Adviescommissie
De wet tot behoud van cultuurbezit
een evaluatie van de werking van de wet
\
99-302
De Wet tot behoud van cultuurbezit
een evaluatie van de werking van de wet
Boolimanstichting - BibïïSy’SsJ?
Herengracht 415 1017 BP Amsterdam Tel. 6243739
J
Rapport van de Adviescommissie
Wet tot behoud van cultuurbezit
Inhoudsopgave
Inleiding 1. Aanleiding evaluatie 5 2. Adviescommissie WBC 5 3. Symposium 6 4. Opzet rapport 7
Hoofdstuk 1 De Wet tot behoud van cultuurbezit 9 1.1. De totstandkoming van de wet 9 1.2. De doelstelling van de wet 9 1.3. De reikwijdte van de wet 10 1.4. Het stelsel van bescherming 11 1.5. Uitvoerende instanties, toezicht en strafbepalingen 12 1.6. Bezwaren en beroepen 13 1.7. De WBC in internationaal verband 13 1.8. Andere systemen van bescherming 14
Hoofdstuk 2 De praktijk 1985-1998 16 2.1. De samenstelling van de lijst 16 2.2. Aankopen 16 2.3. Voorwerpen verloren voor Nederland 17 2.4. Bezwaren en beroepen/ civiele procedures 17
Hoofdstuks Is de WBC nog nodig 19 3.1. Tendensen van internationalisering 19 3.2. Europese integratie 19 3.3. Nieuwe media 20
Hoofdstuk 4 Is de WBC effectief? 21 Deel 4.1. Een algemene indruk 21 Deel 4.2. Effectiviteit op onderdelen 22 4.2.1. Cultuurbezit van de overheid en musea 22 4.2.2. Bescherming van ensembles 26 4.2.3. De samenstelling van de lijst 28 4.2.4. Verval door slecht onderhoud 31 4.2.5. Problemen bij aankoop 32 4.2.6. Inbreuk op eigendomsrechten/ 35
subsidies voor onderhoud en restauratie
Hoofdstuk 5 Conclusies op hoofdlijnen en aanbevelingen 37 Bijlagen 41
Inleiding
1. Een evaluatie van de werking van de wet
In 1985 is de Wet tot behoud van cultuurbezit’ (de WBC) in werking getreden. Het doel van de WBC is het voorkomen dat voorwerpen van bijzondere cultuurhistorische of wetenschappelijke betekenis verloren gaan voor het Nederlands cultuurbezit. De bescherming is erop gericht de uitvoer uit Nederland van die voorwerpen tegen te gaan.
Thans is veertien jaar ervaring opgedaan met de WBC. Er is een lijst, waarop tegen de 200 voorwerpen en verzamelingen staan, die niet zonder toestemming van de minister naar het buitenland mogen.
In de praktijk is het mogelijk gebleken om met behulp van de WBC te voorkomen dat belangrijk cultuurbezit voor Nederland verloren ging.
In de Cultuurnota 1997-2000, Pantser of Ruggegraat^ heeft de
toenmalige staatssecretaris voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCenW) Nuis het voornemen bekend gemaakt om, mede op advies van de Raad voor Cultuur, de inhoud en de uitvoering van de wet te toetsen.
Ook in het algemeen overleg op 12 december 1996 met de vaste kamercommissie voor OCenW over de Cultuurnota 1997-2000^ is de effectiviteit van de WBC aan de orde geweest. De aanleiding daarvoor was de destijds lopende procedure voor aankoop van het door de WBC beschermde schilderij van Cézanne Paysage prés d’Aix avec la tour César.
Dankzij de inzet van particulieren is veel belangrijk cultuurbezit voor Nederland behouden gebleven. Het publieke belang van bescherming van cultuurbezit binnen Nederland heeft beperkingen in de uitoefening van het eigendomsrecht tot gevolg. De eigenaar mag zijn beschermd bezit niet zonder toestemming naar het buitenland brengen en
verplaatsingen binnen Nederland moeten worden gemeld. Een evaluatie van de werking van de WBC is dan ook wenselijk om na te gaan of deze beperkingen in het eigendomsrecht, gelet op het publieke belang, nog steeds aanvaardbaar zijn.
2. De Adviescommissie WBC
Bij Koninklijk Besluit van 30 oktober 1997^ is de Adviescommissie Wet tot behoud van cultuurbezit ingesteld (de Adviescommissie). De
Adviescommissie heeft tot taak op basis van een evaluatie van de WBC en op basis van verkenningen binnen de sector van het roerend
cultureel erfgoed te komen tot een aanbeveling over mogelijke bijstellingen van de wet.
Wef van 1 februari 1984, Stb. 49, laatstelijk gewijzigd bij Wet van 14 november 1996, Stb. 574
’Den Haag, SDU, september 1996
’Tweede Kamer vergaderjaar 1996-1997, 25013, nr. 11
’Stb. 1997, 519, gewijzigd bij KB van 24 augustus 1998, Stb. 524
De Adviescommissie bestaat uit de volgende leden:
Mw. prof. mr. 1. C. van der Vlies, hoogleraar bestuursrecht aan de Universiteit van Amsterdam, voorzitter.
Dhr. drs. F.J. Duparc, directeur van het Koninklijk Kabinet van Schilderijen Ahet Mauritshuis.
Dhr. dr. R. E.O. Ekkart, directeur van het Rijksbureau voor Kunsthistorische Documentatie.
Dhr. prof. dr. E.H. Kossmann, historicus en emeritus hoogleraar aan de Rijksuniversiteit Groningen en
Mw. drs. M. Zilverberg, archeologe en kunsthandelaar.
Als secretaris is benoemd dhr. drs. W. Bloemberg, directie Cultureel Erfgoed van het Ministerie van OCenW.
De Adviescommissie is bijgestaan door een ambtelijke werkgroep, bestaande uit:
Mw. mr. D.l.M.J. Hoefnagel, directie Cultureel Erfgoed van het Ministerie van OCenW, secretaris.
Dhr. mr. F.M. Jaeger, Inspectie der Rijksfinanciën van het Ministerie van Financiën.
Dhr. mr. J.G. van Niftrik, directie Wetgeving en Juridische Zaken van het Ministerie van OCenW.
Mw. drs. Ch. E. van Rappard-Boon, hoofd van de Inspectie Cultuurbezit van het Ministerie van OCenW en
Dhr. drs. E.J. Hendrikse, Raad voor Cultuur, waarnemer.
De Adviescommissie is tezamen met de ambtelijke werkgroep bijeen geweest op 26 november 1997, en in 1998 op 12 februari, 14 mei, 8 juli, 28 september, 24 november en 10 december. Op 10 december 1998 heeft de Adviescommissie het onderhavige rapport vastgesteld.
3. Symposium
Om het maatschappelijk draagvlak van haar bevindingen te toetsen heeft de Adviescommissie op 28 oktober 1998 reacties op het
conceptrapport ingewonnen van vertegenwoordigers van de
kunsthandel, betrokken overheidsorganisaties, enige eigenaren en deskundigen tijdens een symposium te Amsterdam. Een verslag van dit symposium en een deelnemerslijst zijn als bijlage opgenomen.
In het algemeen wordt de noodzaak van een wet, die belangrijk
cutuurbezit tegen uitvoer uit Nederland beschermt, erkend. Knelpunten zijn voornamelijk gelegen in de uitvoering van de wet, ofwel te wijten aan gebrek aan financiële middelen.
De volgende onderwerpen zijn voor de Adviescommissie aanleiding geweest om het conceptrapport aan te passen:
• De wettelijke termijn van acht maanden, waarin de Staat zich moet uitspreken of een beschermd voorwerp wordt aangekocht, blijkt in de praktijk overschreden te worden. Bij de aankoop van het schilderij van Cézanne heeft het - mede vanwege een civiele procedure over de prijs - tweeëneenhalf jaar geduurd voordat de Staat zich uitsprak over aankoop. Tenslotte is bij gebrek aan middelen van de koop afgezien.
• Enkele eigenaren voelen zich te veel in hun eigendomsrechten beperkt, terwijl er geen financiële compensatie tegenover staat om dit nadeel te beperken.
• Het gebrek aan een adequaat budget voor aankopen en voor
subsidies voor onderhoud en restauratie wordt als nijpend ervaren.
Voor de bescherming van ensembles zou de Adviescommissie een voorstel moeten doen hoe hieraan vormgegeven kan worden.
4. De opzet van het rapport
Hoofdstuk 1 bevat een weergave van de achtergrond, de doelstelling en de reikwijdte van de WBC. Het stelsel van bescherming wordt
uiteengezet en vergeleken met de systemen van bescherming in Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk.
Hoofdstuk 2 geeft een feitelijk overzicht van de voorwerpen die in de loop der jaren in het kader van de WBC beschermd zijn en die door de Staat zijn aangekocht. Voorts wordt een indicatie gegeven van
belangrijk cultuurbezit dat uit Nederland is verdwenen. Tenslotte volgt een overzicht van bezwaren en beroepen in het kader van de wet.
Hoofdstuk 3 gaat in op de vraag of in een veranderde maatschappelijke en bestuurlijke context van internationalisering en Europese
eenwording en met de komst van de nieuwe media, de WBC nog in een zelfde behoefte voorziet als bij de totstandkoming in 1985.
