving meegewogen kunnen worden in de analyse. In de marktafbakening en dominantieanalyse zijn twee scenario’s bekeken. In het scenario van een breed afgebakende markt dient in ieder geval voorkomen te worden dat KPN alle drie de kavels verwerft. Als KPN bij de veiling van spectrum in de 2,6 GHz band tevens een aanzienlijk deel (zie voetnoot 14) van het spectrum verwerft, dan neemt ook in de breed afgebakende markt de kans op een machtspositie van KPN toe en kan overwogen worden om KPN in dit scenario voor twee of zelfs drie kavels uit te sluiten. In het scenario van een nauw afgebakende markt dient KPN volledig uitgesloten te worden van de veiling. Het is moeilijk om in te schatten hoe groot de kans is dat het eerste dan wel het tweede scenario zich voordoet. Onafhankelijk van het scenario dat zich uiteindelijk voordoet, komen de OPTA en de NMa in ieder geval tot de

17 De procedures zoals beschreven onder b en c van het vierde lid van artikel 3.3, Tw, zijn respectievelijk de vergelijkende toets en de veiling.

conclusie dat bij de uitgifte van de T-DAB frequentieruimte voorkomen moet worden dat KPN alle drie de kavels bemachtigt.

Andere maatregelen die het ministerie in overweging kan nemen zijn in de eerste plaats het opleggen van een ingebruiknameverplichting. Daarnaast kan overwogen worden om KPN uit te sluiten voor de veiling van twee of zelfs alle drie de kavels. Het is afhankelijk van de doelstellingen van het ministerie en het risico op beperking van de mededinging dat het ministerie wil nemen, of het ook één van deze maatregelen oplegt.

De lichtere maatregel, de ingebruiknameverplichting, kan opgelegd worden als het ministerie dit noodzakelijk acht om de kans op strategische verwerving te verkleinen. Het risico of het negatieve effect van het opleggen van deze verplichting is beperkt, omdat van een partij verwacht kan worden dat frequentieruimte verworven wordt om deze in gebruik te nemen. Als ingebruikname niet de intentie is, dan is waarschijnlijk sprake van strategische verwerving.

De zwaardere maatregel, uitsluiting voor de veiling van twee of zelfs alle drie de kavels, kan opgelegd worden als het ministerie dit noodzakelijk acht om de kans op dominantie van KPN verder te

verkleinen of om infrastructuurconcurrentie tot stand te brengen (nauwe afbakening) of te bevorderen (brede afbakening). Hierbij staat de afweging centraal of de markt wel of niet het voordeel van de twijfel geboden moet worden. Het mogelijke risico of het negatieve effect is dat achteraf kan blijken dat uitsluiting van KPN niet noodzakelijk was om deze doelen te bereiken. In dat geval is een zware maatregel ten onrechte opgelegd. Aan de andere kant bestaat ook een risico als deze zwaardere maatregel niet wordt opgelegd. Het risico is dan dat KPN een dominante positie verwerft of dat er onvoldoende infrastructuurconcurrentie ontstaat. In dat geval is het niet uit te sluiten dat in de toekomst ex ante regulering op grond van de Tw of ex post ingrijpen op grond van de Mw op deze markt alsnog noodzakelijk is.

3. Overige vragen en overwegingen

In de eerste twee hoofdstukken is in detail ingegaan op het verzoek van het ministerie om het NMa advies van juni 2005 te actualiseren en is door de OPTA en de NMa ingegaan op de vraag of

uitsluiting van KPN voor de veiling gewenst is. Naast deze twee vragen die door de OPTA en de NMa zijn beschouwd als kernvragen (vraag 1 en 3) heeft het ministerie een viertal andere vragen (vraag 2, 4, 5 en 6) gesteld. Deze vier vragen worden in dit hoofdstuk achtereenvolgens behandeld in paragraaf 3.1 tot en met 3.4. In paragraaf 3.5 komen daarna een viertal overwegingen aan bod die de OPTA en de NMa ten slotte aan het ministerie mee willen geven.

18 Het is niet opportuun om beide maatregelen, de ingebruiknameverplichting en volledige uitsluiting gelijktijdig op te leggen.

