De onderzoeksbevoegdheden van centrale Rekenkamers
in Nederland, Aruba, Curaçao en Sint-Maarten: de
waarborg voor deugdelijk bestuur in het Koninkrijk der
Nederlanden?
Een rechtsvergelijkend onderzoek naar de onderzoeksbevoegdheden van
de Algemene Rekenkamer in Nederland en de Algemene Rekenkamers in
Aruba, Curaçao en Sint-Maarten
Lorenz van der Ven Begeleider: Prof. dr. L.F.M. Besselink 12878537 Masterscriptie Staats- en Bestuursrecht lorenzvanderven@hotmail.com Faculteit der Rechtsgeleerdheid
Juli 2020 Universiteit van Amsterdam
2
Abstract
In dit onderzoek staan de verschillen tussen de onderzoeksbevoegdheden enerzijds de Algemene Rekenkamer in Nederland, en anderzijds de Algemene Rekenkamers van Aruba, Curaçao en Sint-Maarten centraal. Dit onderzoek wordt verricht door middel van uitgebreid literatuuronderzoek. Allereerst worden de onderzoeksbevoegdheden van de Nederlandse Algemene Rekenkamer uitgelegd, zoals die volgen uit de Comptabiliteitswet 2016. Hierbij worden zowel de reikwijdte als de toepassing van deze bevoegdheden uitgebreid besproken. Op een vergelijkbare wijze worden ook de
onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamers in Aruba, Curaçao en Sint-Maarten systematisch besproken, zoals volgend uit de Landsverordeningen Algemene Rekenkamer van die landen. Uit de daaropvolgende rechtsvergelijking blijkt dat de vier besproken Rekenkamers allen uitgebreide onderzoeksbevoegdheden bezitten de
overheidsuitgaven en ontvangsten te controleren. Het instrumentarium om dergelijke onderzoeken uit te voeren, verschilt echter. Ook valt op dat de Algemene Rekenkamers in het Caribisch deel van het Koninkrijk voor de invulling van de onderzoekstaken de begrippen informatieplichtigen-en rekenplichtigen onderscheiden. Deze termen dienen dan ook als basis voor de inzet van hun bevoegdheden. De Nederlandse Algemene Rekenkamer gebruikt deze begrippen al langere tijd niet meer, aangezien de invulling en reikwijdte in de huidige Comptabiliteitswet lastiger is in te passen. De reikwijdte van bepaalde onderzoeksbevoegdheden verschillen niet alleen tussen de Nederlandse Algemene Rekenkamer en de Caribische Rekenkamers. Ook zijn er tussen Algemene Rekenkamers van Aruba, Curaçao en Sint-Maarten onderling verschillen op te merken. Zo beschikt de Algemene Rekenkamer Aruba niet expliciet over de bevoegdheid in samenwerking met andere Algemene Rekenkamers onderzoeken uit te voeren. De Landsverordeningen Algemene Rekenkamer van de drie Caribische landen van het Koninkrijk verschillen niet in een onvoldoende codificering van de internationale ISSAI-auditstandaarden, terwijl zij zich wel degelijk aan deze standaarden verbinden. Hierdoor wordt voldoende en coherent onderzoekswerk door de betreffende Algemene
Rekenkamers bemoeilijkt. Ook een zwakkere parlementaire controle zorgt voor een minder adequate controle op de overheidsuitgaven-en ontvangsten door de Caribische Rekenkamers als dat het geval is door de Nederlandse Algemene Rekenkamer. Coherente Landsverordeningen in de Caribische delen van het Koninkrijk zijn daarom van groot belang voor zowel het werk van de Algemene Rekenkamers in die landen, als het voeren van rechtmatig en doelmatig overheidsbeleid. Een sterkere concordantie van wetgeving kan hiervoor een oplossing bieden. Ook een actievere invulling van de waarborgfunctie van het Koninkrijk, met daarbij een vooraanstaande rol voor de Nederlandse Algemene Rekenkamer, kan wellicht uitkomst bieden.
3
Inhoudsopgave
1. INLEIDING 5 1.1AANLEIDING 5 1.2OPBOUW 7 1.3AFBAKENING EN GRENZEN 7 1.4METHODOLOGIE 82. DE ONDERZOEKSBEVOEGDHEDEN VAN DE ALGEMENE REKENKAMER IN
NEDERLAND 9
2.1INLEIDING 9
2.2.DE GRONDWETTELIJKE FUNCTIE VAN DE ALGEMENE REKENKAMER 9 2.3DE ONDERZOEKSBEVOEGDHEDEN VAN DE ALGEMENE REKENKAMER 10 2.4ONDERZOEK VAN DE ALGEMENE REKENKAMER IN HET CARIBISCH DEEL VAN HET KONINKRIJK 16
2.5RESUMÉ 19
3. DE ONDERZOEKSBEVOEGDHEDEN VAN DE REKENKAMERS VAN ARUBA,
CURAÇAO EN SINT-MAARTEN 20
3.1INLEIDING 20
3.2DE CONSTITUTIONELE GRONDSLAGEN VAN DE REKENKAMERS IN HET CARIBISCH DEEL VAN HET 20
KONINKRIJK 20
3.3DE ONDERZOEKSBEVOEGDHEDEN VAN DE REKENKAMERS VAN ARUBA,CURAÇAO EN SINT- 21
MAARTEN 21
3.4RESUMÉ 25
4. EEN VERGELIJKING TUSSEN DE ONDERZOEKSBEVOEGDHEDEN VAN DE
REKENKAMERS IN HET KONINKRIJK DER NEDERLANDEN 26
4.1INLEIDING 26
4.2VERSCHILLEN TUSSEN ONDERZOEKSBEVOEGDHEDEN REKENKAMERS IN HET KONINKRIJK 26
DER NEDERLANDEN 26
4.3MOGELIJKE OPLOSSINGEN VOOR DE GEVONDEN VERSCHILLEN IN 30 ONDERZOEKSBEVOEGDHEDEN TUSSEN DE ALGEMENE REKENKAMERS VAN HET KONINKRIJK 30
4.4RESUMÉ 32
5. CONCLUSIE 34
5.1INLEIDING 34
5.2EINDCONCLUSIE 34
5.2.1 Beantwoording van de onderzoeksvraag 34
5.3AANBEVELINGEN EN AFSLUITING 35
4
Lijst van gebruikte afkortingen
ARC Algemene Rekenkamer Curaçao
CW Comptabiliteitswet 2016
GW Grondwet
HR Hoge Raad
INTOSAI International Organization of Supreme Audit Institutions
ISSAI International Standards of Supreme Audit Institutions
LARA Landsverordening Algemene Rekenkamer Aruba
LARC Landsverordening Algemene Rekenkamer Curaçao
LARSXM Landsverordening Algemene Rekenkamer Sint-Maarten
MvT Memorie van Toelichting
RWT Rechtspersonen met een wettelijke taak
Statuut Statuut voor het Koninkrijk
Streg Staatsregeling
SWR Samenwerkingsregeling Nederlandse Antillen en Aruba
UTS United Telecommunication Services
5
HOOFDSTUK I
1. Inleiding
1.1 Aanleiding
In oktober 2018 deed de Hoge Raad in Den Haag een belangwekkende uitspraak. In de zogenoemde UTS-zaak werd door de Hoge Raad geoordeeld dat de Algemene
Rekenkamer op Curaçao niet bevoegd was onderzoek te doen naar telecomonderneming UTS. Aangezien UTS gedeeltelijk een staatsdeelneming is, dacht de Algemene
Rekenkamer op Curaçao hier onderzoek naar te mogen doen, maar dit bleek niet het geval. Een van de redenen die de Hoge Raad voor zijn oordeel gaf was de omstandigheid dat UTS als private onderneming geen publieke middelen bezat en dat de Algemene Rekenkamer aldaar zijn taakstelling te buiten zou gaan als het in plaats van onderzoek van en controle op overheidsuitgaven, ook het beleid van een private onderneming zou controleren. Omdat Curaçao meerderheidsaandeelhouder is in UTS, en deze aandelen tot de publieke middelen behoren, was UTS verplicht inlichtingen hierover aan de Algemene Rekenkamer te verschaffen. Deze inlichtingen hadden tevens van belang kunnen zijn voor de controle van de Rekenkamer op de aandeelhoudersrechten door Curaçao. De Algemene Rekenkamer was echter niet expliciet bevoegd tot het onderzoeken van het beleid van UTS, doordat de Landsverordening Algemene Rekenkamer Curaçao die
bevoegdheid niet heeft toebedeeld aan de Rekenkamer aldaar.1
Hoewel de Algemene Rekenkamer op Curaçao niet bevoegd is onderzoek te doen naar staatsdeelnemingen, is deze onderzoeksbevoegdheid voor de Algemene Rekenkamer in Nederland sinds de invoering van de Comptabiliteitswet 2016 zelfs uitgebreid.2
De Comptabiliteitswet vormt dan ook de grondslag waarop de Algemene Rekenkamer in Nederland haar onderzoeksbevoegdheden baseert, met als einddoel het verzekeren van een zorgvuldige controle op de overheidsfinanciën en het daardoor zorgdragen voor goed openbaar bestuur. De vier pijlers onder ‘goed openbaar bestuur’ zijn volgens de
Rekenkamer transparantie, publieke verantwoording, effectiviteit en efficiëntie, en vraaggerichtheid.3 Daarbij ontwikkelt de Algemene Rekenkamer zélf ook normen van
goed openbaar bestuur en dienen deze normen indirect niet alleen als advies aan het overheidsbestuur, maar laatstgenoemde past de door de Rekenkamer voorgeschreven normen ook vaak toe. Op die manier is de Algemene Rekenkamer tegenwoordig niet alleen een instituut dat het overheidsbestuur toetst aan de toepassing van normen van
deugdelijk bestuur, maar dient het tevens als bron voor datzelfde bestuur.4
De financiële verantwoording wordt vooral getoetst aan de vraag of ontvangsten en uitgaven voldoen aan de begrippen rechtmatigheid en doelmatigheid. Voor de invulling van deze begrippen maken Rekenkamers wereldwijd gebruik van de door INTOSAI5
ontwikkelde normen voor Rekenkamers, kortweg de ISSAI-normen.6 Deze standaarden
gelden internationaal als uitgangspunt voor Rekenkamers bij de uitvoering van
doelmatigheidsonderzoek.7
In de overzeese delen van het Koninkrijk is het stelsel waar de Algemene Rekenkamer haar onderzoeksbevoegdheden op baseert, echter een stuk minder inzichtelijk. In dit deel
1HR 19 oktober 2018, ECLI:NL:PHR:2018:618.