In Hoofdstuk 4 staat de vraag centraal of de WBC het beoogde effect sorteert. Eerst geeft de Adviescommissie haar algemene indruk; daarna wordt ingegaan op de effectiviteit van de wet op onderdelen.
Hoofdstuk 5 bevat de conclusies op hoofdlijnen en de aanbevelingen van de Adviescommissie.
Hoofdstuk 1
De Wet tot behoud van cultuurbezit
1.1. De totstandkoming van de wet
De gebeurtenissen die hebben geleid tot vaststelling van de WBC dateren van kort na de Tweede Wereldoorlog. In het Deviezenbesluit 1945^ werd de uitvoer van kunstschatten verboden, tenzij daarvoor een vergunning was verkregen. In 1977 trad de Deviezenbeschikking Kunstschatten in werking. Voor uitvoer van schilderijen met een waarde van meer dan 80.000 gulden en van alle overige kunstwerken van meer dan 20.000 gulden was een vergunning vereist. Toen in 1981 deze monetaire maatregelen kwamen te vervallen, werd specifieke wetgeving ter
bescherming van het Nederlands cultuurbezit noodzakelijk geacht. Een andere reden hiervoor was de totstandkoming en ondertekening door Nederland van het Unesco-verdrag 1970.*^
Het Deviezenbesluit werd al eerder als onvoldoende ervaren voor de bescherming van het Nederlands cultuurbezit. In 1956 werd de
commissie Roëll ingesteld. Deze commissie bepleitte maatregelen om te voorkomen dat het culturele bezit van ons land onherstelbare verliezen zou leiden=. De voorgestelde regeling, met controle op het moment van uitvoer, heeft het niet gehaald.
In 1969 is de commissie Langelaan aan het werk gegaan, die in 1973 een eerste proeve van wet-heeft opgesteld. In die proeve kwam voor het eerst een lijst van te beschermen voorwerpen voor. Deze proeve is door de toenmalige staatssecretaris Wallis de Vries uitgewerkt in een voorstel van wet, dat in 1981 aan de Tweede Kamer is aangeboden. De
behandeling in de Tweede Kamer verliep soepel. In de Eerste Kamer daarentegen ondervond het wetsvoorstel forse kritiek. Een groot aantal senatoren was bevreesd dat de particuliere kunstbezitter door het beschermingstelsel te veel zou worden aangetast in zijn eigendoms- rechten. Uiteindelijk is het wetsvoorstel in 1984 met een meerderheid van slechts één stem in de Eerste Kamer aangenomen.
1.2. De doelstelling van de wet
In de preambule van de WBC is de doelstelling van de wet als volgt verwoord:
’... dat het wenselijk is het behoud van het Nederlands cultuurbezit te bevorderen door het vaststellen van bepalingen die de mogelijkheid openen te voorkomen dat voorwerpen van bijzondere cultuurhistorische of wetenschappelijke betekenis teloorgaan voor het Nederlands
cultuurbezit.’ Onder ’teloorgaan voor het Nederlands cultuurbezit’
wordt uitsluitend het verdwijnen van belangrijk cultuurbezit uit Nederland begrepen. De WBC bevat een beschermingsstelsel om dit verdwijnen te voorkomen.
De noodzaak om het eigen cultuurbezit te beschermen wordt in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel als volgt omschreven: ’Het is een opdracht van een nationale samenleving te zorgen voor het behoud van belangrijke waarden die haar uit het verleden zijn
overgeleverd. Ook voor de wetenschap en het onderwijs is kennis van de eigen cultuur en het begrip daarvoor onmisbaar. Die kennis en begrip
‘Stb. F22
^Overeenkomst inzake de middelen om de onrechtmatige invoer, uitvoer of eigendomsoverdracht van culturele goederen te verbieden Trb.'1972, nr. 50
kunnen niet worden verkregen wanneer belangrijke uitingen van cultuur niet in het land zijn. In Nederland behoort dan ook op zijn minst datgene aanwezig te zijn wat van wezenlijk belang is voor het begrip en de kennis van de eigen cultuur’ ’’
1.3. De reikwijdte van de wet
Voor bescherming komen in aanmerking voorwerpen van cultuur- historische of wetenschappelijke betekenis, die zelfstandig of als
onderdeel van een verzameling voor het Nederlands cultuurbezit dienen te worden behouden. In het Besluit behoud cultuurbezit* is uitgewerkt wanneer sprake is van een voorwerp van zodanige cultuurhistorische of wetenschappelijke betekenis dat het voor Nederland behouden moet blijven. Het moet als onvervangbaar en onmisbaar worden aangemerkt.
Onvervangbaar is een voorwerp waarvan geen of nagenoeg geen andere gelijke of gelijksoortige voorwerpen in goede staat in Nederland
aanwezig zijn. Onmisbaar is een voorwerp dat één of meer van de volgende eigenschappen heeft:
• symboolwaarde, een duidelijke herinnering aan personen of belangrijke gebeurtenis uit de vaderlandse geschiedenis;
• schakelfunctie, een wezenlijk element in de ontwikkeling van de wetenschapsbeoefening, met inbegrip van de beoefening van de cultuurgeschiedenis:
• ijkwaarde, een wezenlijke bijdrage in het onderzoek of de kennis van andere belangrijke voorwerpen van kunst of wetenschap.
De reikwijdte van de wet is beperkt tot bescherming van roerende zaken.
Onroerende zaken vallen onder het regime van de Monumentenwet 1988.Een tweede begrenzing ligt in de beperking tot het materieel erfgoed. Immateriële cultuuruitingen (theater, dans- en muziek- uitvoeringen) vallen buiten de reikwijdte van de wet.
De wet beschermt voorwerpen en verzamelingen. Onder een verzameling wordt verstaan een aantal roerende zaken die uit cultuurhistorisch of wetenschappelijk oogpunt bij elkaar horen.Voor verzamelingen gelden dezelfde criteria als voor losse voorwerpen, met dien verstande dat ook wanneer slechts één of meer onderdelen van de verzameling voldoen aan de toetsingscriteria en deze een integrerend onderdeel van de verzameling vormen, de totale verzameling kan worden beschermd.
De wetgever streefde ernaar de lijst van beschermde voorwerpen beperkt te houden. Dit blijkt niet alleen uit de wetsgeschiedenis, maar ook uit de considerans van de wet. Die bepaalt dat het wenselijk is te
voorkomen dat voorwerpen van bijzondere cultuurhistorische of wetenschappelijke betekenis teloorgaan voor het Nederlands cultuur- bezit. De lijst zou bovendien slechts een aanvulling moeten zijn op hetgeen door de overheid is verworven. Overheidsbezit, al dan niet in musea, zou zich volgens de Memorie van Toelichting niet voor
bescherming in het kader van de WBC lenen.'"
Ondanks het streven van een zo beperkt mogelijke lijst heeft de wetgever een ruime interpretatie van het begrip Nederlands cultuur- bezit voor ogen gehad. Niet alleen Nederlandse voorwerpen, maar ook voortbrengselen van andere culturen, waarmee Nederland in het verleden een band had, kunnen van belang zijn voor het begrip van de Nederlandse samenleving en ook voor bescherming in aanmerking komen."
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 167, nrs. 3-4 Besluit van 13 maart 1985, Stb. 262
Wet van 23 december 1988, Stb. 638 '"Zie Memorie van toelichting, pag. 10
1.4. Het stelsel van bescherming
Plaatsing op een lijst van beschermde voorwerpen en verzamelingen
De minister is bevoegd voorwerpen en verzamelingen, die als
onvervangbaar en onmisbaar voor het Nederlands cultuurbezit kunnen worden aangemerkt, op een lijst van beschermde voorwerpen te
plaatsen. Voordat tot plaatsing wordt overgegaan vraagt hij advies aan de Raad voor Cultuur omtrent de cultuurhistorische of
wetenschappelijke waarde van het voorwerp of de verzameling.
In spoedgevallen, bijvoorbeeld wanneer een belangrijk werk ter veiling is ingebracht, kan de minister een voorwerp of verzameling op de lijst plaatsen, voordat het advies van de Raad voor Cultuur is ingewonnen.
Na plaatsing dient dan alsnog advies van de Raad te worden gevraagd.
In het algemeen is plaatsing van een voorwerp niet afltankelijk van de instemming van de eigenaar. Indien het voorwerp eigendom is van de vervaardiger of diens erfgenaam is voor plaatsing instemming van de eigenaar noodzakelijk. Dat geldt ook als het voorwerp eigendom is van degene die het voorwerp in Nederland heeft gebracht.
Bij elke plaatsing op de lijst wordt de redengeving (motivering) hiervan vermeld. Slechts met toestemming van de eigenaar mag deze
redengeving een aanduiding bevatten omtrent de naam van de eigenaar en de verblijfplaats van het voorwerp.
De lijst bestaat uit twee hoofdafdelingen, één voor beschermde
voorwerpen en één voor verzamelingen. De beide hoofdafdelingen zijn onderverdeeld in een afdeling Beeldende kunst, een afdeling
Geschiedenis en een afdeling Natuurlijke Historie. De lijst ligt zonder gegevens van eigenaren ter inzage bij het Ministerie van OCenW.