Wanneer KPN beide kavels niet mag bemachtigen is daarmee ook het risico op strategische verwerving geweken en is derhalve een ingebruiknameverplichting overbodig.

3.1 Autonome partijen versus consortia (vraag 2)

Met betrekking tot de vraag van het ministerie of de onafhankelijkheid van een multiplexoperator van invloed is op de marktwerking, is het antwoord dat de NMa in het advies van 6 juni 2005 op een vergelijkbare vraag heeft gegeven nog actueel. In het advies van juni 2005 zegt de NMa het volgende over de mogelijke beperking aan het toestaan van samenwerkingsverbanden om mogelijk gevaar voor de mededinging te voorkomen: “Samenwerkingsverbanden zouden, afhankelijk van de samenstelling ervan en andere omstandigheden, tot een beperking van de mededinging kunnen leiden die in strijd is met de Mededingingswet. Indien aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan, kan een

mededingingsbeperking toch geoorloofd zijn. In verband met alle denkbare samenstellingen en samenwerkingsvormen is het niet mogelijk op voorhand te zeggen welke samenwerkingsverbanden wel of niet zijn toegestaan. Ook is het niet mogelijk op voorhand beperkingen te noemen die zouden kunnen worden opgelegd. Zodra bepaalde ondernemingen een concreet voornemen hebben een samenwerkingsverband te vormen, zou dit specifieke samenwerkingsverband kunnen worden

beoordeeld. Overigens is het naar de mening van de NMa niet noodzakelijk om specifieke beperkingen op te leggen met betrekking tot de samenstelling van of de deelneming aan samenwerkingsverbanden teneinde te voorkomen dat de daadwerkelijke mededinging in gevaar komt, aangezien de

Mededingingswet hier reeds zorg voor draagt.”

3.2 Gelijk speelveld bij heterogene bieders (vraag 4)

Marktpartijen hebben aangegeven dat er geen gelijk speelveld is wanneer partijen uit diverse sectoren mee kunnen bieden in een veiling. Deze visie wordt door de OPTA en de NMa onderschreven. Partijen die meebieden bij de veiling zijn mogelijk afkomstig uit verschillende sectoren, daarnaast zullen sommige partijen reeds actief zijn binnen de omroepmarkt en anderen niet en zullen sommige partijen reeds beschikken over een (gedeeltelijk) uitgerold netwerk van antenne-opstelpunten en anderen niet.

De ongelijke positie van verschillende bieders zorgt voor een ongelijk speelveld en dit zorgt ervoor dat sommige partijen een bevoorrechte positie hebben bij de veiling. De situatie waarin sprake is van een ongelijk speelveld is overigens eerder regel dan uitzondering.

Door de bestemming van frequentieruimte te verruimen wordt er voor gezorgd dat het mogelijk is dat partijen afkomstig uit verschillende sectoren gaan bieden op hetzelfde kavel. Het is mogelijk dat de businesscase van een partij uit de ene sector erg verschilt van de businesscase van een partij uit een andere sector. Als met een bepaalde dienst bijvoorbeeld moeilijker opbrengsten gegenereerd kunnen worden dan is het mogelijk dat een partij uit een bepaalde sector die deze dienst aan wil gaan bieden weinig kans heeft om een vergunning te bemachtigen bij de veiling. Zoals uit de vraag van het ministerie blijkt, verwachten vooral radiopartijen geen kans te hebben bij de veiling.

Het ministerie stelt de vraag of het nodig is hierop te anticiperen. De OPTA en NMa zien deze vraag

als een beleidsvraag waarop in dit advies geen antwoord gegeven kan worden. Als het ministerie het

als een probleem ziet dat in dit geval radiodiensten minder kans hebben bij de veiling dan zouden één

of meerdere kavels speciaal voor radiodiensten gereserveerd kunnen worden. Feitelijk wordt dan de

beleidskeuze voor het verruimen van de bestemming teruggedraaid.

