Koeweits Domestic Labour Law:  vooruitgang of valse hoop?

(1)

Universiteit van Amsterdam MA Midden-oostenstudies

Koeweits Domestic

Labour Law:

vooruitgang of valse hoop?

Lauren Hulsen

Studentennummer: 11838167

Master Midden-Oostenstudies, Arabische Taal en Cultuur

2018

(2)

Tweede lezer: dr. R.A.F.L. (Robbert) Woltering

Abstract

About 90% of Kuwait’s households employs at least one domestic worker. The only way these domestic workers can work in Kuwait is through a sponsorship system, called the kafala system. In this system, the

sponsored worker (makfūl) defends on the sponsor (kāfil) for housing, food and medical care and needs the approval from the kāfil to change employer. Throughout the years, numerous complaints have been filed by domestic workers about

maltreatment, sexual and physical abuse, unpaid salaries, long working days and passports that have been confiscated by employers. Employers have often gotten away with maltreatment of domestic workers because of a lack of legal assistance for domestic workers and specific laws for

domestic workers. In Kuwait, domestic workers are excluded from regular labor laws and there were no specific laws for domestic workers until 2015. This meant that certain rights that were guaranteed for workers in other sectors, like paid sick leave and a minimum salary were not guaranteed for domestic workers. In 2015 the Domestic Labour Law was approved, which was meant to improve the rights of domestic workers. The law introduced new rights for domestic workers, such as compensation for overtime, a restriction on the number of working hours and the right to a weekly day of. However, many articles of the law are not clearly defined, like the definition of ‘adequate housing’ and as to how workers are allowed to spend their days off. Although the law was initially considered to be a significant improvement of the rights of domestic workers, NGO’s started to report about the flaws of the law and lack of enforcement mechanisms soon after. The goal of this study was therefore to investigate the

implementation of the Domestic Labour Law and the results that were achieved because of this law. The study is based on rapports on the law by both media outlets and NGO’s, as well as court cases involving domestic workers. Conclusions that have been made based on this study are that the law has improved the rights of domestic workers to a certain extent, but also has many flaws, of which the biggest flaw is the lack of the

condition of treating the domestic workers justly. There is also still a lack of legal assistance for domestic workers, which means that employers often dodge legal charges. The most important conclusion of the study is that without changing the negative perceptions of domestic workers that prevails in Kuwait, not a single law will change the actual working and living conditions of the domestic workers.

(3)

Inhoudsopgave

ABSTRACT...2

INHOUDSOPGAVE...3

INLEIDING...4

1. HET KAFALA-SYSTEEM...7

1.1 HETONTSTAANVANHETKAFALA-SYSTEEM...8

1.2 HETREKRUTERINGSPROCES...10

1.3 WATZIJNDEPUNTENVANKRITIEKOPHETKAFALA-SYSTEEM?...13

1.4 HETBEELDDAT KOEWEITERSHEBBENVANDOMESTICWORKERS...16

2. WELKE STAPPEN HEEFT KOEWEIT IN RECENTE JAREN GENOMEN OM DE WERKOMSTANDIGHEDEN VAN DOMESTIC WORKERS TE VERBETEREN?...20

2.1 DEREGULERINGVANREKRUTERINGSPROCES...20

2.2 HETREGULERENVANARBEIDSCONTRACTENIN 2006...21

2.3 UITZICHTOPEENSPECIFIEKEWETGEVINGVOORDOMESTICWORKERS?...23

3. DE DOMESTIC LABOUR LAW VAN 2015...28

3.1 INHOUDVANDE DOMESTIC LABOUR LAW...29

3.2 KRITIEKOPDEWET...40

4. IMPLEMENTATIE VAN DE WET...45

4.1 BEHAALDERESULTATEN...45

4.1 CASESTUDY 1: FULA TOMBO VANESSAEN ROSELLA...48

4.2 CASESTUDY 2: GERECHTELIJKEUITSPRAAKTEGENEENBEMIDDELINGSBUREAU...53

CONCLUSIE...57

BIBLIOGRAFIE...59

APPENDIX 1...64

(4)

Inleiding

In februari 2018 werd Joanna Demafelis, een huishoudelijke hulp uit de Filipijnen, dood aangetroffen in een vriezer in Koeweit. Demafelis was sinds 2014 werkzaam in Koeweit, naar verluidt met het doel om haar familie financieel te ondersteunen.1_{Haar dood deed het debat over}

migrantwerkers in Koeweit en hun werkomstandigheden opnieuw oplaaien en leidde tot een diplomatieke crisis tussen de Filipijnen en Koeweit.2_Zoals

in veel van de Golfstaten maken migrantwerkers een groot deel uit van de Koeweitse arbeidsbevolking, met een percentage van maar liefst 83

procent van alle arbeidskrachten,3_{waarvan een groot deel bestaat uit}

medewerkers in de huishoudelijke hulp (hierna genoemd domestic

workers.) Deze domestic workers werken in Koeweit onder het

kafala-systeem, een systeem waarbij migrantwerkers een officiële sponsor nodig hebben voor het verkrijgen van een werken verblijfsvergunning.4_Dit

systeem brengt veel ongelijkheden met zich mee, aangezien de sponsor veel meer rechten heeft dan de migrantwerker. Zo heeft de sponsor op 1 Katia Lopez-Hodoyan, “Body of Filipina Maid killed in Kuwait Comes Home,” Al

Jazeera, 16 februari 2018,

https://www.aljazeera.com/news/2018/02/body-filipina-maid-killed-kuwait-home-180216145210908.html.

2 Sami Zeidan, “Kuwait: Death of Filipina Maid Highlights Abuse of Workers,” Al

Jazeera, 18 februari 2018,

https://www.aljazeera.com/news/2018/02/kuwait-death-filipina-maid-highlights-abuse-workers-180218095300168.html.

3 Nasra M. Shah, “Kuwait's Revised Labor Laws: Implications for National and Foreign Workers,” Asian and Pacific Migration Journal 20, nr. 3-4 (september 2011): 339.

4 Froilan T. Malit and George Naufal, “Asymmetric Information under the Kafala Sponsorship System: Impacts on Foreign Do.mestic Workers’ Income and

Employment Status in the GCC Countries,” International Migration 54, nr. 5 (oktober 2016): 79.

(5)

basis van artikel 25 van de ‘Aliens’ Residence Law’ het recht om de verblijfsvergunning van de migrantwerker op elk moment te beëindigen.5

Er is wereldwijd veel kritiek op het kafala-systeem vanwege deze ongelijke machtsverhouding en vanwege de uitbuiting van domestic workers. Uit onderzoek van de mensenrechtenorganisatie Kuwait Society of Human Rights blijkt dat in veel gevallen de rechten van migrantwerkers

geschonden worden en dat er vaak sprake is van fysiek geweld en het inperken van de vrijheid van de domestic workers, door het afpakken van hun paspoorten.6

Ondanks herhaalde verklaringen van de Koeweitse staat dat het kafala-systeem afgeschaft zal worden blijft het kafala-systeem de basis van de relatie tussen de domestic workers en hun werkgevers in Koeweit. Het kafala-systeem wordt door de Koeweitse staat gereguleerd door middel van verschillende wetten, waaronder de ‘The Aliens’ Residence Law’ uit 1959 en de ‘Domestic Labour Law’ uit 2015. De laatstgenoemde wet is de nieuwste wet op het gebied van migrantwerkers en richt zich speciaal op domestic workers. Deze wet is opgesteld om de werken leefomstandigheden van domestic workers te verbeteren en werd in eerste instantie positief onthaald door leden van de Koeweitse overheid en internationale organisaties.7_{In de}

wet zijn een aantal basisrechten opgesteld voor de domestic workers, zoals een

minimumsalaris, een verplichte dag vrij per week en een werkdag van maximaal 12 uur met rustperiodes.8_{Deze rechten hadden de domestic workers voor de Domestic Labour Law niet}

en de nieuwe wet werd daarom in eerste instantie beschouwd door de internationale gemeenschap als een positieve ontwikkeling op het gebied van de rechten van domestic

workers.9_{Helaas is gebleken uit onderzoeken van ngo’s zoals Migrant-Rights.org en Human}

5 “The Human Line Organization, Social Workers Society and Musawah Group's Parallel Report to the State of Kuwait's Report Submitted to the Human Rights Committee,” Social Work Society, geraadpleegd op 26 juni 2018,

http://www.sws.org.kw/_content/publications/CCPR_Kuwait_2015_English.pdf.

6 “Walls at Every Turn,” Human Rights Watch, 6 oktober 2010,

https://www.hrw.org/report/2010/10/06/walls-every-turn/abuse-migrant-domestic-workers-through-kuwaits-sponsorship-system.

7 “Kuwaits Domestic Labour Law: One Year Later,” Migrant-Rights.org, 12 januari 2017,

https://www.migrant-rights.org/2017/01/kuwaits-domestic-labor-law-one-year-later/.