De minister kan, de Raad voor Cultuur gehoord, een voorwerp van de lijst schrappen, een omschrijving en aanduiding wijzigen en voorwerpen aan de beschrijving van een verzameling toevoegen.
Verplaatsing en uitvoer
Door plaatsing op de lijst wordt een voorwerp of verzameling
beschermd. Het stelsel van bescherming is in artikel 7 van de wet als volgt uitgewerkt: Het voornemen tot verplaatsing en iedere vorm van vervreemding van een beschermd voorwerp of verzameling binnen en buiten Nederland moet worden gemeld aan de minister of de Inspecteur Cultuurbezit. Vervreemding c.q verplaatsing binnen Nederland is toegestaan, tenzij de minister binnen een maand na melding hiertegen bezwaar uit. De minister kan, de Raad voor Cultuur gehoord, binnen een termijn van maximaal vier maanden vanaf de melding zijn bedenkingen aanvoeren tegen de vervreemding c.q. verplaatsing naar het buitenland. Het aanvoeren van bedenkingen tegen vervreemding naar het buitenland dient mede gegrond te zijn op het risico dat het voorwerp voor Nederland verloren gaat.
Aanbod tot aankoop
Een kennisgeving tot het aanvoeren van bedenkingen tegen
vervreemding naar het buitenland geldt volgens artikel 10 van de wet gedurende acht maanden als een bod van de Staat tot aankoop van het voorwerp. Indien de eigenaar bij de melding van vervreemding een ontwerpovereenkomst met een prijs overlegt, is de Staat aan deze prijs gehouden, indien de Raad voor Cultuur hiermee eenstemmig heeft ingestemd (artikel 11). Ingeval er geen ontwerpovereenkomst is, hebben partijen acht maanden de tijd om over de prijs en andere voorwaarden tot overeenstemming te komen. Slagen zij daar niet in, dan kan de
meest gerede partij de rechtbank te Den Haag verzoeken de prijs vast te stellen. Hiervoor wint de rechtbank een advies van deskundigen in. De door de rechtbank vastgestelde prijs is bindend (artikel 12).
Binnen één maand nadat de prijs onherroepelijk is vastgesteld, kunnen partijen afzien van respectievelijk de aankoop of de gemelde handeling.
Ingeval de Staat afziet van aankoop kan de eigenaar gedurende een periode van één jaar het voorwerp in het buitenland verkopen. Na dat jaar dient iedere vorm van vervreemding en verplaatsing van het voorwerp weer te worden gemeld (artikel 7, zesde lid).
Ingeval de Staat niet tot aankoop overgaat, bestaat er voor de eigenaar de mogelijkheid een vergoeding te krijgen voor bepaalde uitgaven, die achteraf gezien nutteloos zijn gebleken, zoals taxatiekosten, die zijn gemaakt met het oog op verkoop aan de Staat (artikel 14).
1.5. Uitvoerende instanties: toezicht en strafbepalingen.
Bij de uitvoering van de wet zijn de volgende instanties betrokken:
• De minister van OCenW
De minister van OCenW is de bevoegde bewindspersoon voor de uitvoering van de wet. Het is de minister die onder andere voorwerpen plaatst, schrapt en bedenkingen aanvoert tegen
vervreemding naar het buitenland. Deze besluiten worden voorbereid door de Directie Cultureel Erfgoed van het Ministerie van OCenW.
• De Raad voor Cultuur
De Raad voor Cultuur vervult een cruciale rol bij de WBC, in die zin dat de minister geen besluit inzake bescherming kan nemen zonder de Raad voor Cultuur te horen. De Raad adviseert de minister omtrent de cultuurhistorische, wetenschappelijke en algemeen
beleidsmatige aspecten die een rol spelen bij de bescherming. Binnen de Raad voor Cultuur worden de adviezen voorbereid door de
Commissie Wet Behoud Cultuurbezit, bestaande uit een voorzitter, drie kernleden en een twintigtal deskundigen op kunsthistorisch, cultuurhistorisch en wetenschappelijk terrein.
• De Inspecteur Cultuurbezit/Douane
De Inspecteur Cultuurbezit, ressorterend onder de minister van OCenW, is belast met het toezicht op de naleving van de wet. In die hoedanigheid is aan de inspecteur en aan onder de inspecteur
werkzame ambtenaren opsporingsbevoegdheid verleend. Daarnaast is de Inspecteur Cultuurbezit het aanspreekpunt voor eigenaren over zaken als beheer, verplaatsing en onderhoud van de beschermde voorwerpen en verzamelingen.
Met het toezicht op de naleving van de artikelen 14 a en 14 b van de WBC (zie hierna onder 7) zijn naast de Inspecteur Cultuurbezit ook de ambtenaren der invoerrechten en accijnzen belast.
Strafbepalingen
Overtredingen van voorschriften, gesteld bij de artikelen 7, 8, 9, 14 a en 14 b van de WBC zijn economische delicten op grond van artikel 1 van de Wet op de economische delicten. Ingeval van een misdrijf kan de dader gestraft worden met een gevangenisstraf van ten hoogste twee jaar en/of een geldboete van 25.000 gulden. Ingeval van een overtreding geldt een hechtenis van maximaal zes maanden en/of een geldboete van
maximaal 10.000 gulden. Indien de geldswaarde van het beschermde voorwerp hoger is dan een vierde gedeelte van het maximum van de toepasselijke geldboete kan de geldboete verhoogd worden tot maximaal 100.000 gulden bij misdrijven en tot 25.000 gulden bij overtredingen.
1.6. Bezwaar en beroep tegen beslissingen op grond van de WBC Tot 1992 konden eigenaren en andere belanghebbenden tegen besluiten in het kader van de WBC beroep instellen op grond van de Wet Arob.
Deze beroepen werden eerst als bezwaarschrift door de toenmalige minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC) in behandeling genomen. Tegen de beslissing op bezwaar kon beroep aangetekend
worden bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State.
Sinds 1992 zijn besluiten tot plaatsing, schrapping van voorwerpen en bedenkingen tegen verplaatsing en vervreemding naar het buitenland vatbaar voor beroep op grond van de Algemene wet bestuursrecht. Op grond van die wet moet eerst een bezwaarschrift worden ingediend bij de minister van OCenW. Tegen een beslissing op bezwaar staat beroep open bij de rechtbank (sector bestuursrecht). Tegen de uitspraak van de rechtbank kan men vervolgens hoger beroep aantekenen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Conflicten in het kader van een aankoopprocedure van een beschermd werk worden, gezien de privaatrechtelijke context, behandeld door de civiele rechtbank te Den Haag. Tegen de uitspraak van de rechtbank omtrent de vaststelling van de prijs staat uitsluitend beroep in cassatie open.
1.7. De WBC in internationaal verband
Na de Tweede Wereldoorlog, die gepaard ging met kunstroof op grote schaal, won internationaal de gedachte veld dat ieder land zijn eigen erfgoed wettelijk zou moeten beschermen. Met name de landen van de derde wereld die tijdens het koloniale tijdperk veel kunstvoorwerpen verloren hebben en waarvan in de jaren vijftig het nationaliteitsbesef toenam, drongen erop aan de bescherming van het nationaal erfgoed internationaal aan te pakken. Zo zijn in mondiaal en in Europees verband sinds 1950 verdragen en regelingen tot standgekomen die illegale handel en/of diefstal van cultuurgoederen bestrijden via het aanmoedigen van een wettelijke regeling op nationaal niveau voor bescherming van het erfgoed en via een regeling voor terugkeer van illegaal uitgevoerde c.q. gestolen voorwerpen naar het land van herkomst. Hieronder worden de internationale regelingen beknopt weergegeven die raakvlakken hebben met de WBC.
Het Unesco-verdrag van 1970
Dit verdrag verplicht - samengevat - de aangesloten landen om zorg te dragen voor adequate wetgeving ter bescherming van het nationaal cultuurbezit en stelt regels voor terugkeer van illegaal uitgevoerde voorwerpen. 81 Landen, waaronder de Verenigde Staten en een groot aantal ontwikkelingslanden, hebben het verdrag geratificeerd. In artikel 6 van de WBC is bepaald dat plaatsing op de lijst van de WBC tevens als aanwijzing geldt in de zin van artikel 1 van het Unesco-verdrag. Artikel 6 is echter een loze bepaling gebleven, aangezien Nederland het Unesco - verdrag nimmer heeft geratificeerd. Evenmin zijn bijvoorbeeld
Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Zwitserland tot ratificatie overgegaan.
De EEG richtlijn van 15 maart 1993'^ 'betreffende de teruggave van cultuurgoederen die op onrechtmatige wijze buiten het grondgebied van een lidstaat zijn gebracht’
Deze richtlijn voorziet in een regeling voor teruggave van beschermde cultuurgoederen die illegaal uit een EU-land zijn uitgevoerd en
terechtkomen in een ander EU-land. De bevoegde rechtbank van de lidstaat waar het verdwenen goed opduikt, kan de teruggave hiervan gelasten indien wordt bewezen dat het een cultuurgoed in de zin van de richtlijn betreft en het cultuurgoed op onrechtmatige wijze buiten het nationale grondgebied is gebracht. Ook een bezitter die het illegaal geëxporteerde voorwerp te goeder trouw heeft verworven, moet het afgeven. In dat geval kan hem bij zorgvuldig gedrag een billijke vergoeding worden toegekend.