2 Taken en bevoegdheden Algemene Rekenkamer actueler, duidelijker en ruimer,
https://www.rekenkamer.nl/actueel/nieuws/2018/01/10/taken-en-bevoegdheden-algemene-rekenkamer-actueler-duidelijker-en-ruimer, geraadpleegd op 20-04-2020. Zie hiervoor: art. 7:35 e.v. CW 2016. 3Algemene Rekenkamer, 2005.
4Addink 2019, p. 207.
5De internationale koepelorganisatie van Rekenkamers. 6Zie voor een volledig overzicht: issai.org.
6
van het Koninkrijk (Aruba, Curaçao en Sint-Maarten), heeft ieder land een eigenRekenkamer, met voor de bevoegdheden per land een Landsverordening als wettelijke grondslag. Deze verordeningen zijn vaak verouderd en zoals de uitspraak in de zaak UTS bewijst, ook weinig inzichtelijk.
De invloed van de Algemene Rekenkamer op het overheidsbeleid is in Nederland breed erkend. Door sommigen wordt de Algemene Rekenkamer zelfs beschreven als deel van de vierde macht8, naast de drie wetgevende, uitvoerende en de rechtsprekende macht.
Het wordt als zodanig getypeerd vanwege de unieke constitutionele positie die de
Algemene Rekenkamer in Nederland invult, door zijn onafhankelijkheid in constitutionele verhoudingen en omdat aan het Hoog College van Staat9 een aparte plek in de Grondwet
is toebedeeld.10
Ondanks dat velen het eens zijn over de unieke constitutionele positie van de Algemene Rekenkamer, is er over het instituut weinig wetenschappelijke literatuur verschenen. Het gaat hierbij veelal om beschrijvingen van overheidsinstituties in staatsrechtelijke
leerboeken. Onderzoeken naar de onderzoeksbevoegdheden die de Algemene Rekenkamer bezit zijn schaars, zowel in Nederland als op Aruba, Curaçao en Sint-Maarten. Wellicht komt dit door de onbekendheid van de institutie, de institutionele positie die de Algemene Rekenkamer op de achtergrond inneemt, of misschien door de stabiele factor die het speelt in het overheidsbestel.
De invloed van de UTS-zaak
De recente uitspraak van de Hoge Raad in de UTS-zaak heeft de wetenschappelijke interesse in de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer hier en overzees een impuls gegeven. Daarnaast heeft deze uitspraak duidelijkheid geschapen in hoeverre de
Rekenkamer in Curaçao bevoegd is onderzoeken uit te voeren naar staatsdeelnemingen. Toch is er buiten deze uitspraak weinig tot geen vergelijkbare jurisprudentie aanwezig die over de onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer in Nederland, over de bevoegdheden van de Rekenkamer in de Caribische delen van het Koninkrijk, ofwel over de verhouding tussen beide meer duidelijkheid kan bieden. Omdat deze jurisprudentie niet of nauwelijks voorhanden is, zal de uitspraak van de Hoge Raad uit 2018 als basis dienen voor mijn onderzoek. Deze uitspraak maakt duidelijk dat de
onderzoeksbevoegdheid van de Algemene Rekenkamer Curaçao ten aanzien van staatsdeelnemingen niet absoluut en aldus begrensd is. Wat de Rekenkamers in
respectievelijk Aruba en Sint-Maarten wel en niet mogen onderzoeken, is tot op heden in de jurisprudentie niet uitgekristalliseerd. Op deze vraag zal ik in dit onderzoek een antwoord worden gevonden.
Onderzoeksvraag
Een kritische blik op de verschenen literatuur over de Nederlandse Algemene
Rekenkamer en de overzeese delen van het Koninkrijk leert dat een rechtsvergelijkend onderzoek naar de onderzoeksbevoegdheden van beiden nog niet is uitgevoerd. Een dergelijke vergelijking kan van groot belang zijn, aangezien daardoor niet alleen meer duidelijk wordt over de staatsrechtelijke positie van de Rekenkamers in het Koninkrijk, maar een vergelijking ook inzicht kan bieden in de verhouding tussen beide typen Rekenkamers. Wat zijn immers de verschillen tussen de onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer in Nederland, en de Rekenkamers in Aruba, Curaçao en
Sint-8Addink 2005 in: Good Governance and the European Union, p. 37.
9De benaming voor een aantal zelfstandige en onafhankelijke overheidsorganen, die als taak hebben de overheid te adviseren en te controleren. Net als onder andere de Raad van State is de Algemene Rekenkamer een Hoog College van Staat.
7
Maarten? Is het stelsel van Landsverordeningen, waarop de Rekenkamers in Caribisch Nederland hun bevoegdheden baseren, inzichtelijk genoeg om aan hun taakstelling te voldoen? Of zou de Comptabiliteitswet zoals we die in Nederland kennen een oplossing kunnen bieden voor de Caribische delen binnen het Koninkrijk der Nederlanden? Al deze vragen leiden tot de volgende allesomvattende onderzoeksvraag:Op welke wijzen verschillen de onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamers in de Caribische delen van het Koninkrijk met de onderzoeksbevoegdheden die de
Algemene Rekenkamer in Nederland bezit en hoe kunnen deze verschillen worden verkleind?
1.2 Opbouw
Ter beantwoording van bovenstaande onderzoeksvraag zullen de
onderzoeksbevoegdheden van vier Rekenkamers binnen het Koninkrijk der Nederlanden vergeleken worden. In hoofdstuk 2 zal worden begonnen met een beschrijving van de onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer in Nederland en de reikwijdte van deze bevoegdheden. Hierna zal in hoofdstuk 3 eenzelfde uitzetting worden gegeven van de bevoegdheden die de Rekenkamers hebben in respectievelijk Aruba, Curaçao en Sint-Maarten. Vervolgens zullen in hoofdstuk 4 de in hoofdstuk 2 en 3 gevonden
verschillen tussen de onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer in Nederland en de Caribische Rekenkamers worden geanalyseerd. Aan de hand van deze analyse, gebaseerd ook op de wettelijke grondslagen van enerzijds de Comptabiliteitswet in Nederland en anderzijds de Landsverordeningen in de Caribische delen van het
Koninkrijk, zal worden bezien of en in welke mate de Landsverordeningen alsmede het Caribische bestuurssysteem de Algemene Rekenkamers in Aruba, Curaçao en Sint-Maarten genoeg handvatten bieden hun onderzoekswerk naar behoren uit te voeren. Afgesloten zal worden met de beantwoording van de centrale onderzoeksvraag en een algehele conclusie.
1.3 Afbakening en grenzen
Onderzoek dat over de Algemene Rekenkamer momenteel voorhanden is, richt zich grotendeels op de institutionele functie de Algemene Rekenkamer heeft binnen het overheidsbestel, en welke waarborgen er vanuit die functie bestaan om zorg te dragen voor deugdelijk bestuur. Deze onderzoeken dienen hoofdzakelijk als fundament en grondslag voor de positie de Rekenkamers in Nederland innemen. In tegenstelling tot deze onderzoeken, richt voorliggend onderzoek zich volledig op de juridische grondslagen van de Rekenkamers binnen het Koninkrijk der Nederlanden. Hierbij wordt niet alleen gekeken op basis waarvan de Algemene Rekenkamer in Nederland, en de Rekenkamers in het Caribisch deel van het Koninkrijk, wettelijk gecodificeerd zijn, maar vooral ook naar de manier waarop zij deze wettelijke taak inzetten, de actieve zijde van het spectrum dus. Om te komen tot een beter begrip van de materie, zal hierbij niet alleen het wettelijk kader worden geschetst, maar ook worden verklaard wat de gevonden onderzoeksbevoegdheden inhouden en welke reikwijdte deze hebben. Hierdoor zal een rechtsvergelijking tussen de verschillende onderzoeksbevoegdheden in een later stadium van het onderzoek eenvoudiger worden.
Een toereikende controle op de overheidsuitgaven van de landen in het Koninkrijk vereist dat de Algemene Rekenkamers van Nederland, Aruba, Curaçao en Sint-Maarten
vergelijkbare instrumenten tot hun beschikking hebben om een dergelijke controle uit te voeren. Daarom is het van belang dat de onderzoeksbevoegdheden die deze
Rekenkamers tot hun beschikking hebben een overeenkomstige reikwijdte hebben, aangezien onderzoek naar overheidsuitgaven anders in het ene deel van het Koninkrijk verschillende resultaten oplevert dan in een ander deel van het Koninkrijk. Dit is
8
bijvoorbeeld van belang voor het uitvoeren van gezamenlijke onderzoeken door deRekenkamers, aangezien afstemming tussen Rekenkamers wordt bemoeilijkt wanneer zij niet beschikken over gelijke onderzoeksbevoegdheden. Daarnaast kunnen onvoldoende instrumenten tot het doen van dergelijke onderzoeken ervoor zorgen dat de uitgaven en
ontvangsten van een van de overheden niet voldoende kunnen worden onderzocht. Een integraal onderzoek naar de onderzoeksbevoegdheden van de centrale Rekenkamers
in het Koninkrijk der Nederlanden is uniek, omdat er eerder wel onderzoek is verricht naar de Caribische Rekenkamers, maar niet eerder in een directe vergelijking met de Algemene Rekenkamer. Hierbij is belangrijk te vermelden dat hier dan ook de grens van het onderzoek wordt getrokken. Dit onderzoek richt zich op de Rekenkamers van de centrale overheden in Nederland, Aruba, Curaçao en Sint-Maarten. Plaatselijke en regionale Rekenkamers zullen in dit onderzoek achterwege worden gelaten.
