UvA-DARE is a service provided by the library of the University of Amsterdam (https://dare.uva.nl)
UvA-DARE (Digital Academic Repository)
Stedelijke erfpacht
Nelisse, P.C.J.
Publication date 2008
Link to publication
Citation for published version (APA):
Nelisse, P. C. J. (2008). Stedelijke erfpacht. Reed Business.
General rights
It is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s), other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an open content license (like Creative Commons).
Disclaimer/Complaints regulations
If you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, please let the Library know, stating your reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the material inaccessible and/or remove it from the website. Please Ask the Library: https://uba.uva.nl/en/contact, or a letter to: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam, The Netherlands. You will be contacted as soon as possible.
4
De beoogde doelen van stedelijke erfpacht.
4.1 InleidingIn hoofdstuk 2 is uiteengezet, dat onder stedelijke erfpacht verstaan wordt de door gemeenten verplicht opgelegde erfpacht binnen het stedelijke gebied, bestemd voor woningbouw danwel commerciële doeleinden. De vraag waarom er nou eigenlijk stedelijke erfpacht is, is daarmee nog niet beantwoord. Dat gebeurt in dit hoofdstuk. De vraagstelling kan overigens op twee manieren geïnterpreteerd worden. Enerzijds gaat het dan om de vraag naar de reden voor invoering van stedelijke erfpacht, oftewel wat was de aanleiding? Anderzijds gaat het om de vraag met welk doel dit gebeurd is. Beide invalshoeken komen in dit hoofdstuk aan bod. De nadruk ligt daarbij op het verkrijgen van inzicht in de beoogde doelen van stedelijke erfpacht. Het gaat om zowel de doelen in het verleden als de huidige doelen.
Inzake de aanleiding voor de invoering van stedelijke erfpacht in Amsterdam worden enkele relevante ontwikkelingen in de tweede helft van de negentiende eeuw aan een nadere analyse onderworpen. Het gaat dan met name om het proces van urbanisatie, de stijgende grondprijzen en de veranderende sociaal economische opvattingen in die tijd. Voor de beschrijving van deze processen is voornamelijk literatuurstudie verricht, voor de ontwikkeling van de grondprijzen is er bovendien apart onderzoek verricht naar grondtransacties van de gemeente Amsterdam. Voor de beantwoording van de vraag wat de beoogde doelen van stedelijke erfpacht zijn, concentreert het onderzoek zich op de besluitvorming van gemeenten hieromtrent. Aan de hand van de verslagen van de desbetreffende gemeenteraadsvergaderingen alsmede enkele ambtelijke notities worden de doelstellingen van stedelijke erfpacht beschreven. In eerste instantie betreft dit de besluitvorming in Amsterdam, en daarna die van andere gemeenten. Bovendien wordt onderzocht of en zo ja er een generieke verklaring is voor het invoeren van een stelsel van stedelijke erfpacht.
4.2 Urbanisatie in de 19e eeuw.
Teneinde de vraag, wat de aanleiding was om stedelijke erfpacht in Amsterdam in te voeren, goed te kunnen beantwoorden, is enig inzicht in het proces van urbanisatie aan het einde van de negentiende eeuw onontbeerlijk. In deze paragraaf worden hiervoor de algemeen economische context en de gevolgen van urbanisatie behandeld.
4.2.1 De “take-off” van de Nederlandse economie.
Volgens economisch historici vond er halverwege de negentiende eeuw, dus rond 1850, een belangrijke omslag plaats in Nederlandse economie. Brugmans beschouwt dit jaar als het
startpunt van een opgaande “Kondriatieff-golf”115 terwijl De Jonge er het beginpunt van de “take-off”-fase van de Nederlandse economie mee afbakent116. De steden in ons land waren
hoofdzakelijk historische monumenten, bijna zonder nijverheid, met weinig handel, een armoedige en veelal werkloze bevolking117. Uit de volkstelling van 1849 blijkt het nadrukkelijk
agrarische karakter van de Nederlandse economie. Circa 44% van de bevolking is werkzaam in de landbouw, visserij en jacht, circa 24% in de nijverheid en de resterende 32% in de dienstverlening inclusief overheidsdiensten118.
Deze situatie begon echter te veranderen door een aantal ontwikkelingen, die zich min of meer gelijktijdig en in onderlinge samenhang voltrokken: de liberalisering van de handel, investeringen in de verkeersinfrastructuur, veranderingen in de verkeersmiddelen alsmede de overgang van een agrarische naar een industriële samenleving.
Om te beginnen met de liberalisering van de handel; vanaf 1831 tot en met 1869 werd de Rijnvaart geliberaliseerd, tollen werden stapsgewijs geüniformeerd en later verlaagd of zelfs afgeschaft119. In 1870 werd in Nederlands Oost-Indië het koloniale stelsel ingevoerd120. Aldus was rond datzelfde jaar het algemene handelsklimaat, zowel met de belangrijkste Europese handelspartners als met de koloniën sterk verbeterd.
Met de verbetering van het handelsklimaat kwam ook de verkeersinfrastructuur steeds meer in de belangstelling te staan. Aanvankelijk kwam de particuliere aanleg van spoorwegen onvoldoende van de grond. Dit werd in 1859 met het aannemen van de Spoorwegwet121 van Van Hall een staatsaangelegenheid. Tien jaar later konden de meeste grote plaatsen in Nederland per trein bereikt worden122. Andere verbeteringen in de verkeersinfrastructuur betroffen de verbindingen met de Noordzee: de Nieuwe Waterweg (1872) en het Noordzee Kanaal (1876). Buiten de landsgrenzen vormde de opening van het Suezkanaal (1869) een belangrijke mijlpaal in de ontwikkeling van de verkeersinfrastructuur. De reis van Europa naar Indië werd daardoor aanzienlijk ingekort.
In nauwe samenhang met de investeringen in de verkeersinfrastructuur voltrokken zich de wijzigingen in de verkeersmiddelen. De spoorwegen zijn hiervóór al genoemd, maar ook het stoomschip, de tram en de fiets horen tot de innovaties van de tweede helft van de negentiende
115
I.J. Brugmans, Paardenkracht en mensenmacht (Den Haag 1961) p. 240.
116
J.A. de Jonge, De industrialisatie in Nederland tussen 1850 en 1914 (Amsterdam 1968, herdruk Nijmegen 1976), p. V.
117
L. van Nierop, De bevolkingsbeweging der Nederlandsche stad (Amsterdam 1905) p. 112.
118
De Jonge, De industrialisatie, p. 19.
119
H.P.H. Nusteling, De Rijnvaart in het tijdperk van stoom en steenkool 1831-1914 (Amsterdam 1974) p. 1, 80.
120
G. Verwey, Geschiedenis van Nederland (Amsterdam/Brussel 1976) p. 761.
121
Wet van den 21sten augustus 1859, Staatsblad 1859, no. 98
122
J.H. Jonckers Nieboer, Geschiedenis der Nederlandsche Spoorwegen 1832-1938 (2edruk, Rotterdam 1938) p. 337-342.
eeuw. Hierdoor werden steden onderling met elkaar verbonden, maar ook de reistijden binnen de steden werden erdoor verkleind.
In de steden kwam voorts de industrialisatie op gang: fabrieken werden gevestigd op plaatsen waar loonarbeiders, alsmede spoor- en waterwegen beschikbaar waren123. Voorts werd in de
steden de basis gelegd voor de ontwikkeling van het moderne detailhandelsbedrijf, zoals dat van Albert Heyn en de Brenninkmeyers. Van indirect belang voor de investeringsmogelijkheden in onroerend goed, was voorts de opkomst van het bankwezen. Te noemen zijn onder andere de Rotterdamsche Bank uit 1863 en de Amsterdamsche Bank uit 1871124.
4.2.2 Demografische ontwikkelingen.
De hiervóór beschreven ontwikkelingen brachten overigens niet meteen de verwachte welvaartsstijging teweeg. De oorzaak van het uitblijven van de welvaartsstijging was de internationale crisis van de jaren tachtig, die zijn oorsprong in Amerika vond. Daar waren met de ontdekking van de Midwest zowel het landbouwareaal als de landbouwproductie in korte tijd snel gegroeid. Exporteerde Amerika in 1830 circa 150 duizend ton graan naar Europa, in 1880 was dit met 4,9 miljoen ton meer dan dertig keer zoveel125. Deze groei was zo hevig, dat wereldwijd een aanzienlijke daling van de prijzen van agrarische producten het gevolg was. Dit raakte ook de Nederlandse agrarische sector en als gevolg hiervan kwamen de inkomsten in de agrarische sector sterk onder druk te staan. Noodgedwongen moest de agrarische sector zich herstructureren. Minder rendabele activiteiten werden ingekrompen, en op zekere schaal deed de mechanisatie zijn intrede ten koste van de werkgelegenheid van de landbouwarbeiders126. Een groeiend aantal arbeiders besloot zijn heil in de grote steden te zoeken. Vooral vanaf 1878 was er sprake van een ware trek van het platteland naar de steden, zoals Amsterdam. De agrarische crisis die omstreeks 1880 intrad duurde maar liefst tot omstreeks 1895.
Het stedelijke leefmilieu in Amsterdam was in die periode juist aan het verbeteren. Rond 1850 was het immers nog slecht gesteld met de hygiëne127. Grachten waren open riool, zowel voor
faecaliën als huisvuil. Veelal bestond de drinkwatervoorziening uit grond- of oppervlaktewater, hetgeen enkele ernstige cholera epidemieën tot gevolg had, in 1848, 1855 en 1866. De laatste epidemie kostte landelijk duizenden mensen het leven, in de Jordaan stierf zelfs circa 9,6% van de
123
Brugmans, Paardenkracht, p. 229-230, 317-318 en 354.