De richtlijn is bij de Implementatiewet bescherming cultuurgoederen tegen illegale uitvoer'^ in de Nederlandse wetgeving verwerkt. Bij deze wet is voor cultuurgoederen in de zin van de richtlijn een uitzondering gemaakt op de regels van het Burgerlijk Wetboek inzake de bescherming van de bezitter te goeder trouw en inzake de verjaringstermijnen voor een vordering tot teruggave.
Bij diezelfde Implementatiewet is in artikel 14 a van de WBC een regime voor bescherming van openbare en kerkelijke collecties geïntroduceerd.
Voorwerpen die deel uitmaken van een archief, van een bibliothecaire, museale of kerkelijke collectie mogen alleen uit Nederland worden uitgevoerd met schriftelijke toestemming van de eigenaar. Zonder deze vorm van bescherming zouden eigenaren van die collecties niet kunnen profiteren van de voordelen van de richtlijn wanneer hun bezit op illegale wijze uit Nederland zou zijn uitgevoerd. Er kan immers alleen sprake zijn van illegale uitvoer indien het voorwerp beschermd is.
De EEG verordening van 15 maart
1993“'betreffende de uitvoer van cultuurgoederen’
Deze verordening beoogt de uitvoer naar landen buiten de Europese Unie van cultuurgoederen via een systeem van uitvoervergunningen te controleren. Dit systeem is opgenomen in artikel 14 b van de WBC. Dit artikel behelst dat voor uitvoer van cultuurgoederen die behoren tot een categorie van cultuurgoederen, vermeld in de bijlage van genoemde verordening, een vergunning nodig is. Zo’n vergunning is alleen verplicht indien het uitvoer betreft naar landen buiten de Europese Unie. In Nederland is de Inspecteur Cultuurbezit de bevoegde instantie om zo’n vergunning, namens de minister van OCenW, af te geven. De administratie van de vergunningverlening is uitbesteed aan de Centrale Dienst In- en Uitvoer, ressorterend onder het Ministerie van Financiën.
1.8. Ander systemen van bescherming
Alle lidstaten van de Europese Unie, met uitzondering van België, kennen wetgeving die uitvoer van belangrijk nationaal cultuurbezit tegengaat. Men kan de wetgeving grofweg onderscheiden in twee systemen. Een systeem dat aangewezen voorwerpen beschermt en een systeem dat uitgaat van categorieën van voorwerpen
Richtlijn 93/EEG. Pb. EG L 74 V/et van 9 maart 1995, Stb. 145 Verordening 3911/92/EEG, Pb.EG L 395
Het systeem van bescherming van aangewezen voorwerpen
Volgens dit systeem, dat door Nederland, Duitsland en Luxemburg wordt gehanteerd, worden alleen met name genoemde voorwerpen beschermd.
Ingeval de uitvoer geweigerd wordt, geldt er een bod van de Staat tot aankoop of wordt er voorzien in financiële compensatie voor de eigenaar.
Het systeem van bescherming van categorieën van voorwerpen
In Frankrijk zijn voorwerpen, die behoren tot bepaalde in de wet omschreven categorieën, onderhevig aan een exportvergunning. Deze categorieën komen overeen met die van de bijlage van de ’EG-
verordening betreffende de uitvoer van cultuurgoederen’. De vergunning wordt geweigerd indien het een voorwerp is van nationaal belang (trésor national), waarbij de artistieke waarde en de zeldzaamheid van het voorwerp worden meegewogen. Indien een vergunning geweigerd wordt heeft de Staat drie jaar de tijd om een oplossing te vinden om het voorwerp voor Frankrijk te behouden. De Staat kan het voorwerp
aanwijzen als een voorwerp in de zin van een wet uit 1913, hetgeen een volstrekt uitvoerverbod inhoudt; anderzijds kan de Staat het voorwerp aankopen. Is binnen drie jaar geen oplossing gevonden, dan wordt de vergunning voor uitvoer alsnog verleend.
Ook in het Verenigd Koninkrijk zijn voorwerpen, die behoren tot een van de categorieën van voorwerpen, die zijn opgenomen in de bijlage van de
’EG-verordening betreffende de uitvoer van cultuurgoederen’
onderworpen aan een uitvoervergunning zowel binnen als buiten de Europese Unie. Een vergunningaanvrage wordt voorgelegd aan een nationale commissie, die nagaat of het voorwerp vanwege een nationale cultuurhistorische waarde, een artistieke waarde dan wel een
wetenschappelijke waarde voor het land behouden moet blijven (de zogenaamde Waverley-criteria). De Staat heeft, indien de uitvoer geweigerd wordt, een jaar de tijd om het voorwerp aan te kopen tegen de marktprijs. Indien de aankoop niet gerealiseerd wordt, is uitvoer toegestaan.
Bij de totstandkoming van de WBC is nadrukkelijk gekozen voor de bescherming van specifiek aangewezen voorwerpen. De argumenten voor deze keuze waren’^:
• een lijst van met name genoemde voorwerpen en verzamelingen voorkomt onzekerheid over de vraag of iets al dan niet onder de werking van de wet valt.
• De douane kan met behulp van deze lijst van aangewezen voorwerpen makkelijker nagaan of het een voorwerp betreft dat niet zonder toestemming naar het buitenland mag.
• Door een meldingsplicht van vervreemdingen en verplaatsingen van aangewezen voorwerpen blijft de minister op de hoogte van wat er met beschermde voorwerpen gebeurt en op welke plaatsen er geïnspecteerd moet worden.
"'Z/e Memorie van Toelichting pag. 8
Hoofdstuk 2
De praktijk 1985-1998
2.1. De samenstelling van de lijst
De lijst bestaat thans uit 171 dossiers van afzonderlijke voorwerpen (inclusief samenhorende stellen) en 25 verzamelingen. Tot de
afzonderlijke voorwerpen behoren 49 schilderijen, 42 beelden, 2 prentkunst, 17 tekeningen, 14 handschriften en gedrukte werken, 110 voorwerpen van kunstnijverheid, 8 voorwerpen van folkloristische aard,
1 van archeologie en 12 dossiers van wetenschappelijk materiaal.
Daarnaast is een aantal samenhangende voorwerpen in één keer geplaatst, zoals een negentiende-eeuws avondmaalservies,
kruiswegstaties van respectievelijk A. de Haas, A. Servaes en J. Toorop en een set meubelen van Bartermann.
Tot de beschermde verzamelingen behoren onder andere de Collectie Musica Neerlandica, de Bibliotheca Philosophica Hermetica en de
collectie Ets Haim, bestaande uit handschriften en gedrukte werken van een Portugees-lsraëlitische bibliotheek, die recent aan de lijst is
toegevoegd. Kerkelijke kunst is relatief ruim vertegenwoordigd op de lijst. Als voorbeeld dienen de verzamelingen van de Haagse
Parkstraatkerk, van de kerken Sint Lambertus te Horst en te Wouw, de kerkschatten van Sint Petrus Banden te Venray en van de Sint Servaes en de Onze Lieve Vrouwekerk te Maastricht.
Het grootste aantal voorwerpen is geplaatst vlak na de totstandkoming van de wet in 1985. In dat jaar werden 113 voorwerpen en 13
verzamelingen in de lijst opgenomen. Na 1985 zijn er nog 70 voorwerpen en/of verzamelingen op de lijst geplaatst, waarvan de helft dateert van vóór 1989. Sinds 1992 is het aantal plaatsingen niet meer boven de zeven uitgekomen.
Afzonderlijke verzamelgebieden, zoals schilderkunst of hedendaagse kunst, zijn na 1985 nauwelijks aan bod gekomen. Schilderkunst heeft na 1990 nog slechts twee plaatsingen gekend. Volkskunst heeft in 1990 in de belangstelling gestaan met de bescherming van 8 gildebaren en 5 draaiorgels.
2.2. Aankopen
Sinds 1985 zijn er acht beschermde voorwerpen en verzamelingen door de Staat mede gefinancierd dan wel aangekocht, te weten:
• 1985: set meubelen van Van Meekeren, die zich thans bevinden in het kasteel te Amerongen;
• 1988: staand horloge van Antonius Hoevenaar (Zaans Uurwerkmuseum)
• 1988: schilderij van Jan Sluiters (Van Gogh Museum)
• 1989: twee siertorens van Hendrik Vrijman ( Rotterdams Historisch Museum)
• 1991 : Haagse klok uit 1660 van Oosterwijck ( Museum Boerhaave)
• 1992: draaiorgel (Amsterdams Historisch Museum)
• 1996: schilderij van Van Dalem (Museum Boijmans Van Beuningen) en in
• 1996: de collectie Bonger, die geplaatst is in het Van Gogh Museum.
Voorts is vermeldenswaardig dat er ook beschermde voorwerpen aan de Staat zijn geschonken: een schilderij met Maria en kind van Cornelis van
Cleve en een schilderij van de Salamon de Bray in 1985. Op dit moment lopen er twee aankoopprocedures, te weten van de Bibliotheca
Philosophica Hermetica en van een schilderij dat is toegeschreven aan Jan Brueghel de Oude.