3.3 Strategisch gedrag (vraag 5)

Het ministerie vraagt de OPTA en de NMA hoe groot zij de kans achten op strategisch gedrag, waarbij partijen meer bieden om een concurrent van de vergunning af te houden. De OPTA en de NMa benadrukken dat het voor een partij met marktmacht rationeel en winstgevend kan zijn om te bieden op een vergunning die de partij niet nodig heeft voor het aanbieden van diensten. De kans op strategisch gedrag is moeilijk in te schatten. Wel zijn er factoren die de kans op strategisch gedrag beïnvloeden. Hierop is reeds ingegaan in paragraaf 2.5 waarin is aangegeven dat de OPTA en de NMa de kans op strategisch gedrag van KPN aanwezig achten. Er is geconcludeerd dat de kans op strategisch gedrag verkleind kan worden door het hanteren van een ingebruiknameverplichting of een zwaardere uitrolverplichting. De kans op strategische verwerving kan echter niet in elk scenario worden uitgesloten door deze extra voorwaarden aan de vergunning te verbinden. Het is uiteindelijk een beleidskeuze of het ministerie een ingebruiknameverplichting als noodzakelijk en afdoende beschouwt om strategische verwerving te voorkomen.

3.4 Synergie effecten (vraag 6)

Het ministerie vraagt aan de OPTA en de NMa of het waarschijnlijk is dat synergie effecten optreden waardoor bepaalde partijen meer kunnen bieden. De OPTA en de NMa achten het waarschijnlijk dat bepaalde partijen meer kunnen bieden bij de veiling dan andere partijen door synergie met bestaande vergunningen en bestaande netwerken. Er zijn partijen die reeds over fysieke infrastructuur (zoals antenne-opstelpunten) beschikken en in staat zijn snel een geschikt netwerk uit te rollen. Een toetreder die niet over geschikte infrastructuur beschikt zal een lagere waarde aan een kavel toekennen dan een toetreder met geschikte infrastructuur omdat deze toetreder in zijn beslissing meeneemt dat grote investeringen in infrastructuur gedaan moeten worden alvorens diensten geleverd kunnen worden. Dit beïnvloedt het bod bij de veiling.

Het ministerie stelt de vraag of het nodig is hierop te anticiperen. De OPTA en NMa zien ook deze vraag als een beleidsvraag waarop in dit advies geen antwoord gegeven kan worden. Als het

ministerie het als een probleem ziet dat gevestigde partijen die reeds beschikken over een netwerk of vergunningen in andere frequentiebanden een voorsprong hebben bij de veiling dan zou het ministerie ervoor kunnen kiezen een maximum te stellen aan het aantal te bemachtigen kavels per partij, zodat er naast de gevestigde partij(en) ook ruimte ontstaat voor nieuwe partijen. In dat geval is het mogelijk dat alsnog een kavel aan partijen zonder uitgerold netwerk of zonder vergunningen in andere

frequentiebanden wordt gegund.

3.5 Verdere overwegingen

Vergunningvoorwaarden

De OPTA en de NMa adviseren het ministerie om vergunningvoorwaarden die verbonden worden aan

de T-DAB vergunningen zoveel mogelijk gelijk te stellen aan vergunningvoorwaarden die gesteld

worden aan vergunningen van frequentiebanden waarmee vergelijkbare diensten aan de eindgebruiker

geleverd kunnen worden. Op deze manier wordt ook tussen verschillende infrastructuren zoveel mogelijk een gelijk speelveld gecreëerd.

Transparantie rondom toekomstige uitgifte

De OPTA en de NMa adviseren het ministerie zo transparant mogelijk te zijn in informatieverstrekking over frequentiekavels die in de toekomst beschikbaar zullen komen. Het is niet wenselijk dat op het moment dat de T-DAB vergunningen geveild gaan worden, het nog onbekend is welk type

frequentieruimte in de komende jaren beschikbaar zal komen. Informatie hieromtrent heeft direct invloed op de businesscase van bieders omdat zij daarmee in kunnen schatten in hoeverre het speelveld de komende jaar nog zal veranderen. Dit beïnvloedt het bod van partijen bij de veiling.

Om partijen een goede afweging te laten maken is transparantie over toekomstige uitgifte van

frequentieruimte daarom noodzakelijk.