1.4 Methodologie
Het voorliggende onderzoek zal bekijken welke onderzoeksbevoegdheden voor de Rekenkamers voortkomen uit de institutionele functie die de Rekenkamers in het
Koninkrijk der Nederlanden hebben, hoe het wettelijk stelsel waarop deze bevoegdheden rusten is vormgegeven en in hoeverre deze onderzoeksbevoegdheden worden ingezet. Hierbij zal niet alleen het Nederlandse nationale recht (Grondwet en Comptabiliteitswet) een voorname rol, vervullen, maar ook het recht dat de staatsrechtelijke verhoudingen binnen ons Koninkrijk bepaalt, zoals het Statuut voor het Koninkrijk. Bij het Caribische recht zullen de verschillende Landsverordeningen van belang zijn.
Brongebruik
Om de hoofdvraag van dit onderzoek te kunnen beantwoorden, zal bestaand onderzoek als fundament dienen, al is dat – nogmaals – schaars. Verder zal er voornamelijk literatuuronderzoek en waar mogelijk jurisprudentieonderzoek worden uitgevoerd. Ook zullen verschillende Kamerstukken de revue passeren, bijvoorbeeld de stukken die inzicht geven in de parlementaire onderbouwing voor de Comptabiliteitswet 2016. Daarnaast wordt gebruik gemaakt van wetenschappelijke artikelen zoals die beschikbaar zijn in de Universiteitsbibliotheek en via digitale bronnen zoals Kluwer Navigator, Rechtsorde, Narcis en HeinOnline. Aangezien het stelsel van Landsverordeningen enkele jaren geleden een verandering heeft doorgemaakt, wordt bij voorkeur aansluiting gezocht bij recente bronnen. Waar mogelijk en relevant kunnen ook oudere bronnen worden geraadpleegd.
9
HOOFDSTUK II
2. De onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer in
Nederland
2.1 Inleiding
De onderzoeksbevoegdheden van de Nederlandse Algemene Rekenkamer vinden hun wettelijke grondslag in de Comptabiliteitswet. Sinds 2018 voorziet deze wet in enkele nieuwe bevoegdheden. Hierover verder in dit hoofdstuk meer. De Comptabiliteitswet wordt door vele rechtsgeleerden beschouwd als een lastig te begrijpen wet, evenals door medewerkers bij de Algemene Rekenkamer zelf.11 Wellicht ook daarom bestaat er weinig
literatuur over de werking van deze wet. In dit hoofdstuk wordt in paragraaf 2.2. eerst kort de functie van de Algemene Rekenkamer beschreven. Ten tweede biedt paragraaf 2.3 een overzicht van de belangrijkste onderzoeksbevoegdheden die de wet biedt aan de Algemene Rekenkamer. Ten derde onderzoekt paragraaf 2.4 op welke manier de
Nederlandse Algemene Rekenkamer is verweven met de Rekenkamers in het Caribisch deel van het Koninkrijk.
2.2. De grondwettelijke functie van de Algemene Rekenkamer
In art. 76 GW is de taakomschrijving van de Algemene Rekenkamer te vinden. In dit artikel valt te lezen dat de Rekenkamer is belast met het onderzoek van de ontvangsten en uitgaven van het Rijk. De adviesbevoegdheid van de Algemene Rekenkamer aan de Tweede Kamer is hierin overigens niet te lezen.12 Daarnaast bepaalt art. 78 GW dat de
wet de bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer regelt. Deze wet is de
Comptabiliteitswet 2016. De voorgaande artikelen dienen in samenhang te worden gelezen met art. 105 lid 3 GW.
Dit artikel bepaalt dat de rijksrekening naar de Staten-Generaal wordt gestuurd, nadat de Algemene Rekenkamer deze heeft goedgekeurd. De Algemene Rekenkamer
controleert met zoveel woorden dus ook de rekening. Gezien de terminologische
omschrijving van art. 105 lid 3 GW heeft de Algemene Rekenkamer niet de mogelijkheid de rijksrekening af te keuren. In de praktijk kan de Rekenkamer de rekening ofwel geheel goedkeuren, dan wel goedkeuren met beperkingen. Het goedkeuren van de rijksrekening betekent niet dat de verantwoording ervan zonder onjuistheden of onduidelijkheden was. Relatief kleine onjuistheden worden door de Algemene Rekenkamer dikwijls getolereerd.13
Hieronder vallen twee soorten beperkingen, ook wel aantekeningen genoemd. Allereerst kunnen deze beperkingen zien op bezwaren van de Algemene Rekenkamer aangaande bepaalde uitgaven of ontvangsten. Deze staan bekend als de rechtmatigheidsbezwaren. Dit instrument wordt alleen ingezet in bijzondere situaties, zoals wanneer een minister niet reageert op aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer, dan wel wanneer er omvangrijke fouten zijn gemaakt, bijvoorbeeld in een jaarverslag.14 In geval van pure
11Uit gesprekken voorafgaand aan voorliggend onderzoek bleek dat onderzoekers van de Algemene Rekenkamers de Comptabiliteitswet omschrijven als een ‘lastig te begrijpen wet’, waarbij vooral de
werkbaarheid en reikwijdte van de wet regelmatig moeilijk te begrijpen zijn. Dit geldt niet alleen tijdens het uitvoeren van onderzoeken, maar ook in contact met ministeries bij de uitleg van onderzoeksbevoegdheden en tijdens de hoor-en wederhoor fase bij het openbaren van de onderzoeksresultaten.
12Kortmann e.a. 2016, p. 289.
13Kamerstukken II, 2001–2002, 28270, nrs. 1–2, p. 10.
14https://www.rekenkamer.nl/onderwerpen/verantwoordingsonderzoek/over-dit-onderzoek/bezwaaronderzoek. De bezwaarprocedure is opgenomen in art. 7.21 CW. Het bezwaar dient gericht te zijn op het financieel beheer, de materiële bedrijfsvoering of de verantwoording daarover. Na ontvangst krijgt de Minister uiterlijk een maand om aan de Algemene Rekenkamer maatregelen bekend te maken die kunnen leiden tot opheffing van het bezwaar. Oordeelt de Rekenkamer naar art. 7.21 lid 4 CW dat deze maatregelen onvoldoende zijn, dan kan het
10
rechtmatigheidsbezwaren is er sprake van het ontbreken van een wettelijke grondslag voor bepaalde uitgaven. Een dergelijke onvolkomenheid kan alleen bij wet worden gerepareerd. In voorkomende gevallen is het aldus aan de regering binnen twee maanden bij de Tweede Kamer een voorstel in te dienen tot opheffing van deze bezwaren. Dit wordt een indemniteitswet genoemd. Deze wet heeft tot doel om geconstateerde onrechtmatigheden via een wettelijke procedure af te handelen,waardoor een formeel beletsel wordt weggenomen dat aan latere goedkeuring in de weg staat.15 Ten tweede zijn er overige bezwaren, waarbij bijvoorbeeld de interne controle
binnen de overheid niet op orde is. Ook deze bezwaren dienen opgeheven te worden, alvorens de rijksbegroting goedgekeurd kan worden. Dergelijke bezwaren kunnen echter niet leiden tot indiening van een indemniteitswet, aangezien er in dit geval geen
‘strijdigheid van posten met wetten’ geconstateerd kan worden. In dat geval kan de Rekenkamer kiezen voor een aantekening in het Rekenkamer-rapport behorend bij de financiële verantwoording. Dit betekent dat de begroting met een beperking goedgekeurd
wordt. De regeling van bevoegdheden wordt door de Grondwet overgelaten aan de wetgever.
Hiervoor is de Comptabiliteitswet de aangewezen wet. De grondslag voor de
Comptabiliteitswet kan gevonden worden in art. 105 lid 4 GW, die bepaalt dat ‘de wet
regels stelt omtrent de beheer van de financiën van het Rijk.16
De Comptabiliteitswet bepaalt dat de Algemene Rekenkamer jaarlijks doelmatigheids-en rechtmatigheidsonderzoek doet en hierover rapporteert aan de Tweede Kamer en de regering.