2.3. Voorwerpen verloren voor Nederland
De Inspecteur Cultuurbezit neemt systematisch catalogi door van veilinghuizen om te bezien of er belangrijke werken worden
aangeboden. Is dat het geval dan kan verkoop aan een buitenlander nog worden tegengehouden met een spoedprocedure voor plaatsing. Het Breviarium van Beatrice van Assendelft kon op die manier voor
Nederland behouden blijven. Bij de veiling van een kaart van de baai van Nagasaki is ook een spoedprocedure met succes toegepast. De kaart is echter nadien weer van de lijst geschrapt, vanwege het ontbreken van de benodigde toestemming van de eigenaar voor plaatsing.
Toch zijn er sinds de totstandkoming van de WBC een aantal belangrijk geachte werken uit Nederland verdwenen. Hieronder wordt een indicatie gegeven van die werken, waarvan sinds 1985 de verdwijning door de Inspecteur Cultuurbezit is gesignaleerd. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen voorwerpen die enerzijds niet en anderzijds wel geplaatst waren op de WBC-lijst.
Van voorwerpen die niet beschermd waren en uit Nederland verdwenen zijn, kan onderscheid worden gemaakt tussen voorwerpen waarvoor wel of geen plaatsing is overwogen. Van de eerste categorie is het schilderij Bar aux Folies Bergères van Manet een goed voorbeeld. Hoewel een redengevende beschrijving in concept bestond, is het schilderij niet geplaatst. Het schilderij, dat in bruikleen was bij het Stedelijk Museum te Amsterdam, is in 1994 in het buitenland geveild. Het niet ingrijpen door de overheid heeft tot kritiek geleid in de Nederlandse kunstwereld.
Van voorwerpen, waarvoor geen plaatsing is overwogen en die ongewenst naar het buitenland verdwenen zijn, is een uiterst zeldzame Hondius- globe een voorbeeld. De uitvoer van deze globe kwam aan het licht bij een aanvrage voor een EU-uitvoervergunning.
Bij voorwerpen die wel beschermd waren, maar die niet in het kader van de WBC door de Nederlandse Staat konden worden aangekocht valt te denken aan het schilderij Paysage prés d’Aix avec la tour César van Cézanne. In dit geval heeft de Staat op financiële gronden moeten afzien van aankoop. Het schilderij is echter alsnog door aankoop van een particulier als bruikleen in het museum Boijmans Van Beuningen terecht gekomen. Tevens is een bijzondere collectie mijnlampen in 1994 illegaal uit Nederland verdwenen kort na plaatsing van de collectie op de lijst.
2.4. Bezwaren en beroepen /civiele procedures
Vanaf de totstandkoming van de wet is er in vijftien gevallen beroep c.q.
bezwaar aangetekend tegen besluiten, die betrekking hebben op
plaatsing van voorwerpen en verzamelingen op de lijst. In acht gevallen is het bezwaar ongegrond verklaard en in vijf gevallen is vervolgens beroep aangetekend tegen de beslissing op bezwaar, waarbij in alle gevallen het beroep ongegrond verklaard werd. In drie gevallen is het bezwaar of beroep na een schikking ingetrokken. Driemaal is het bezwaar gegrond verklaard en eenmaal was er sprake van niet- ontvanke lijkheid.
Een langdurige procedure vormde het geschil over het schilderij
Bloemstilleven in houten kuip, toegeschreven aan Jan Brueghel de oude.
Een rechthebbende op het schilderij wilde het van de lijst geschrapt zien. De minister weigerde om tot schrapping over te gaan, waarover sinds 1990 is geprocedeerd. De Raad van State heeft bij uitspraak van 19 oktober 1998 het laatste oordeel hierover geveld; het hoger beroep is ongegrond verklaard. Dit betekent dat de weigering om het schilderij van de lijst te schrappen niet onrechtmatig is.
In vervolg op het bod van de Staat tot aankoop van het schilderij van Cézanne Paysage prés d’Aix avec la tour César van 21 maart 1996
kwamen de Staat en eigenaar tijdens de onderhandelingsperiode niet tot overeenstemming over de aankoopprijs. Om die reden heeft de Staat in 1997 de burgerlijke rechter te Den Haag verzocht de prijs vast te stellen.
De rechter bepaalde bij uitspraak van 14 januari 1998 de prijs op 15 miljoen gulden. De eigenaar van het schilderij van Cézanne heeft zodoende lange tijd in onzekerheid verkeerd of de Staat het werk zou aankopen. Uiteindelijk is op financiële gronden van aankoop afgezien.
Een uitvoerige beschrijving van de gerechtelijke procedures over het schilderij van Brueghel en van de aankoopprocedure van het schilderij van Cézanne is als bijlage bij dit rapport gevoegd.
Hoofdstuk 3
Is de WBC nog nodig ?
3.1. Tendensen van internationalisering
De steeds hechtere internationale vervlechting op economisch, politiek en bestuurlijk terrein, de gestegen mobiliteit van mensen in de gehele wereld en opkomst van de informatie- en communicatietechnologie hebben ertoe geleid dat de Nederlandse samenleving meer dan ooit gekenschetst kan worden als een open samenleving met sterk
internationale trekken. Internationale computernetwerken leiden tot een culturele homogenisering van de westerse wereld, zoals ook de televisie heeft geleid tot een zekere ’veramerikanisering’ van de
samenleving. Deze ontwikkelingen verzwakken de culturele identificatie van de burger met zijn natie.
In deze veranderende maatschappelijke context van internationalisering of globalisering doet zich de vraag voor, of er nog behoefte is aan
bescherming van Nederlands cultuurbezit.
De Adviescommissie erkent dat er sprake is van internationalisering van de Nederlandse samenleving. Deze ontwikkeling is volgens de
Adviescommissie echter niet zodanig dat zij afbreuk doet aan de wens om belangrijk erfgoed voor Nederland te behouden. Daarvoor voert zij de volgende overwegingen aan:
• De internationale vervlechting tussen landen heeft met name plaats op het economisch terrein. Liberalisering van de wereldmarkt in GATT- en WTO-verband gaat met rasse schreden. Juist in tijden van open grenzen en van verdergaande economische samenwerking, is cultuur het terrein bij uitstek waarop landen zich nog van elkaar kunnen onderscheiden en dit ook willen. De wens om economisch relevante cultuurproducties buiten de mondiale handelsverdragen te houden, waarvoor Frankrijk zich destijds sterk maakte in het kader van het MAI-verdrag‘®, is hiervan het bewijs.
• Juist als reactie op de veronderstelde nivellerende werking van de internationalisering vindt er een herwaardering plaats van
authentieke plaatselijke tradities. De behoefte om zich te willen onderscheiden doet zich voor op regionaal niveau, maar ook op nationaal niveau. Binnen deze herwaardering van regionale en nationale waarden en tradities past een wet die het nationaal cultuurbezit beschermt.
3.2. Europese integratie
Daarnaast kan men zich afvragen of, gezien het proces van verdergaande Europese eenwording dat in gang is gezet met het Verdrag van
Maastricht en het Verdrag van Amsterdam, bij bescherming van
cultureel erfgoed niet in Europese termen gedacht zou kunnen worden.
Gaat het niet om een gemeenschappelijk Europees erfgoed? Zo
suggereert de Raad voor Cultuur in zijn advies van 23 april 1998 om bij een uitvoerverbod voor vervreemding van cultuurvoorwerpen naar het buitenland onderscheid te maken tussen uitvoer binnen en buiten Europa.
Multilateral Agreements on Investments
De Adviescommissie wijst erop dat ook de Europese integratie zich voornamelijk afspeelt op het economische en bestuurlijke, en in minder mate ook op het sociale vlak. Juist om de culturele identiteit van de landen te waarborgen, is op het terrein van cultuur, onderwijs en wetenschappen in het Verdrag van Maastricht de autonomie van de lidstaten via het subsidiariteitsbeginsel gewaarborgd en zijn de bevoegdheden van de Europese Unie op die terreinen beperkt.
Het streven van de Europese Unie naar de instandhouding en
bescherming van cultureel erfgoed van Europees belang is volgens de Adviescommissie te zien als een aanvulling op de bescherming van cultureel erfgoed op nationaal niveau. Zolang alle andere lidstaten hun erfgoed op nationaal niveau tegen uitvoer beschermen, lijkt een
koerswijziging in Nederland niet opportuun te zijn.
3.3. De nieuwe media
De vraag naar de noodzaak van de WBC is ook door de komst van de nieuwe media aan de orde gesteld. De nieuwe ontwikkelingen in de informatie- en communicatietechnologie veranderen de schaal van het maatschappelijk en cultureel verkeer. Afstand en tijd spelen door de komst van de nieuwe media een andere rol. Zo stellen de nieuwe media ons in staat kunstcollecties uit de gehele wereld thuis op beeldscherm te zien. Diverse grote musea hebben hun collectie op Internet of op cd-rom uitgebracht en men kan via Internet toegang krijgen tot bestanden van musea en bibliotheken over de gehele wereld. Aanwezigheid in
Nederland van voor Nederland belangrijke kunstvoorwerpen en wetenschappelijk materiaal zou gezien deze mogelijkheden minder noodzakelijk zijn.