124
Brugmans, Paardenkracht, p 264, 266, 267, 306, 380 en 381.
125
Brugmans, Paardenkracht p. 289. Brugmans vermeldt als eenheid van gewicht de ‘bushel’; in het geval van graan komt 1 bushel overeen met een gewicht van 27 kg.
126
Van Nierop, De bevolkingsbeweging, p.159-160.
127
bewoners aan deze ziekte. Geleidelijk kwam het besef dat er een verband bestond tussen het uitbreken van een ziekte als cholera en de hygiënische omstandigheden128.
Rond 1850 was er al wel een aantal particuliere initiatieven ontplooid om in een betere hygiëne te voorzien, zoals de drinkwatervoorziening door de Duinwatermaatschappij vanaf 1854 en de vuilophaalconcessies die in 1847 verleend werden. Deze waren echter onvoldoende om een daadwerkelijke verbetering van het leefmilieu tot stand te brengen, en iedere volgende cholera epidemie bracht een gewenst ingrijpen van gemeentewege dichterbij. Aldus veranderden de nutsvoorzieningen in gemeentelijke bedrijven, een proces dat tegen het einde van de negentiende eeuw voltooid was129. Daarbij werden, vanwege het herhaaldelijk openbreken van de wegen voor de aanleg van het gasbuizen- en waterleidingnet meteen de openbare wegen verbeterd130.
De algehele verbetering in de kwaliteit van het leefmilieu bleef niet zonder effect. Was aanvankelijk de sterfte vanwege de slechte hygiëne in de jaren vijftig nog hoog, in de jaren zestig steeg het geboortecijfer terwijl de sterfte juist daalde. De immigratie speelde in die beide decennia slechts een ondergeschikte rol bij de groei van de bevolking. In de drie volgende decennia daalde de sterfte nog verder, terwijl de immigratie juist sterk in betekenis toenam. De stedelijke arbeidsmarkt bood nu eenmaal meer perspectief dan die van het platteland. Men vond emplooi in de haven, scheepsbouw, detailhandel en niet in de laatste plaats: de bouw.
Overigens piekten de vestigingsoverschotten in de jaren tachtig, als gevolg van de trek van het platteland naar de steden. In de jaren negentig herstelde de agrarische sector zich geleidelijk waardoor de trek naar de steden in betekenis afnam. Bovendien vormden zich de eerste forensenplaatsen, zoals Haarlem en de dorpen in het Gooi, mede vanwege de verbeterde verkeersmiddelen. Door de opkomst van deze forensenplaatsen, overtrof bijvoorbeeld in 1894 en 1895 in Amsterdam de emigratie de vestiging. Dat uit de statistieken toch nog een grote bevolkingstoename in Amsterdam gedurende de jaren negentig blijkt, hangt primair samen met de annexatie van delen van Nieuwer-Amstel, Sloten en Diemen in 1896. Hierdoor nam de Amsterdamse bevolking met circa 19 duizend personen toe.
Uit de gegevens in tabel 4.1. is het volgende op te maken. In de tweede helft van de negentiende eeuw nam de bevolking van Nederland als geheel met circa tweederde toe, van 3,0 miljoen naar 5,1 miljoen. In Amsterdam was sprake van een ruime verdubbeling in diezelfde periode, van 224 duizend inwoners naar 491 duizend inwoners.
128
“Cholera, een armoedige ziekte”,www.cultuurwijzer.nl(Amsterdam 2004)
129
M.G. Emeis, Amsterdam buiten de grachten (Amsterdam 1983) p. 73 en 87
130
Tabel. 4.1. Bevolkingsontwikkeling 1849-1899 van Nederland en Amsterdam.
Jaar Nederland Amsterdam1)
Bevolking abs. % mutatie decennium
% mutatie gemiddeld jaarlijks
Bevolking abs. % mutatie decennium % mutatie gemiddeld jaarlijks 1849 3.056.879 224.035 1859 3.293.577 7,7 0,7 241.348 7,7 0,7 1869 3.575.080 8,5 0,8 264.106 9,4 0,9 1879 4.012.693 12,2 1,2 316.646 19,9 1,8 1889 4.363.070 8,7 0,8 408.061 28,9 2,6 1899 5.104.137 17,0 1,6 491.850 20,5 1,9 1)
In 1899: exclusief de bevolkingstoename door annexatie van buurgemeenten. Bron: Volkstellingen 1849, 1859, 1869, 1879, 1889 en 1899.
4.2.3 De stedelijke ontwikkeling van Amsterdam.
Voor het opvangen van een dergelijke bevolkingsgroei, moest Amsterdam in omvang groeien. Hiervoor werden weliswaar plannen geconcipieerd, maar deze kwamen door tal van redenen lange tijd niet echt van de grond. Een van de eerste initiatieven betrof het plan “tot verfraaiing en bebouwing van de omtrek van het Paleis voor Volksvlijt”, van Sarphati. Dit plan werd in 1862 positief door het gemeentebestuur ontvangen, en er werd aan Sarphati’s “Nederlandsche Bouwmaatschappij” concessie op de grond verleend. Er waren echter wel de nodige voorwaarden aan verbonden. Zo diende de concessiehouder zorg te dragen voor alle kosten, waaronder die van de demping van sloten. Vervolgens moesten de grond en het water voor openbaar gebruik om niet aan de gemeente worden afgestaan. Door deze ongunstige financiële basis werd het plan nooit uitgevoerd. Later verkocht de Nederlandsche Bouwmaatschappij de grond inclusief concessies aan particuliere bouwers131.
Rond dezelfde tijd, in 1863, gaf de gemeente de stadsingenieur Van Niftrik de opdracht een uitbreidingsplan voor de stad te maken. Drie jaar later werd zijn plan voorgedragen in de gemeenteraad, en verworpen. Redenen voor de verwerping waren onder andere dat de onteigeningskosten te hoog werden geacht, en voorts dat het gemeentebestuur elk wettelijk machtsmiddel miste om het bouwen op particulier terrein te verbieden. Bovendien verlangde de regering dat het te bouwen Centraal Station in het IJ voor het Damrak diende te komen, terwijl Van Niftrik dit juist ter hoogte van het huidige Sarphatipark gepland had132.
Door het ontbreken van een richtinggevend ruimtelijk plan, breidde de stad zich dan ook geleidelijk en zonder duidelijke richting uit. Omstreeks 1860 werd nog de binnenrand van de voormalige vestingwerken bebouwd: van de Marnixstraat, via de Weteringschans tot aan de Czaar Peterstraat. Maar al spoedig werd ook buiten de Singelgracht gebouwd: aan beide zijden van het in 1864 aangelegde Vondelspark, het gebied tussen de Boerenwetering en de Amstel (de Pijp),
131
T. Heijdra, De Pijp, monument van een wijk (Amsterdam 1989) p. 28.
132
een paar huizenblokken langs de Amstel alsmede een bescheiden begin van de Dapperstraatbuurt133. De situatie van willekeurige stadsuitbreiding werd eind jaren 60 en
gedurende de jaren 70 nog in beginsel positief beoordeeld door het gemeentebestuur. Immers, de gemeentelijke belastingen voeren er wel bij, evenals de werkgelegenheid in de bouw. Voorts had men de hoop, dat er een doorschuiving van bewoners uit de kelders en krotten van de binnenstad naar de nieuwbouw op gang zou komen. Grondhandel en bouwactiviteiten van particulieren werden tot 1878 dan ook financieel ondersteund door het gemeentebestuur. De stijging van de grondprijzen werd beschouwd als een stimulans voor de eigenaren om de grond in exploitatie te brengen, en geleidelijk werd de financiële ondersteuning voor de particuliere bouwactiviteiten weer ongedaan gemaakt. Het gevolg was echter een verdere wildgroei; uit angst voor gemeentebemoeienis gaven de bouwers er nu de voorkeur aan geheel naar eigen inzicht langs een eigen weg te bouwen. Goedkope revolutiebouw deed zijn intrede, deze gebouwen van slechte kwaliteit stortten vaak tijdens of vlak na de bouw al in. Burgemeester en Wethouders verklaren dan ook in 1873 dat de gemeente de greep op de stadsuitbreiding was kwijtgeraakt. Overigens had menig gemeentebestuurder persoonlijke belangen in de bouw, als grondexploitant, aannemer, lid van een bouwmaatschappij of als architect.
De wens om weer invloed te krijgen op de stadsuitbreiding vormde aanleiding voor het ontwerp van een nieuw uitbreidingsplan. Dit mondde in 1876 uit in het plan Kalff, dat veel soberder was dan zijn voorganger, het plan Van Niftrik. Het plan Kalff was opgezet als een vast en afgerond plan, hetgeen nog niet op volledige instemming van het gemeentebestuur kon rekenen. Daar was veel meer behoefte aan een plan op hoofdlijnen, dat als kader kon dienen voor de voorstellen van particuliere ondernemers. Pas tegen het einde van de jaren tachtig en gedurende de jaren negentig heeft dit plan als toetsingskader voor de stadsuitbreiding gefunctioneerd134.
4.2.4 Stijgende grondprijzen in Amsterdam.
De snelle stadsuitbreiding vond z’n weerslag in stijgende woning- en grondprijzen. Van de ontwikkeling van de grondprijzen in de tweede helft van de negentiende eeuw in Amsterdam is een eigen inventarisatie gemaakt, waarbij gebruik is gemaakt van informatie in de gemeenteraadsnotulen. In de gemeenteraad werden alle verkopen van gemeentegrond behandeld, eventueel bediscussieerd en vervolgens besloten. De gehanteerde informatie betreft de transactiedatum, oppervlakte, prijs en locatie van de verkochte percelen. Met behulp van deze informatie is de grondprijsontwikkeling berekend zoals weergegeven in grafiek 4.1.