Ingebruiknameverplichting en verhandelbaarheid

Een algemene ingebruiknameverplichting wordt door de OPTA en de NMa noodzakelijk geacht om te voorkomen dat partijen frequentieruimte kopen uit speculatief oogpunt of om andere aanbieders te blokkeren. Deze extra verplichting zou daarom niet alleen hoeven te rusten op KPN (zie ook hoofdstuk 2 en paragraaf 3.3). Er dient daarnaast voorkomen te worden dat de verhandelbaarheid van de frequenties in de toekomst leidt tot ongewenste concentraties die schadelijk zijn voor de mededinging.

De OPTA en de NMa adviseren zodanige voorwaarden te verbinden aan de verhandelbaarheid dat ongewenste effecten die met behulp van veilingvoorwaarden worden tegengegaan, niet alsnog optreden.

Tijdstip van de veiling

KPN heeft aangegeven plannen te hebben om reeds voor aanvang van de Olympische Spelen en het EK in de zomer van 2008 een DVB-H net uit te rollen om met behulp van dit netwerk mobiele

televisiediensten aan de eindgebruiker aan te bieden (zie ook voetnoot 21, bijlage I). Om een gelijk speelveld te creëren tussen KPN en aanbieders die vergelijkbare diensten willen aanbieden via T-DAB is het aan te bevelen om de veiling zo snel mogelijk plaats te laten vinden. Alleen op deze manier krijgen aanbieders van diensten via T-DAB de kans om op een min of meer gelijk moment toe te treden op de markt. Als KPN als enige partij ruimschoots voor andere toetreders mobiele

televisiediensten kan aanbieden dan bestaat de mogelijkheid dat andere partijen deze voorsprong niet meer in kunnen halen.

19 Wanneer onvoorzien extra frequentieruimte beschikbaar komt dan is de waarde van bestaande frequentieruimte aan inflatie onderhevig. Wanneer partijen voorzien dat in de toekomst extra frequentieruimte beschikbaar komt dan zal dit ervoor zorgen dat de partij frequentieruimte die nu wordt geveild lager waardeert.

4. Conclusie

Uit de beantwoording van de vragen en de verdere overwegingen volgen puntsgewijs de volgende conclusies van de OPTA en de NMa:

• Het NMa advies van juni 2005 blijft op hoofdlijnen relevant, maar behoeft aanpassingen naar aanleiding van technische ontwikkelingen, de keuze voor het veilinginstrument als

verdelingsmechanisme en de keuze voor de verruiming van de bestemming.

• De OPTA en de NMa ondersteunen de keuze voor het veilinginstrument. De beleidskeuzes voor het veilinginstrument en de verruiming van de bestemming kunnen echter zowel

voordelige als nadelige effecten hebben op mededinging op markten en op marktspelers. Het ministerie wordt geadviseerd ook nadelige effecten in ogenschouw te nemen en te betrekken in beleidskeuzes.

• Omdat mobiele videodiensten innovatieve diensten zijn die momenteel nog niet massaal worden aangeboden, is op het moment dat dit advies wordt uitgebracht geen afzonderlijke markt voor één van deze diensten af te bakenen. Het is onzeker hoe deze markten, mochten deze in de toekomst ontstaan, moeten worden afgebakend.

• Op grond van de huidige kennis van de bestaande markten en een analyse van de verdeling van de kerngrondstof frequentieruimte over partijen, is het wel mogelijk twee scenario’s te schetsen. Zowel het scenario van een brede marktafbakening als het scenario van een nauwe marktafbakening is beschouwd.

• Onafhankelijk van het scenario dat zich uiteindelijk voordoet, komen de OPTA en de NMa in ieder geval tot de conclusie dat bij de uitgifte van de T-DAB frequentieruimte voorkomen moet worden dat KPN alle drie de kavels bemachtigt.

• Andere maatregelen die het ministerie in overweging kan nemen zijn het opleggen van een ingebruiknameverplichting of het uitsluiten van KPN voor de veiling van twee of zelfs alle drie de kavels. Het is afhankelijk van de doelstellingen van het ministerie en het risico op beperking van de mededinging dat het ministerie wil nemen of het ook één van deze maatregelen oplegt.

• De lichtere maatregel die het ministerie in overweging kan nemen is de

ingebruiknameverplichting. Deze maatregel dient opgelegd te worden als het ministerie dit noodzakelijk acht om strategische verwerving te voorkomen.