2.3 De onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer
Het verantwoordingsonderzoek
De belangrijkste - en jaarlijks terugkerende - onderzoeksbevoegdheid van de Algemene Rekenkamer betreft het verantwoordingsonderzoek, waarin door de regering financiële verantwoording over de overheidsuitgaven moet worden afgelegd.17 Dit
verantwoordingsonderzoek is direct terug te voeren op de grondwettelijke taak die de Algemene Rekenkamer heeft, zoals omschreven in art. 76 GW. In het kader van het verantwoordingsonderzoek kan er door de Rekenkamer ook onderzoek worden gedaan buiten het Rijk. Een voorbeeld hiervan is een onderzoek naar de besteding van
begrotingsmiddelen, zoals subsidies, waarbij de Algemene Rekenkamer onderzoek kan verrichten bij de subsidieontvanger. Hierbij kan een rechtspersoon met een wettelijk
omschreven taak of een staatsdeelneming worden onderzocht.18
Art. 7.13 CW omschrijft de reikwijdte van het verantwoordingsonderzoek. De Algemene Rekenkamer toetst – alvorens tot een goedkeuring van de financiële verantwoording te kunnen komen – het overheidsbeleid aan vier normen. Deze normen zijn
betrouwbaarheid, ordelijkheid, rechtmatigheid van de informatie en de inrichtingseisen voor de verantwoordingsdocumenten.19 Het onderzoek naar het beheer en de
administraties, bedoeld in art. 7.12 lid 2 CW, wordt beoordeeld aan de hand van de normen doelmatigheid, rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid.
naar art. 7.22 CW besluiten tot handhaving van het bezwaar. Indien het een rechtmatigheidsbezwaar betreft, dient er naar art. 7.23 lid 3 CW binnen twee maanden na de mededeling een voorstel tot vaststelling van een indemniteitswet aan de Tweede Kamer te worden gezonden.
15Broeksteeg 2009, p. 344-350.
16Kamerstukken II, 2015-2016, 34426, nr. 3, p. 7. 17Art. 7.12 CW.
18Kamerstukken II, 2015-2016, 34426, nr. 3, p. 137. 19Art. 3.8 CW.
11
Rapportage van het verantwoordingsonderzoekKrachtens art. 7.14 CW dient de Algemene Rekenkamer de rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk goed te keuren. Hierbij wordt er een rechtmatigheidscontrole uitgevoerd en een onderzoek gedaan naar de rechtmatigheid van het gevoerde beleid van het Rijk en de doelmatigheid van het beheer.20 Door een rechtmatigheidscontrole uit
te voeren, wordt nagegaan of uit de aangevoerde informatie voldoende blijkt dat de daarin bedoelde gedragingen rechtmatig tot stand zijn gekomen. Hiermee wordt in overeenstemming met het geschreven recht bedoeld.21 Tegelijkertijd dienen deze
gedragingen in lijn te zijn met de geschreven beginselen van goed bestuur.22 De
Algemene Rekenkamer volgt deze principes, vooral waar het aankomt op verantwoordelijk bestuur.23
Wanneer de Algemene Rekenkamer de rijksrekening goedkeurt, wordt deze door de Minister van Financiën naar de Staten-Generaal verzonden, die deze vervolgens dient vast te stellen. Hiertoe wordt een slotwet vastgesteld.24 Mocht het nodig zijn, kan er een
indemniteitswet worden ingediend, waarover in paragraaf 2.2 al kort is geschreven. Deze indemniteitswetprocedure geeft de Minister van Financiën de mogelijkheid de
goedkeuring van de Algemene Rekenkamer over zijn financiële verantwoording uit te stellen. Dit voorbehoud van de Rekenkamer geeft de Minister tevens de kans een
financiële onrechtmatigheid op de rijksbegroting te omzeilen. In geval van een financiële onrechtmatigheid kan de rijksrekening immers niet worden vastgesteld, en voldoet de Rekenkamer niet aan zijn grondwettelijke taak.25 Dit voorbehoud is een voorbeeld van
een afspraak tussen de Minister van Financiën en de Algemene Rekenkamer, waarbij zij zich beiden kunnen kwijten van hun grondwettelijke taak, namelijk het aanbieden van een goedgekeurde rekening aan de Staten-Generaal, dan wel het controleren van die rijksbegroting op (financiële) onrechtmatigheden.
Doelmatigheidsonderzoek
Naast het verantwoordingsonderzoek kan de Algemene Rekenkamer ook een doelmatigheidsonderzoek uitvoeren.26 In een dergelijk onderzoek wordt de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het overheidsbeleid onderzocht. De centrale vraag in dergelijke onderzoeken is of de door de overheid ingezette middelen optimaal zijn gebruikt (het efficiëntievereiste), of er met minder middelen (het economievereiste) gelijke of vergelijkbare resultaten hadden kunnen worden geboekt (het
effectiviteitsvereiste).27
Bij doelmatigheidsonderzoeken wordt zowel de doelmatigheid van de organisatie, zoals procedures, onderzocht als de doelmatigheid van de bedrijfsvoering, zoals de inrichting van werkprocessen. Dit zijn onderzoeken naar gevoerd beleid.28 Met gevoerd beleid
wordt bedoeld het beleid zoals bepaald in de bestuurlijke besluitvorming. Hierbij kan het gaan om een beleidsvoornemen. Ook kan het betrekking hebben op de uitvoering van het beleid, maar dit is niet noodzakelijk. De doelmatigheid van het gevoerde beleid dat ziet op de uitvoering wordt door de Algemene Rekenkamer normaliter namelijk achteraf
20 Art. 7.12-7.15 CW. 21Addink 2012, p. 272.
22Addink 2005 in: Judicial Lawmaking and Administrative Law, p. 169-183. 23Curtin & Wessel 2005, p. 36.
24Bovend’Eert, T&C Grondwet en Statuut, Begroting bij: Grondwet, artikel 105. 25Art. 105 lid 3 GW.
26Art. 7.16 CW.
27INTOSAI: Standards and guidelines for performance auditing based on INTOSAI’s Auditing Standards and practical experience, ISSAI 3000, p. 17.
12
getoetst. Toetsing achteraf is ook staatsrechtelijk beter te verantwoorden, nu deRekenkamer een onafhankelijke controleur van het gevoerde overheidsbeleid is, geen deel uitmaakt van de regering, en aldus geen rol speelt in de politieke besluitvorming. Nu de Algemene Rekenkamer niet betrokken wordt in de beleidsvoorbereiding- en
uitvoering, kan het gemakkelijker een onafhankelijke en kritische controle uitvoeren op de ontvangsten en uitgaven van het Rijk.29 Dit geldt dan ook nadrukkelijk als
uitgangspunt van de Algemene Rekenkamer.30
De uitzondering op de regel is de situatie, waarin de Staten-Generaal dan wel een vakminister de Rekenkamer verzoeken een onderzoek in te stellen naar een
voorgenomen besluit. In een dergelijke situatie heeft de politieke besluitvorming nog niet plaatsgevonden en vindt de controle dan ook vooraf plaats.31
Bevoegdheden tot het doen van verantwoordings-en doelmatigheidsonderzoek
Conform art. 7.18 CW is de Algemene Rekenkamer bevoegd onderzoek te doen bij alle onderdelen van het Rijk. Hieronder vallen ‘alle goederen, administraties, documenten en andere informatiedragers’ van de Rijksoverheid. Daartoe behoort nadrukkelijk ook
vertrouwelijke informatie. Kort gezegd kan de Rekenkamer alle informatie opeisen die zij nodig vindt ten behoeve van een controle op het overheidsbeleid. Aangezien de
Algemene Rekenkamer niet betiteld kan worden als een bestuursorgaan in de zin van de Awb, vallen zij niet onder de reikwijdte van de Wob en kan er aldus van de Rekenkamer
geen openbaarheid van stukken worden geëist.32
Naar art. 7.18 lid 2 CW kan de Algemene Rekenkamer inzage vorderen in de dossiers van een accountant die door de Minister is ingesteld. Hierbij doet het niet ter zake of de accountant intern werkzaam is binnen een ministerie, of dat deze van buitenaf komt en
openbaar accountant is. Art. 7.18 lid 3 CW bepaalt dat de Algemene Rekenkamer in haar onderzoeken gebruik
kan maken van eerder onderzoek. Daarbij is het niet van belang of dit onderzoek verricht is door de Rekenkamer zelf, een openbare account of de Auditdienst Rijk, de interne auditor van het Rijk. Hierdoor kunnen onnodige herhalingen in een onderzoek worden voorkomen.33 Naar art. 7.18 lid 4 CW is het onderzoek van de Rekenkamer niet aan tijd
gebonden. Het leidende criterium is dat het onderzoek van de Algemene Rekenkamer van belang moet zijn voor het Rijk.
Art. 7.19 CW bepaalt – in het verlengde van art. 7.18 CW – dat de Algemene
Rekenkamer ook bevoegd is onderzoek te doen wanneer een derde de uitvoering van een administratie heeft uitbesteed aan een ander. De administratie van laatstgenoemde kan in dat geval door de Rekenkamer eveneens worden onderzocht.34 Daarnaast is de
Algemene Rekenkamer op basis van art. 7.20 CW bevoegd ‘geheime ontvangsten en uitgaven’ van het Rijk te onderzoeken. Dergelijk onderzoek dient te worden verricht door het college van de Rekenkamer, waarbij het naar art. 7.20 lid 2 CW ondersteuning kan
29Van Braband, EJLE 1994/1, p. 122.
30Kamerstukken II, 2015-16, 34426, nr. 3, p. 144.
31Zo kan de Tweede Kamer de Algemene Rekenkamer vragen een verzoekonderzoek uit te voeren. Een dergelijk onderzoek door de Algemene Rekenkamer kan de Tweede Kamer meer inzicht geven in bijvoorbeeld financiële geldstromen op een specifiek ministerie. Door extra informatie te verzamelen over dergelijke geldstromen kan de Tweede Kamer haar controlerende taak zorgvuldiger vormgeven.
32Kamerstukken II, 2015-16, 34426, nr. 3, p. 146. 33Kamerstukken II, 2015-16, 34426, nr. 3, p. 148. 34Kamerstukken II, 2015-16, 34426, nr. 3, p. 148.
