Country-by-country reporting of de CCCTB?
Een vergelijking van Country-by-country reporting en de CCCTB in het licht
van belastingontwijking
Auteur: I.K.H. Slont
Studentnummer: 10266119
Opleiding: FEB MSc Fiscale Economie
Begeleider: Dhr. L.H. Storm van 's Gravesande RA
Inhoudsopgave
Lijst met afkortingen 1 Inleiding
1.1 Aanleiding onderzoek 1
1.2 Probleemstelling en deelvragen 3
1.3 Onderzoeksopzet 4
2 Belastingontwijking op internationaal niveau door multinationals
2.1 Inleiding 5
2.2 Belastingconcurrentie 5
2.3 Mogelijkheden voor belastingontwijking 7
2.4 Gevolgen van belastingontwijking 8
2.5 Belastingontwijking in Nederland 10
2.5.1 De rol van Nederland 10
2.5.2 Gevolgen van de belastingontwijking door Nederland 12
2.6 Conclusie deelvraag 13 3 Country-by-country reporting 3.1 Inleiding 15 3.2 Ontstaan 15 3.3 Doelstellingen 17 3.4 Vormgeving 18
3.5 Verschillende initiatieven van country-by-country reporting 20
3.5.1 Extractive Industries Transparency Initiative 20
3.5.2 De Dodd-Frank act 21
3.5.3 De EU jaarrekening- en transparantierichtlijn 21
3.6 De beoogde gevolgen 22
3.7 Conclusie deelvraag 24
4 Common consolidated corperate tax base
4.1 Inleiding 25
4.2 Achtergrond 25
4.3 Doelstellingen 26
4.4 Vormgeving 27
4.4.1 Belastingsubject en het groepsbegrip 28
4.4.2 Consolidatieconcept 30
4.4.3 Belastinggrondslag 30
4.4.4 Verdeelsleutels 33
4.4.5 Antimisbruikbepalingen 34
4.5 Conclusie deelvraag 36
5 De beoordeling van Country-by-country reporting en de CCCTB
5.1 Inleiding 38
5.2 Effectiviteittoets 39
5.2.1 Country-by-country reporting 39
5.2.2 CCCTB 41
5.3.1 Country-by-country reporting 43 5.3.2 CCCTB 44 5.4 Begrotingtoets 46 5.4.1 Country-by-country reporting 47 5.4.2 CCCTB 47 5.5 Conclusie deelvraag 49 6 Conclusies en aanbevelingen 6.1 Inleiding 52 6.2 Deelvragen 52
6.2.1 Wat houdt belastingontwijking van de winstbelasting
op internationaal niveau in en wat zijn de gevolgen hiervan? 52 6.2.2 Wat houdt country-by-country reporting in
en wat zijn de beoogde gevolgen van country-by-country reporting? 53
6.2.3 Wat houdt de CCCTB in en wat wil de Europese Commissie
met de invoering van de CCCTB bereiken? 54
6.2.4 Wat zijn de criteria voor beoordeling van country-by-country reporting
en de CCCTB, aan welke criteria voldoen beide maatregelen
en hoe verhouden de uitkomsten zich met elkaar? 54
6.3 Conclusies probleemstelling 56
6.4 Aanbevelingen 58
Lijst met afkortingen
BEPS Base Erosion and Profit Shifting
BFI Bijzondere Financiële Instelling
CbC Country-by-country
CbCr Country-by-country reporting
CbCr MCAA Multilateral Competent Authority Agreement on the Exchange
of CbC Reports
CCTB Common Corporate Tax Base
CCCTB Common Consolidated Corporate Tax Base
CFC Controlled Foreign Companies
DBI Directe Buitenlandse Investeringen
EC Europese Commissie
ECB Europese Centrale Bank
EESC Europees Economisch en Sociaal Comité
EITI Extractive Industries Transparency Initiative
EU Europese Unie
GAAR General Anti-Abuse Rule
IASB International Accounting Standards Board
IAS International Accounting Standard
IFRS International Financial Reporting Standard
Lidstaten lidstaten van de Europese Unie
MCAA Multilateral Competent Authority Agreement
MKB Midden- en Kleinbedrijf
OECD Organisation for Economic Co-operation and Development
SEC Securities and Exchange Commission
TIEA Tax Information Exchange Agreements
VS Verenigde Staten
1 1 Inleiding
1.1 Aanleiding onderzoek
In tijden van economische tegenslag en pijnlijke bezuinigingen is het logisch dat