133
J.C. van der Does, J. de Jager en A.H. Nolte, Ons Amsterdam (Amsterdam 1949) p. 317, 337.
134
Grafiek 4.1. Gewogen gemiddelde grondprijzen (/m2) in Amsterdam 1852-1896 -5,00 10,00 15,00 20,00 25,00 30,00 35,00 40,00 45,00 1854 1857 1860 1863 1866 1869 1872 1875 1878 1881 1884 1887 1890 1893 1896 1899 jaar g ro ndpr ij s ( / m 2 )
gewogen gemiddelde grondprijs per m2
Uit bovenstaande grafiek is op te maken, dat gedurende de jaren vijftig het niveau van de grondprijzen zich rond de 1,- tot 2,- per m2 bewoog. In de jaren zestig steeg het niveau geleidelijk naar 5,- per m2, en in het volgende decennium vond bijna een verdubbeling van dat
niveau plaats. Vervolgens vond een explosieve groei van de grondprijzen plaats rond 1878-1882. Dit laatste viel juist samen met het begin van de agrarische crisis en de daarop volgende trek van het platteland naar de steden. Verder is op te merken, dat vanaf de piek in de grondprijzen er naar het einde van de jaren negentig juist weer sprake was van een lichte neerwaartse trend. Teneinde te beoordelen of de getoonde ontwikkeling voldoende realiteitsgehalte heeft, is een vergelijking gemaakt met twee reeksen voor de Amsterdamse huizenprijsontwikkeling. Als eerste betreft dit een reeks van Verwey, gebaseerd op de gemiddelde prijzen van in veiling verkochte huizen tussen 1862 en 1900135. Verkoop van huizen door middel van veiling was destijds
gebruikelijk, jaarlijks werden enkele honderden en soms wel meer dan duizend huizen op deze wijze verkocht. Dat betekent, dat de veilingprijzen een goede weergave vormen van het prijsverloop van woningen in Amsterdam in het desbetreffende tijdvak. De tweede reeks betreft de “Herengrachtindex” van Eichholtz. Deze is gebaseerd op de prijsinformatie van kooptransacties van onroerend goed uitsluitend op de Herengracht gelegen. In de negentiende eeuw werden hier gemiddeld circa 15 panden per jaar verhandeld136.
135
G. Verwey, Belegging in huizen te Amsterdam (Amsterdam 1942) p. 35.
136
P. Eichholtz, A Long run house price index: the Herengrachtindex, 1628-1973 (z.p., versie augustus 1996) p. 6
Vergelijking van de grondprijsontwikkeling in grafiek 4.1. met die huizenprijsontwikkeling van Verwey, grafieken 4.2., en Eichholtz, grafiek 4.3. levert het volgende beeld op. De belangrijkste overeenkomst met de grondprijzen is, dat de woningprijzen ook naar een piek rond 1880 stegen om daarna weer enigszins terug te zakken. Daar staat tegenover dat de snelheid van stijging naar de piek toe alsmede de snelheid van het daarna weer terugzakken niet met elkaar overeenkomt. De grondprijzen stegen tussen 1860 en 1880 met een factor 36, van gemiddeld 1,17 naar 42,21 in 1881. In diezelfde twee decennia stegen de huizenprijzen echter met een factor 2 (1,7 op basis van Eichholtz respectievelijk 2,2 op basis van Verwey).
Grafiek 4.2. Gemiddelde huizenprijzen van in veiling verkochte huizen in Amsterdam, 1862-1899
Grafiek 4.3. Herengrachtindex, 1850 = 100 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 9.000 10.000 11.000 1850 1860 1870 1880 1890 1900 jaar g em id d el de hui ze npr ij s ( ) Huizenprijzen Amsterdam Bron: Verwey 50 100 150 200 250 300 1850 1860 1870 1880 1890 1900 jaar H e re n g ra ch ti nd ex (1 850= 100) . Herengrachtindex Bron: Eichholtz
4.3 Veranderende sociaal politieke opvattingen, ook inzake de grondeigendom
Nauw verwant aan de grote economische en maatschappelijke veranderingen in de tweede helft van de negentiende eeuw waren de veranderingen in de politieke arena. Aanvankelijk, vanaf circa 1850, speelde het liberalisme hierin een grote rol: overheidsbemoeienis met het economische en maatschappelijk leven diende tot een minimum beperkt te worden en de ontwikkeling van economische vrijheid zou vanzelf leiden tot vooruitgang. Diverse hervormingen zoals op het terrein van de belastingwetgeving, maar ook de eerder besproken liberalisatie van de handel
waren hiervan de uitwerkingen. Het liberalisme, met minister-president Thorbecke als voornaamste politiek leider, had de weg vrijgemaakt voor de economische bloei137.
De processen van industrialisatie en urbanisatie zouden evenwel de weg banen voor geheel nieuwe sociaal politieke opvattingen. In de steden ontstond namelijk een bevolkingsgroep die zeer slecht bedeeld bleek in een tijd van toenemende welvaart: de arbeidersklasse. Deze bevolkingsgroep werkte overwegend onder uitermate barre omstandigheden, gedurende lange dagen, tegen lage lonen, was slecht gehuisvest en kon zich niet of nauwelijks door middel van educatie ontplooien. Hun omstandigheden bleven niet onopgemerkt en geleidelijk ontwikkelde zich het socialisme als politieke stroming. Het gedachtegoed van een klassenstrijd van de arbeiders tegen het kapitaal, zoals verwoord door Karl Marx, werd hier te lande uitgedragen door een politiek leider als Troelstra, maar ook een extremist als Domela Nieuwenhuis. Langs verschillende wegen beoogden de socialisten een in hun ogen eerlijker verdeling van de welvaart na te streven: via de oprichting van vakverenigingen en de eerste woningcorporaties. Deze woningcorporaties gingen overigens niet van de overheid of van de arbeiders uit, maar van sociaal bewogen predikanten, artsen en zakenlieden138. De socialistische leer vond zijn weg in de
samenleving ook via wetgeving op het terrein van arbeidsverhoudingen en kiesrecht. Het socialistische denken strekte zich zelfs uit tot veranderende opvattingen over het private eigendom van grond, een kwestie die hier aparte behandeling behoeft.
De grootste invloed van het veranderende denken over het private eigendom van grond is waarschijnlijk uitgegaan van het werk van de Amerikaan Henry George. In zijn boek “Progress and Poverty” schetst George een dualistisch beeld van de Amerikaanse samenleving. Enerzijds vertoonde deze duidelijke tekenen van vooruitgang, maar anderzijds ook bittere armoede aan de zijde van de arbeiders. Het door hem geschetste beeld vertoont op hoofdlijnen veel overeenkomsten met dat van de Nederlandse economie in de tweede helft van de negentiende eeuw. Een belangrijk deel van zijn boek wijdt George aan een hele specifieke verklaring voor het samengaan van vooruitgang in de economie met armoede onder grote groepen van de bevolking. Hij definieert hiervoor de Productie van een economie als de som van Grondrente, Loon en Rente, als volgt:
Productie = Grondrente + Loon + Rente.
Hieruit volgt, dat ook geldt: Productie – Grondrente = Loon + Rente.
137
Verwey, Geschiedenis, p. 737-749, 787-796.
138
Hierin is Loon de feitelijke beloning van de productiefactor arbeid, Rente de vergoeding voor de productiefactor kapitaal en Grondrente de vergoeding voor het gebruik van de grond. George meende, dat de Productie van de economie voortdurend toenam. Evenwel nam de Grondrente steeds evenveel toe, waardoor Loon en Rente gelijk bleven. Juist deze omstandigheid beschouwde hij als de typerende oorzaak voor het samengaan van vooruitgang met armoede139; grondeigenaren lieten uit speculatief oogpunt hun grond ongebruikt liggen totdat zij een hoog bod ervoor kregen, en dit alles ten koste van de beloning voor de arbeiders en groei van de productie van de industriële sector. Grondspeculatie vormde een groot probleem rondom snel groeiende steden als New York en San Francisco, maar ook langs de geplande tracés van de spoorwegen die in die tijd door heel Amerika werden aangelegd140, aldus George.
Als voornaamste oorzaak van deze onevenwichtige economische verhoudingen wees George dan ook het particulier grondbezit als oorzaak aan. Hierdoor kon een kleine groep individuen zonder arbeid te verrichten zich verrijken aan de economische vooruitgang, ten koste van de arbeiders. Als remedie tegen deze onevenwichtige verhoudingen propageerde hij de invoering van een “single tax”, waarbij een deel of het gehele bedrag aan grondrente als belasting door de staat ten laste van de grondeigenaren geheven zou worden, met het doel deze op socialere wijze te herverdelen. Belasting op arbeid en kapitaal zou afgeschaft dienen te worden, omdat dergelijke fiscale maatregelen remmend zouden werken op activiteiten die juist gestimuleerd moesten worden om de productie op een hoger plan te tillen.
Het moet zonder meer erkend worden, dat de ideeën van George op het eerste gezicht plausibel lijken. Hij beschrijft op correcte wijze een wetmatigheid in de economie, maar komt niet tot theorievorming. Er is bovendien veel op zijn gedachtegoed af te dingen. Het grootste probleem is zonder twijfel het ontbreken van een cijfermatige onderbouwing van het Nationaal Inkomen van de Verenigde Staten in termen van Loonsom, Rente en Grondrente. Hierdoor blijft ongewis hoe de feitelijke relatieve aandelen van de beloningen van de productiefactoren zich tot elkaar verhielden. Een ander probleem is, dat geen duidelijke uiteenzetting wordt gegeven over de wijze waarop, ten behoeve van het heffen van de “single tax”, met enige frequentie het bedrag van de Grondrente bepaald zou moeten worden.