13
krijgen van onderzoekers van de Rekenkamer. Normaliter wordt dergelijke kennisvanwege de vertrouwelijkheid ervan gedeeld met een beperkt aantal medewerkers.35
Het verzoekonderzoek
Op verzoek van de Staten-Generaal kan de Algemene Rekenkamer een
verzoekonderzoek uitvoeren. Deze mogelijkheid is vastgelegd in art. 7.23 CW en strekt zich tevens uit tot verzoeken van ministers en staatssecretarissen.36 De Algemene
Rekenkamer kan vervolgens zelf beslissen of het aan een dergelijk verzoek wil of kan voldoen, en welke reikwijdte het daarvoor kiest. Verzoekonderzoeken kunnen zijn gericht op gevoerd beleid, maar ook op bedrijfsvoering op een ministerie of – in
uitzonderingsgevallen – op een voorgenomen besluit37 van een minister.38 Dit is
uitzonderlijk, aangezien onderzoeken van de Algemene Rekenkamer doorgaans achteraf plaatsvinden, na de bestuurlijke besluitvorming.
Bevoegdheden tot het doen van onderzoek naar publieke middelen buiten het Rijk Naast het onderzoeken van de inzet van publieke middelen binnen het Rijk, heeft de Algemene Rekenkamer ook de bevoegdheid het gebruik van publieke middelen buiten het Rijk te onderzoeken.39 Welk onderzoek de Rekenkamer naar publieke middelen buiten
het Rijk kan uitvoeren hangt samen met het budgettaire beginsel.40 Dit beginsel houdt in
dat de Rekenkamer alleen gevoerd beleid van een Minister ten aanzien van betrokken organisaties kan onderzoeken, wanneer deze organisaties worden gefinancierd uit publiek geld. Dit kan zowel geld uit een rijksbegroting zijn, als bijvoorbeeld een
belastingopbrengst.41 De aard van de financiering is van belang voor de reikwijdte van de
controle op deze middelen die de Algemene Rekenkamer kan uitvoeren. De werkingssfeer van de Algemene Rekenkamer reikt tot alle huishoudingen die een financiële binding met
het Rijk hebben.42
Naar art. 7.24 onder a CW kan de Rekenkamer rechtspersonen onderzoeken die een subsidie of lening uit de rijksbegroting hebben ontvangen. Deze bijdrage kan zowel direct als indirect (via een intermediair) zijn ontvangen. Dit kunnen zowel publiekrechtelijke rechtspersonen, zoals openbare lichamen, als privaatrechtelijke rechtspersonen, zoals
verenigingen en stichtingen zijn. Naast het budgettaire beginsel, speelt ook het publiekrechtelijk beginsel een belangrijke
rol in het onderzoek van de Algemene Rekenkamer. Art. 7.24 sub b CW bepaalt dat de Rekenkamer onderzoek mag uitvoeren naar rechtspersonen die een wettelijke taak uitvoeren. Deze rechtspersonen behoren tot de ‘publieke sfeer’ van het Rijk. Stevers onderscheidt hierbij twee soorten, het formeel publiekrechtelijk beginsel en het materieel publiekrechtelijk beginsel. Onder het formeel publiekrechtelijk beginsel vallen alleen publiekrechtelijke rechtspersonen onder de werkingssfeer van de Algemene Rekenkamer. Onder het materieel publiekrechtelijk beginsel vallen echter ook privaatrechtelijke
rechtspersonen die materieel tot de publieke sfeer horen.43 Rechtspersonen met een
35Kamerstukken II, 2015-16, 34426, nr. 3, p. 149.
36Kamerstukken II, 2015-16, 34426, nr. 3, p. 150. Zo verzocht staatssecretaris Dekker de Algemene Rekenkamer in 2012 een onderzoek te doen naar passend onderwijs bij basisscholen. Zie hiervoor:
Kamerstukken II, 2012-13, 31497, nr. 92.
37Zie als voorbeeld: Kamerstukken II, 2014–2015, 34000 VIII, nr. 80, p. 1-4. 38Kamerstukken II, 2015-16, 34426, nr. 3, p. 151. 39Art. 7.24 CW. 40Kamerstukken II, 2015-16, 34426, nr. 3, p. 151. 41Kamerstukken II, 2015-16, 34426, nr. 3, p. 151. 42Damen 1987, p. 679. 43Stevers 1979, p. 145.
14
wettelijke taak worden ook wel RWT’s genoemd. Krachtens art. 1.1 CW kan de Algemene Rekenkamer naar een RWT een onderzoek instellen, wanneer de uitvoering van een wettelijke taak ‘geheel of gedeeltelijk wordt bekostigd uit de opbrengst van een bij ofkrachtens een wet ingestelde heffing’. Art. 7.24 onder c CW bepaalt dat de Algemene Rekenkamer niet alleen een onderzoek
mag instellen naar rechtspersonen die worden gefinancierd uit publieke middelen of een wettelijke taak uitvoeren, maar ook naar degenen die ‘goederen of diensten leveren die met begrotingsgeld worden betaald en voor zover die goederen of diensten betrekking hebben op de uitvoering van een publieke taak’. Sinds de invoering van de
Comptabiliteitswet 2016 is dit een nieuwe bevoegdheid voor de Algemene Rekenkamer. Wel kan deze bevoegdheid alleen ingezet worden, wanneer de Minister in kwestie contractueel met de externe partij in kwestie heeft afgesproken dat er controles kunnen worden uitgevoerd. Gezien de omschrijving van art. 7.24 onder c CW dient deze
rechtspersoon daarnaast een publieke taak te vervullen, zoals een beleidstaak of een wettelijke taak. De uitvoering van wettelijke taken, zoals infrastructurele
werkzaamheden, kan in handen worden gesteld van private ondernemingen. Door dergelijke activiteiten uit te voeren, vervullen deze ondernemingen op dat moment een publieke taak. Een voorbeeld is het uitvoeren van bouwwerkzaamheden door een private onderneming. Goederen en diensten die worden ingehuurd met betrekking tot
bedrijfsvoering van de overheid mogen echter niet worden onderzocht.44
Ook kan de Algemene Rekenkamer een onderzoek verrichten bij een openbaar lichaam en die krachtens de Wet gemeenschappelijke regelingen is ingesteld.45 Hierbij dient er
door het Rijk te worden deelgenomen46 in een dergelijk openbaar lichaam. De
Rekenkamer is namelijk niet bevoegd een openbaar lichaam te onderzoeken waarin alleen een decentraal orgaan participeert.47
Onderzoek naar staatsdeelnemingen
Art. 7.24 sub e CW bepaalt dat de Algemene Rekenkamer bevoegd is
staatsdeelnemingen te onderzoeken, in geval de overheid bij naamloze of besloten
vennootschappen in bezit is van 5% van de aandelen. Art. 7.27 CW voegt hieraan toe dat de Rekenkamer een onderzoek naar een dergelijke deelneming dient te richten op de feitelijke invulling van het aandeelhouderschap door de staat, en het beleid dat de betrokken Minister ten aanzien van de deelneming heeft gevoerd. Ter controle is noodzakelijk om bij de betrokken ondernemingen ter plaatse onderzoek te kunnen verrichten.48 Een onderzoek naar de bedrijfsvoering van de staatsdeelneming zelf, de
wijze waarop de deelneming wordt geleid, valt hier niet onder.49 Ook is de Rekenkamer
niet bevoegd de besluitvorming van de vennootschap te onderzoeken.50
Met betrekking tot deze staatsdeelnemingen heeft de Rekenkamer de bevoegdheid informatie op te vragen bij het Ministerie. Dit betreft ook informatie over een
dochtervennootschap van de onderhavige onderneming.51
Daarnaast kan de Algemene Rekenkamer conform art. 7.35 lid 2 CW onderzoek verrichten bij vennootschappen waarvan de Staat 50% of meer van de geplaatste
44Kamerstukken II, 2015-16, 34426, nr. 3, p. 154. 45Art. 7.24 onder d CW.
46Art. 94 Wet gemeenschappelijke regelingen. 47Kamerstukken II, 2015-16, 34426, nr. 3, p. 155. 48Kamerstukken II, 2016–2017, 34426, nr. 27, p. 2. 49Kamerstukken II, 2015-16, 34426, nr. 3, p. 157. 50Art. 7.27 CW.