• De zwaardere maatregel die het ministerie in overweging kan nemen is het uitsluiten van KPN

voor de veiling van twee of zelfs alle drie de kavels. Deze maatregel kan genomen worden als

het ministerie veel waarde hecht aan infrastructuurconcurrentie, als het de kans op regulering

op deze markt in de toekomst wil verkleinen of als het uitsluiting voor één van beide kavels

onvoldoende acht om dominantie van KPN in de toekomst uit te sluiten. Deze zware maatregel

wordt eerder opportuun als KPN ook bij de veiling van spectrum in de 2,6 GHz band een

aanzienlijk deel van het spectrum bemachtigt.

• Er wordt belang gehecht aan een zo groot mogelijke vergelijkbaarheid van de

vergunningvoorwaarden voor DVB-T/H en T-DAB en maximale transparantie rond toekomstige vergunninguitgiften. Daarnaast wordt geadviseerd voorwaarden te stellen aan de

verhandelbaarheid van vergunningen. Om de voorsprong van aanbod van diensten via DVB/T- H te beperken wordt ten slotte aangeraden de veiling zo snel als mogelijk te laten

plaatsvinden.

Naar aanleiding van dit advies zijn wij graag bereid tot nadere toelichting en treden wij graag met u in overleg.

Hoogachtend,

H

O

D

P

T

A

, N

M

,

namens het college, namens de raad,

Wnd Hoofd Breedband & Omroep Directeur Concurrentietoezicht

drs. D.I. Bos Mr. G.J.C.M. Bakker

Bijlage I: Substitutieanalyse

Beschrijving van de standaarden

Door verruiming van de bestemming en technische ontwikkelingen kunnen diensten geleverd via T- DAB naast FM in de toekomst wellicht ook effectief concurreren met diensten geleverd via DVB-T/H, UMTS en WiMAX. Met behulp van de resultaten van een substitutieanalyse kan daarna beoordeeld worden of door de aanstaande veiling van T-DAB frequenties de mededinging op markten positief dan wel negatief wordt beïnvloed. In de hierna volgende substitutieanalyse wordt een overzicht gegeven van standaarden waarmee diensten geleverd kunnen worden die een substituut kunnen zijn voor T- DAB diensten. Achtereenvolgens worden de standaarden FM, DVB-T/H, UMTS en WiMAX besproken.

FM

Met betrekking tot de concurrentieverhouding tussen FM-radio en T-DAB radio is weinig veranderd sinds publicatie van het NMa advies van 6 juni 2005. De NMa heeft in haar advies van 6 juni 2005 beargumenteerd dat indien een partij alle T-DAB vergunningen zou verwerven, de mate van

marktmacht die deze partij heeft tegenover omroepen die de programma’s van hun radiostation via T- DAB willen uitzenden, afhangt van de aantrekkelijkheid van T-DAB en de alternatieven voor T-DAB.

De NMa oordeelt dat de aantrekkelijkheid van T-DAB beperkt is omdat radioluisteraars in meerderheid afstemmen op radiostations die uitzenden via de FM-band. Hierdoor zijn uitzendingen via (uitsluitend) T-DAB ook voor adverteerders minder aantrekkelijk. Bovendien beschikken maar een beperkt aantal Nederlanders over een toestel waarmee DAB radio ontvangen kan worden. Radio-uitzendingen via de FM-band zijn een goed alternatief voor uitzendingen via T-DAB. Door beperkte aantrekkelijkheid en aanwezigheid van alternatieven is de kans beperkt dat door vergunningverlening van T-DAB marktmacht ontstaat. FM-radio wordt ook nu beschouwd als een substituut voor T-DAB radio.

DVB-T/H

Digital Video Broadcasting-Handheld (DVB-H) lijkt zich te richten op het bieden van digitale televisiediensten voor mobiele ontvangers, echter ook het aanbieden van digitale radiodiensten behoort tot de mogelijkheden. De ontwikkeling van deze standaard werd gedreven door de mobiele telefonie-industrie, die probeerden om DVB-T ook geschikt te maken voor mobiele apparatuur.