Mogelijke tegenwerpingen ten spijt, was de geest echter al uit de fles. Zowel in Amerika als in Europa vormde het gedachtegoed van Henry George al snel de ideologische pijler onder bewegingen die beoogden met hervormingen van het grondbezit de sociale kwestie tot een goed einde te brengen. Zo zijn het werk “Land nationalisation, it’s necessities and it’s aims” van de Brit Alfred Wallace, en dat van de Duitse “Bodenreform”-beweging onder aanvoering van Alfred
139
H. George, Progress and Poverty (New York 1880, 17e druk New York 1946) p. 171
140
Damaschke er sterk door beïnvloed141. Over de oorzaak van de armoede onder de arbeidende klasse verschilden genoemde auteurs en hun bewegingen niet van George: de grondbezitters hadden hieraan schuld. Wel verschilden zij van mening over de door te voeren remedie. Wallace zocht de oplossing in algehele onteigening door de staat van al het grondbezit om deze vervolgens tegen de grondrente in pacht aan de grondgebruikers uit te geven142. George zag zelf overigens geen enkel heil in een dergelijke oplossing, omdat dit op grote weerstand zou stuiten en bovendien een te zwaar juridisch middel zou zijn om een economisch probleem op te lossen. Damaschke zag weer meer heil in andere oplossingen, zoals het in erfpacht uitgeven van grond ten behoeve van woningbouw voor de arbeiders in de grote steden143. In Nederland kende het gedachtegoed van Henry George met de “Nederlandse Bond voor Landnationalisatie” zijn eigen representanten. Overigens zocht deze beweging wat betreft de remedie juist weer meer aansluiting bij de leer van Wallace.
Een interessante vraag is in dit verband of en hoe de invoering van het erfpachtstelsel te Amsterdam in verband te brengen is met de ideeën van Henry George. Hiervoor levert het werk dat Treub als redacteur van het Sociaal Weekblad verrichtte enige aanwijzingen. Zo bood hij in 1894 ruimte aan Henry George om in 3 artikelen zijn ideeën uiteen te zetten, maar voegde onderaan het artikel wel de volgende noot toe: “Den lezers is het bekend, dat de redactie Henry George’s leer niet kan aanvaarden. Niettemin acht zij zich, wegens het belang van het onderwerp, verplicht aan het drietal (hiervan was George er één, PN), uit Grand Rapids toegezonden artikelen gastvrijheid te verleenen”144. Helaas is de noot te kort om te kunnen vaststellen welk
deel van de leer hij niet aanvaardde, of dat hij er in z’n geheel afstand van nam. Iets meer aanknopingspunten levert een latere polemiek op tussen Treub en de leider van de “Nederlandsche Bond voor Landnationalisatie”, Stoffel. Hieruit is op te maken, dat Treub en de Bond voor Landnationalisatie aanvankelijk weinig met elkaar op hadden. Treub nam de landnationalisatoren weinig serieus: “De landnationalisatie is hier evenmin als in de omringende staten van het vasteland van Europa eene ernstige beweging. Hare voorstanders sloven zich tevergeefs af”145. Stoffel verweet Treub daarop weer, dat hij “het vraagstuk der landnationalisatie niet grondig heeft bestudeerd”146. Gaandeweg, eind 1895, meende een geestverwant van Stoffel
echter, dat de houding van Treub ten opzichte van de landnationalisatoren veranderd was. Uit het
141
A.R. Wallace, Land Nationalisation, it’s necessity and its aims (Londen 1892) p, 165-174 en A. Damaschke,
Geschichte der Nationalökonomie (Jena 1905) p. 203-205.
142
Wallace, Land Nationalisation, p. 191-233
143
Damaschke, Geschichte, p. 219-223
144
M.W.F. Treub, “Amerikaansche brieven”, Sociaal Weekblad 8 (Haarlem 1894) p. 256.
145
M.W.F. Treub, “Zou Landnationalisatie overal verbetering brengen?”, Sociaal Weekblad 8 (Haarlem 1894) p. 325.
146
J. Stoffel, “Het Sociaal Weekblad en de landnationalisatie”, De grond aan allen 4 (overdruk, Sint Annaparochie 1893/1894) p 137.
gegeven dat Treub aan de gemeenten de gelegenheid wilde geven gronden rondom de bebouwde kom op te kopen, meende hij een ontluikende erkenning door Treub van de principes van de landnationalisatie te zien147. Het is waarschijnlijker, dat de liberaal Treub de invoering van erfpacht als een mogelijkheid beschouwde om het liberalisme een socialer gezicht te verschaffen, met als oogmerk het liberalisme voor de ondergang te behoeden en niet als opmaat voor algehele landnationalisatie. Logischerwijs is hierbij het werk van George als inspiratiebron te beschouwen, dit laatste is ook de uitleg van enkele andere auteurs die hierover eerder hebben geschreven148.
4.4 De beoogde doelen van het Amsterdamse erfpachtstelsel.
Dat Treub beoogde de gemeentelijke grondpolitiek ook voor sociale doelstellingen in te zetten, moge blijken uit zijn oratie bij het aanvaarden van het hoogleraarschap aan de Gemeentelijke Universiteit te Amsterdam. Hij was op dat moment overigens inmiddels geen raadslid meer. In zijn oratie verwoordde hij het als volgt: “de sociale economie kent geen absolute waarde toe aan de grondrente-theorie van Ricardo, maar zij is – waar zij zijne wet in werking ziet in de maatschappij, en dit is in het bijzonder het geval bij bouwterreinen in en om de groote centra van bevolking – van oordeel, dat de volkswelvaart niet kan worden gebaat door lijdelijk toezien van het recht, lijdelijk toezien van den staat, wanneer enkelen zonder eenigen arbeid, zonder eenige verdienste zich verrijken op kosten der gemeenschap en eischt zij daarom, dat het recht een regel zoeke om de waardevermeerdering der bouwterreinen in, om en nabij de zich uitbreidende steden te doen toekomen aan de gemeente, als plaatselijke gemeenschap, welke door haar uitzetting van die waardevermeerdering de eenige oorzaak is”149.
In de Amsterdamse gemeenteraad was er al vanaf circa 1890 gesproken over de mogelijkheid om erfpacht als instrument van gemeentelijke grondpolitiek in te zetten. Het vooruitzicht dat op deze wijze op termijn de grondwaardestijging aan de gemeenschap ten goede kon komen, gold als één van de belangrijkste argumenten. In een voordracht van Burgemeester en Wethouders van Amsterdam, gedateerd 16 juli 1891, wordt gesteld dat “waar zij aandringen om bouwterreinen, in plaats van te verkoopen, in erfpacht uit te geven, worden zij waarschijnlijk geleid door de gedachte, dat de gemeente op die wijze zonder groot risico voordeel kan trekken van de stijgende waarde, die bouwterrein in eene zich uitbreidende stad blijken te bezitten, en hebben zij daarbij
147
A. Rauwerda, “De heer Treub en Landnationalisatie. Beantwoording van een viertal vragen in het Sociaal Weekblad verschenen artikelen van Mr. M.W.F. Treub”, Grond en Arbeid 1 (overdruk, Sint Annaparochie 1895) p. 2.
148
L. Jansen, De grondpolitiek van Amsterdam in de 19eeeuw (Amsterdam 1965) p. 76-81, alsmede Henry
George, Vooruitgang en Armoede (Amsterdam 1992) p. 8
149
vooral oog op de stadsgronden, die voor eenige tientallen jaren voor prijzen van 0,30 per m2 verkocht zijn en die nu gemakkelijk een honderdvoudigen koopprijs bedingen”150.
Uit de behandeling van de eerste voordracht voor het erfpachtstelsel, in de Amsterdamse Raadsvergadering van 1 februari 1893, blijkt eveneens dat met erfpacht met name beoogd werd de
grondwaardestijging voor de gemeenschap te behouden151. Andere argumenten, die genoemd werden voor het invoeren van een erfpachtstelsel, waren: de grotere invloed op het gebruik van de grond152, de bevordering van de bouw van arbeiderswoningen, ook door minder kapitaalkrachtige bouwers153
en de mogelijkheid om na ommekomst van de vaste erfpachttermijn zonder enige financieel offer weer de beschikking te krijgen over de grond154. De feitelijke invoering van het erfpachtstelsel geschiedde overigens pas een aantal jaren later, in de raadszitting van 23 september 1896.
Op dit punt rijst de vraag in hoeverre deze argumenten op toenmalige relevantie beoordeeld kunnen worden.
Het eerste argument, het behoud van de grondwaardestijging voor de gemeenschap, was zondermeer relevant. In enkele decennia waren de grondprijzen snel gestegen, terwijl de gemeenschap daar niet altijd profijt van had gehad. Bij dit argument is het echter onduidelijk gebleven welke soort grondwaardestijging bedoeld werd. De waarde van grond kan in korte tijd namelijk snel stijgen wanneer de verwachting ontstaat, dat deze binnen afzienbare tijd een bestemming zal krijgen waarmee een hogere opbrengst kan worden gegenereerd dan onder de huidige bestemming het geval is. Dit fenomeen doet zich met name voor wanneer agrarische grond aan de rand van een stad naar verwachting bebouwd gaat worden. De waarde van grond kan ook toenemen door het algemene verloop van het prijsniveau. Zelfs als het gebruik van de grond gedurende decennia niet wijzigt, zal de grond door het optreden van inflatie in de loop van de tijd nominaal in waarde toenemen.
Het ligt voor de hand, dat met het erfpachtstelsel voornamelijk beoogd werd de grondwaardestijging door het algemene verloop van het prijsniveau aan de gemeenschap ten goede te laten komen. Het was immers de bedoeling grond voor bepaalde tijd in erfpacht uit te geven, zodat na afloop van die periode de gemeente weer de beschikking zou krijgen over de grond, die dan sterk in waarde zou zijn gestegen. Dit is ook uit de eerder genoemde voordracht van Burgemeester en Wethouders, gedateerd 16 juli 1891, op te maken.