De Adviescommissie acht de toegankelijkheid van het cultureel erfgoed via de nieuwe media van groot belang als aanvulling op andere
manieren van ontsluiting en informatieoverdracht. Tegelijkertijd is de Adviescommissie van mening dat de virtuele beschikbaarheid geen vervanging kan zijn voor de materiële aanwezigheid van een
cultuurvoorwerp in het land zelf. Bij het cultureel erfgoed gaat het om uniciteit en authenticiteit. In de noodzaak om originele stukken in het land zelf te kunnen zien of raadplegen is met de komst van de nieuwe media volgens de Adviescommissie geen verandering gekomen.
Conclusie
De Adviescommissie is van mening dat in een veranderde maatschappelijke en bestuurlijke context van globalisering en
verdergaande Europese eenwording een wet die uitvoer van belangrijk cultuurbezit uit Nederland kan tegengaan, nog onverminderd nodig is.
Ook de komst van de nieuwe media met nieuwe mogelijkheden van ontsluiting van kunstcollecties en wetenschappelijk materiaal doet niets af aan de behoefte aan behoud van cultuurvoorwerpen op Nederlands grondgebied. Deze nieuwe vormen van raadpleging van kunst en
wetenschappelijk materiaal zijn zeker een toegevoegde waarde, maar kunnen niet in de plaats treden van de mogelijkheid tot het zien en raadplegen van originele werken in het land zelf.
Hoofdstuk 4
Is de WBC effectief ?
In dit hoofdstuk komt de vraag aan de orde of het beschermings- instrument van de WBC het beoogde effect sorteert. In het eerste gedeelte van dit hoofdstuk geeft de Adviescommissie een algemene indruk van de effectiviteit van de wet.
In het tweede gedeelte wordt ingegaan op de effectiviteit op onderdelen aan de hand van een aantal punten van kritiek en problemen bij de uitvoering van de wet.
4.1. Een algemene indruk
De algemene indruk van de Adviescommissie is dat de WBC, gelet op de bedoelingen van de wetgever, in hoofdzaak een effectief instrument is gebleken voor de aanvullende bescherming van het Nederlands
cultuurbezit. Deze indruk is gebaseerd op de onderstaande
overwegingen. De Adviescommissie tekent hierbij overigens aan dat de gerechtelijke procedures over het schilderij van Brueghel, die bijna tien jaar hebben geduurd, en de wijze van optreden van de Staat bij de koop van het schilderij van Cézanne Paysage prés d’Aix avec la tour César het imago van de WBC geen goed hebben gedaan.
Een lijst van beperkte omvang
De Adviescommissie is van mening dat het streven om de omvang van de lijst zo beperkt mogelijk te houden in de praktijk is gerealiseerd.
Bescherming is nagenoeg gericht geweest op voorwerpen die
onvervangbaar en onmisbaar zijn voor het Nederlands cultuurbezit. Van groot belang voor een verantwoorde samenstelling van de lijst, is de inhoudelijk expertise en werkwijze van de Commissie Wet Behoud Cultuurbezit van de Raad voor Cultuur. De Adviescommissie is van menig dat aan de adviezen van de Raad voor Cultuur inzake
bescherming van voorwerpen met name in recente jaren een gedegen onderzoek is voorafgegaan en dat de adviezen blijk geven van een juiste toetsing aan de wettelijke criteria voor plaatsing.
Het geringe aantal uit Nederland verdwenen voorwerpen
De Adviescommissie meent dat het aantal voorwerpen, die aan de criteria voor bescherming voldoen en die sinds de totstandkoming van de wet ongewenst uit Nederland zijn verdwenen, voorzover kan worden nagegaan, gering is.
Bescherming op een maatschappelijk aanvaardbare manier
Aan eigenaren van beschermde voorwerpen wordt door de WBC een zekere beperking van hun vrijheid van handelen opgelegd. Een beschermd voorwerp mag immers niet zonder toestemming naar het buitenland vervreemd worden. Verplaatsingen binnen Nederland dienen te worden gemeld.
De Adviescommissie is het met de wetgever uit 1984 eens dat het algemeen belang een zekere beperking in de beschikkingsbevoegdheid van de eigenaar rechtvaardigt, mits die beperking niet verder gaat dan nodig is. Bovendien onderschrijft de Adviescommissie de mening van de wetgever dat een officiële erkenning van het culturele belang van hun
cultuurbezit voor eigenaren ook een zekere voldoening kan geven.
De Adviescommissie is van mening dat de beperking in het
eigendomsrecht in de praktijk aanvaardbaar is gebleken. Met name blijkt dit uit het geringe aantal bezwaren en beroepen (15 gevallen in 14 jaar) tegen plaatsing van voorwerpen op de lijst. Bovendien heeft slechts in drie van deze zaken de bescherming de toets van rechtmatigheid niet doorstaan.
Conclusie
Daargelaten de punten van kritiek en de gesignaleerde knelpunten bij de uitvoering van de WBC, waarop de Adviescommissie hierna zal ingaan, meent zij dat het beschermingsinstrument over het algemeen redelijk goed en op een maatschappelijk aanvaardbare manier functioneert.
4.2. Effectiviteit op onderdelen De Adviescommissie heeft kennisgenomen van een aantal punten van
kritiek op en problemen bij de uitvoering van de wet. Het betreft;
4.2.1. De bescherming van voorwerpen van culturele betekenis in bezit van de overheid en van de musea
4.2.2. De bescherming van de zogenaamde ensembles 4.2.3. De samenstelling van de lijst
4.2.4. Het verval van beschermde voorwerpen door slecht onderhoud.
4.2.5. Problemen bij aankopen
4.2.6. Inbreuk op eigendomsrechten; subsidies voor onderhoud en restauratie.
De Adviescommissie gaat hierna puntsgewijs in op deze onderwerpen.
4.2.1. Cultuurbezit van de overheid en musea
Hoewel de wet plaatsing van voorwerpen van culturele betekenis in bezit van verschillende overheden of musea niet uitsluit, stelden de wetgever en opeenvolgende bewindslieden voor cultuur zich op het standpunt dat deze niet onder de bescherming van de WBC gebracht zouden moeten worden. Deze beleidslijn is niet steeds vrij van kritiek geweest. Zijn de andere overheden zich wel voldoende bewust van hun verantwoordelijkheid als het om belangrijke voorwerpen gaat die zij in eigendom hebben? En zou het toch niet meer in het belang van het nationaal cultuurbezit zijn om voorwerpen van culturele betekenis in bezit van particuliere musea op de lijst te plaatsen? Met name bij voorwerpen van particuliere musea zou de overheid immers geen
adequaat alternatief hebben om vervreemding naar het buitenland tegen te gaan.
Argumenten om overheids- c.q museale voorwerpen van culturele betekenis niet te plaatsen
Aan de wetsgeschiedenis van de WBC en aan enkele beleidsnota’s zijn de onderstaande argumenten ontleend om overheidsbezit en voorwerpen van culturele betekenis in bezit van musea niet in het kader van de WBC te beschermen’^
'■'Zie Memorie van Toelichting, pag. 10
• Van de overheid en de musea zou men in het algemeen mogen
vertrouwen dat zij voldoende verantwoordelijkheidsbesef hebben om het verdwijnen van het eigen belangrijk cultuurbezit tegen te gaan.
In 1990 stelde de toenmalige minister d’Ancona in de nota Kiezen voor kwaliteit'® dat de WBC een normerende werking heeft naar overheden en particuliere musea. Er wordt vertrouwd op het verantwoordelijkheids- besef van mede-overheden en musea om voorwerpen die aan de criteria van de WBC voldoen niet naar het buitenland te vervreemden. Zo bevat ook de gedragslijn voor museale beroepsethiek van de Nederlandse Museumvereniging van 1991''’ een bepaling dat voorwerpen die van wezenlijk belang zijn voor het Nederlands cultuurbezit, niet naar het buitenland vervreemd mogen worden.
Een door minister d’ Ancona ontwikkelde procedure bij
verkoopvoorstellen zou de rijksoverheid tevens in staat moeten stellen zo nodig in te grijpen. Na de nota Kiezen voor kwaliteit heeft minister d’Ancona op 18 mei 1992 een aparte beleidsbrief over vervreemding c.q.
verkoop van museale objecten naar de Tweede Kamer gezonden^. In die beleidsbrief beschrijft zij hoe de procedure bij verkoopvoorstellen van mede-overheden dan wel particuliere musea moet zijn:
’Bij de voorbereiding van een voorstel tot verkoop zal het niet altijd duidelijk zijn of het een object betreft dat wellicht voor het Nederlandse cultuurbezit behouden dient te blijven en derhalve in aanmerking komt voor beoordeling door de Raad voor het Cultuurbeheer. Hoe kan de aanmelding in de praktijk werken? Ik meen hiervoor een goede
oplossing te hebben gevonden door de Rijksdienst Beeldende Kunst21 te Den Haag beschikbaar te stellen als het informatiepunt bij eventuele voorstellen tot verkoop.