belastingontwijking op nationaal en internationaal niveau hoog op de agenda komt te staan. Lidstaten lopen door belastingontwijking en ontduiking miljarden aan belasting mis.1 Enkele wereldwijd bekende multinationals, Apple, Google en Yahoo verlagen hun belastindruk door een fiscale route te volgen, die onder meer via Ierland en Nederland loopt. Met behulp hiervan was Apple onderworpen aan een belastingdruk van slechts 9.8% in 2011.2 Denk ook aan de parlementaire hoorzitting waar top managers van Amazon, Google en Starbucks werden ondervraagd over het verschuiven van winsten door middel van verrekenprijzen (transfer pricing).3
Het probleem van belastingontwijking op internationaal niveau duurt voort. Er zijn genoeg mogelijkheden beschikbaar voor het verlagen van de belastingdruk. Grote multinationals beschikken over mogelijkheden voor het ontwijken van de winstbelasting, waar nationale ondernemingen geen gebruik van kunnen maken. Een multinational kan haar winsten verdelen over meerdere landen en hun financiën verplaatsen van relatief hoogbelaste jurisdicties, naar relatief laagbelaste jurisdicties.4 Dit probleem wordt versterkt door het feit dat landen maatregelen nemen om het vestigingsklimaat voor multinationals en investeerders te verbeteren door middel van fiscale faciliteiten. Landen proberen zich te onderscheiden en dit leidt tot belastingconcurrentie. Belastingconcurrentie kan leiden tot stijgende
belastingskosten op arbeid, om de dalende belastingsopbrengsten op kapitaal te compenseren. Dit komt doordat belastingconcurrentie welvaart naar ‘boven’ herverdeelt en overheden de verlaging van belasting op kapitaal compenseren door bezuinigingen op essentiële publieke goederen of hogere belastingen over andere inkomensgroepen.5 Verder gaan sommige landen zo ver in het aantrekken van multinationals dat ze fiscale faciliteiten aanbieden die een oneerlijk concurrentievoordeel geven ten opzichte van nationale ondernemingen.6 Ook Nederland doet aan belastingconcurrentie, van de honderd grootste bedrijven ter wereld (gemeten naar omzet), hebben zeker tachtig bedrijven een fiscaal gedreven vestiging
1 Oxfam Novib 2013, p. 2.
2
Duhigg & Kocieniewski 2012, p. 1-2.
3 BBC 2012.
4 Oxfam Novib 2014, p. 4. 5
Burgers 2001, p. 261 en Shaxson & O’Hagen 2013, p. 2.
2 in Nederland. Nederland lijkt een toplocatie te zijn voor brievenbusmaatschappijen7. Er is onderzoek gedaan naar de financiële gevolgen van belastingontwijking via Nederland voor ontwikkelingslanden. Volgens de berekeningen verliezen ontwikkelingslanden ten minste €460 miljoen per jaar aan belastingontwijking via Nederland. Nederland zelf loopt z’n €30 miljard aan belastinginkomsten mis door het internationale systeem van belastingontwijking. De onrechtvaardigheid van belastingontwijking is actueel en de noodzaak voor fiscale transparantie is groot.8
Mede daarom pleit de OECD voor meer fiscale transparantie en rechtsgelijkheid tussen binnen- en buitenlandse belastingplichtigen, onder meer verwoord in het ‘Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting’. De OECD pleit voor 15 actiepunten om BEPS tegen te gaan, met name actiepunten 11 en 13 zijn in het kader van deze scriptie interessant, want deze pleiten voor het creëren van country-by-country reporting (CbCr).9 Met CbCr wordt bedoeld dat multinationals hun gegevens over onder andere omzet, winst en betaalde belasting per jurisdictie rapporteren en bekendmaken.10 Echter niet alleen de OECD houdt zich met deze problematiek bezig, door de Europese Commissie (EC) is op 16 maart 2011 een voorstel gepubliceerd voor een richtlijn betreffende een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrond voor de vennootschapsbelasting (CCCTB).