Uit de oratie van Treub is echter op te maken, dat met het erfpachtstelsel ook beoogd werd de waardestijging door verwachte bestemmingswijziging van grond om en nabij de zich uitbreidende
150
Gemeenteblad, afd. 1, no. 408 (Amsterdam 1891) p. 447
151
Gemeenteblad, afd. 2 (Amsterdam 1893) p. 115, 117, 121, 123, 127, 131 en 135.
152
Gemeenteblad, afd. 2 (Amsterdam 1893) p. 133.
153
Gemeenteblad, afd. 2 (Amsterdam 1893) p. 132.
154
stad aan de gemeenschap ten goede te laten komen. De ‘enkelen’, zoals hij ze noemde, waren de grondspeculanten die doelbewust wilden profiteren van deze vorm van waardestijging.
Geconstateerd kan worden, dat het voornaamste argument voor de invoering van erfpacht aanleiding kan geven voor interpretatieverschillen, omdat niet eenduidig is vast te stellen welke vorm van grondwaardestijging men voor de gemeenschap wilde behouden. Mede gelet op het gegeven dat een actief grondverwervingsbeleid werd ingezet155, beoogde de gemeente Amsterdam met stedelijke erfpacht aanvankelijk beide vormen van grondwaardestijging aan de gemeenschap ten goede te laten komen.
Het tweede argument, het houden van invloed op het gebruik van de grond, was eveneens relevant. Er bestond immers nog geen wetgeving voor de ruimtelijke ordening. Men wilde primair voorkomen dat bouwterreinen braak bleven liggen of dat er woningbouw gerealiseerd werd, die niet in overeenstemming was met de ideeën van de gemeenteraad. Het was destijds gebruikelijk, dat hiervoor bij de verkoop van grond specifieke bebouwingsvoorschriften inclusief boetebepalingen in de koopakte werden opgenomen. Volgens Jansen werden de boetebepalingen in de praktijk eigenlijk niet toegepast156. Hieruit is evenwel niet af te leiden of de gestelde
bebouwingsvoorschriften bij verkoop al of niet werden nageleefd. Wel bood erfpacht betere mogelijkheden om dergelijke voorschriften te stellen en na te leven. Immers, de gemeente bleef bij erfpacht eigenaar van de grond.
Het derde argument, het bevorderen van de bouw, ook door minder kapitaalkrachtige bouwers, was gebaseerd op de gedachte dat door grond in erfpacht uit te geven, bouwers de aankoop van grond niet hoefden te financieren. De financiering kon beperkt blijven tot de opstal. Bij dit argument dient opgemerkt te worden, dat het bankwezen aan het einde van de negentiende eeuw nog in de kinderschoenen stond. De mogelijkheden een lening te krijgen waren beperkter dan thans het geval is. Vanuit die optiek was het argument natuurlijk relevant. Er kunnen echter ook een aantal punten genoemd worden waarmee de validiteit van dit argument betwist kan worden. Allereerst zou men met erfpacht juist duurder uit zijn dan met een hypothecaire lening, indien het canonpercentage over de waarde van de grond het normale renteniveau voor hypothecaire leningen zou overtreffen. Ten tweede was het, volgens Delfgaauw, de bedoeling dat het erfpachtrecht een verhandelbaar en executabel object zou moeten zijn. Dit vereiste dat de hypotheekhouders ten opzichte van erfpacht een gelijke positie innamen als ten opzichte van eigendom. Doordat aanvankelijk in de erfpachtvoorwaarden geen opstalvergoeding bij het einde
155
De ruimtelijke ordening in Amsterdam, publicatie Dienst Ruimtelijke Ordening van Amsterdam (Amsterdam
1983) p. 33
156
van een erfpachttermijn was voorzien, was er van deze gelijke positie geen sprake157. In het geval van erfpacht nam de hypotheekhouder een duidelijk mindere positie in dan bij eigendom. Als, ten derde, de hypotheekhouders voor de geringere zekerheid compensatie zouden zoeken in bijvoorbeeld een hogere rente op de financiering van de opstal zou het argument evenmin opgaan.
Het laatste genoemde argument is niet van sociaal economische aard, doch zuiver van financieel economische aard. Voorafgaand aan de invoering van het erfpachtstelsel werden gronden overwegend verkocht en werden de verkoopopbrengsten gebruikt voor nieuwe grondaankopen. Een dergelijke werkwijze was met een erfpachtstelsel niet meer mogelijk. Daar stond tegenover, dat indien de canon net iets hoger (4%) gesteld werd dan de rente (3,5%) op de schuld om de grond aan te kopen, de grond in enkele decennia vrij gemaakt kon worden van deze schuld. Van de oorspronkelijk gehanteerde argumenten vóór de invoering van het erfpachtstelsel zijn de eerste twee argumenten het meest relevant. Door als gemeente de grond in eigendom te houden en in erfpacht uit te geven kan de stijging van de grondwaarde op termijn voor de gemeenschap behouden blijven, en kan er meer invloed op het gebruik van de grond worden uitgeoefend dan bij eigendom het geval is.
In 1996 bestond het Amsterdamse erfpachtstelsel 100 jaar. Ter gelegenheid hiervan heeft de gemeente een symposium georganiseerd. Dit symposium vormde de aanleiding om het stelsel aan een nader onderzoek te onderwerpen, het stelsel zelf stond daarbij overigens niet ter discussie. In de eindrapportage van dit onderzoek worden de argumenten vóór het stelsel van stedelijke erfpacht eveneens behandeld. Dit betreft de oorspronkelijke argumenten, te weten: de
grondwaardestijging aan de gemeenschap ten goede laten komen, invloed houden op het gebruik van de grond, indien noodzakelijk de beschikking kunnen krijgen over de grond en het stimuleren van de bouw van woningen
voor de lage inkomens. Het tegengaan van speculatie in gronden komt in het rapport als nieuw argument naar voren. Vervolgens stellen de auteurs van het rapport, dat “de belangrijkste argumenten vandaag de dag nog steeds onverkort gelden. De waardevermeerdering van de grond valt toe aan de gemeenschap. De grote investeringen die het rijk en de gemeente plegen in de leefbaarheid en ontwikkeling van de stad, dragen onmiskenbaar bij aan de waardestijging van de grond. Door middel van het erfpachtstelsel komt de waardestijging van de grond ten goede aan de gemeenschap, zodat deze gelden mede weer kunnen worden benut voor de verdere verbetering en ontwikkeling van de stad”. Deze aanvulling kan als een aanwijzing beschouwd worden, dat
157
momenteel het voornaamste argument van de gemeente Amsterdam voor het erfpachtstelsel de mogelijkheid betreft om de grondwaardestijging aan de gemeenschap ten goede te laten komen158.
4.5 De beoogde doelen van stedelijke erfpacht in andere steden.
Het is nu de vraag in hoeverre de bevindingen omtrent de invoering van stedelijke erfpacht in Amsterdam als generiek voor de invoering ervan in andere steden te beschouwen zijn. Dit is maar tot op zekere hoogte het geval.
In het voorgaande is uiteengezet dat met name de belangrijkste argumenten voor de invoering van stedelijke erfpacht nauw samenhingen met enkele feitelijke ontwikkelingen in Amsterdam. Ten eerste waren onder invloed van urbanisatie de grondprijzen sterk gestegen, zonder dat de gemeenschap daarvan voordeel had gehad. Ten tweede breidde Amsterdam zich lange tijd, tot ongeveer het eind van de jaren tachtig, zonder duidelijk richtinggevend plan uit. Daarbij bleven percelen, in een tijd van grote behoefte aan bouwgrond, niet zelden braak liggen in afwachting van een nog hogere grondprijs. Met het instrument erfpacht kon in beide ontwikkelingen verandering gebracht worden.
Het wekt dan ook geen verbazing dat andere steden, die in dezelfde periode met soortgelijke ontwikkelingen te maken hadden als Amsterdam om dezelfde redenen vóór erfpacht als uitgiftevorm kozen. Een aantal gemeenten volgde inderdaad al na een paar jaar het voorbeeld van Amsterdam, zoals Haarlem159 (1900), Schiedam160 (1902), Zaandam161 (1905) en Dordrecht162
(1908). Ook in Den Haag dateren de eerste discussies over erfpacht uit diezelfde periode: 1903. De beslissing om in de hele gemeente Den Haag grond als regel in erfpacht uit te geven is enkele jaren daarna genomen, in 1911163. Andere gemeenten gingen echter pas later over op een stelsel
van stedelijke erfpacht, zoals Groningen164(1919), Den Helder165 (1920), Arnhem166 (1930), Den Bosch167 (1959), Utrecht168 (1973) en Rotterdam169 (1974/1981). Hieruit is op te maken, dat de
keuze voor stedelijke erfpacht niet specifiek tijdgebonden is. Wel signaleerde De Jong, dat met name in de jaren zeventig van de twintigste eeuw veel gemeenten tot hun erfpachtbeleid waren
158
“Eindrapportage 100 jaar erfpacht; operatie groot onderhoud”, in Gemeenteblad, afd. 1, nr. 19 (Amsterdam 2000) punt B.
159
Gemeenteraad (V) Haarlem, 1900, p. 372.
160
Gemeenteraad (V) Schiedam, 1902, 26 maart 1902.
161
Gemeenteraad (V) Zaandam, 1906 (betreft vergadering 1 februari 1906, losbladig).
162
Gemeenteraad (V) Dordrecht, 1908 (betreft vergadering 27 juli 1908, no. 7a).
163
Gemeenteraad (V) Den Haag, 1921, p. 451-465.