15
aandelen bezit. Dit strekt zich tevens uit tot dochtervennootschappen van de bedoelde nv’s en bv’s uit lid 2. De reden hiervoor is dat wanneer nv’s en bv’s hun activiteiten onderbrengen in dochtervennootschappen, de staatsdeelneming an sich geen feitelijke werkzaamheden verricht. De Rekenkamer zou in die situatie wettelijk niet bevoegd zijn onderzoek te doen naar een dochtervennootschap.52 Ook hier geldt dat de bevoegdheidvan de Algemene Rekenkamer gericht is op het controleren van het beleid van de betrokken Minister ten aanzien van de vennootschap (en de invulling van zijn aandeelhoudersrol), maar niet op de besluitvorming en de bedrijfsvoering van de vennootschap. Bij een aandeelhouderschap van de Staat met een kleinere waarde dan 50% is de Rekenkamer niet bevoegd bij nv’s en bv’s ter plaatse een onderzoek te verrichten. Dit is conform het gelijkheidsbeginsel zoals neergelegd in het
vennootschapsrecht.53
Onderzoek naar (klein)dochterondernemingen
In het voorjaar van 2020 is een wetsvoorstel aanhangig dat de onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer tot (klein)dochterondernemingen bepaalt. Dit wetsvoorstel creëert een bevoegdheid waarbij de Algemene Rekenkamer onderzoek kan doen naar vennootschappen waarin gemeenten, provincies en/of Staat gezamenlijk een
meerderheidsbelang hebben, zonder dat één publieke aandeelhouder een belang heeft van meer dan 50%.54 De Algemene Rekenkamer drong aan om in deze nieuwe
bevoegdheid tevens de mogelijkheid op te nemen om bij ter plaatse onderzoek te kunnen doen bij (klein)dochterondernemingen van deze gezamenlijke overheidsdeelnemingen.55
Als voorbeeld gaf de Algemene Rekenkamer ‘regionale ontwikkelingsmaatschappijen waar de participatieactiviteiten in dochterondernemingen plaatsvinden’.56 In april 2020
heeft staatssecretaris Knops in de nota van wijziging opgenomen mee te gaan met het hiervoor omschreven advies van de Algemene Rekenkamer. Daartoe wordt er een nieuw derde lid aan art. 7.35 CW toegevoegd, welke zal regelen dat de Algemene Rekenkamer tevens onderzoek kan doen naar (klein)dochterondernemingen van gezamenlijke
overheidsdeelnemingen.57
Internationale werkzaamheden van de Algemene Rekenkamer
Tenslotte bepaalt art. 7.38 CW dat de Algemene Rekenkamer de bevoegdheid heeft werkzaamheden uit te voeren buiten de landsgrenzen, bijvoorbeeld in samenwerking met nationale Rekenkamers van andere landen. Deze werkzaamheden dienen aan te sluiten bij de wettelijke taak van de Rekenkamer, zoals het verantwoordingsonderzoek of een onderzoek naar de besteding van publieke middelen buiten het Rijk.58 Een voorbeeld van
dit laatste kan zijn het aangaan van ontwikkelingssamenwerking met een ander land. Deze ondersteunende onderzoeken worden vaak geïnitieerd door het Ministerie van Buitenlandse Zaken.59 Recent zagen we een dergelijke samenwerking in Soedan, waar de
Algemene Rekenkamer de Soedanese Rekenkamer ondersteunt in het controleren van de rijksoverheid aldaar.60
52Kamerstukken II, 2015-16, 34426, nr. 3, p. 165.
53Kamerstukken II, 2015-16, 34426, nr. 3, p. 165. Zie hiervoor ook art. 2:201 lid 2 BW. 54Kamerstukken II, 2019-20, 35298, nr. 2, p. 6. 55Kamerstukken II, 2019-20, 35298, nr. 5, p. 1. 56Kamerstukken II, 2019-20, 35298, nr. 5, p. 2. 57Kamerstukken II, 2019-20, 35298, nr. 10, p. 1-2. 58Kamerstukken II, 2015-16, 34426, nr. 3, p. 167. 59Art. 7.38 lid 2 CW.
60Rekenkamer Soedan krijgt steun Algemene Rekenkamer,
https://www.rekenkamer.nl/actueel/nieuws/2020/01/16/rekenkamer-soedan-krijgt-steun-algemene-rekenkamer, geraadpleegd op 07-03-2020.
16
2.4 Onderzoek van de Algemene Rekenkamer in het Caribisch deel van het Koninkrijk
De betekenis van Koninkrijksaangelegenheden voor de Algemene Rekenkamers De staatsrechtelijke relatie tussen Nederland enerzijds en Aruba, Curaçao en Sint-Maarten anderzijds, wordt bepaald door het Statuut voor het Koninkrijk (hierna:
Statuut). Om de verwevenheid tussen de taakstelling van de Algemene Rekenkamer en de Rekenkamers in Caribisch Nederland te begrijpen, dient er eerst te worden gekeken naar waar deze schijnbare wisselwerking zijn oorsprong kent. Om dit goed te kunnen begrijpen, is het ten eerste van belang de betekenis van het begrip
koninkrijksaangelegenheden te bespreken. Koninkrijksaangelegenheden zijn bestuurlijke of regelgevende onderwerpen die onder de verantwoordelijkheid van koninkrijksorganen worden behandeld.61
De aangelegenheden van het Koninkrijk zijn bepaald in het Statuut. Voor onderhavig onderwerp is voornamelijk art. 43 Statuut van belang. Lid 1 van dat artikel bepaalt dat het Statuut de autonomie van de verschillende landen als uitgangspunt neemt. Art. 43 lid 2 voegt hier echter aan toe dat het waarborgen van fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van bestuur, waar ook de
Rekenkamers zich op richten, een koninkrijksaangelegenheid zijn. Deugdelijk bestuur bestaat uit verschillende componenten, zoals doeltreffendheid, verantwoording en transparantie van overheidshandelen.62 In eerste instantie wordt met deugdelijk bestuur
voornamelijk doelmatig bestuur bedoeld. Onder doelmatig bestuur vallen vervolgens de bestanddelen efficiënt en effectief bestuur. Efficiënt bestuur houdt in dat ‘de gestelde bestuursdoelen tegen de relatief minste kosten worden bereikt’. Effectief bestuur
betekent dat de ‘gestelde bestuursdoelen daadwerkelijk worden bereikt’.63
Rogier merkt op dat de controle op doelmatig bestuur voornamelijk door het parlement dient te gebeuren, maar dat deugdelijk bestuur vanuit een juridisch perspectief
rechtmatig bestuur inhoudt. Daarbij dienen er door het bestuur in de uitvoering van zijn handelen zowel geschreven als ongeschreven rechtsnormen te worden nageleefd, zoals de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.64 Daarnaast vereist goed bestuur
participatie, transparantie, verantwoording, effectiviteit en op een op mensenrechten gericht bestuur.65
De zorg voor de verwezenlijking van deugdelijk bestuur ligt echter vooral bij de individuele landen die deel uitmaken van het Koninkrijk.66 Het zorgdragen voor
deugdelijk bestuur is een Landsaangelegenheid, een onderwerp dat onder de verantwoordelijkheid van Landsorganen wordt geregeld. Volgens Croes zijn aangelegenheden dan ook exclusief een Koninkrijksaangelegenheid dan wel een Landsaangelegenheid. Als een onderwerp kan worden betiteld als een
Koninkrijksaangelegenheid, is deze terug te vinden in art. 3 lid 1, art. 42 lid 2 en art. 54 lid 1 Statuut. De overige aangelegenheden genoemd in het Statuut, zijn
Landsaangelegenheden.67 Volgens Santos de Nascimento betekent exclusiviteit de
eindverantwoordelijkheid van de Landen van het Koninkrijk over hun eigen
aangelegenheden.68 De primaire verantwoordelijkheid voor de belangen genoemd in art.
61Santos de Nascimento 2015, p. 5. 62Saleh 2001, p. 229. 63Rogier 2012, p. 61. 64Rogier 1991, p. 34-43. 65Addink, NTB 2005/23, p. 173-176. 66Rogier 2012, p. 46. 67Croes 2006, p. 26. 68Santos de Nascimento, CJB 2015/4, p. 5.
17
43 Statuut ligt bij de landen zelf. Het Koninkrijk dient er op toe te zien dat die belangen daadwerkelijk worden gewaarborgd.69 Daarbij is de waarborgfunctie uit art. 43 lid 2Statuut gericht aan de koninkrijksregering, het koninkrijksorgaan waaraan in het Statuut bepaalde toezichtsbevoegdheden zijn toebedeeld.70 Dit is dan ook het hoogste
toezichtsorgaan van het Koninkrijk der Nederlanden.71
Een ingreep door het Koninkrijk kan slechts een laatste redmiddel zijn.72 Daarbij dient
een mogelijke ingreep altijd te worden gekoppeld aan een door het Statuut, Rijkswet of Landsverordening daartoe gegeven bevoegdheid.73 Mocht een ingreep noodzakelijk
blijken, dan dient deze gericht te zijn op het zo snel mogelijk herstellen van de autonomie van de eigen landsorganen van het betreffende land.74 Daarnaast mag
ingrijpen niet verder gaan dan noodzakelijk is, gezien de omstandigheden waarin het land verkeert.75 Tenslotte dient er sprake te zijn van een ernstig en langdurig
tekortschieten van een land in de uitvoering van zijn bevoegdheden, waarbij er geen uitzicht is op verbetering. Optreden door het Koninkrijk dient daarbij altijd tijdelijk te zijn, gericht op een zo spoedig mogelijk en volledig herstel van het land in zijn bevoegdheden.76
Een argument dat pleit voor toezicht op de Caribische delen van het Koninkrijk door Nederland is de grotere politieke en financiële slagkracht die Nederland heeft.77 Het
subsidiariteitsbeginsel zou in dat licht voor Nederlandse inmenging een opening kunnen geven.78 Dergelijk toezicht dient echter altijd te worden gekoppeld aan een
koninkrijksbelang.79 Een louter intern Nederlands politiek of financieel belang volstaat
dus niet. Het waarborgen van fundamentele rechten en vrijheden op de Caribische
rijksdelen, zoals volgt uit art. 42 lid 2 Statuut, is een opdracht aan het gehele Koninkrijk. Nederland als deel van het Koninkrijk heeft qua toezichtsbevoegdheden dus niet zozeer ‘hogere rechten’. Wel bezit het een bijzondere plicht om toe te zien op het waarborgen van de fundamentele waarden die gelden in het Koninkrijk.80
Het Nederlandse kabinet verwoordde in 2011 de waarborg op het toezien van deugdelijk bestuur in het Koninkrijk als volgt:
“een terughoudende opstelling bij de invulling van de waarborgfunctie noodzakelijk en verantwoord [is]. Het is een uitdrukking van het vertrouwen in de instituties en organen van de afzonderlijke landen dat zij zelf in staat zijn in voorkomende gevallen van inbreuk redres te bieden. De eigen verantwoordelijkheid van de landen blijft voorop staan. De Koninkrijksregering kan verschillende maatregelen treffen in het kader van de
waarborgtaak. Welke dit zijn zal van geval tot geval moeten worden bezien. De meest
69Van Helsdingen 1957, p. 484.