De CCCTB is een Europese vennootschapsbelasting naast de nationale belastingstelsels waar bedrijven voor kunnen opteren binnen de EU. Deze methode lijkt het probleem van belastingontwijking op grote schaal op te lossen. Onder de CCCTB is er geen transfer pricing meer, administratie voor intra-groep transacties en het vaststellen van arms-length prijzen zijn niet meer noodzakelijk. Verder kunnen verliezen binnen de multinationals met winsten in andere lidstaten worden verrekend. Het grote voordeel van de CCCTB is dat het de EU meer fiscaal transparant maakt en daarom wordt gezien als een oplossing voor belastingcompetitie (‘race to the bottom’) tussen lidstaten. De CCCTB harmoniseert namelijk de
belastinggrondslag binnen de EU.11
Bijzonder relevant is de vormgeving van de CCCTB, de winsten en verliezen die worden behaald in de verschillende lidstaten worden bij elkaar opgeteld en vervolgens verdeeld over de lidstaten aan de hand van een verdeelsleutel gebaseerd op drie factoren, vaste materiële
7 Maatschappijen die zijn opgericht in Nederland om gebruik te maken van de fiscale voordelen die Nederlandse
regelgeving te bieden heeft, maar zelf weinig tot geen reële economische activiteiten hebben.
8 Oxfam Novib 2013, p. 2.
9 Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting 2013, p. 21-23. 10
Murphy 2009, p. 4.
3 activa, arbeid en omzet.12 Met de verdeelsleutel wordt een eerlijke en eenvoudige verdeling van de belastinggrondslag over de groepsmaatschappijen beoogd, dit zal echter niet het geval zijn.13 De verdeelsleutels pakken namelijk nadelig uit voor lidstaten met een innovatieve economie en een relatief grote dienstensector. Nederland is een van de verliezers, als de CCCTB in zijn huidige vorm zou worden ingevoerd omdat wordt verwacht dat de Nederlandse schatkist ongeveer €5 miljard aan belastinginkomsten zal mislopen.14 Het is daarom uitermate interessant om naar mogelijke alternatieven te kijken voor het bestrijden van het probleem van internationale belastingontwijking. Juist omdat de CCCTB voor Nederland zeer nadelig kan uitpakken is het belang naar het zoeken van alternatieven groot. Een mogelijk alternatief is CbCr, hiermee wordt fiscale transparantie gecreëerd zonder de invoering van een Europese vennootschapsbelasting, met de nadelige herverdeling van belastinginkomsten als gevolg. Met CbCr wordt inzichtelijk gemaakt of bedrijven een eerlijke hoeveelheid belasting betalen in landen waar zij reëel economisch actief zijn. Verder kunnen overheden en belastingdiensten met de transparantie die CbCr biedt te weten komen wie ter verantwoording moet worden gehouden voor de belastingconstructies.15
1.2 Probleemstelling en deelvragen
Doel van de scriptie zal zijn om te beoordelen en vergelijken in hoeverre country-by-country reporting en de Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB) belastingconstructies op international niveau bestrijden.
De centrale vraag wordt beantwoord met behulp van de volgende deelvragen:
- De deelvraag die in hoofdstuk 2 wordt beantwoord: Wat houdt belastingontwijking van de
winstbelasting op internationaal niveau in en wat zijn de gevolgen hiervan?
- De deelvraag in hoofdstuk 3 luidt: Wat houdt country-by-country reporting in en wat zijn
de beoogde gevolgen van country-by-country reporting?
- In hoofdstuk 4 wordt de deelvraag beantwoord: Wat houdt de CCCTB in en wat wil de
Europese Commissie met de invoering van de CCCTB bereiken?
- Ten slotte de laatste deelvraag die in hoofdstuk 5 wordt beantwoord: Wat zijn de criteria
voor beoordeling van country-by-country reporting en de CCCTB, aan welke criteria voldoen beide maatregelen en hoe verhouden de uitkomsten zich met elkaar?
12 Van de Streek 2011, p. 75. 13 Van de Streek 2011, p. 76. 14 Van de Streek 2012b, p. 30. 15 Oxfam Novib 2013, p. 3.
4 De centrale vraag wordt met behulp van de conclusies op de deelvragen in hoofdstuk 6
beantwoord en luidt:
Hoe groot is het probleem van belastingontwijking op internationaal niveau en in hoeverre is het wenselijk dat dit wordt aangepakt door country-by-country reporting of de CCCTB?