164
Gemeenteraad (V) Groningen, 1919, p. 200-206.
165
Gemeenteraad (V) Den Helder, 1920, p. 612-613.
166
Gemeenteraad (V) Arnhem, 1930, p. 1883-1888.
167
Gemeenteraad (V) Den Bosch, 1959, p. 149-151.
168
Gemeenteraad (V) Utrecht, 1973, p. 402-441.
169
gekomen, of dit beleid opnieuw bekrachtigd hadden170. Het ging daarbij om Arnhem, Delft, Leiden, Purmerend, Rotterdam, Schiedam, Spijkenisse, Utrecht en Zaanstad.
De Jong concludeerde in haar studie, die begin jaren tachtig van de twintigste eeuw werd uitgevoerd, dat vooral linksgeoriënteerde gemeenteraden de keuze voor een erfpachtstelsel maakten171. Het in 1989 in Utrecht ingevoerde stelsel van eeuwigdurende erfpacht met geheel vooruitbetaalde canon werd ook wel “eigendom met een rood randje” genoemd172. In het afgelopen decennium lijkt de samenhang tussen erfpachtbeleid en politieke signatuur enigszins te verwateren. Immers, ook linksgeoriënteerde bestuurders hebben meegewerkt aan de afschaffing van stedelijke erfpachtstelsels, zoals bijvoorbeeld in 2004 in Leiden.
Hoewel niet tijdgebonden zou wellicht de keuze voor stedelijke erfpacht verklaard kunnen worden door het versneld optreden van urbanisatie en navenante stijgingen van de grondprijzen. De mogelijke samenhang tussen urbanisatie en de keuze voor stedelijke erfpacht is op twee manieren als volgt onderzocht. Allereerst is bekeken of de invoering van stedelijke erfpacht vooraf werd gegaan door een halve eeuw met een bovengemiddelde bevolkingsgroei. Als het gemiddelde is gehanteerd de bevolkingsgroei van heel Nederland in de overeenkomstige periode. Ten tweede is bekeken of de groep steden die nooit de keuze gemaakt hebben voor stedelijke erfpacht, in de anderhalve eeuw tussen 1850 en 2000 te maken hadden met een ondergemiddelde bevolkingsgroei. De uitkomsten van deze vergelijkingen zijn in bijlage B opgenomen en hieruit is het volgende op te maken. In de gemeenten die kozen voor stedelijke erfpacht, was de keuze niet altijd ingegeven door een bovengemiddelde bevolkingsgroei. Sterker nog, in Rotterdam en Leiden werd de invoering van stedelijke erfpacht zelfs vooraf gegaan door een ondergemiddelde bevolkingsgroei. Bij de gemeenten die nimmer de keuze gemaakt hebben voor stedelijke erfpacht valt op, dat ze allemaal over de gehele periode 1850-2000 een bovengemiddelde bevolkingsgroei hadden. Slechts in enkele gevallen was er in de desbetreffende steden in de onderscheiden 50-jarige perioden sprake van een ondergemiddelde bevolkingsgroei, zoals in Nijmegen tussen 1947 en 2000 (0,68% per jaar versus 0,96% als het landelijk gemiddelde). Uit beide vergelijkingen is op te maken, dat de invoering van erfpacht geen nauw verband heeft met urbanisatie.
4.5.1 Rotterdam
Een eerste oriëntatie op het gebruik van het erfpachtrecht in Rotterdam dateert uit de tijd van de aanleg van de Maashaven, omstreeks 1898. Aangedrongen werd op de uitgifte in erfpacht van terreinen die onteigend waren voor de aanleg van deze haven, maar die niet direct als haventerrein in gebruik genomen zouden worden. Hiermee werd vooral beoogd “een bevordering
170
De Jong, Gemeentelijke gronduitgifte, p. 89.
171
De Jong, Gemeentelijke gronduitgifte, p. 92.
172
van den kleinen eigenbouw”. In 1901 werd naar aanleiding hiervan de invoering van een erfpachtstelsel in het algemeen in de gemeenteraad behandeld. Echter, gevreesd werd vooral dat door een erfpachtstelsel de gemeentelijke schuldenlast zou oplopen. Men gaf er de voorkeur aan de financiële middelen van de gemeente te benutten voor de aanleg van haventerreinen in plaats van de opbouw van gemeentelijk grondbezit voor erfpachtuitgiften173.
In 1916 werd erfpacht als stelsel wel aanvaard voor de uitgifte van gronden aan woningbouwverenigingen. De hoofdreden hiervoor was, dat dit de verenigingen in staat zou stellen met
minder kapitaal te werken. Een woningbouwvereniging zou de grond immers niet hoeven kopen174. Ook in deze situatie werd opbouw van een schuldenlast aan de zijde van de gemeente als een nadeel van erfpacht ervaren175.
Ook op andere wijzen werd in Rotterdam aan het begin van de twintigste eeuw al gebruik gemaakt van het erfpachtrecht bij de uitgifte van gronden. Daarbij golden verschillende motieven. Bekend zijn onder andere de volgende gevallen. Bij de verkoop van terreinen aan Feijenoord werd het gedeelte waar de hoofdbuis van de waterleiding zich bevond in eeuwigdurende erfpacht uitgegeven. Hetzelfde gold voor een strook water die aan de Rotterdamse Hotel Maatschappij werd uitgegeven. In beide gevallen was het motief, dat de toestand
ter plaatse ook in de toekomst beheerst kon worden. In deze gevallen had de uitgifte overigens op verzoek plaatsgevonden176.
Met name vanwege het financiële bezwaar van een hoge schuldenlast stond men in Rotterdam aan het begin van de twintigste eeuw afwijzend tegenover stedelijke erfpacht177. Men liet de keuze
tussen koop en erfpacht aan belanghebbenden, waarbij deze keuze in de praktijk vooral in het voordeel van koop uitviel. Vanaf 1964 werd de uitgifte van grond voor bedrijfsterreinen, een ruimer begrip dan alleen terreinen voor industriële doeleinden, in erfpacht vast beleid. In 1972 werd verdere verbreding van de werkingssfeer van erfpacht gezocht in een voorstel om voortaan alle gronden, voor zover niet bestemd voor woningbouw, in erfpacht uit te geven. In december van het jaar daarop, 1973, nam de gemeenteraad een motie aan waarin bepaald werd dat ook alle grond bestemd voor woningbouw in erfpacht zou worden uitgegeven178. Dit gebeurde aanvankelijk nog op basis van de Algemene Erfpachtsvoorwaarden uit 1931. Maar aangezien
173
J. Donner, “Erfpachtstelsel”, in Verzameling 1923, gemeente Rotterdam (Rotterdam 1923), p. 789
174
“Erfpachtsuitgifte en verstrekking van voorschot aan de Woningstichting “Gemeenschappelijk Belang” ten behoeve van woningbouw in den polder Spangen”, in Verzameling 1916, gemeente Rotterdam (Rotterdam 1916) p. 1141-1144. 175 Donner, “Erfpachtstelsel”, p. 790 176 Donner, “Erfpachtstelsel”, p. 791 177
J.L. van Aalten, “Erfpachtstelsel”, in Verzameling 1923, gemeente Rotterdam (Rotterdam 1923), p. 777-778
178
meerdere facetten van het grondbeleid herijkt dienden te worden, verscheen in 1980 een Nota Grondbeleid, waarin de volgende doelstellingen van het grondbeleid stonden geformuleerd:
1. het bevorderen en vergemakkelijken van de ruimtelijke ordening; 2. het veiligstellen van openbare voorzieningen;
3. het tegengaan van sterke grondprijsstijgingen;
4. het doen toevloeien van de waardevermeerdering van de grond aan de gemeenschap179.
Voor de implementatie van dit beleid werd aan erfpacht een rol naast andere instrumenten toebedeeld, zoals structuur- en bestemmingsplannen. In grote lijnen zijn deze doelstellingen gehandhaafd tot de afschaffing van erfpacht als uitgiftevorm in 2002.
4.5.2 Den Haag
In Den Haag hing, in de periode 1903-1906, de eerste oriëntatie op het gebruik van het erfpachtrecht samen met de ontwikkeling van de Visschershaven te Scheveningen. Beoogd werd de gronden slechts uit te geven ten behoeve van inrichtingen, gerelateerd aan de exploitatie van de haven. Woonhuizen, uitgezonderd een enkele dienstwoning, werden geacht daar niet toe te horen180. Ook bij de ontwikkeling van de Laakhaven viel, voor een doelmatige inrichting en daarmee een succesvolle exploitatie, de keuze op erfpacht als uitgiftevorm181.
In 1907 doet zich voor het eerst, vanwege de voorgenomen oprichting van een gemeentelijk grondbedrijf, de behoefte voelen aan een principiële beslissing over de vorm van uitgifte. Hiertoe boden Burgemeester en Wethouders de gemeenteraad een notitie aan inzake de verschillende stelsels van erfpacht-uitgifte, verkoop en verhuur. Twee jaar later zijn de discussies inmiddels gevorderd en komen de concept Algemene Voorwaarden voor de uitgifte in erfpacht in de gemeenteraad aan bod. Daarbij blijkt, dat de raadsleden de volgende voordelen van erfpacht onderkenden. Allereerst werd er zekerheid verkregen dat de terreinen bebouwd zouden worden en aan de
speculatie in bouwterreinen worden onttrokken. Ten tweede kon de gemeente invloed blijven uitoefenen op de wijze van bebouwing. Bovendien had de uitgifte in erfpacht als voordeel, dat de gemeente na afloop van de erfpachttermijn
de grond weer in onbezwaarde eigendom zou terugkrijgen. Alsdan zou de waarde van de grond normaliter hoger zijn, hetgeen als voordeel aan de gemeente zou toekomen182.