Hierdoor ontstond DVB-H. Inmiddels wordt DVB-T/H samen met DAB het belangrijkste digital broadcast systeem dat geschikt is voor mobiele ontvangt genoemd. Beide systemen hebben enkele voor en nadelen ten opzichte van elkaar maar met beide systemen kunnen dezelfde diensten aan de eindgebruiker geleverd worden. DVB-T/H kan daarom als standaard aangewezen worden waarover diensten aan de eindgebruiker aangeboden kunnen worden die substituut zijn voor T-DAB diensten.

20 In de hypothetische situatie dat FM-frequentieruimte in de toekomst zou worden afgeschakeld, terwijl er daarvoor in de plaats geen extra frequentieruimte wordt uitgegeven die beschikbaar is voor radio, worden concurrentieverhoudingen op de radiomarkt wel sterk beïnvloed en kunnen er mogelijk nieuwe onwenselijke economische machtsposities ontstaan. De FM blijft echter, ook na 2011, beschikbaar voor radio.

DVB-T/H frequentieruimte is bovendien uitgegeven in Nederland, waardoor het ook in de praktijk reëel is dat infrastructuurconcurrentie ontstaat tussen beide standaarden. TNO helpt KPN bij de

voorbereiding van mobiele televisie. KPN wil deze dienst graag in 2008, voor aanvang van het EK en de Olympische Spelen, introduceren.

Aangezien uitrol van een T-DAB netwerk pas na afloop van de veiling in 2008 kan plaatsvinden, is het waarschijnlijk dat aanbieders van mobiele videodiensten over DVB-T/H een voorsprong gaan hebben op aanbieders van mobiele videodiensten over T-DAB.

UMTS

Universal Mobile Telecommunications System (UMTS) is geschikt voor het aanbieden van

communicatiediensten. UMTS biedt grotere verbindingssnelheden dan bijvoorbeeld GSM en GPRS. In Nederland is UMTS gelanceerd door Vodafone gevolgd door KPN. Ook Orange en T-Mobile werken aan de bouw van een UMTS-netwerk. Via UMTS is het mogelijk op mobiele televisie aan te bieden aan de eindgebruiker. Zowel Orange als Vodafone zijn hiertoe inmiddels overgegaan, waarbij Vodafone gebruik maakt van de snellere variant van UMTS: HSDPA. Orange en Vodafone zijn bij aanbod van mobiele televisie aan de Nederlandse eindgebruiker, afhankelijk van de uiteindelijke marktafbakening, concurrent van KPN (over DVB-T/H) en van de partijen die frequentieruimte verwerven bij de veiling van T-DAB.

Voor de aanleg van een UMTS netwerk, moeten net als bij de aanleg van andere netwerken met lage antenne-opstelpunten, hoge kosten gemaakt worden bij de uitrol van een volledig landelijk dekkend netwerk. Om deze reden bieden partijen in eerste instantie vooral dekking langs drukke verkeersroutes en in grote steden. Naast dat met UMTS mobiele televisiediensten aangeboden kunnen worden is UMTS ook geschikt voor mobiel internet en datatoepassingen. Ondanks dat partijen, die met behulp van T-DAB en UMTS mobiele videodiensten aan de eindgebruiker aanbieden, met elkaar kunnen concurreren is UMTS, afhankelijk van de toekomstige marktafbakening, een minder goed substituut voor T-DAB dan DVB-T/H is. UMTS is in tegenstelling tot DVB-T/H en T-DAB niet primair geschikt voor het leveren van omroepdiensten.

WiMAX

WiMAX (Worldwide Interoperability for Microwave Access) is een standaard voor breedbandige draadloze netwerken. WiMAX is ook geschikt voor gebruik van mobiele internettoegang, televisie en telefonie. WiMAX kan ondersteund worden door mobiele telefoons en ondanks dat de techniek verschilt van T-DAB en DVB-T/H is het mogelijk om met behulp van WiMAX vergelijkbare diensten aan de eindgebruiker te leveren.