8 Kuwait: New Law a Breakthrough for Domestic Workers,” Human Rights Watch, 30 juni 2015, https://www.hrw.org/news/2015/06/30/kuwait-new-law-breakthrough-domestic-workers.

(6)

Rights Watch, die zich respectievelijk bezig houden met de rechten van migranten en mensenrechten in het algemeen, dat de implementatie van de wet nog te wensen overlaat. In Koeweitse berichtgeving wordt er echter gesproken over positieve ontwikkelingen op het gebied van de werkomstandigheden van domestic workers.10_{Deze gemengde berichtgeving}

was voor mij de aanleiding om de implementatie van de ‘Domestic Labour Law’, oftewel wet 68/2015, te onderzoeken. Het doel van deze scriptie is om te onderzoeken op welke manier deze wet daadwerkelijk invloed heeft op de rechten van domestic workers in Koeweit. Eerdergenoemde ngo’s zoals Migrant-rights.org hebben eerder al onderzoek gedaan naar de impact van wet 68/2015, maar zij richtten zich voornamelijk op de inhoud van de artikelen van de wet en secundaire berichtgeving over de wet. Voor deze scriptie zal ik mij zowel op secundaire berichtgeving als primaire bronnen in de vorm van gerechtelijke uitspraken baseren.

Het eerste hoofdstuk van deze scriptie zal bestaan uit een uitgebreide uitleg van het kafala- systeem, de internationale kritiek op het systeem en klachten die zijn ingediend door domestic

workers in Koeweit. Hiervoor baseer ik mij op secundaire berichtgeving en rapporten van

ngo’s zoals Migrant-rights.org, Human Rights Watch en de Koeweitse ngo Kuwait Society for Human Rights. In het tweede hoofdstuk staat de volgende vraag centraal: Welke stappen heeft Koeweit in recente jaren genomen om de werkomstandigheden van domestic workers te verbeteren? Dit vraagstuk leidt tot het derde hoofdstuk, dat draait om Domestic Labour Law van 2015 en de ministeriële decreten die zijn aangekomen als aanvulling op de wet. Voor dit hoofdstuk gebruik ik mijn persoonlijke vertalingen van de wet en zal ik tevens de ontvangst en eventuele kritiek op de wet bespreken. In het laatste hoofdstuk van deze scriptie komt de implementatie van de Domestic Labour Law aan bod. Dit hoofdstuk is zowel gebaseerd op secundaire berichtgeving over de implementatie van de wet, als op de bevindingen van twee

casestudies die gedeeltelijk gebaseerd zijn op gerechtelijke uitspraken met betrekking tot domestic workers. Het doel van de eerste case study is om te illustreren op welke manier de

Domestic Labour Law tekortschiet in het beschermen van domestic workers en het doel van de tweede case study is om te onderzoeken op welke manier de Domestic Labour Law gebruikt wordt als onderbouwing van gerechtelijke uitspraken. Dit laatste hoofdstuk wordt gevolgd door een conclusie, een bibliografie en een appendix waarin de gerechtelijke uitspraken uit de casestudies zijn toegevoegd.

10 “تيوكلا يف ةيلزنملا ةلامعلا قوقح نامضل طباوض :يمجعلا” Al-Shahed, 29 december 2016, https://bit.ly/2lzdQul.

(7)

1. Het Kafala-systeem

In Koeweit en de overige Golfstaten worden de rechten van

migrantwerkers gereguleerd door het kafala-systeem. Het kafala-systeem is een systeem van sponsorschap, waarbij een migrant alleen een

werkvisum kan krijgen wanneer een staatsburger, bedrijf of overheid van het land waar de migrant wilt werken hem of haar sponsort.11_{Dit systeem}

geeft de sponsor (kāfil in het Arabisch) veel macht over de ‘gesponsorde’ (makfūl). Zo kan de makfūl bijvoorbeeld niet van baan veranderen of het land verlaten zonder toestemming van de kāfil.12_{Onder de term makfūl vallen alle soorten gesponsorde}

migrantwerkers, maar voor deze scriptie zal ik mij uitsluitend richten op de domestic

workers; werknemers die huishoudelijke hulp bieden. In Koeweit is de term xādim/ xādima

(Arabisch voor dienstbode/dienstmeisje) gebruikelijk voor deze werknemers, maar ngo’s hebben in recente jaren gestreefd om deze term in contracten te vervangen voor ʾāmel menzellī/ ʾāmela menzellīa (Arabisch voor domestic worker), omdat de term xādim/

xādima de ongelijke machtsrelatie en minderwaardigheidsopvattingen van

11 Mohammed Dito, “Kafala: Foundations of Migrant Exclusion in GCC Labour

Markets”, In Transit States: Labour, Migration & Citizenship in the Gulf (Londen: Pluto Press, 2005), 79.

12Hanan N. Malaeb, “The “Kafala” System and Human Rights: Time for a Decision,”

(8)

domestic work zou reflecteren. 13_{Uit een onderzoek over het beeld dat werkgevers}

hebben van hun domestic workers gaven werkgevers aan dat ze vrijwel altijd verwijzen naar hun domestic worker als xādim/ xādima, ondanks dat ze zich realiseren dat het

geen correcte term is, maar dat ze deze term gebruiken omdat het gebruikelijk is in de Koeweitse maatschappij.14_{Zoals in het verloop van deze}

scriptie zal blijken wordt de term xādim/ xādima ook gebruikt in de gerechtelijke

uitspraak uit een van de casestudies.

Veel mensenrechtenorganisaties hebben kritiek op het kafala-systeem omdat het systeem

volgens hen in strijd is met internationale verdragen op het gebied van mensenrechten en sommige organisaties noemen het systeem zelfs een moderne vorm van slavernij.15_{In dit}

hoofdstuk zal ik uitleggen wat het kafala-systeem precies inhoudt en wat de punten van

kritiek op het systeem zijn.

1.1 Het ontstaan van het kafala-systeem

Het woord kafala heeft wortels in zowel de tribale als de juridische

islamitische geschiedenis en heeft meerdere betekenissen. Het kan zowel ‘garanderen’ als ‘zorgen voor’ betekenen, waarvan de laatste betekenis gebruikt wordt om uit te drukken hoe men voor een minderjarige dient te zorgen.16_{De eerste betekenis wordt voornamelijk gebruikt in commerciële}

transacties.17_{Mohammed Dito stelt in zijn boek Transit States dat deze}

twee verschillende betekenissen voor een ambiguïteit in het woord kafala zorgen, met aan de ene kant een ‘goede daad’ en aan de andere kant een

13 International Human Rights Clinic, “The Protection of the Rights of Domestic Workers in a Country of Origin and a Country of Destination: Case Studies of the Philippines and Kuwait,” geraadpleegd op 26 juni 2018, 77.

14 “Employers’ Perspective Towards Domestic Workers in Kuwait,” International

Labour Organization, geraadpleegd op 26 juni 2018,

http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---arabstates/---ro-beirut/documents/publication/wcms_429591.pdf.

15 Malaeb, “The “Kafala” System and Human Rights,” 312.

16 Malaeb, “The “Kafala” System and Human Rights,” 312.

(9)

ongelijke machtsrelatie. Deze dualiteit wordt volgens hem ook

gereflecteerd in de relatie tussen de Golfstaten en de migrantwerkers.18

Om de oorsprong van het kafala-systeem te begrijpen moeten we volgens Dito de tribale constructie vorm van de heersende families van de Golfstaten in beschouwing nemen.19_Hij

stelt dat deze families hun maatschappij als ‘natuurlijk’ en ‘etnisch puur’ beschouwen, in plaats van een maatschappij die gebaseerd is op gelijke rechten en plichten.20_{Dit is volgens}

Dito de reden dat uitsluiting een ingebouwd principe is in de tribale aard van de elite van de Golfstaten.21_{Hij stelt daarnaast dat het principe van uitsluiting essentieel is voor het in stand}

houden van de verdeling van de rijkdom aan de bevolking en dat deze instandhouding onmogelijk zou zijn als migranten als gelijkwaardige burgers zouden integreren in de maatschappij.22_{De reden dat dit onmogelijk zou zijn is omdat de verdeling van de rijkdom}

dan niet slechts beperkt zou zijn tot een deel van de inheemse bevolking.23_{Of dit}

daadwerkelijk een gerechtvaardigde verklaring is voor de oorsprong van het kafala-systeem is verder niet van belang voor het doel van deze scriptie, maar het principe van uitsluiting zou wel een verklaring kunnen zijn voor de ongelijke machtsverhouding tussen sponsoren en werknemers onder het kafala-systeem.