1.3 Onderzoeksopzet
Door middel van een literatuuronderzoek wordt de CbCr en de CCCTB met het oog op de belastingontwijking met elkaar vergeleken. In dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van Europese- en Nederlandse wetgeving, parlementaire stukken, literatuur waaronder rapporten van de OECD en belastingverdragen.
Allereerst wordt in hoofdstuk 2 de achtergrond van CbCr en de CCCTB behandeld, de onwenselijke situatie van belastingontwijking en de oorzaken en gevolgen van deze situatie komen aan bod. De eerste deelvraag wordt in hoofdstuk 2 beantwoord.
In hoofdstuk 3 wordt besproken wat de CbCr inhoudt en waarom de OECD het voorstelt als antwoord op de belastingontwijking op internationaal niveau. Verder komen ook
vergelijkbare maatregelen voor het bevorderen van transparantie rond belastingbetalingen van multinationals aan bod. Hoofdstuk 3 geeft antwoord op de tweede deelvraag.
Daarna wordt in hoofdstuk 4 de doelstellingen en vormgeving van de CCCTB toegelicht. In hoofdstuk 4 wordt antwoord gegeven op de derde deelvraag.
Vervolgens worden in hoofdstuk 5 de criteria voor beoordeling van CbCr en de CCCTB geïntroduceerd. Beide maatregelen worden beoordeeld en gewogen met behulp van de effectiviteit, uitvoerbaarheid en het begrotingscriterium. De laatste deelvraag wordt in hoofdstuk 5 beantwoord.
Als laatste komen in hoofdstuk 6 de antwoorden op de deelvragen kort aan bod en wordt met behulp van de deelvragen antwoord gegeven op de centrale vraag. Verder zijn in hoofdstuk 6 de aanbevelingen geformuleerd.
5 2 Belastingontwijking op internationaal niveau door multinationals
2.1 Inleiding
In tijden van economische tegenslag en bezuinigingen is het logisch dat belastingontwijking16 op (inter)nationaal niveau hoog op de agenda komt te staan.17 Zowel de OECD als de EC houdt zich bezig met mogelijk vergaande maatregelen als de CbCr en de CCCTB ter bestrijding van belastingontwijking. Daarom wordt ten eerste het probleem van
belastingontwijking op internationaal niveau toegelicht en luidt de deelvraag die beantwoord wordt in dit hoofdstuk als volgt: Wat houdt belastingontwijking van de winstbelasting op
internationaal niveau in en wat zijn de gevolgen hiervan?
In paragraaf 2.2 wordt de belastingconcurrentie tussen landen besproken, daarna wordt in 2.3 de mogelijkheden van belastingontwijking voor multinationals behandeld. Vervolgens komen de gevolgen van belastingontwijking in paragraaf 2.4 aan bod. Verder wordt in
paragraaf 2.5 de rol van Nederland en de gevolgen hiervan op internationaal niveau besproken. Ten slotte wordt antwoord gegeven op de deelvraag in paragraaf 2.6.
2.2 Belastingconcurrentie
Concurrentie tussen bedrijven is een belangrijke voorwaarde voor een gezonde markt, de concurrentie leidt ertoe dat bedrijven constant moeten blijven innoveren in het produceren en leveren van goederen en diensten tegen betere prijzen. Bedrijven die de concurrentie niet kunnen bijhouden gaan failliet en verdwijnen uit de markt, de gezonde bedrijven blijven voortbestaan dit houdt de markt gezond en dynamisch.18 Gebaseerd op een artikel uit 1956 van Charles Tiebout19 is het idee dat concurreren, leidt tot meer efficiënte op de markt overgeslagen op het niveau van landen op belastingbeleid, volgens voorstanders van belastingconcurrentie kan een vergelijkbaar positief effect bereikt worden. Namelijk dat landen efficiënter belasting heffen en uitgeven, indien landen met elkaar concurreren op belastingbeleid.20
Sinds eind 1970 zijn kapitaal en investeringen in toenemende mate in mobiliteit gegroeid als gevolg van de liberalisering van internationale regelgeving op handel en investeringen, bovendien is de groei in mobiliteit versterkt door de ontwikkelingen op het
16 Overigens is het onderscheid tussen belastingontwijking en ontduiking in het kader van deze scriptie niet
relevant.