Ondanks dat WiMAX op dit moment in Nederland nog niet op grote schaal toegepast wordt is het mogelijk dat ook via WiMAX mobiele videodiensten op de mobiele telefoon worden aangeboden. Per 1 januari 2008 komt er in Nederland frequentieruimte beschikbaar die ingezet kan worden voor WiMAX. Partijen die bij deze uitgifte frequentieruimte verwerven kunnen dan via WiMAX diensten aanbieden. WiMAX is echter in tegenstelling tot DVB-T/H en T-DAB niet

21 TNO helps KPN prepare for mobile television, TNO Newsletter Nr. 2, 2007 (www.tno.nl).

22 WiMAX beschikt over een eigen retourkanaal. Dit in tegenstelling tot T-DAB en DVB-T/H, die hiervoor afhankelijk zijn van frequentieruimte via bijvoorbeeld GSM of UMTS.

primair geschikt voor het leveren van omroepdiensten. Mobiele digitale omroepdiensten via WiMAX zijn daarom inferieur aan omroepdiensten geleverd via DVB-T/H of T-DAB. WiMAX is dus, afhankelijk van de toekomstige marktafbakening, een minder goed substituut voor T-DAB dan DVB-T/H.

T-DAB en DVB-T/H versus UMTS en WiMAX

T-DAB, DVB-T/H, UMTS en WiMAX zijn alle standaarden waarmee mogelijk in de toekomst mobiele videodiensten geleverd kunnen worden. Zoals echter ook uit de beschrijving van de diensten is op te maken onderscheiden DVB-T/H en T-DAB zich op bepaalde onderdelen van UMTS en WiMAX. Deze verschillen zorgen ervoor dat diensten via DVB-T/H en T-DAB mogelijk een beter substituut zijn voor elkaar dan diensten geleverd via UMTS en WiMAX. In de volgende analyse wordt de vraag of diensten geleverd via UMTS en WiMAX substituten zijn van diensten geleverd via T-DAB en DVB-T/H zowel bekeken vanuit het oogpunt van de consument als vanuit het oogpunt van de aanbieder.

Digitale omroepnetwerken versus mobiele breedbandnetwerken (3G)

Bij het ontwerp en de ontwikkeling van de WiMAX-, UMTS-, DVB-T/H- en T-DAB standaarden zijn bepaalde keuzes zijn gemaakt. Deze keuzes maken het betreffende netwerk meer of minder geschikt voor het leveren van bepaalde diensten aan de eindgebruiker. WiMAX en UMTS zijn ontworpen als mobiele breedband standaarden waarmee het mogelijk is om met een mobiele telefoon informatie te ontvangen (downstream) en te verzenden (upstream). Hiervoor is een onderverdeling in de

frequentieband gemaakt. Alleen frequenties voor downstream verkeer kunnen worden ingezet voor point-to-multipoint video. Hiervoor is doorgaans slechts de helft van WiMAX en UMTS frequentieruimte beschikbaar.

WiMAX en UMTS zijn netwerken geschikt voor point-to-point verkeer (narrowcasting). Wanneer deze netwerken gebruikt worden voor point-to-multipoint verkeer, zoals gebruikelijk bij omroepdiensten, dan wordt de capaciteit voor point-to-point verkeer beperkt. Om deze reden worden bij UMTS ook

omroepdiensten via point-to-point verkeer aangeboden. Dit betekent dat elke afzonderlijke

eindgebruiker een afzonderlijke verbinding met het netwerk heeft. Hierdoor wordt er een groot beslag gelegd op de capaciteit waardoor er congestie kan ontstaan.

In tegenstelling tot UMTS en WiMAX, zijn DVB-T/H en T-DAB standaarden die speciaal ontworpen zijn voor omroep. Deze standaarden kennen derhalve geen onderverdeling in upstream en downstream banden.

Om interactieve informatie op te vragen kan een mobiele telefoon echter ook met een andere technologie worden uitgerust (bijvoorbeeld GSM of GPRS). Doordat bij DVB-T/H en T-DAB netwerken gebruik wordt gemaakt van point-to-multipoint verkeer heeft niet elke eindgebruiker een afzonderlijke verbinding met het netwerk. Een extra eindgebruiker legt dus geen beslag op de capaciteit van het netwerk waardoor congestie is uitgesloten. Dit maakt het T-DAB en DVB-T/H netwerk geschikter voor het aanbieden van mobiele videodiensten, zeker wanneer in de toekomst het aantal afnemers toeneemt.

23 Voor DVB-T/H wordt op dit moment wel onderzoek gedaan naar de mogelijkheden van een DVB-T Return Channel Technology (RCT) standaard.