De beschouwingen over het gebruik van het erfpachtrecht ten spijt, bleef ondertussen de praktische toepassing ervan erg beperkt, zelfs bij de Visschershaven en de Laakhaven. Om deze reden werd nogmaals aangestuurd op een principiële beslissing inzake de vorm van gronduitgifte, ditmaal door raadslid Treub. Dit betreft overigens dezelfde Treub die nauw betrokken was
179
Nota Grondbeleid, gemeente Rotterdam, p. 14
180
Gemeenteraad (V) Den Haag, 1903, p. 310-311 en Gemeenteraad (B) Den Haag, 1905, p. 359.
181
Gemeenteraad (B) Den Haag, 1904, p. 387-401 en Gemeenteraad (V) Den Haag, 1906, p. 191-200.
182
geweest bij de invoering van stedelijke erfpacht in Amsterdam. Hij vreesde namelijk, dat er zeer veel energie in de uitwerking van de Algemene Voorwaarden zou gaan zitten, “terwijl wij eigenlijk in het midden laten of wij daarvan eenig gebruik zullen maken”. Zijn standpunt was, dat alle gronden welke aan de gemeente toebehoorden in de regel in erfpacht uitgegeven dienden te worden183. De meningen hierover waren in 1909 echter nog te verdeeld. Pas twee jaar later neemt de gemeenteraad het besluit gronden in de regel in erfpacht uit te geven, en dat verkoop uitzondering zal zijn184.
In 1922 beschrijft de wethouder van Openbare Werken de Haagse grondpolitiek, zoals die sinds 1909 is gevoerd. Het doel van deze grondpolitiek duidt hij als volgt aan:
1. Voortdurend dient er voldoende bouwrijpe grond beschikbaar te zijn voor de stadsuitbreiding. 2. Aan de stadsuitbreiding dient van gemeentewege leiding gegeven te worden.
3. De waardevermeerdering van de grond, welke het gevolg is van de stadsuitbreiding, dient in de eerste plaats ten bate van de gemeente te komen185.
Hieruit is op te maken, dat de beoogde doelen van het stelsel van stedelijke erfpacht nauw verweven waren met de grondpolitiek als geheel. Hiertoe behoorde eveneens het vaststellen van uitbreidingsplannen en het tijdig verwerven van benodigde gronden door de gemeente.
Een daadwerkelijke verandering in de opvatting over de doelstellingen van het grondbeleid deed zich eerst begin jaren tachtig van de twintigste eeuw voor. In het Beleidsprogramma 1982-1986 van de gemeenteraad is hierover te lezen: “Het grondbeleid is vooral gericht op het behoud van de
bevoegdheid om over de bestemming van de schaarse grond te beslissen. Waar bestemmingsplannen zijn, is de uitgifte van grond in erfpacht niet altijd noodzakelijk. Erfpacht is geen middel om gemeentelijke inkomenspolitiek te bedrijven. Op korte termijn wordt de raad een nota aangeboden waarin het beleid met betrekking tot onder meer erfpacht, voorkeursrecht en onteigening in heroverweging wordt genomen”186. Deze gewijzigde opvatting had voornamelijk gevolgen voor de gehanteerde erfpachtsvoorwaarden. Het tot 1986 gehanteerde stelsel van voortdurende erfpacht werd gewijzigd in een stelsel van eeuwigdurende erfpacht met afkoop inééns van de canons.
Recentelijk, in 2006, zijn de doelstellingen van het grondbeleid wederom geactualiseerd. Thans streeft de gemeente een vorm van gronduitgifte na, waarin de belangen van zowel de gemeente als de bewoners en het bedrijfsleven worden verenigd en er behoud van stabiliteit op de Haagse grondmarkt is. Daarom is in beginsel een keuze mogelijk tussen erfpacht en eigendom, van deze keuze worden echter een aantal gebieden en bestemmingen uitgesloten187. Wel heeft daarmee het
183
Gemeenteraad (V) Den Haag, 1910, p. 473-483.
184
Gemeenteraad (V) Den Haag, 1911, p. 462.
185
P. Droogleever Fortuyn, De grond- en woningpolitiek der gemeente ’s-Gravenhage (Den Haag 1922) p. 5
186
Gemeenteraad (V) Den Haag, 1985, p. 456.
187
argument dat stedelijke erfpacht ingezet kan worden om het gebruik van de grond te beheersen aan betekenis ingeboet.
4.5.3 Utrecht
Het stelsel van stedelijke erfpacht in Utrecht is betrekkelijk jong, het is begin jaren zeventig van de twintigste eeuw ingevoerd. Daarvóór, in 1952, had de gemeenteraad zich wel over erfpacht als uitgiftevorm laten informeren. Dat men er toen geen groot voorstander van was, moge blijken uit de conclusie “dat slechts in bijzondere daarvoor in aanmerking komende gevallen tot het uitgeven van gronden in erfpacht moet worden overgegaan”188.
Ruim twintig jaar later waren de opvattingen duidelijk gewijzigd. Inzake het grondbeleid wordt in 1973 voorgesteld gemeentegronden in het vervolg als regel in erfpacht uit te geven. De aanleiding voor dit voorstel vormde de stadsvernieuwing. In de voorafgaande jaren had de gemeente weinig invloed kunnen uitoefenen op de stadsvernieuwing omdat zij doorgaans de grond niet in eigendom had. Om meer greep te krijgen op de ontwikkelingen in sommige wijken, met name in de binnenstad, moesten vaak exorbitante bedragen voor het onroerend goed worden betaald. De opvatting in de gemeenteraad was, dat deze gronden eenmaal verworven, niet meer uit handen gegeven moesten worden. Uit de bespreking van de nota inzake het grondbeleid is op te maken, dat men de volgende doelen voor ogen had met stedelijke erfpacht:
1. Op den duur als gemeenschap weer de beschikking over de grond krijgen; 2. De waardestijging van de grond aan de gemeenschap laten toekomen;
3. Verlaging van de investering voor particuliere woningeigenaren, zodat deze eerder tot bezitvorming kan
komen189.
Na de positieve besluitvorming over de uitgangspunten van het grondbeleid, werd een jaar later het stelsel van voortdurende erfpacht in de vorm van nieuwe Algemene Voorwaarden vormgegeven.
In 1989 blijken de opvattingen over de doelstellingen van stedelijke erfpacht gewijzigd te zijn. Niet langer wordt het innen van de waardevermeerdering van de grond als een doelstelling te beschouwen. Als enige doelstelling van stedelijke erfpacht wordt dan beschouwd het bevorderen van
uitvoering en handhaving van beleid op het gebied van de ruimtelijke ordening, volkshuisvesting, stadsvernieuwing, milieu e.d190. Het nieuwe stelsel, ook wel beschouwd als een Utrechtse variant van het toenmalige Haagse stelsel, betrof er een van eeuwigdurende erfpacht met afkoop inééns van de canons.
188
“Ter beschikking stellen van gemeentegrond door uitgifte in erfpacht of door verkoop”, Gedrukte
Verzameling 1952, gemeente Utrecht (Utrecht 1952) p. 4.
189
Gemeenteraad (V) Utrecht, 1973, p. 402, 403 en 413.
190
4.5.4 Enkele overige steden.
Elders werd stedelijke erfpacht om diverse redenen ingevoerd. In een aantal gevallen vertonen de doelstellingen overeenkomsten met de doelstellingen die hiervoor bij de 4 grote steden zijn behandeld, dit betreft Den Helder, Dordrecht, Groningen, Haarlem en Zaandam. In enkele andere gevallen gelden enige bijzonderheden ten aanzien van de doelstellingen, dit betreft met name Arnhem, Den Bosch, Leeuwarden en Vlaardingen.
4.5.4.1 Den Helder, Dordrecht, Groningen, Haarlem en Zaandam.
In deze gemeenten werd stedelijke erfpacht aan het begin van de twintigste eeuw ingevoerd, waarbij de oorspronkelijke doelstellingen identiek waren. Telkens werd erfpacht ingevoerd om de
waardevermeerdering van de grond aan de gemeenschap toe te laten komen en tevens om invloed te houden op het gebruik van de grond191.
Niet altijd bleken deze doelstellingen overigens realiseerbaar in de praktijk. Zo gaf de gemeente Den Helder gedurende de eerste drie jaar grond in de regel in erfpacht uit, en slechts bij uitzondering werd grond verkocht. Tussen 1920 en eind 1923 was 63.219m2 in erfpacht uitgegeven, terwijl slechts 3.090m2was verkocht. Als gevolg hiervan was er tot 1 januari 1924 een bedrag van 1.479.304,08 vastgelegd in het Grondbedrijf, “zoodat de exploitatie daarvan langzamerhand een grooten invloed heeft gekregen op de financiën dezer gemeente”. Reden genoeg om het principe van erfpacht weer los te laten ten gunste van de verkoop van gemeentegronden192.
In Haarlem werd in 1900 een stelsel van tijdelijke erfpacht ingevoerd. De erfpachttermijn bedroeg 75 jaar193. Twee decennia later werd deze regeling als een mislukking beschouwd. Een
exacte oorzaak van deze mislukking wordt niet in de notulen van de gemeenteraad genoemd. Waarschijnlijk waren de specifieke bepalingen van Algemene Voorwaarden hieraan debet. In 1919 werd besloten gronden in de regel in voortdurende erfpacht uit te geven.
4.5.4.2 Leeuwarden.
De precieze oorspronkelijke doelstellingen van stedelijke erfpacht in Leeuwarden zijn niet aan de gemeenteraadsnotulen te ontlenen. Wel blijkt uit de gehanteerde voorwaarden voor de uitgifte in erfpacht, dat de nadruk sterk op de regulering van het gebruik van de grond lag.