De Rijksdienst die een uitvoerende taak heeft voor de WBC en op dit gebied reeds de nodige deskundigheid in huis heeft, zal kunnen beoordelen of een verkoopvoornemen aan de eerder gemelde
onafhankelijke adviescommissie dient te worden voorgelegd. Bij deze beoordeling zal de Rijksdienst uiteraard een zekere kwaliteitsmarge in acht nemen. Deze werkwijze heeft een tweeledig voordeel. In de eerste plaats kan de ’aanvrager’ in vroeg stadium worden geïnformeerd of advies moet worden ingewonnen bij de Raad, in de tweede plaats zal de adviescommissie niet met nodeloos veel adviesvragen worden
geconfronteerd.
Moet inderdaad advies worden gevraagd, dan zal de adviesaanvrage via de minister van WVC aan de Raad voor het Cultuurbeheer22 worden voorgelegd. De Raad brengt het advies weer uit aan de minister, die hierover de aanvrager informeert. Verwacht mag worden, dat de advies aanvragende partij het advies van de Raad zal opvolgen. (...) Mocht afwijkend van het advies van de Raad de betrokken zorgdrager toch tot verkoop willen overgaan dan kan ik gebruik maken van de mogelijkheid die de gemeente- respectievelijk de provinciewet mij biedt en het
verkoopbesluit aan de Kroon ter schorsing respectievelijk vernietiging voordragen. Vanzelfsprekend staat mij een dergelijke handelwijze ook ter beschikking indien een zorgdrager besluit tot verkoop zonder voorafgaande adviesaanvrage bij de Raad. Gezien het openbare karakter
'^Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21937, nr. 1
’"Den Haag, drukkerij Pal 1991
Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 21 965, nr. 10 'Thans Instituut Collectie Nederland
■■'Thans Raad voor Cultuur
van de besluitvorming bij de gemeente en de provincie verwacht ik ook in die gevallen tijdig van een voorgenomen verkoop op de hoogte te zijn.
In het geval dat particuliere musea afwijken van het advies van de Raad bestaat de mogelijkheid van schorsing en vernietiging vanzelfsprekend niet. Zo nodig kan echter wel gebruik worden gemaakt van de
spoedprocedure tot plaatsing van een object op de lijst van de WBC.
Vooralsnog neem ik aan dat de geschetste procedure in de praktijk niet tot problemen aanleiding zal geven en iedere partij zijn
verantwoordelijkheid zal nakomen.’
•
Plaatsing van cultuurvoorwerpen van de overheid en van de musea zou de lijst doen uitdijen en niet meer hanteerbaar (betaalbaar) maken. De wetgever is er immers van uitgegaan dat de lijst van beschermde
voorwerpen beperkt van omvang zou zijn en gezien moet worden als een aanvulling op het overheidsbezit en op museale collecties
Toepassing van de WBC op overheidsbezit en museale collecties zou bovendien, in verband met de aankoopregeling ingeval van ongewenste vervreemding, ertoe kunnen leiden dat de eigen verantwoordelijkheid van de verschillende overheden toch op de rijksoverheid wordt
afgewenteld.
•
Via het recht van de Kroon tot vernietiging en schorsing van besluiten wegens strijd met het algemeen belang kan het Rijk ongewenste verkopen uit gemeentelijke en provinciale musea tegengaan.
Sinds de inwerkingtreding van de WBC is door de rijksoverheid eenmaal in 1987 daadwerkelijlc opgetreden met het schorsingsinstrument en wel bij het voornemen van de gemeente Hilversum om een schilderij van Piet Mondriaan naar het buitenland te verkopen. De Kroon schorste het raadsbesluit op voordracht van de toenmalige minister van WVC
Brinkman gezien het grote belang van het werk voor de Nederlandse cultuur. De gemeente Hilversum vocht het besluit in kort geding aan, met als voornaamste argument dat voor bescherming van
cultuurgoederen een bijzondere bevoegdheid is neergelegd in de WBC, die de algemene regel van het toenmalige artikel 185 van de
Gemeentewet opzijzet. De rechter wees de vordering af en ook in hoger beroep ving de gemeente bot. Uiteindelijk heeft de gemeente het schilderij aan het Stedelijk Museum te Amsterdam verkocht.
In 1991 is het schorsingsinstrument nog aan de orde geweest bij een voornemen van de gemeente Den Haag om twee belangrijke Picasso’s uit het Gemeentemuseum te verkopen. De toenmalige minister d’Ancona stelde zich op het standpunt dat het besluit van de gemeente Den Haag op zich niet voor schorsing in aanmerking kwam, omdat het slechts de mogelijkheid tot vervreemding van topkunst opende. Zij maakte bekend dat zij niet zou aarzelen de schorsings- en vernietigingsprocedure in werking te stellen, indien de gemeente Den Haag daadwerkelijk zou besluiten om een werk te verkopen dat als onvervangbaar en onmisbaar voor Nederland is aan te merken. De beide Picasso’s bevinden zich nog steeds in de collectie van het Gemeentemuseum van Den Haag.
Nieuwe ontwikkelingen
De Adviescommissie signaleert de volgende ontwikkelingen die om een herziening vragen van de tot nu toe gevolgde beleidslijn om voorwerpen van culturele betekenis, in be"^it van de overheid en van de musea, niet te beschermen in het kader van de WBC.
• Collectie Nederland: selectie en afstoting
Het beleid van de collectie Nederland, in gang gezet door minister d’Ancona in de nota Kiezen voor kwaliteit, is gericht op een zo groot mogelijke samenhang en toegankelijkheid van alle museale collecties in Nederland. Verbetering van de kwaliteit van de museale collecties zou bereikt kunnen worden via collectiemobiliteit (onderlinge ruil en bruikleen van museale stukken). Vervreemding van museale stukken was voor de minister aanvaardbaar indien de vervreemding het nationaal cultuurbezit niet zou aantasten.
In de Cultuurnota 1997-2000 ’Pantser en Ruggengraat’ trok
staatssecretaris Nuis deze lijn door en meldde zijn voornemen om voor selectie en afstoting van museale stukken een zogenaamd protocol op te stellen. Hij heeft dit opgedragen aan het Instituut Collectie Nederland, dat zich daarbij onder meer baseert op de ervaringen van een zestal musea.
• De toenemende verzakelijking bij musea
Sinds enkele jaren is mede door de verzelfstandiging van de
rijksmusea een proces van verzakelijking bij musea in gang gezet. Het marktdenken is ook doorgedrongen in het museale beleid. Zo staan musea steeds minder aflcerig tegen verkoop van museale voorwerpen om met de opbrengst daarvan hun collectie aan te vullen en te verbeteren. De beperkte budgetten voor aankopen spelen hierbij wellicht een rol. In de loop der jaren hebben musea veelal zeer omvangrijke collecties opgebouwd. Een niet onbelangrijk deel daarvan is verworven via schenkingen en legaten. Indien die
voorwerpen niet in de collectie van het museum passen, is het reëel om deze voorwerpen te verkopen. Dit geldt zeker bij gebrek aan depotruimte.Voorzover het museale voorwerp eigendom is van de Staat kan de minister een ongewenste verkoop gemakkelijk
voorkomen. Bij particuliere musea en musea van lagere overheden heeft de minister daarentegen minder greep op afstotingen
(vervreemdingen).
• De procedure bij verkoopvoorstellen van lagere overheden en particuliere musea in de praktijk
De door minister d’Ancona ontwikkelde procedure bij
verkoopvoorstellen van andere overheden of van particuliere musea is aanvankelijk een enkele maal gevolgd. Inmiddels is die procedure nauwelijks of niet meer bekend bij de betrokkenen, zo is de Adviescommissie gebleken.
Advies
Bij de beantwoording van de vraag of voorwerpen van culturele betekenis in bezit van de overheid en van de musea bescherming behoeven in het kader van de WBC, meent de Adviescommissie een onderscheid te moeten maken tussen voorwerpen van de rijksoverheid, van andere overheden (provincies/gemeenten/waterschappen e.d.) en van particuliere musea.
• WBC-bescherming van voorwerpen van culturele betekenis in bezit van de rijksoverheid, waaronder de collecties in beheer bij de
verzelfstandigde musea, ligt volgens de Adviescommissie ook thans niet in de rede. Van het rijk als eigenaar mag verwacht worden dat het geen belangrijke stukken naar het buitenland verkoopt. Bovendien zou door plaatsing van overheidsbezit op de WBC-lijst, de lijst veel te omvangrijk worden.
• Voor wat betreft voorwerpen van culturele betekenis in bezit van lagere overheden, al dan niet in musea en archieven, wijst de
Adviescommissie erop dat het vernietigings- en schorsingsinstrument van de Kroon een zwaar instrument is, maar als ultimum remedlum goed gebruikt kan worden. In het verleden is het ook met succes toegepast. De door minister d'Ancona ingevoerde procedure om voorstellen tot verkoop van voorwerpen van culturele betekenis in bezit van lagere overheden op rijksniveau te toetsen, dient nieuw leven te worden ingeblazen en verplicht te worden gesteld.
• Gelet op de toenemende tendens van verzakelijking bij musea meent de Adviescommissie dat de destijds aangevoerde argumenten om voorwerpen van particuliere musea van WBC-bescherming uit te sluiten niet meer opgaan. Zolang er nog onvoldoende duidelijkheid is over de normerende werking van het te ontwerpen selectie- en afstotingsprotocol voor particuliere musea, meent de
Adviescommissie dat WBC-bescherming van voorwerpen van culturele betekenis in bezit van particuliere musea in voorkomende gevallen noodzakelijk kan zijn.