Na de ontdekking van olie in de Golfstaten en de wereldwijde verhoging van olieprijzen was er een enorme vraag naar werknemers voor de ontwikkeling van de oliesector.24_{De Golfstaten}

hebben echter, met uitzondering van Saoedi-Arabië, een relatief kleine inheemse bevolking en hebben daarom niet genoeg mankrachten om deze ontwikkelingen bij te kunnen houden.25_Om

deze reden kwamen er Arabische en niet-Arabische migrantwerkers in deze sector werken en al in 1980 maakten migrantwerkers de helft uit van alle arbeidskrachten in de Golfstaten.26_Op

de hedendaagse arbeidsmarkt zijn de migrantwerkers grotendeels van Aziatische afkomst, dit komt voornamelijk doordat ze relatief goedkope arbeidskrachten zijn. In Koeweit waren er in 2010 maar liefst 1.808.110 migrantwerkers in dienst, waarvan 67.8 procent uit Aziatische 18 Idem. 19 Dito, “Kafala”, 81. 20 Idem. 21 Idem. 22 Idem. 23 Dito, “Kafala”, 82.

24 Nasra M. Shah, “Labour Migration from Asian to GCC Countries: Trends, Patterns and Policies,” Middle East and Law and Governance 5, nr. 1-2 (2013): 37.

25 Shah, “Labour Migration from Asian to GCC Countries,” 37.

(10)

landen kwam en 29.3 procent uit Arabische landen.27_{Een groot deel van deze migrantwerkers}

zijn domestic workers en het percentage van huishoudens die tenminste één huishoudelijke hulp in dienst heeft steeg van 13 procent in 1977/79 naar 87 procent in 1999.28_{Met de}

economische groei werd de vraag naar domestic workers ook steeds groter29_{en in de}

hedendaagse Koeweitse maatschappij heeft maar liefst 90 procent van alle families een

domestic worker in dienst.30_{Het in dienst hebben van een domestic worker wordt door veel}

families dan ook niet gezien als luxe, maar als een essentiële factor om het gezinsleven draaiende te houden.31

De domestic workers zijn voornamelijk vrouwen en veel van hen komen uit Sri Lanka, de Filipijnen, Indonesië, India en Bangladesh.32_{Alhoewel het grootste percentage van de} domestic workers vrouwen zijn, zijn er ook mannen die helpen in het huishouden als

bijvoorbeeld tuinier of privéchauffeur.33

1.2 Het rekruteringsproces

Alle migrantwerkers die naar de Golfstaten komen om te werken moeten een contract tekenen met een vastgestelde contractduur, meestal van twee jaar, in de vorm van een sponsorschap.34

In dit contract is opgenomen wat voor werkzaamheden de werknemer zal verrichten, de hoogte van het salaris en de voorwaarden waaronder de werknemer en werkgever het contract kunnen beëindigen.35_{De uitvoering van het kafala-systeem verschilt per land en wordt}

gereguleerd door specifieke wetten. In Koeweit wordt het kafala-systeem in stand gehouden 27 Shah, “Labour Migration from Asian to GCC Countries,” 45.

28 Nasra M. Shah, Makhdoom A. Shah, Rafiqul Islam Chowdhury, Indu Menon, “Foreign Domestic Workers in Kuwait: Who Employs How Many,” Asian and Pacific

Migration Journal 11, nr. 2 (juni 2002): 247.

29 Omar al-Shahabi, “Histories of Migration to the Gulf,” In Transit States, 20.

30 “90 % of all Kuwaiti Households Employs a Foreign Domestic Worker,”

Migrant-rights.org, 11 september 2013,

https://www.migrant-rights.org/2013/09/90-of-all-kuwaiti-households-employ-a-foreign-domestic-worker/.

31 “Employers’ Perspective Towards Domestic Workers in Kuwait,” 9.

32 Idem.

33 Shah, “Kuwait's Revised Labor Laws: Implications for National and Foreign Workers,” 247.

34 Shah, “Labour Migration from Asian to GCC Countries,” 39.

(11)

door The Aliens’ Residence Law of 1959 (the Residence Law) en recentere wetten waar ik in het verloop van deze scriptie verder op in zal gaan.36

Naast verschillen in de implementatie van het kafala-systeem door de verschillende

Golfstaten zijn er ook verschillen op het gebied van sponsoren. Een makfūl kan namelijk door verschillende partijen gesponseerd worden:

1. Door een overheid van de GCC, of een overheidsinstelling. In dit geval heeft de

makfūl over het algemeen zekerheid dat salarissen op tijd uitbetaald zullen worden, er

geen mishandeling plaats zal vinden en er is de mogelijk om te veranderen van sponsor.37

2. Een bedrijf. Er zijn gevallen gerapporteerd waarin de migrantenwerkers rechtvaardig behandeld werden, maar er zijn ook gevallen geweest waarin de migrantwerkers gedwongen werden om in onmenselijke woonomstandigheden te leven, gedwongen werden hun paspoort af te staan en gevallen van onbetaalde of te laat betaalde salarissen.38

3. Een individueel (meestal een burger van de GCC). Dit is de sponsorsituatie waarin zich de meeste problemen voordoen. In deze situatie is de makfūl namelijk volledig afhankelijk van het sponsorschap van de kāfil en dient de makfūl na verbreking van het contract onmiddellijk het land te verlaten. Er ontstaat hierdoor een machtsverhouding waarin migrantwerkers gechanteerd en uitgebuit kunnen worden door de kāfil. De

domestic worker kan zonder toestemming van de kāfil namelijk geen nieuwe sponsor

te zoeken. Als er hiervoor geen toestemming wordt gegeven door de kāfil, dan heeft de

makfūl alleen de mogelijkheid om bij de kāfil in dienst te blijven, of om gedeporteerd

te worden vanwege de verbreking van het arbeidscontract. Ten slotte komt het in deze sponsorsituatie vaak voor dat paspoorten van de migrantwerkers afgepakt worden door hun sponsor.39

36 “Walls at Every Turn.”

37 Malaeb, “The “Kafala” System and Human Rights, 318.

38 Idem.

(12)

Alhoewel de laatstgenoemde sponsorsituatie overeenkomsten vertoont met een uiterst

neoliberale vorm van arbeidsrecht, waarin er vanuit werknemers ook veel onzekerheid bestaat over de voortduring van hun arbeidscontract,40_{heeft de makfūl in deze positie een nóg}

zwakkere positie omdat hij/zij zonder toestemming van de kāfil niet bij een nieuwe werkgever in dienst kan treden. Migrantwerkers in Koeweit kunnen alleen zonder toestemming van werkgever veranderen nadat ze drie opeenvolgende jaren voor dezelfde werkgever hebben gewerkt.41_{Voor domestic workers geldt dit recht niet, aangezien ze niet onder hetzelfde}

arbeidsrecht vallen als migrantwerkers die in andere sectoren werken.

Werknemers in de huishoudelijke hulp worden meestal gerekruteerd door speciale bemiddelingsbureaus die een vergunning hebben om werknemers te rekruteren.42

Werkgevers die een huishoudelijke hulp in dienst willen nemen kunnen hiervoor een bemiddelingsbureau inschakelen. Ze betalen in ruil voor een domestic worker een bepaald bedrag aan het bemiddelingsbureau en moeten ook het vliegticket voor de gewenste

werknemer betalen, al komt het ook vaak voor dat de werknemer gedwongen wordt om deze kosten later terug te betalen aan de werkgever, of extra werkzaamheden te verrichten in het geval dat ze geen geld hebben.43_{Voordat iemand een domestic worker in dienst kan nemen}

moet er eerst toestemming worden gegeven door het Ministerie van Binnenlandse zaken, waarmee verklaard wordt dat iemand een domestic worker nodig heeft in huis en dat iemand in staat is om in het onderhoud van de werknemer te voorzien.44_{Om dit te kunnen beoordelen}

wordt zowel de grootte van het gezin, als het jaarlijkse inkomen van het gezin, in overweging genomen. Daarnaast kan het Ministerie van Binnenlandse Zaken ervoor kiezen om bij het gezin langs te gaan om de informatie te controleren, maar in de praktijk is het aanleveren van een foto van het gezin voldoende.45_{Het kan gebeuren dat een gezin geen goedkeuring krijgt}

om een domestic worker in dienst te hebben, maar in dat geval wordt de aanvraag soms door 40 Hannaw Lewis, Peter Dwyer, Stuart Hodkinson en Louise Waite, “Structuring Forced Labour: Neoliberal Labour Markets, Immigration Policy and Forced Migration,” In Precarious Lives: Forced Labour, Exploitation and Asylum (Bristol: Office Press, 2014), 19, eBook Collection (EBSCOhost), geraadpleegd op 29 juni 2018.

41 “The Human Line Organization, Social Workers Society and Musawah Group's Parallel Report to the State of Kuwait's Report Submitted to the Human Rights Committee,” Social Work Society, geraadpleegd op 26 juni, 2018.

42 Shah, Shah, Chowdhury, Menon, “Foreign Domestic Workers in Kuwait,” 249.

43 Idem.

44 “The Protection of the Rights of Domestic Workers in a Country of Origin and a Country of Destination,” 77.