De desbetreffende voorwaarden voor de uitgifte in erfpacht werden achtereenvolgens in 1908, 1910 en 1917 gehanteerd voor respectievelijk de bouwterreinen gelegen aan de Noordzijde van
191
Gemeenteraad (B) Den Helder, 1920, no. 19, Gemeenteraad (B) Den Helder, 1924, no. 29, Gemeenteraad (B) Groningen, 1918, p. 143, Gemeenteraad (B) Zaandam, 1927, no. 43, p.1, Gemeenteraad (V) Haarlem, 1900, p. 155, Gemeenteraad (V) Haarlem, 1919, p. 967, Gemeenteraad (V) Dordrecht, 1908 (betreft vergadering 27 juli 1908, no. 7a) p. 1.
192
Gemeenteraad (B) Den Helder, 1924, no. 29.
193
de Hoekstersingel, aan de oostzijde van de Oldegalileën en tenslotte tussen de Oostersingel en Cambuursterpad.
De mate van detaillering inzake het gebruik van de grond is opvallend te noemen, zoals uit de volgende voorbeelden moge blijken. Onder de algemene bouwbepalingen (artikel 16) wordt inzake ijzeren hekken voorgeschreven dat “zoo de voor de verschillende perceelen tusschen rooilijn en weg gelegen ruimten meer dan 1,50 meter diepte hebben, zij onderling en van den weg gescheiden moeten worden door ijzeren hekken, waarvan de teekening en samenstelling door Burgemeester en Wethouders moeten zijn goedgekeurd”. Inzake schuttingen wordt bepaald, dat deze “moeten worden gemaakt van vuren planken, zwaar drie centimeter, behalve de grondplank, welke van Amerikaans grenenhout moet zijn, alle gespijkerd tegen palen van Amerikaansch grenen hout, zwaar tien bij twaalf centimeter, lang drie meter die op afstanden van twee meter en om den anderen op ieders erf moeten geplaatst worden”. Bovendien moeten “de schuttingen en palen aan alle kanten worden gegrondverfd”194.
Tegenover deze verfijningen in de regulering van het gebruik van de grond staat slechts een summiere regeling van de hoogte van de canon alsmede de looptijd van de erfpacht. Dit wordt in tabel 4.2. geïllustreerd:
Tabel 4.2. Canonpercentages en einde erfpachttijdvakken in Leeuwarden.
Jaar van uitgifte
Bouwterrein Canonpercentage Einde erfpachttijdvak
1908 Noordzijde van de Hoekstersingel 4,5% 31 december 1990 1910 Oostzijde van de Oldegalileën 4,0% 31 december 1990 1917 Tussen de Oostersingel en Cambuursterpad 4,5% 31 december 1990
4.5.4.3 Arnhem.
In Arnhem werd eind 1930 het besluit genomen om het terrein op Alteveer in erfpacht uit te geven. Hier werd met de toepassing van het erfpachtrecht beoogd “eenheid te brengen in het
toekomstig straatbeeld op “Alteveer” en te verkrijgen een harmonisch geheel van de gevelarchitectuur van de te stichten opstallen”195
. Hiertoe werden in de erfpachtsvoorwaarden bijzondere eisen gesteld met betrekking tot de architectuur van de te stichten opstallen. De aanblik van straten en pleinen was hiervoor al op voorhand door de Schoonheidscommissie vastgelegd.
4.5.4.4 Den Bosch.
In deze gemeente werd in 1959 erfpacht ingevoerd ter bevordering van het eigen woningbezit. De regeling was gebaseerd op het volgende principe. De hoogte van de canon kon gelijkgesteld
194
Bepalingen betreffende de uitgifte van Bouwterreinen, gemeente Leeuwarden (Leeuwarden 1908) art. 16.
195
worden met de rente op het vermogen dat de gemeente moest lenen voor de aankoop van de grond. Dit bedrag zou altijd lager moeten zijn dan de som van rente en aflossing in het geval een particulier de aankoop van de grond met een hypothecaire lening zou financieren196.
4.5.4.5 Vlaardingen.
Het erfpachtstelsel in Vlaardingen is waarschijnlijk het oudste van Nederland. Het overgrote deel van het grondgebied behoorde tot de in 1830 door de gemeente aangekochte gronden van de “Heerlijkheid van Leyden Gael”. Het betrof eeuwigdurende erfpachten met een vaste canon. De gemeente zette deze praktijk voort. Pas in 1953 stapte de gemeente over op een stelsel van tijdelijke erfpacht met vaste canon. De overstap naar tijdelijke erfpacht met beperkt variabele canon werd in 1966 gemaakt197. De precieze doelstellingen van de gemeente om vanaf 1830 het uitgeven van gemeentegrond in erfpacht te continueren zijn niet bekend. Wel kan opgemerkt worden, dat de wijzigingen in de erfpachtvoorwaarden van 1953 en 1966 zowel de tijdsduur als het soort canon betroffen. Hieruit, en uit enkele discussies over de gehanteerde stelsels198, kan afgeleid worden dat het motief om de grondwaardestijging aan de gemeenschap toe te laten komen aan betekenis heeft gewonnen in de loop van de tijd.
4.5.4.6 Leiden.
In Leiden werd ten behoeve van woningbouw door woningbouwverenigingen “Eensgezindheid” en “De Eendracht” in 1933 voor het eerst gebruik gemaakt van erfpacht als uitgiftevorm199.
Zonder dat hiervoor de beginselvraag, erfpacht of verkoop, beantwoord was, werd voor woningbouw door woningbouwverenigingen de voorkeur gegeven aan erfpacht. Dit “op grond van
het karakter van den arbeiderswoningbouw, welke tot stand wordt gebracht door eene vereeniging, die met overheidssteun uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting werkzaam is”200.
Over de hiervoor vermelde beginselvraag is overigens gedurende vele jaren op gezette tijden gediscussieerd zonder dat hierin een keuze werd gemaakt. Begin jaren zeventig werd een gedifferentieerd stelsel van gronduitgiftevormen ingevoerd. Zo werden in stadsuitbreidingen de gronden bestemd voor woningwetbouw in erfpacht uitgegeven. Gronden bestemd voor woningbouw, geen woningwetbouw zijnde, werden daarentegen uitgegeven door middel van verkoop201. Daarbij was het voornaamste argument om de grondwaardestijging aan de gemeenschap ten
196
Gemeenteraad (V) Den Bosch, 1959, p. 149-151, alsmede Gemeenteraad (B) Den Bosch, 1959, no. 58.
197
Gronduitgifte, nota d.d. 17 april 1973 van de gemeente Vlaardingen (Vlaardingen 1973) p. 1-4.
198
Gemeenteraad (V) Vlaardingen, 1901, p. 350-362 en 487-504 .
199
Gemeenteverslag 1933, gemeente Leiden (Leiden 1933) p. 58.
200
Gemeenteraad (V) Leiden, 1933, p. 103.
201
goede te laten komen202. Enkele jaren later is de toepassingsgebied van het erfpachtrecht verbreed, waarbij als aanvullend argument de invloed op het gebruik van de grond gold203.
4.6 Samenvatting.
In dit hoofdstuk heeft de vraag centraal gestaan waarom er stedelijke erfpacht is. De aanleiding voor de invoering van stedelijke erfpacht in Amsterdam kan gevonden worden in de urbanisatie in de tweede helft van de negentiende eeuw. Met name gedurende de agrarische crisis voltrok zich dit proces versneld. Op de onroerend goed markt kon het aanbod de vraag niet bijbenen, met grote grondprijsstijgingen tot gevolg. De nieuwe stadsbewoners, overwegend arbeiders, bleken hierdoor niet of nauwelijks te profiteren van de economische vooruitgang die in dezelfde periode geboekt werd. Onder invloed van veranderende sociaal politieke opvattingen werd in 1896 het eerste stedelijke erfpachtstelsel ingevoerd.
Met het stelsel van erfpacht wilde de gemeenteraad van Amsterdam vier doelen bereiken. Ten eerste, dat de toekomstige stijging van de waarde van de grond aan de gemeenschap ten goede zou komen. Ten tweede wilde men een grotere invloed houden op de aard van de bebouwing. Daarnaast meende men, ten derde, de bouwnijverheid te stimuleren, ook door de minder draagkrachtige bouwers. Ten slotte werd erfpacht als een middel beschouwd om na ommekomst van de erfpachttermijn zonder enig financieel offer weer de vrije beschikking over de grond te krijgen. De argumenten vóór het erfpachtstelsel zijn in Amsterdam nog steeds dezelfde als bij invoering in 1896, het accent is overigens wel op het eerste argument komen te liggen.
Andere steden zijn het voorbeeld van Amsterdam gevolgd. Zowel in de eerste jaren na de introductie van stedelijke erfpacht, maar ook in de jaren zeventig van de twintigste eeuw stond stedelijke erfpacht sterk in de belangstelling. Voor zover er een generieke verklaring te vinden is voor de invoering van stedelijke erfpacht, dan lijkt nog steeds de samenhang met de politieke signatuur van de gemeenteraad de beste verklaring. Deze relatie verwatert echter wel.
De argumentatie vóór stedelijke erfpacht wijkt meestal nauwelijks af van de oorspronkelijke argumentatie, zoals aan het eind van de negentiende eeuw in Amsterdam werd gehanteerd. Steeds kan in de motivatie één van de volgende elementen, of beide, gevonden worden: de grondwaardestijging dient aan de gemeenschap ten goede te komen, en de gemeente dient invloed te houden op het gebruik van de grond. Andere motivaties komen wel voor, doch slechts sporadisch (b.v. Den Bosch), zodat daaraan minder betekenis gehecht kan worden.
202
Erfpacht nota (bijlage no. 263), gemeente Leiden (Leiden 1970) p. 5.
203