4.2.2. Bescherming van ensembles
De term ensembles wordt in dit verband gebruikt voor verzamelingen, waarvan de voorwerpen op zich of de som van voorwerpen voldoen aan de criteria voor plaatsing, doch waarbij de cultuurhistorische waarde mede wordt ontleend aan de combinatie van de som van roerende voorwerpen en de locatie, het onroerende gedeelte, waar deze zich bevinden. De voorwerpen met hun locatie tezamen vormen een
cultuurhistorisch belangrijk geheel dat voldoet aan de criteria van de WBC. Te denken valt aan een regentenkamer van een hofje, waarbij de zich daarin bevindende voorwerpen op zich niet onvervangbaar zijn, maar slechts van voldoende betekenis zijn in het interieur waar ze zich bevinden, zoals wordt aangeduid met in situ. Ensembles kunnen niet op grond van de WBC beschermd worden. De WBC ziet immers alleen toe op bescherming van roerende zaken.
In zijn advies van 2 november 1994 heeft de voormalige Raad voor het Cultuurbeheer de toenmalige bewindspersoon voor cultuur gewezen op de hierna volgende problemen, die zich bij bescherming van ensembles voordoen:
• Het onderscheid tussen de roerende en onroerende zaken
Roerende zaken kunnen volgens het nieuwe Burgerlijk Wetboek als onroerend worden aangemerkt als zij als bestanddeel van een
onroerende zaak kunnen worden beschouwd. Dit is het geval indien:
- de hoofdzaak zonder de bewuste roerende zaak incompleet zou zijn, dat wil zeggen niet of in onvoldoende mate aan zijn doel zou
beantwoorden.
- De roerende zaak niet zonder beschadiging van betekenis van de onroerende zaak kan worden losgemaakt. Bijvoorbeeld een gemetselde schoorsteen is een bestanddeel van een huis.
Onder geen van beide noemers is de inboedel van de hiervoor genoemde regentenkamer als een bestanddeel van een kamer of een huis aan te merken en is er ingeval van bescherming van dat
interieur tezamen met de locatie sprake van roerende én onroerende zaken.
• Twee verschillende beschermingsregimes
Ook wanneer duidelijk is wat van een ensemble roerend en wat onroerend is, blijft de bescherming problematisch. Er zijn immers twee verschillende regimes van toepassing: de Monumentenwet voor het onroerende gedeelte en de WBC voor de roerende zaken. Deze regimes zijn qua bescherming en intentie verschillend. De
Monumentenwet 1988 beschermt tegen verminking en afbraak. WBC- bescherming is gericht op het voorkomen van ongewenste uitvoer van belangrijk cultuurbezit uit Nederland. Geen van beide wetten
voorziet in de mogelijkheid van bescherming van een combinatie van roerende en onroerende zaken.
De visie van de Raad voor Cultuur
Voor de bescherming van ensembles adviseert de Raad voor Cultuur in zijn advies van 23 april 1998 tot een uitbreiding van het begrip
verzameling, zoals dat thans in het Besluit behoud cultuurbezit is geformuleerd. Het begrip verzameling is volgend de Raad te beperkt, in die zin dat er geen verband wordt gelegd met de plaats waar de
verzameling zich bevindt en waarmee een sterke (historische of
materiële) relatie bestaat. Indien er in situ sprake is van een duidelijke eenheid tussen een roerend deel, de verzameling en een onroerend deel, de verblijfplaats, zou gesproken moeten worden van een ensemble. De Raad pleit ervoor het begrip ensemble en het criterium ensemblewaarde toe te voegen aan het Besluit. Hierdoor wordt naar de mening van de Raad het begrip verzameling verduidelijkt en genuanceerd en kan een lacune - vooral waar het de relatie betreft met de oorspronkelijk omgeving waar de verzameling zich bevindt - worden opgevuld. In zijn advies van 7 juli 1998 wijst de Raad voor Cultuur op het belang van documentatie van de in Nederland aanwezige ensembles en doet de suggestie dit te betrekken in het zogenaamde Interieurproject van de Rijksdienst voor de Monumentenzorg.
Advies
De Adviescommissie constateert dat een eenduidige bescherming van ensembles, bestaande uit roerende en onroerende zaken, volgens de huidige criteria van de WBC en van het Besluit behoud cultuurbezit niet mogelijk is.
De Adviescommissie is van mening dat het beschermingsregime van de WBC, dat erop gericht is uitvoer van belangrijk cultureel erfgoed uit Nederland tegen te gaan, niet geschikt is om roerende zaken van ensembles op een en dezelfde plaats in Nederland te behouden.
Bij ensembles is het onroerende gedeelte veelal overheersend.
Bescherming van ensembles via een wijziging van de Monumentenwet 1988 zou op het eerste gezicht meer in de rede liggen. Echter de Adviescommissie meent dat aan bescherming van ensembles door middel van een wettelijk verbodstelsel het volgende zwaarwegende bezwaar kleeft: Het betekent dat eigenaren niet zonder toestemming hun voorwerpen kunnen verplaatsen. Dit acht de Adviescommissie een vergaande inbreuk op het eigendomsrecht. Het is de vraag of het belang van het bijeenhouden van ensembles opweegt tegen deze beperking in het eigendomsrecht.
Alvorens over te gaan tot enige vorm van wettelijke bescherming van ensembles raadt de Adviescommissie de minister aan om te bezien in hoeverre op een andere manier, via een meer positief werkend juridisch instrumentarium, hetzelfde doel bereikt kan worden. Hierbij valt te denken aan fiscale maatregelen of subsidies, die het voor eigenaren aantrekkelijk maken om ensembles bij elkaar te houden.
4.2.3. De samenstelling van de lijst
De Adviescommissie heeft kennisgenomen van forse kritiek op de samenstelling van de lijst". De lijst is onevenwichtig samengesteld; er zou te veel kerkelijke kunst en schilderkunst op voorkomen en er worden vraagtekens gezet bij de beschermingswaardigheid van geplaatste voorwerpen en verzamelingen. De lijst zou willekeurig tot stand zijn gekomen en de lijst zou bovendien periodiek moeten worden opgeschoond.
De Adviescommissie gaat hierna in op deze punten van kritiek aan de hand van een aantal zaken, die bepalend zijn voor de samenstelling van de WBC-lijst, namelijk:
a. de aanvullende functie van de WBC-lijst;
b. de procedure voor plaatsing:
c. de toetsingscriteria en d. de actualisering van de lijst.
a. De aanvullende functie van de WBC-lijst
Een evenwichtige samenstelling van de lijst ziet de Adviescommissie niet als een na te streven doel. De wetgever ging er immers van uit dat het cultuurbezit dat door de WBC beschermd wordt een aanvulling is op het cultuurbezit dat door de overheid c.q. de musea instandgehouden wordt. Zo valt de relatief sterke vertegenwoordiging van kerkelijk kunstbezit op de lijst te verklaren uit het feit dat dit door zijn
liturgische functie weinig in eigendom van musea bevindt. Daarbij gaat het bij de WBC om het voorkomen dat belangrijk cultuurbezit uit
Nederland verdwijnt. Bescherming is dan ook met name van belang voor cultuurbezit waarvan te vrezen valt dat het verloren gaat voor
Nederland. Gelet op de aanvullende functie van de lijst en de primaire doelstelling van de wet kan de Adviescommissie de kritiek niet delen dat er op de lijst bepaalde categorieën van cultuurbezit onder- dan wel oververtegenwoordigd zijn.
b. De procedure voor plaatsing
De plaatsing van een voorwerp of verzameling gebeurt niet dan nadat de Raad voor Cultuur zijn advies heeft uitgebracht. Het grootste gedeelte van de lijst (113 voorwerpen en 13 verzamelingen) is vlak na de
totstandkoming van de wet in 1985 geplaatst op directe voordracht van de toenmalige Rijkscommissie voor de Musea. De leden van deze
commissie stelden zelf lijsten op van te beschermen voorwerpen. De laatste jaren is het vaak de Inspecteur Cultuurbezit die voorwerpen en verzamelingen voor bescherming voordraagt aan de directie Cultureel Erfgoed van het Ministerie van OCenW, die deze voor advies doorstuurt naar de Raad voor Cultuur.
In de beschermingsprocedure is er een duidelijk taakafbakening tussen de minister en de Raad. De Raad oordeelt op cultuurhistorische en wetenschappelijke gronden; de minister beslist na een juridische toets en een beleidsmatige afweging. Ook blijkt dat in de Commissie Wet Behoud Cultuurbezit van de Raad voor Cultuur en zijn voorgangers verschillende terreinen zijn vertegenwoordigd, waardoor willekeur of persoonlijke voorkeuren bij voordrachten tot plaatsing worden
voorkomen. Gelet op het voorgaande komt de Adviescommissie tot de
"Zeer recentelijk nog bijvoorbeeld in:
de Volkskrant van 3 april 1998 'Samengesteld met onverstand' en Vrij Nederland van 25 april 1998 'De Welles-Nietes lijst'