(13)

een vriend of familielid gedaan en komt de domestic worker uiteindelijk toch illegaal bij het gezin werken.46_{Zoals in het verloop van de scriptie zal blijken kan dit ook een manier zijn om}

een nieuwe domestic worker in dienst te nemen, ondanks een eerdere veroordeling voor mishandeling van een andere werknemer.

In het verleden was het gebruikelijk dat werkgevers de mogelijkheid hadden om zelf een werknemer uit te zoeken en hadden veel bemiddelingsbureaus een ‘catalogus’ van de verschillende werknemers, met foto’s en andere persoonlijke informatie zoals de leeftijd, het gewicht, de religie, werkervaring, gesproken talen en het gewenste maandsalaris van de mogelijke werknemer.47_{Verschillen in prijzen gebaseerd op de nationaliteit van de}

werknemer zijn ook gebruikelijk. Zo zijn de rekruteringskosten van een Filipijnse

medewerker vaak hoger, omdat het in dienst hebben van een Filipijnse domestic worker door veel Koeweiters beschouwd wordt als een statussymbool, omdat de Filipijnen over het algemeen goed Engels spreken.48

Vóór het aannemen van de speciale wet over domestic workers kon de werkgever, indien hij/zij niet tevreden was over de domestic worker, de werknemer binnen 100 dagen na het tekenen van het arbeidscontract ‘terugbrengen’ naar het bemiddelingsbureau.49_{In het geval}

dat de werknemer ziek of zwanger werd, ‘ontsnapte’, of de werkgever om een andere reden niet tevreden stelde kreeg de werkgever de gemaakte rekruteringskosten van de werknemer terug of had de keuze om in ruil een andere werknemer te krijgen.50

Veel domestic workers zijn zich bewust van het type werk dat ze zullen verrichten in

Koeweit, maar er zijn ook werknemers die onder valse voorwendselen worden gelokt door de bemiddelingsbureaus, zoals de valse belofte dat ze zullen gaan werken in een restaurant en uiteindelijk in dienst moeten treden als een huishoudelijke hulp.51_{Daarnaast is er vaak}

sprake van valse beloftes wat betreft het salaris, het arbeidscontract, de woon- en 46 Idem.

48 Idem.

50 “The Protection of the Rights of Domestic Workers in a Country of Origin and a Country of Destination”, 24-25.

51 “The Protection of the Rights of Domestic Workers in a Country of Origin and a Country of Destination”, 25.

(14)

werkomstandigheden en de locatie van het werk.52_{Arbeidscontracten duren standaard twee}

jaar en de werkgever is verplicht om het retourticket om terug te keren naar het land van origine te betalen, maar de werknemer kan daarna eventueel terugkomen met een verlengd contract.53_{In uitzonderlijke gevallen komt het ook voor dat de domestic worker zelf voor het}

visum betaalt, door een domestic worker visa te kopen van een sponsor en vervolgens niet bij deze sponsor in huis te gaan werken.54

1.3 Wat zijn de punten van kritiek op het kafala-systeem?

Er is wereldwijd veel kritiek op de behandeling van domestic workers onder het kafala-systeem. Het systeem zou onder andere elementen bevatten die in het ‘UN Trafficking Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children’ beschreven worden als slavernij.55_{De rechten van migrantwerkers zijn vaak besproken}

in internationale verdragen van de Verenigde Naties op het gebied van mensenrechten, zoals de ‘Convention on the Elimination of All Forms of Dicrimination against Women’ (CEDAW) en de ‘International Convention on the Protection of the Rigths of All Migrant Workers and Members of Their Families.’56_{De laatstgenoemde conventie is getekend door veel van de}

landen van herkomst van de domestic workers, maar door geen enkel van de leden van de GGC geratificeerd.57_{Een belangrijk aspect van deze}

conventie is dat de conventie geldt voor alle migrantwerkers en dus ook voor tijdelijke arbeidskrachten. Dit aspect is volgens Hanan Malaeb een van de redenen dat de GCC-staten de conventie niet hebben geratificeerd, omdat ze buitenlandse werknemers beschouwen als tijdelijke

arbeidskrachten, in plaats van migranten.58_{Een andere reden die Malaeb}

noemt in haar artikel “The ‘Kafala’ System and Human Rights: Time to Make a Decision” voor het niet ratificeren van de conventie is dat het voor 52 Idem.

(15)

GCC-staten onacceptabel is dat migrantwerkers dezelfde rechten hebben als de staatsburgers van de GCC, een recht dat wel vastgelegd is in de ‘Convention on the Protection of the Rigths of All Migrant Workers and Members of Their Families.’59_{Andere verdragen die belangrijk zijn op het}

gebied van rechten van migrantwerkers zoals de ‘Convention Concerning Migration for Employment of 1949’, de ‘Convention Concerning Migration in Abusive Conditions and the Promotion of Equality of Opportunity and Treatment of Migrant Workers’ en de ‘Convention No. 189 Concerning Decent Work for Domestic Workers, zijn alle niet geratificeerd door de GCC-staten.60_{Het feit dat er zoveel verschillende verdragen zijn gecreëerd}

op het gebied van rechten voor migrantwerkers doet vermoeden dat er veel zorgen zijn over de rechten van migrantwerkers op internationaal gebied, waarvan de reden hiernavolgend zal blijken.

De dood van Joanna Demafelis is helaas niet het enige incident in Koeweit waarin domestic workers een rol spelen. Zo was er onder andere in 2017 een incident waarbij een Ethiopische domestic worker uit een raam viel tijdens een ontsnappingspoging, die het hele voorval filmde in plaats van haar te helpen.61_{Een ander voorbeeld is het geval van Andhra Padma, een} domestic worker die 5 jaar lang opgesloten werd in een kelder, ernstig

mishandeld en seksueel misbruikt werd door haar werkgevers, zonder ooit haar salaris te ontvangen.62_{Daarnaast zijn er andere meldingen van}

vrouwen die geslagen worden door hun werkgever en in sommige gevallen ook gemarteld en verkracht worden.63_{Naast mishandeling van domestic} workers, in de vorm van fysiek geweld en seksueel misbruik, zijn er ook

veel gevallen waarbij werknemers onthouden werden van medische zorg, paspoorten die afgepakt worden door werkgevers en salarissen die niet 59 Idem.

60 Idem.

61 Rothna Begum, “Ethiopian Worker Survives Fall from Kuwait Building: Video Shows Moment that Domestic Worker Screams for Help, Falls,” Human Rights Watch, 3 april 2017,

https://www.hrw.org/news/2017/04/03/ethiopian-worker-survives-fall-kuwait-building.

62 “Indian Torture Victim Awaits Justice in Kuwait,” Migrant-rights.org, 14 december 2017,

https://www.migrant-rights.org/2017/12/padma-kuwait-torture/.

(16)

uitbetaald worden.64_{Uiteraard zijn niet alle gevallen zo extreem maar}

hoewel er ongetwijfeld ook domestic workers zijn die wel goed behandeld worden door hun werkgevers, bleek uit een enquête onder domestic

worker dat 81,8 procent van de deelnemers van de enquête onderworpen

werd aan misbruik door hun werkgevers.65_{Deze enquête werd afgenomen}

door de Koeweitse ngo Kuwait Society for Human Rights, die ernaar streeft om mensenrechten in Koeweit te beschermen en te bevorderen66_{en kwam}

in mijn bezit door middel van persoonlijke correspondentie met een juridische onderzoeker van deze organisatie.

Een ander belangrijk punt van kritiek op het kafala-systeem is de ongelijke machtsverhouding tussen de kāfil en de makfūl. Zoals eerder vermeld heeft de kāfil erg veel macht over de makfūl en heeft de kāfil bijvoorbeeld het recht om een arbeidscontract te verbreken. Daarnaast is de makfūl afhankelijk van de kāfil voor eten, onderdak, salaris, de mogelijkheid om te reizen en de mogelijkheid om terug naar huis te kunnen keren.67

Aangezien de kāfil het recht heeft om zonder opgegeven reden het contract van de makfūl te beëindigen is het niet verassend dat veel domestic workers blijven werken voor een werkgever onder slechte omstandigheden, uit angst dat de werkgever hun contract zal beëindigen,

waarna een onvermijdelijke deportatie volgt.68_{Volgens een rapport van Human Rights Watch}

uit 2010 zijn veel domestic workers strafrechtelijk vervolgd vanwege het ‘verlaten’ van hun werkgever, ook al deden ze dit naar eigen zeggen vanwege mishandeling door de werkgever.69

Zoals eerder gezegd pakken werkgevers dikwijls het paspoort af van de werknemer, om te voorkomen dat de werknemer de arbeidsplaats kan verlaten. Redenen hiervoor zijn dat er onder de werkgevers de angst bestaat dat de werknemers in hun vrije tijd een relatie krijgen en vervolgens zwanger worden, of dat ze in hun vrije tijd stiekem op zoek gaan naar een andere werkgever. Dit leidt ertoe dat werknemers opgesloten worden in hun arbeidsplaats en 64 Saroj Pathirana, “Kuwait’s Abused Domestic Workers Have ‘Nowhere to Turn’.”