17 Oxfam Novib 2013, p. 2. 18 Shaxson & O’Hagen 2013, p.1. 19
Tiebout 1956.
6 gebied van technologie en communicatie. Door de groei in mobiliteit van kapitaal zijn landen steeds meer onderling gaan concurreren voor het aantrekken van kapitaal uit het buitenland21. Uitgangspunt is dat landen met een ongunstig vestigingsklimaat het kapitaal ziet wegvloeien naar landen met een gunstig vestigingsklimaat.22
De theorie dat belastingconcurrentie een positieve uitwerking heeft op de markt is echter niet onbetwist. Volgens tegenstanders herverdeelt belastingconcurrentie welvaart naar ‘boven’, overheden compenseren de verlaging van belasting op kapitaal door bezuinigingen op essentiële publieke goederen23 of hogere belastingen over andere inkomensgroepen. Verder is het concurreren op belasting gemakkelijker voor ontwikkelde landen dan voor ontwikkelingslanden. Voor de inkomstenbelasting moet geheven worden van grote groepen mensen met een relatief laag inkomen, ontwikkelingslanden zijn daarom meer aangewezen op de vennootschapsbelasting, het heffen hiervan is eenvoudiger en lucratiever.24
Landen concurreren met elkaar door gebruik van verlagingen van het belastingtarief, mazen in de wet, nationaal beleid als belastingvrijstellingen of tax holidays, met als doel het vestigingsklimaat in eigen land te verbeteren om daarmee meer investeringen uit het
buitenland aan te trekken.25 Het resultaat is een verlaging in belastingtarieven en uitholling van de belastinggrondslag, waardoor multinationals door gebruik te maken van
belastingsubsidies een oneerlijk concurrentievoordeel hebben in vergelijking met nationale ondernemingen, die werkgelegenheid en innovatie creëren en niet of moeilijker de grens over kunnen. Door gebruik te maken van belastingsubsidies groeien multinationals ten koste van de nationale ondernemingen. De markt wordt verstoord doordat multinationals
ondernemingen verdringen door gebruik te maken van belastingsubsidies en niet met behulp van innovatie of hogere productiviteit.26 Daarnaast wordt belastingontwijking versterkt door belastingconcurrentie, doordat sommige landen verder gaan dan alleen buitenlands kapitaal aantrekken door middel van belastingsubsidies. Enkele landen ontwikkelen zichzelf als belastingparadijzen of doorstroomlanden voor buitenlands kapitaal en faciliteren zo als het ware belastingontwijking- en ontduiking. Tevens leidt het ontbreken van internationale coördinatie op belastingbeleid tussen landen onderling tot meer mogelijkheden voor
21 Hiermee wordt Foreign Direct Invesment (FDI) bedoeld, ook wel Directe Buitenlandse Investeringen (DBI)
genoemd.
22
van Os e.a. 2013, p. 44-45.
23 Denk bijvoorbeeld aan onderwijs en de gezondheidszorg. 24 Shaxson & O’Hagen 2013, p. 2.
25
Shaxson & O’Hagen 2013, p. 3 en van Os e.a. 2013, p. 44-45.