70Bakhuis 2013, p. 10. Bakhuis noemt hierbij bijvoorbeeld de bevoegdheid om bij taakverwaarlozing te kunnen voorzien in het bestuur van bepaalde landen naar art. 51 Statuut.
71Vgl. Nauta & Van Gennip 2007, p. 38.Zie ook Pronk 1991, p. 30-31. Pronk noemt de Koninkrijksregering zelfs ‘de uitvoerende macht van het Koninkrijk’.
72Saleh 2011, p. 27. Zie ook Borman 2005, p. 75-78. 73Hoogers & Karapetian 2019, p. 10-11.
74Bovend’Eert e.a. 2018, p. 334.
75Kamerstukken II 1953/1954, 3517, nr. 3, p. 15.
76Kamerstukken II, 2010–2011, 32500 IV, nr. 50, p. 9-10. 77Da Costa Gomez 1935, p. 45.
78Zie in dit kader Santos de Nascimento 2016, p. 129. Het algemeen belang kan in voorkomende gevallen beter door Nederland worden behartigd, nu deze zowel bestuurskrachtiger als draagkrachtiger is. Het
subsidiariteitsbeginsel. Het subsidiariteitsbeginsel rechtvaardigt aldus bestuurlijk toezicht van Nederland in de Caribische delen van het Koninkrijk. Zie ook Da Costa Gomez 1935, p. 45.
79Santos de Nascimento 2016, p. 168. 80Santos de Nascimento 2016, p. 168.
18
besproken bevoegdheden die dit ingrijpen operationaliseren – geregeld in de artikelen 50 en 51 van het Statuut – zijn overigens nog nooit toegepast.”81Dit roept de vraag op of de werkzaamheden van de Algemene Rekenkamers in Aruba, Curaçao en Sint-Maarten kunnen worden aangemerkt als een koninkrijksaangelegenheid, dan wel dat het Koninkrijk als een ‘ultimum remedium’ in de uitvoering van
onderzoeksbevoegdheden van de Rekenkamers in voornoemde landen kan ingrijpen. Hierover is in de literatuur geen consensus te vinden. Het waarborgen van deugdelijk bestuur in de landen van het Koninkrijk is an sich een koninkrijksaangelegenheid82. De
controle daarop is echter overgelaten aan de instituties van de landen zelf. Daarnaast zijn financieel-economische aangelegenheden bewust géén koninkrijksaangelegenheid.83
Logemann stelt dat de Algemene Rekenkamer in Nederland niet kan worden gezien als een ‘koninkrijksorgaan’, omdat de Rekenkamer in art. 53 van het Statuut niet opereert als een Koninkrijksorgaan, maar als landsorgaan ‘dat diensten verleent aan andere landen’.84 Het toezicht op de rijksuitgaven kan worden uitgeoefend door de Nederlandse
Algemene Rekenkamer,indien Curaçao, Aruba of Sint-Maarten dit wensen. Het Statuut noemt in art. 53 een ‘mogelijke taak’ voor de Algemene Rekenkamer in Curaçao, Aruba of Sint-Maarten, waarbij de uitoefening van die taak afhankelijk is van de wens van voornoemde landen.85 Om die reden is de Algemene Rekenkamer in het Statuut niet
expliciet als Koninkrijksorgaan opgenomen. Maar aangezien de Rekenkamer – naar de wens van betrokken landen – wel een Koninkrijkstaak in Aruba, Curaçao of Sint-Maarten kan uitvoeren en deze kans niet zonder meer klein was, terwijl de opstap daartoe miniem van aard is, kan de Algemene Rekenkamer naar mijn mening wel degelijk als
Koninkrijksorgaan worden gedefinieerd. Daarbij zou ik graag aansluiting willen vinden bij de volgende stelling van Borman: ‘Wat des Koninkrijks is wordt gedaan door
Koninkrijksorganen, wat des lands is door landsorganen.’86 Doordat de taakstelling van
de Algemene Rekenkamer niet slechts gericht is op de controle op de rijksuitgaven in Nederland, maar zich tevens kan uitstrekken tot optreden in de Caribische delen van het Koninkrijk, kan de Rekenkamer worden gekwalificeerd als koninkrijksorgaan.
Mogelijkheden voor gezamenlijke controle door Rekenkamers
Het Koninkrijk der Nederlanden heeft zich lange tijd terughoudend opgesteld wat betreft het toezicht op de geldmiddelen van respectievelijk Aruba, Curaçao en Sint-Maarten. Sinds 2016 is er echter in samenspraak met deze landen een College Financieel Toezicht opgericht, verantwoordelijk voor het toezicht op het gehele financiële beheer van de landen.87 Toezicht op de overheidsfinanciën van deze landen is dus niet in handen van de
Algemene Rekenkamer, maar van dit College.88
Dit betekent echter niet dat de Algemene Rekenkamer in zijn geheel geen financiële controle kan uitvoeren in de Caribische landen. Want hoewel Aruba, Curaçao en Sint-Maarten de beschikking hebben over hun eigen Rekenkamers, kunnen zij – in lijn met hun begroting – erover kiezen het toezicht op en de controle van hun rijksbegroting uit te laten voeren door de Algemene Rekenkamer in Nederland.89 Dit is – zoals eerder
81Kamerstukken II 2010/11, 32 850, nr. 2, p. 11. 82Saleh rede 2011, p. 13. 83Rogier 2012, p. 46. 84Logemann 1955, p. 433-434. 85Borman 2012, p. 112. 86Borman 2005, p. 78.
87H.G. Hoogers, T&C Grondwet en Statuut, Toezicht op geldleningen bij: Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, Art. 29.
88De wettelijke grondslagen voor de instelling van dit college zijn te vinden in de Rijkswet Financieel Toezicht en de Landsverordening Financieel Toezicht.
19
aangegeven - geen dwingende aangelegenheid; de uitoefening van de taakstellingbedoeld in art. 53 van het Statuut wordt alleen ingevuld wanneer deze landen dat wensen.90 Dat er samenwerking binnen de Rekenkamers van het Koninkrijk mogelijk is,
blijkt ook uit de Comptabiliteitswet. Art. 7.37 lid 1 CW regelt dat de Algemene Rekenkamer kan samenwerken met de Rekenkamers van Aruba, Curaçao en Sint-Maarten. In de Landsverordeningen van respectievelijk Aruba, Curaçao en Sint-Maarten is deze mogelijkheid van samenwerking ook opgenomen, waarover in hoofdstuk 3.3 meer. Bovendien schept dit artikel de mogelijkheid voor de Rekenkamer een
samenwerking aan te gaan met de Rekenkamers van Bonaire, St. Eustatius en Saba, die sinds 2010 als openbare lichamen binnen het Koninkrijk fungeren.91
2.5 Resumé
De Algemene Rekenkamer in Nederland bezit vergaande bevoegdheden om de uitgaven en ontvangsten van de Nederlandse overheden te controleren. Zo is de Rekenkamer bevoegd doelmatigheids-en rechtmatigheidsonderzoeken uit te voeren, de inzet van publieke middelen zowel binnen als buiten het Rijk te controleren en administraties op te eisen die van belang zijn voor het uitvoeren van de onderzoekstaken. Daarnaast kan de Algemene Rekenkamer onderzoek uitvoeren op verzoek van de Staten-Generaal. De verwachting is dat de bevoegdheden van de Nederlandse Algemene Rekenkamer door het wetsvoorstel van staatssecretaris Knops, dat aanhangig is in het voorjaar van 2020, tevens zal worden uitgebreid. Daarnaast kan de Rekenkamer onderzoeken uitvoeren in samenwerking met de Algemene Rekenkamer van Aruba, Curaçao of Sint-Maarten. Door de waarborgfunctie die voortvloeit uit het Statuut kan de Algemene Rekenkamer ook assistentie verlenen in het Caribisch deel van het Koninkrijk of een Koninkrijksbelang aldaar dienen.
90Borman 2012, p. 112.
20
HOOFSTUK III
3. De onderzoeksbevoegdheden van de Rekenkamers van Aruba,
Curaçao en Sint-Maarten
3.1 Inleiding
De onderzoeksbevoegdheden van de Rekenkamers in Aruba, Curaçao en Sint-Maarten vinden hun grondslag in Landsverordeningen, zoals de formele wetten in het Caribisch deel van het Koninkrijk worden genoemd. Deze Landsverordeningen worden door menig rechtsgeleerde beschouwd als onduidelijk en verouderd. Dit hoofdstuk zal enige
duidelijkheid proberen te scheppen in de werking van deze Landsverordeningen en hun weerslag op de bevoegdheden van de Rekenkamers. Daartoe zal in paragraaf 3.2 eerst de constitutionele werking van deze Landsverordeningen worden beschreven. Hierna zullen in paragraaf 3.3 de onderzoeksbevoegdheden van de Rekenkamer in Aruba, Curaçao en Sint-Maarten worden besproken. Tot slot zal er in paragraaf 3.4 een samenvatting van het besprokene worden gegeven.