BBC News, 13 oktober 2010,

https://www.bbc.com/news/world-south-asia-11444167.

65 Enquête Kuwait Society for Human Rights, verkregen uit persoonlijk correspondentie.

66 “Kuwait Society for Human Rights,” Human Rights Connected, geraadpleegd op 28 juni 2018,

http://humanrightsconnected.org/organizations/kuwait-society-for-human-rights.

(17)

geen enkele mogelijkheid hebben om de autoriteiten hierover in te lichten.70_{Het is belangrijk}

dat de werknemer de autoriteiten inlicht over de mishandeling of slechte werkomstandigheden vóórdat de kāfil een klacht indient dat de makfūl zonder toestemming de arbeidsplaats heeft verlaten, want anders kan de makfūl vervolgd worden voor het ‘ontsnappen’ en kan hem/haar een boete van 600 Koeweiti Dinar (1.697,7 euro) worden opgelegd en een celstraf van maximaal 6 maanden.71_{Het inlichten van de autoriteiten is voor de makfūl echter niet zo}

gemakkelijk als voor de kāfil. Niet alleen is er de taalbarrière tussen de domestic workers, die vaak geen Arabisch spreken, en de lokale autoriteiten, maar er is ook de praktische kwestie dat de werknemers toestemming nodig hebben van de werkgever om de arbeidsplaats te verlaten. De enige mogelijkheid om de autoriteiten in te lichten is dus om te ontsnappen van de arbeidsplaats, maar dan is er altijd de kans dat de werkgever de werknemer al heeft aangegeven voor ‘ontsnapping’, waardoor het werkvisum van de werknemer automatisch opgeheven wordt, hij/zij gedeporteerd wordt én het risico loopt op strafrechtelijke

vervolging.72_{Daarnaast is het ook voorgekomen dat wanneer een domestic worker een klacht}

wil indienen tegen zijn of haar werkgever, de politie de sponsor belt om de werknemer op te komen halen, in plaats van de klacht serieus te nemen. Er zijn zelfs gevallen geweest van seksueel misbruik van domestic workers door de politie.73

1.4 Het beeld dat Koeweiters hebben van domestic workers

Alhoewel natuurlijk niet alle domestic workers mishandeld of slecht behandeld worden in Koeweit, is het aantal klachten dat wordt ingediend tegen sponsoren toch schrikbarend hoog. Zo ontvingen ambassades van verschillende landen van herkomst van de domestic workers in Koeweit in 2009 alleen al meer dan 10.000 klachten van lange werkdagen zonder pauzes, werkgevers die geen salaris uitbetalen en fysieke, seksuele en mentale mishandeling.74_Deze

hoge aantallen doen toch de vraag reizen waarom zoveel Koeweiters hun werknemers slecht behandelen en waarom zelfs de politie soms klachten van domestic workers niet serieus 70 Idem.

73“The Protection of the Rights of Domestic Workers in a Country of Origin and a Country of Destination,” 66.

74 Pete Pattison, “Women from Sierra Leone ‘Sold Like Slaves’ into Domestic Work in Kuwait,” The Guardian, 2 april 2015,

https://www.theguardian.com/global-development/2015/apr/02/women-sierra-leone-sold-like-slaves-domestic-work-kuwait.

(18)

neemt. Het eerdergenoemde onderzoek naar het beeld dat werkgevers van hun domestic

workers hebben is gebaseerd op interviews met verschillende Koeweiters die een domestic

worker in dienst hebben.75_{Uit deze interviews bleek onder andere dat veel domestic workers}

niet zelfstandig het huis van de werkgever mogen verlaten omdat ze hierdoor problemen mee naar huis zou nemen en dat er genoeg te doen is in het huis en het daarom niet nodig is om naar buiten te gaan. Een van de werkgevers stelde dat domestic workers van bepaalde nationaliteiten wel alleen uit huis mogen, maar dat vooral Ethiopische werknemers voor problemen zouden zorgen als ze het huis verlaten.76_{Dit duidt erop, net als het feit dat de}

rekruteringskosten domestic workers van bepaalde nationaliteiten duurder zijn, dat er in Koeweit een idee heerst dat bepaalde nationaliteiten superieur zijn aan andere. Dit wordt ook weergegeven in een antwoord van een van de geïnterviewde werkgevers op de vraag of ze het terecht vond dat de werkgever het paspoort van de werknemer in zijn/haar bezit houdt. De werkgever stelde dat het vanzelfsprekend was dat de werknemer het paspoort niet zelf in zijn/haar bezit heeft, omdat de domestic workers van een ‘simpele achtergrond’ komen en daardoor gegarandeerd in de problemen zouden komen als ze zelf hun paspoort in hun bezit mochten houden.77_{Daarnaast zagen veel van de geïnterviewde werkgevers slechte}

behandeling van de werknemers niet als de belangrijkste reden voor het ‘ontsnappen’ van

domestic workers, maar andere werkgevers of bemiddelingsbureaus die de werknemers overtuigen om te ontsnappen.78_{Alhoewel sommige deelnemers wel erkenden dat de reden tot}

‘ontsnappen’ de behandeling door de werkgever is, waren er anderen die vonden dat domestic

workers ‘verwend’ zijn en geen legitieme reden hebben om te ‘ontsnappen’:

“We verwennen haar (de domestic worker) en we hebben geen slechte relatie met haar. Oké, ik sta niet toe dat ze het huis verlaat, maar waarom zou ik?”79

In bovenstaande en andere antwoorden wordt gesteld dat domestic workers blij moeten zijn met datgene wat ze krijgen van hun werkgever en dat het recht om het huis te verlaten op hun vrije dag te veel gevraagd is. Ook op social media worden negatieve opvattingen over de

domestic workers geuit. Zo bestaat er bijvoorbeeld een Instagram-pagina genaamd ‘Mn7asha’

(weglopers) waar werkgevers foto’s kunnen plaatsen van hun ontsnapte domestic worker, met 75 “Employers’ Perspective Towards Domestic Workers in Kuwait.”

(19)

zeer negatieve omschrijvingen van de domestic workers.80_{Daarnaast werden de volgers van}

deze pagina geadviseerd om alvast een foto van hun domestic workers te nemen voor het geval dat hij/zij in de toekomst zal ontsnappen.81

Wat de onderliggende reden is van de negatieve beeld dat Koeweiters hebben van domestic

workers is niet het centrale onderwerp van deze scriptie, maar het gevoel van superioriteit dat

er lijkt te heersen onder sommige Koeweiters tegenover de domestic

workers kan wel een verklaring zijn voor de slechte behandeling van de domestic workers.

Ondanks de vele gevallen van mishandeling van domestic workers en de duidelijke negatieve houding van sommige sponsoren tegenover hun werknemers verklaarde de ondersecretaris van het Ministerie van Sociale Zaken en Arbeid in 2009 dat de Koeweiters hun domestic

workers behandelen als familie en dat er geen verschil is tussen een werknemer en een

familielid.82_{Alhoewel er wel campagnes zijn georganiseerd in het land om de houding}

tegenover domestic workers te veranderen en de bevolking te informeren over de rechten van deze werknemers, waren deze georganiseerd door mensenrechtenorganisaties, die in sommige gevallen (deels) gefinancierd worden door buitenlandse instanties, in plaats van door de Koeweitse overheid.83_{Zo wordt er momenteel een project van de Kuwait Society for Human}

Rights om domestic workers te informeren over hun rechten gefinancierd door de Swiss Agency for Development and Cooperation.84

De domestic workers in Koeweit vallen niet onder de wetgeving van de Labour Law, de wet die de werkomstandigheden van andere arbeiders in het land reguleert, en de domestic

workers hebben daardoor voor een lange tijd bepaalde rechten misgelopen zoals een

80 Yazan al-Saadi, “Kuwaiti Instagram Vigilantism: Hunting for Runaway Domestic Workers,” Al-Akhbar English, 19 juni 2014,

https://english.al-akhbar.com/node/20250.

81 “Instagram Account Publishes Pictures of Runaway Domestic Workers in Kuwait,”

Migrant-rights.org, 19 juni 2014,

https://www.migrant-rights.org/2014/06/instagram-account-publishes-pictures-of-runaway-domestic-workers-in-kuwait/.

83 “We Want People to Have Dignity: An Interview with Bibi al Sabah, Founder of the Social Work Society of Kuwait,” Human-rights.org, 22 april 2018,

https://www.migrant-rights.org/2018/04/we-want-people-to-have-dignity-an-interview-with-bibi-al-sabah-founder-of-the-social-work-society-of-kuwait/.