7 belastingontwijking.27 Multinationals maken namelijk gebruik van de mismatches en
kwalificatieverschillen die ontstaan door verschillen in belastingbeleid van landen.28
2.3 Mogelijkheden voor belastingontwijking
De belastingconcurrentie en het ontbreken van internationale coördinatie tussen landen maakt belastingontwijking voor multinationals gemakkelijker.29 Multinationals beschikken over manieren om de belasting van hoogbelaste jurisdictie te verplaatsen naar fiscaal aantrekkelijke jurisdicties. Verder kunnen multinationals ook gebruik maken van de mismatches en
kwalificatieverschillen die tussen landen bestaan en hiervan profiteren door bijvoorbeeld een ‘double dip’.30
Een andere mogelijkheid voor belastingontwijking is transfer (mis)pricing, indien vennootschappen aan elkaar gerelateerd zijn moet ondanks het feit dat ze deel uitmaken van dezelfde concern een prijs worden vastgesteld voor transacties onderling. Het belang hier is dat het vaststellen van een zakelijke prijs noodzakelijk is voor het berekenen en verdelen van belasting tussen landen, indien de gerelateerde vennootschappen in verschillende landen zijn gevestigd. Het probleem is echter dat er doorgaans geen vergelijkbare markt is voor vergelijkbare interne transacties en dat maakt het vaststellen van een zakelijke prijs uitermate lastig en subjectief.31 Het probleem wordt verder versterkt door het ontbreken van volledige informatie (transparantie) binnen een concern, het gebrek aan transparantie neemt verder toe wanneer multinationals gebruik maken van belastingparadijzen en het tekort aan openbare informatie daar.32 Ondanks het feit dat vals factureren en transfer mispricing illegaal en strafbaar is, is het in de meeste gevallen moeilijk te bewijzen door gebrek aan transparantie en effectieve manieren voor het reguleren hiervan.33 In 2008 is berekend dat
ontwikkelingslanden ongeveer $160 miljard aan belastinginkomsten verliezen grotendeels door vals factureren en transfer mispricing door multinationals.34
Zoals hierboven al aangegeven maken multinationals gebruik van landen met een zeer
gunstige fiscale regime ook wel belastingparadijzen genoemd. Een gebruikte definitie voor belastingparadijzen luidt: “any country or territory whose laws may be used to avoid or evade
taxes which may be due in another country under that other country’s laws”.35
Een voorbeeld
27 van Os e.a. 2013, p. 45.
28 Murphy 2012b, p. 42 en Oxfam Novib 2014, p. 5. 29 van Os e.a. 2013, p. 45. 30 Oxfam Novib 2014, p. 5. 31 Baker 2005, p. 170-171 en Murphy 2012b, p. 39. 32 Murphy 2012b, p. 39-40. 33 van Os e.a. 2013, p. 45. 34 Oxfam Novib 2013, p. 5. 35 Murphy 2005, p. 61.
8 van belastingparadijzen zijn de Kaaimaneilanden of Bermuda, jurisdicties waar het
belastingtarief zeer laag is en/of een geheimhoudingsplicht (bankgeheim) hanteren voor gevestigde vennootschappen.36
Naast belastingparadijzen maken de multinationals gebruik van doorstroomlanden, dit
zijn landen die bewust mogelijkheden bieden voor en het doorstromen van kapitaal faciliteren. Veel voorkomende kenmerken voor doorstroomlanden zijn de aanwezigheid van bilaterale belastingverdragen, deelnemingsvrijstellingen, APA/ATR praktijk, het ontbreken van bronheffingen en brievenbusmaatschappijen en algemene gunstige vestigingsfactoren als politieke en economische stabiliteit en een ontwikkeld rechtsstelsel.37 Multinationals die elders gevestigd zijn, maken gebruik van doorstroomlanden met behulp van
brievenbusmaatschappijen. De aanwezigheid in dergelijke landen is vaak zonder enige economische ‘substance’ en uitsluitend gericht op het verminderen van de effectieve
belastinglast voor de multinational. Het gebruik van dergelijke maatschappijen maakt het voor multinationals mogelijk om gebruik te maken van de faciliteiten zoals de belastingverdragen of de APA/ATR praktijk.38 Met name de VS trachten het gebruik van doorstroomlanden door multinationals te voorkomen door middel van limitation on benefits-bepalingen, dergelijke bepalingen beperken de reikwijdte van belastingverdragen tot ‘echte’ inwoners, inwoners met een reële economische aanwezigheid.39 Overigens valt Nederland onder de categorie
doorstroomland hierover meer in paragraaf 2.5.
2.4 Gevolgen van belastingontwijking
Door het ontwijken van belasting profiteren multinationals van de voorzieningen die landen bieden zonder daarvoor in ruil hieraan bij te dragen in de vorm van belasting. Multinationals gedragen zich als ‘free-riders’ ze maken gebruik van de mogelijkheden en publieke goederen die een land biedt zonder hieraan zelf bij te dragen.40 De OECD tracht dit tegen te gaan en is ook van mening dat multinationals aan hun belastingverplichtingen moeten voldoen niet alleen naar de letter van de wet maar ook naar wat redelijk is volgens de maatschappelijke normen.41 Naast de ‘free rider’ probleem verstoort belastingontwijking de concurrentie tussen bedrijven op de markt, een gezonde marktwerking zou ervoor moeten zorgen dat daar waar feitelijk een hogere productiviteit aanwezig is investeringen zal aantrekken. Daarentegen
36 Cristian Aid 2008, p. 21, van Dijk & Weyzig 2007, p. 7 en Oxfam Novib 2014, p. 5. 37
van Dijk & Weyzig 2007, p. 7 en Oxfam Novib 2013 p.7-8.