3.2 De constitutionele grondslagen van de Rekenkamers in het Caribisch deel van het Koninkrijk
In art. 32 lid 1 Statuut is bepaald dat de staatsinrichting van Aruba, Curaçao en Sint-Maarten wordt geregeld in de Staatsregeling van deze landen. De status van deze Staatsregeling voor deze landen is vergelijkbaar met de Grondwet voor Nederland. De grondslag voor de Algemene Rekenkamer van Aruba is opgenomen in art. IV.5
Staatsregeling (hierna: Streg.) Aruba, waarin is bepaald dat de Algemene Rekenkamer belast is met het onderzoek naar de doelmatigheid en rechtmatigheid van de
ontvangsten en uitgaven. De taakomschrijving van de Rekenkamer van Curaçao is anders omschreven, namelijk dat deze belast is met het onderzoek van de ontvangsten en uitgaven van het land.92 De Rekenkamer van Sint-Maarten heeft als taakomschrijving
dezelfde zinsnede als de Rekenkamer van Curaçao.93 De Staatsregelingen van Aruba,
Curaçao en Sint-Maarten monden uit in Landsverordeningen, de formele wetgeving van
de drie Caribische landen. Controle op het vaststellen van een deugdelijke begroting vindt in deze landen in twee
fasen plaats. Het College financieel toezicht Curaçao en Sint-Maarten controleert de deugdelijkheid van de begroting voorafgaand aan vaststelling ervan, de Rekenkamer controleert de deugdelijkheid achteraf.94 Evenals het College Aruba financieel toezicht
richt het zich op de kwaliteit van het financieel beheer en de ‘mate waarin wordt voldaan aan opgestelde begrotingsnormen’.95
Volgens Munneke is een dergelijke tweeledige repressieve systeemcontrole noodzakelijk. Dit veronderstelt volgens hem:
‘reeds plaatsgevonden interne controle binnen de uitvoerende macht onder eerste verantwoordelijkheid van de Minister van Financiën. Een legislatief kader veronderstelt een parlement dat de genoemde minister dwingt tot verantwoording over zijn
begrotingsbeheer en dat bereid is aan bevindingen van de Rekenkamer politieke consequenties voor verantwoordelijke bewindspersonen te verbinden.’96
92Art. 68 lid 2 Streg. Curaçao. 93Art. 74 lid 2 Streg. Sint-Maarten. 94Rogier 2012, p. 177.
95Algemene Rekenkamer, Resultaten verantwoordingsonderzoek 2017 Koninkrijksrelaties BES-fonds, Rapport bij het jaarverslag, p. 20.
21
3.3 De onderzoeksbevoegdheden van de Rekenkamers van Aruba, Curaçao en Sint-Maarten
De taakomschrijving van de Algemene Rekenkamers in Aruba, Curaçao en Sint-Maarten is breed. Allereerst dienen zij als controleorganen, die ‘belast zijn met de controle op het geldelijke en materiële beheer van de landen’.97 Een andere belangrijke taak van de
Rekenkamers in deze landen is advisering. Daartoe zijn de Rekenkamers verplicht betrokken ministers in te lichten over alle voorstellen, opmerkingen en bedenkingen die zij hebben aangaande het financiële beheer van de landen en mogelijkheden tot
verbetering en vereenvoudiging van dit beheer.98 In het kader hiervan zijn de
afzonderlijke Rekenkamers ook bevoegd aan de Gouverneur en de Staten mededelingen te doen die zij in het belang achten van het land. De Rekenkamers zijn verplicht de betrokken ministers hierover te consulteren.99
Rekenplichtigen en informatieplichtigen
Ten behoeve van hun onderzoeksbevoegdheid, onderscheiden de Landsverordeningen waarop de Rekenkamers hun bevoegdheid baseren, rekenplichtigen en
informatieplichtigen. Kort gezegd zijn rekenplichtig aan de Rekenkamers zij die ‘gelden of goederen van de overheid onder zich hebben of beheren’.100 Informatieplichtig zijn ‘alle
rekenplichtigen evenals niet-rekenplichtige instellingen en rechtspersonen die in het bezit zijn van overheidssubsidie dan wel die beheer voeren over bepaalde overheidsgelden- en goederen. Daarnaast zijn informatieplichtig de instellingen en rechtspersonen waarbij van het geldelijke belang van één van de landen ‘rechtstreeks of zijdelings is betrokken’.101
Van Rijn stelt dat de scheidslijn tussen rekenplichtigen enerzijds en informatieplichtigen anderzijds gevonden kan worden in de grenzen tussen de publieke en de private
sector.102 De onderzoeksbevoegdheid die de Rekenkamers met betrekking tot instellingen
in de publieke sector hebben, is breder, nu de gelden en de goederen in de publieke sector rechtstreeks aan het betreffende land toebehoren.
In de private sector echter gaat het om subsidies, geldelijke belangen en geld en
goederen die vanwege het land zijn verstrekt.103
Er zijn ook informatieplichtigen die niet rekenplichtig zijn. Op hen rust er een verplichting de financiële toestand van het door hen gevoerde beleid voor de Rekenkamer inzichtelijk te maken. Dit dienen zij te staven middels accountantsrapporten.104
Doelmatigheidsonderzoek
De Rekenkamers in Aruba, Curaçao en Sint-Maarten zijn bevoegd tot het uitvoeren van een doelmatigheidsonderzoek. Doelmatigheid houdt in dat de overheidsmiddelen zodanig dienen te zijn aangewend, ‘dat zij het meeste rendement hebben opgeleverd’, dan wel dat zoveel mogelijk beleidsdoelstellingen zijn gerealiseerd. Hierbij dienen de
overheidsmiddelen tevens op een zo efficiënt en effectief mogelijke wijze te zijn
gebruikt.105
Ter uitvoering van het doelmatigheidsonderzoek wordt onderzocht of de vorderingen en verplichtingen met de vereiste voortvarendheid worden geliquideerd en het beheer, de
97Rogier 2012, p. 178. 98Rogier 2012, p. 179.
99Art. 28-29 LARA, art. 38-39 LARC en art. 39-40 LARSXM. 100Art. 17 LARA, art. 19 LARC en art. 20 LARSXM.
101Art. 31 LARA, art. 25 LARC en art. 26 lid 2 LARSXM. 102Van Rijn 2019, p. 654.
103HR 19 oktober 2018, ECLI:NL:HR:2018:1999, r.o. 3.4.2-3.4.3. 104Art. 31 LARA, art. 41 LARC en art. 42 LARSXM.
22
organisatie en het functioneren van de diensten doelmatig zijn beslag krijgt.106
De onderzoeksbevoegdheid van de Rekenkamers tot het doen van
doelmatigheidsonderzoek bij instellingen in de publieke sector strekt zich uit tot het financiële beheer van de betreffende instanties te onderzoeken, alsmede de jaarlijkse financiële verantwoording en de bijbehorende administraties.
Rechtmatigheidsonderzoek
Rechtmatigheidsonderzoek ziet op de vraag of het geldelijke beheer ‘volgens de voorschriften, in overeenstemming met de verordeningen en de in acht te nemen
beschikkingen en besluiten is geschied’.107 Rekenplichtigen kunnen worden onderworpen
aan een rechtmatigheidsonderzoek. Om de Rekenkamers een volwaardig
rechtmatigheidsonderzoek te laten uitvoeren, dienen rekenplichtigen ‘afschriften en andere bescheiden’ aan de Algemene Rekenkamer te laten toekomen. Dit om
verantwoording af te kunnen leggen over het geldelijk en materieel beheer dat door hen is gevoerd.108 Onder het rechtmatigheidsonderzoek, valt het ook afleggen van de
jaarlijkse financiële verantwoording over het door de ministers gevoerde beleid.109 Dit
kan worden aangeduid als het verantwoordingsonderzoek. Ten aanzien van dit financiële beheer onderzoekt de Algemene Rekenkamer of de baten en lasten in overeenstemming zijn met de landsbegroting, begrotingslandsverordeningen110 en met wettelijke
regelingen en of zorg is gedragen voor een ‘ordelijk en controleerbaar financieel beheer’.111 Tenslotte onderzoekt de Algemene Rekenkamer of het gevoerde financiële
beheer deugdelijk is weergegeven en krachtens de relevante wettelijke regelingen is opgesteld dan wel dat besluiten en beschikking van het bevoegde gezag zijn
gerespecteerd.112
Inzage administraties
Een verstrekkende bevoegdheid van de Rekenkamers is dat zij bij alle ministeries ‘iedere gewenste informatie’ op de zelf aangewezen wijze kunnen vorderen. Hieronder vallen onder meer kassen, voorraden, boeken en rekeningen. Daarnaast mogen de burelen van de openbare diensten worden onderzocht, mogen ter plaatse alle benodigde
bewijsstukken worden verzameld, alsmede alle informatie van rekenplichtigen die de Rekenkamers nodig denken te hebben.113 Hiertoe kunnen ook de administraties van
ministeries behoren. Medewerkers van openbare diensten, rekenplichtigen en
werknemers van openbare lichamen zijn niet alleen verplicht medewerking te verlenen aan de aanvulling of vordering van bewijsstukken114, zij dienen de onderzoekers van de
Rekenkamers ook in kennis te stellen van nieuwe informatie en dienen dit tevens binnen een door de Rekenkamer gestelde termijn te voltooien.115 Op Aruba mag van de minister
van Financiën worden geëist op een zelf aangewezen tijdstip de vereiste overzichten uit de financiële administraties aan de Rekenkamer voor onderzoek over te dragen.116
106Art. 24 lid 2 LARA, art. 29 LARC en art. 30 LARSXM. 107Rogier 2012, p. 179.
108Art. 18 LARA, art. 20 LARC en art. 21 LARSXM.
109Art. 24 lid 1 LARA, art. 22 lid 1 LARC en art. 23 lid 1 LARSXM. 110Art. 24 lid 1 sub b LARA.
111Art. 22 lid 2 LARC en art. 23 lid 2 LARSXM.
112Art. 24 lid 1 sub c LARA, art. 22 lid 3 LARC en art. 23 lid 3 LARSXM. 113Art. 33 lid 1 LARA, art. 25 lid 1 LARC en art. 26 lid 1 LARSXM.
114Art. 33 lid 2 LARA, art. 25 lid 1 en 2 LARC en art. 26 lid 1 en 2 LARSXM. 115Art. 33 lid 2 LARA, art. 25 lid 3 LARC en art. 26 lid 3 LARSXM.