84 Persoonlijke correspondentie met juridisch onderzoeker van de Kuwait Society for Human Rights, mei 2018.

(20)

minimumloon, betaalde vakantiedagen en ziekteverlof.85_{Ook onder de Private Sector Labour}

Law uit 2010 worden de rechten van domestic workers niet beschermd; er wordt zelfs expliciet vermeld dat deze wet niet voor domestic workers geldt.86_{Omdat de rechten van de} domestic workers tot 2015 helemaal niet gereguleerd waren, was er ook geen duidelijke

informatie over hoe een eventueel conflict tussen de werknemer en werkgever opgelost kon worden en dit leidde ertoe dat veel werkgevers wegkwamen met mishandeling en het niet uitbetalen van de salarissen van domestic workers. In het geval van een conflict of slechte behandeling door werkgevers werden werknemers vaak gelijk doorgestuurd naar de Domestic Workers’ Department, om het conflict op te lossen. Dit departement is onderdeel van het Koeweitse Ministerie van Binnenlandse Zaken en heeft de bevoegdheid om conflicten tussen

domestic workers en hun werkgevers op te lossen. In verzoeningssessies werd er daar gezocht

naar een oplossing voor het conflict, maar ontliepen werkgevers vaak strafrechtelijke

vervolging voor ernstige zaken zoals verkrachting en mishandeling.87_{Indien het conflict niet}

opgelost kon worden bij het Domestic Workers’ Department bestond er de mogelijkheid voor de domestic worker om een rechtszaak aan te spannen tegen hun werkgever, maar praktische en financiële zaken weerhielden ze hier vaak van. Deze zaken waren onder andere de tijd die die benodigd was voor het aanspannen van de rechtszaak, de hoge juridische kosten, het gebrek aan opvang, het feit dat ze niet voor een andere werkgever konden werken tijdens deze periode, het gebrek aan toereikend bewijs en algemeen wantrouwen jegens het

rechtssysteem.88

Zoals later zal blijken wordt er pas in 2015 een wet aangenomen die ernaar streeft om de rechten van domestic workers te beschermen en later in deze scriptie zal blijken of deze wet verandering heeft gebracht in de manier waarop conflicten tussen werkgevers en werknemers worden opgelost. In het volgende hoofdstuk zal ik toelichten wat voor maatregelen de

Koeweitse overheid in de afgelopen jaren heeft genomen om de werkomstandigheden van de

domestic workers te verbeteren en hoe dit uiteindelijk geleid heeft tot het aannemen van de

Domestic Labour Law van 2015.

85 Idem.

(21)

2. Welke stappen heeft Koeweit in recente jaren

genomen om de werkomstandigheden van

domestic workers te verbeteren?

In het voorafgaande hoofdstuk bleek dat de domestic workers in Koeweit jarenlang zijn uitgesloten in de nationale wetgeving en dat er veel kritiek is geweest op het kafala-systeem vanuit de internationale gemeenschap. Het gebrek aan regulering leidde tot slechte werkomstandigheden voor

domestic workers en tot onbestrafte mishandeling door werkgevers. Zoals

eerder besproken heeft Koeweit ervoor gekozen om internationale verdragen die ernaar streven om de rechten van domestic workers te beschermen, zoals de ‘Convention on the Protection of the Rigths of All Migrant Workers and Members of Their Families’ niet te ratificeren. In recente jaren heeft Koeweit echter wel meerdere stappen ondernomen om de rechten van domestic workers te verbeteren in de nationale wetgeving. In dit hoofdstuk zullen deze stappen worden besproken en wordt

onderzocht hoe deze uiteindelijk hebben geleid tot het aannemen van de Domestic Labour Law, de wet die centraal zal staan in het volgende hoofdstuk.

2.1 De regulering van rekruteringsproces

Al sinds het begin van de jaren 90 heeft Koeweit meerdere maatregelen ingevoerd om de kwaliteit van de bemiddelingsbureaus van domestic

workers te verbeteren. De Koeweitse overheid heeft gesteld in een rapport

aan de UN Human Rights Committee dat dit de manier is waarop ze

domestic workers in het land beschermen.89_{In dit rapport verdedigde ze}

het invoeren van strenge voorwaarden voor het verkrijgen van een vergunning om een bemiddelingsbureau te kunnen openen en het toezichthouden op de kwaliteit van de bemiddelingsbureaus om te 89 “The Protection of the Rights of Domestic Workers in a Country of Origin and a Country of Destination,” 62.

(22)

voorkomen dat er frauduleuze praktijken plaatsvinden als een adequate manier om de rechten van domestic workers te beschermen en

bevorderen.90

Er zijn meerdere decreten uitgevaardigd met betrekking tot het rekruteringsproces van domestic workers:

- Decreet 40/1992 voor het reguleren van het in dienst nemen van privé domestic workers.91

- Ministerieel decreet 617/1992, met de voorwaarden voor het

verkrijgen van een vergunning om een bemiddelingsbureau te beginnen. Daarnaast stelt het vast dat het de verantwoordelijkheid van de werkgever is om de rekruteringskosten en reiskosten van de gewenste werknemer te betalen.92

- Ministerieel decreet 115/1996, met strafrechtelijke sancties voor bemiddelingsbureaus die de wet overtreden.93

- Ministerieel decreet 194/2010, waarin vast werd gesteld dat het verboden is voor werkgevers om de reisdocumenten, zoals paspoorten, van werknemers achter te houden.94

Aangezien Koeweit het reguleren van de bemiddelingsbureaus beschouwt als een adequate manier om de rechten van de domestic workers in het land te beschermen, worden er na het aannemen van de eerdergenoemde ministeriele decreten voor een lange tijd geen nieuwe maatregelen

genomen om de werken leefomstandigheden van domestic workers te verbeteren.95_{In 2006 werd er een nieuwe stap genomen voor het}

beschermen van de rechten van de domestic workers door het invoeren van gestandaardiseerde arbeidscontracten.

92 Idem.

93 Idem.

94 Idem.

(23)

2.2 Het reguleren van arbeidscontracten in 2006

Wanneer iemand in dienst treedt als domestic worker in Koeweit dient diegene een arbeidscontract te tekenen, dat ook getekend wordt door de werkgever en het bemiddelingsbureau. Dit contract is een

gestandaardiseerd contract dat in 2006 herzien werd door de Koeweitse overheid.96_{In het nieuwe contract werden een aantal basisrechten}

vastgelegd, zoals een verplichte dag vrij, twee maanden betaalde vakantie na het aflopen van het contract en pauzes na elke drie uur werk.

Daarnaast werd de werkgever door het contract verplicht om de domestic

worker te voorzien in levensonderhoud, accommodatie, gezondheidszorg

en een vliegticket naar het land van herkomst van de domestic worker na het aflopen van het contract.97_{Alhoewel het herziende contract op papier}

betere werkomstandigheden leek te bieden, heeft het in de praktijk weinig verandering teweeggebracht. Het gebrek aan toezicht op de

implementatie van het nieuwe contract zorgde ervoor dat veel domestic

workers nog onder slechte werken leefomstandigheden leefden en dat

werkgevers zich niet hielden aan de voorwaarden van het contract.98_Een

reden waarom het lastig is om toezicht te houden op de implementatie van de arbeidscontracten is het feit dat de arbeidsplaats in het geval van

domestic workers bij iemand in huis is en het vanwege

privacyoverwegingen lastig is om toezicht te houden op de werkomstandigheden.99

Het afpakken van de paspoorten van werknemers bleef toegestaan onder het nieuwe arbeidscontract van 2006, maar in 2010 werd er een

ministerieel decreet aangenomen dat het afpakken van de paspoorten van 96 “Walls at Every Turn.”

98 Idem.

(24)

werknemers officieel verbood.100_{Daarnaast werden de gestandaardiseerde}

contracten van domestic workers in 2010 opnieuw herzien en het was de bedoeling om met dit contract alle andere bestaande contracten van bemiddelingsbureaus te vervangen.101_{Dit contract werd zowel in het}

Engels als in het Arabisch opgesteld en bevatte onder andere de volgende belangrijke nieuwe ontwikkelingen:

- Het recht op een minimumsalaris van 40 KD (113 euro)102_{. Koeweit}

was hiermee de eerste lidstaat van de GCC om een minimumsalaris in te stellen voor domestic workers.103

- Domestic workers dienen maximaal 48 uur per week te werken, met

het recht op een betaalde vrije dag, die ze mogen doorbrengen met familie.104

- Sancties voor zowel bemiddelingsbureaus als sponsoren in het geval van het overtreden van de voorwaarden van de contracten.

Sponsoren die herhaaldelijk de voorwaarden van de

arbeidscontracten overtraden konden op een ‘zwarte lijst’ geplaatst worden, waardoor ze geen gebruik meer konden maken van

bepaalde overheidsdiensten.105

De aangenomen ministeriële decreten met betrekking tot het reguleren van arbeidscontracten en het toezicht op de praktijken van de

bemiddelingsbureaus hadden in theorie invloed op de rechten van

domestic workers, aangezien het domestic workers het recht gaf op een

minimumsalaris en het recht om hun vrije dag met familie door te

brengen. Maatregelen om de relatie tussen werkgever en werknemer te 100 “The Protection of the Rights of Domestic Workers in a Country of Origin and a Country of Destination,” 63.

102 Idem.

103 Omar Hasan, “Kuwait Sets Minimum Wage for Maids,” ABS-CBN News, 15 juli 2015,

http://news.abs-cbn.com/overseas/07/14/16/kuwait-sets-minimum-wage-for-maids.

(25)

reguleren ontbraken echter en bovendien brachten de decreten geen verbetering teweeg voor de daadwerkelijke werken leefomstandigheden van de domestic workers. Het decreet 115/1996 bevat bijvoorbeeld wel strafrechtelijke sancties voor bemiddelingsbureaus die de wet overtraden, maar noemt geen sancties voor werkgevers in het geval van mishandeling of het niet-voorzien van adequate werkomstandigheden. Ook het herzien van de gestandaardiseerde arbeidscontracten zorgde niet voor een

verbeterde relatie tussenwerknemer en werkgever. Zoals gezegd is het toezicht houden op de implementatie lastig en de contracten leidden daarom niet noodzakelijk tot verbeterde werkomstandigheden. In 2013 lijkt Koeweit bereid te zijn om opnieuw veranderingen door te voeren en een stap te nemen in de richting van betere rechten voor domestic

workers. In dat jaar wordt namelijk de ‘Law on Combating Trafficking in

Persons and Smuggling of Migrants’ aangenomen.106_{De wet bevat sancties}

voor personen die betrokken zijn bij mensenhandel, maar bad niet veel rechten aan de slachtoffers van mensenhandel.107

2.3 Uitzicht op een specifieke wetgeving voor domestic workers?

Al lang voor het aannemen van de ‘Domestic Labour Law’ in 2015 werd er door verschillende ngo’s de wens uitgesproken voor een specifieke

wetgeving voor domestic workers. De Kuwait Social Work Society is een Koeweitse ngo die ernaar streeft om de slachtoffers van schendingen van mensenrechten en degene die zijn onderworpen aan oneerlijke of

selectieve toepassing van de Koeweitse wet te beschermen en hulp te bieden.108_{Ze stelde in 2012 na uitgebreid onderzoek een conceptversie}

van een wet voor domestic workers op. De belangrijkste veranderingen die deze wet teweeg zou moeten brengen waren de volgende drie punten:

108 “Who We Are,” Social Work Society, geraadpleegd op 28 juni 2018, http://sws.org.kw/#about-us.

(26)

- De afschaffing van het kafala-systeem

- Controle op de bemiddelingsbureaus door ze onder toezicht van het Ministerie van Handel te plaatsen.

- Het garanderen van goede werkomstandigheden, inclusief vaste uren, een minimumloon en pauzes.109

Naast deze punten benadrukte de Kuwait Social Work Society ook het belang van het opzetten van een bureau voor buitenlandse

arbeidskrachten waar migrantwerkers heen kunnen gaan in het geval van conflicten met de werkgever, zodat ze hiervoor niet naar het politiebureau hoeven te gaan, waar hun klachten mogelijk niet serieus worden

genomen.110

Het voorstel werd echter niet overgenomen door de Koeweitse regering en het aannemen van een Domestic Labour Law bleef uit tot 2015. In 2013 waren er wel ontmoetingen tussen de leden van de GCC, met als doel om een standaardcontract voor domestic workers op te stellen in alle lidstaten van de GCC. In het contract zou onder andere het recht op een vrije dag per week worden gegarandeerd, het recht om buiten het huis van de werkgever te wonen, een 6-uur durende werkdag met betaalde overuren en het recht om zonder toestemming van de sponsor te reizen.111_Alle

lidstaten gingen akkoord met het voorstel van deze nieuwe wet, maar 2014 bleek dat de lidstaten van de GCC het standaardcontract toch niet zouden implementeren, maar dat het zou dienen als een

voorbeeldcontract dat de landen van de GCC konden gebruiken om een zelf een standaardcontract op te stellen. Migrant-rights.org, een ngo die ernaar streeft om de rechten van migrantwerkers in de Golfstaten te bevorderen112_{, stelde dat de belofte voor verbeterde rechten voor de}

110 Idem.

111 Stephan Geyer, “GCC Labor Ministers Agree on Unified Contract Defining Rights of Maids,” Doha News, 26 november 2014,

https://dohanews.co/gcc-labor-ministers-agree-unified-contract-defining-rights-maids/

112 “About,” Migrant-Rights.org, geraadpleegd op 30 juni 2018, https://www.migrant-rights.org/about/.

(27)

domestic workers een van de zovelen valse beloftes van de GCC om

veranderingen door te voeren bleek te zijn. 113_{Ondanks de mislukte}

implementatie van het standaardcontract leek Koeweit als enige lidstaat van GCC vastberaden te zijn om veranderingen door te voeren om de rechten van de domestic workers te verbeteren.

In juni 2014 is er in Koeweit namelijk een conceptversie uitgelekt van de langverwachte Domestic Labour Law, die gevolgd zou worden door verschillende andere versies.114

De meest recente conceptversie van de wet bevatte het voorstel om een minimumsalaris vast te stellen en de mogelijkheid om boetes op te leggen wanneer men zich niet houdt aan deze regel.115_{Daarnaast zou het volgens}

de voorgestelde wet voor bemiddelingsbureaus verboden worden om de werknemer kosten te laten betalen voor het wervingsproces, een praktijk die niet ongebruikelijk was in Koeweit.116_{Een andere maatregel voor de}

bemiddelingsbureaus in de voorgestelde wet was het verbieden van het adverteren van beschikbare werknemers op basis van huidskleur, geloof, afkomst, sekse of prijs, om discriminatie tegen te gaan.117_{Ook voor de}

sponsoren waren regels vastgelegd in de voorgestelde wet, zoals de verplichting om salarissen uit te betalen en het opstellen van een maandelijks betaalbewijs, dat zowel door de sponsor als de werknemer getekend moet worden, alsmede het voorzien in een adequate ruimte om pauze te kunnen houden.118_{Het afnemen van persoonlijke documenten}

zoals paspoorten van werknemers werd in de voorgestelde wet ook expliciet verboden.119

113 “In 2014, GCC Promise for Domestic Worker Reform Falls Short Once Again,”

Migrant-rights.org, 1 januari 2015,

https://www.migrant-rights.org/2015/01/in-2014-gcc-promise-for-domestic-work-reform-falls-short-once-again/.

114 “Few More Rules, Not Enough Enforcement Mechanisms: A Review of Kuwait’s Latest Draft Law for Domestic Workers,” juni 2015, 1.

https://www.migrant-rights.org/wp-content/uploads/2015/06/Kuwait-MDW-Draft-Law-June2015.pdf

115 “Few More Rules, Not Enough Enforcement Mechanisms,” 2.

116 Idem.

117 Idem.

(28)

De conceptversie van de wet bevatte echter niet alleen plichten voor de werkgever, maar ook een aantal punten die nadelig kunnen zijn voor de

domestic workers. Zo bevatte het wetsvoorstel een opsomming van

redenen waarom een werknemer gedurende de eerste twee jaar van hun arbeidscontract gedeporteerd konden worden, waaronder onder andere de volgende redenen120_:

- De werknemer heeft een beperking of een andere reden waardoor hij/zij niet in staat is om de benodigde werkzaamheden te verrichten.

- De werknemer heeft een overdraagbare ziekte.

- De werknemer heeft een immorele daad gepleegd en dit is bevestigd een strafrechtelijke uitspraak.

- Wanneer een werknemer weigert om te werken of is vertrokken naar een onbekende locatie.

Dit laatste punt zou het feit dat de werknemer het risico loopt om gedeporteerd te worden, wanneer hij/zij zonder toestemming van de werkgever de arbeidsplaats verlaat om de autoriteiten te waarschuwen in het geval van een conflict met de werkgever, niet oplossen.

Migrants-Rights.org had ook een aantal van kritiek op het wetsvoorstel, namelijk dat werkgevers hun werknemers makkelijk kunnen intimideren om valse

gegevens op te geven in de betaalbewijzen van de salarissen en dat het voorgestelde maximale aantal werkuren van 12 uur per dag nog steeds veel hoger is dan het maximaal aantal werkuren van 8 uur voor

werknemers in andere arbeidssectoren in Koeweit.121_{Daarnaast was er}

kritiek op het oplossen van eventuele conflicten binnen het juridische kader van het wetsvoorstel. Volgens het wetvoorstel was het aan het bemiddelingsbureau om eventuele conflicten tussen werknemers en

werkgevers binnen 48 uur op te lossen. In het geval dat het niet lukt om het conflict binnen 48 uur op te lossen, dan diende de zaak overgedragen aan het Domestic Labor Department, die de zaak eventueel weer kan 120 “Few More Rules, Not Enough Enforcement Mechanisms,” 4.

(29)

overdragen aan de rechtbank.122_{In het wetsvoorstel stond echter niet}

vastgelegd wat voor middelen de bemiddelingsbureaus en de Domestic Labor Department kunnen inzetten om conflicten op te lossen en wat voor zaken er worden overgedragen aan de rechtbank. Daarnaast was het ook niet duidelijk in het wetsvoorstel of de werkgevers worden voorzien van tolken en/of juridische bijstand. Ook de lijst van redenen waarvoor een werknemer gedeporteerd kan worden is volgens Migrant-Rights.org te vaag hetgeen sponsoren de mogelijkheid geeft om de werkgever om wat voor reden dan ook te laten deporteren.123

Al met al hadden de verschillende wetsvoorstellen voor de Domestic Labour Law veel aspecten die de werkzaamheden voor domestic workers aanzienlijk konden verbeteren, maar er was ook nog steeds veel

onduidelijkheid over de implementatie van de voorgestelde wet. Tevens was er kritiek vanuit verschillende ngo’s op de verschillende

wetsvoorstellen, onder andere met betrekking tot het oplossen van conflicten tussen werkgevers en werknemers en het voorgestelde maximaal aantal werkuren. In 2015 bereikte de Koeweitse overheid overeenstemming over een definitieve versie van de Domestic Labour Law, maar zoals in het volgende hoofdstuk zal blijken komt de wet op veel punten overeen met het meest recente wetsvoorstel.

(30)

3. De Domestic Labour Law van 2015

Op 24 juni 2015 werd de Domestic Labour Law, oftewel wet 68/2015, aangenomen in Koeweit en de wet trad onmiddellijk in werking na de publicatie ervan in de Koeweitse Staatscourant.124_{Zoals eerder is gebleken}

gingen er verschillende ministeriële decreten en hervormingen van het standaard arbeidscontract van domestic workers vooraf aan de wet, maar de Domestic Labour Law is de eerste wet in Koeweit die expliciet draait om de relatie tussen domestic workers en hun sponsoren. De wet is door de Kuwait Society for Human Rights vertaald vanuit het Arabisch naar het Engels, Tagalog, Hindi en Urdu en in samenwerking met de Department of Domestic Labour en de Nederlandse ambassade in Koeweit worden de vertalingen van deze wet uitgedeeld in vliegvelden, klinieken en andere locaties waar domestic workers te vinden zijn.125_{In samenwerking met}

dezelfde organisaties werd er een online platform genaamd ‘Together’ opgericht, dat als doel heeft om domestic workers in Koeweit te

informeren over hun rechten en ze te helpen via een hotline. Via deze

124 “ةيلزنملا ةلامعلا ىعري ًانوناق ىلأولا ةرملل رقي يتيوكلا ةأملا سلجأم,” Al-Khaleej, 25 juni 2015,

https://bit.ly/2Mp2kNv.

125 “KSHR Produces Rights Booklet for Domestic Workers in Kuwait,”

Migrant-rights.org, 10 september 2016,

https://www.migrant-rights.org/2016/09/booklet-in-6-languages-for-domestic-workers-in-kuwait/.

(31)

hotline kunnen werknemers informeren over de status van ingediende klachten tegen hun werkgevers.126

Als aanvulling op de Domestic Labour Law werden er in 2016 aantal verordeningen aangekondigd in de vorm van twee ministeriële decreten met de nummers 2194 en 2302, maar deze zijn veel minder toegankelijk voor de domestic workers.127_{Alhoewel de tekst van decreet 2194}

gemakkelijk online te vinden is128_{, is de tekst alleen in het Arabisch}

gepubliceerd waardoor veel van de domestic workers die zelf geen Arabisch spreken het ministeriële decreet niet kunnen lezen. Het andere decreet, 2302/2016, is zeer lastig te vinden; het is namelijk alleen

toegankelijk in juridische databanken waarvoor een lidmaatschap nodig is, zoals Lexis Middle East Law.129

Deze verordeningen lichten bepaalde belangrijke punten toe uit wet 68/2018, zoals het salaris, misbruik, overuren en de

verantwoordelijkheden van de bemiddelingsbureaus.130_{In sommige}

artikelen van de Domestic Labour Law wordt er verwezen naar deze verordeningen, bijvoorbeeld in het artikel over mogelijke sancties tegen bemiddelingsbureaus. Dit betekent dat de aanvullende verordeningen zeer belangrijk zijn om volledig te kunnen begrijpen wat voor rechten er

gegarandeerd worden in de Domestic Labour Law. Zoals zal blijken zijn er namelijk ook andere zaken die van belang zijn voor de domestic workers alleen terug te vinden in de ministeriële decreten waarvoor de

werknemers zich vanwege de ontoegankelijkheid van de decreten moeten baseren op secundaire berichtgeving. Aangezien ik persoonlijk ook niet in 126 “Together,” geraadpleegd op 26 juni 2018,

http://togetherkw.org/#!/home.

127 “Kuwait,” International Labour Organization, geraadpleegd op 26 juni 2018, http://www.ilo.org/dyn/natlex/natlex4.detail?p_lang=en&p_isn=101760.

128 “ةيلزنملا ةلامعلا نوناقل ةيذيفنتلا ةحائللا,” Al-Anba’, 20 juli 2016, https://bit.ly/2MpNG8V.

129 Lexis Middle East Law, geraadpleegd op 30 juni 2018, https://bit.ly/2IDp5uZ.

130 “Regulations Introduced to Strengthen Kuwait’s Domestic Workers’ Law Offer Scant Support,” Migrant-rights.org, 22 juni 2017,

https://www.migrant-rights.org/2017/06/regulations-introduced-to-strengthen-kuwaits-domestic-workers-.

(32)

bezit ben van decreet 2302 zal ook ik mij moeten baseren op secundaire berichtgeving hierover.

In dit hoofdstuk zal ik toelichten wat er precies staat in de artikelen van de Domestic Labour Law en welke eventuele onduidelijkheden er voorkomen in de wet. Daarnaast zal ik aangeven wanneer de later aangenomen ministeriële decreten een artikel aanvult of aanpast. Vervolgens zal de ontvangst van de wet door verschillende ngo’s aan bod komen.

3.1 Inhoud van de Domestic Labour Law

De Domestic Labour Law bevat in totaal 54 artikelen die zijn

onderverdeeld in de volgende onderwerpen: voorwaarden en plichten van de bemiddelingsbureaus, de plichten van de werkgever, plichten van de

domestic worker, arbeidscontracten, salarissen, werkuren en pauzes,

compensatie bij het beëindigen van het arbeidscontract, sancties, conflicten en de algemene bepalingen.

In het eerste artikel van de wet worden de volgende definities die van belang zijn voor de wet besproken:

Domestic worker: Een domestic worker is eenieder, mannelijk of

vrouwelijk, die huishoudelijke taken verricht in de privésfeer in

overeenstemming met een getekend contract dat opgesteld is door het Ministerie van Binnenlandse Zaken.

Werkgever: De persoon die de domestic worker in dienst neemt, in overeenstemming met een getekend contract dat opgesteld is door het Ministerie van Binnenlandse Zaken.

(33)

Bedrijven die onderworpen zijn aan deze wet: Binnenlandse

bemiddelingsbureaus die een vergunning hiertoe hebben gekregen door het Ministerie van Binnenlandse Zaken.

Buitenlandse bedrijven: Bedrijven die buiten de staat van Koeweit werken en die een vergunning hebben ontvangen om domestic workers naar Koeweit te mogen sturen.

De Department of Domestic Labour: De Department of Domestic Labour binnen het Ministerie van Binnenlandse zaken.

Na het vaststellen van de genoemde definities volgt het hoofdstuk: ‘Voorwaarden voor het uitvaardigen van vergunningen aan

bemiddelingsbureaus.’ In dit hoofdstuk staat vastgelegd dat het niet toegestaan is om domestic workers te rekruteren zonder een geldige vergunning. De voorwaarden om een vergunning te krijgen voor het openen van een bemiddelingsbureau zijn de volgende131_:

- De aanvrager van de vergunning moet de Koeweitse nationaliteit hebben, een geschiedenis van goed gedrag en een goede reputatie hebben en mag niet veroordeeld zijn voor een misdaad die de eer of integriteit schaadt, tenzij hij/zij hiervan is vrijgesproken.

- De aanvrager mag niet jonger dan 30 en niet ouder dan 70 jaar zijn.

- De aanvrager moet in het bezit zijn van een

middelbareschooldiploma, medisch in orde zijn en geen beperking hebben die hem/haar beperkt om te werken.

- De aanvrager moet een garantieverklaring van een lokale bank hebben. Het bedrag waarvoor de bank garant moet staan wordt bepaald door het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Uit Koeweitse berichtgeving blijkt dat de hoogte van de garantie is vastgesteld in een van de aanvullende decreten, op 40 duizend Koeweiti Dinar