38 Fernandez e.a. 2013, p. 16-17. 39 Marres & Wattel 2011, p. 170. 40
Oxfam Novib 2014, p. 9.
9 veroorzaakt belastingontwijking het weglekken van kapitaal naar belastingparadijzen, dit heeft echter niets te maken met innovatie en productiviteit, dergelijke landen voegen immers geen of weinig economische waarde toe. Bovendien gaan de belastingsubsidies voor
multinationals zoals eerder besproken ten koste van het nationale midden- en kleinbedrijf, die immers niet over dezelfde mogelijkheden beschikken voor het verplaatsen van hun winsten als multinationals dat kunnen.42
Daarnaast lijkt belastingontwijking van multinationals een grotere impact te hebben op ontwikkelingslanden. Ontwikkelingslanden zijn namelijk meer afhankelijk van de
vennootschapsbelasting dit komt doordat het innen van inkomstenbelasting in
ontwikkelingslanden niet eenvoudig is in tegenstelling tot de vennootschapsbelasting.43 Belastinginkomsten zijn de belangrijkste en meest duurzame inkomsten- en financieringsbron voor ontwikkeling. Daarom moet voor een duurzame ontwikkeling in arme landen het doel zijn om met voldoende belastinginkomsten ontwikkelingshulpafhankelijkheid weg te
nemen.44 Dit is echter makkelijker gezegd dan gedaan. Er wordt geschat dat niet minder dan 50 procent van de wereldhandel plaatsvindt door belastingparadijzen.45 Bovendien wordt geschat dat ontwikkelingslanden drie keer zoveel inkomsten verliezen aan belastingparadijzen dan ontvangen wordt aan ontwikkelinghulp.46 Sterker nog volgens Alvin Mosioma, voorzitter van Tax Justice Network Afrika (TJNA), raakt Afrika voor iedere dollar aan
ontwikkelingshulp, 10 dollar kwijt doordat bedrijven lokaal geen belasting afdragen.
Overheden gebruiken ter compensatie BTW belasting om inkomsten te genereren, dit raakt de lagere inkomensgroepen echter relatief meer dan de hogere.47
Nog een reden voor de zwaardere impact van belastingontwijking op
ontwikkelingslanden is de afhankelijkheid van buitenlandse investeringen. Veel
ontwikkelingslanden beschikken over natuurlijke grondstoffen en mineralen en proberen multinationals binnen te halen voor het ontwikkelen en exploiteren van de grondstoffen. Multinationals maken hier misbruik van door zoveel mogelijk belastingsubsidies en vergelijkbare financiële stimulansen af te dwingen. Overheden kunnen de grondstoffen doorgaans niet zelfstandig exploiteren en zijn daarom afhankelijk van investeringen uit het buitenland. Bovendien beschikken de multinationals over experts die doorgaans meer over de grondstoffen in kwestie afweten dan de vertegenwoordigers van de overheid, de
42 Oxfam Novib 2013, p. 9 en Shaxson & O’Hagen 2013, p. 2-3. 43
Shaxson & O’Hagen 2013, p. 2.
44 Oxfam Novib 2013, p. 4. 45 Cristian Aid 2008, p. 2. 46
Gurria 2008.
10 onderhandelingspositie van multinationals wordt hierdoor verder versterkt. Daarnaast speelt corruptie en geheimhouding een belangrijke rol, de inhoud van afgesloten contracten worden vaak niet openbaar beschikbaar gesteld en burgers weten daardoor dan ook niets van de voorwaarden afgedwongen door de multinationals. Ontwikkelingslanden schieten zelfs zo ver door in het geven van gunstige fiscale voorwaarden dat in sommige gevallen het verlies aan belastinginkomsten de voordelen van de investeringen overschrijdt.48
De problemen van belastingontwijking voor ontwikkelingslanden doen zich niet alleen
voor op nationaal niveau ook op internationaal niveau zijn er obstakels voor het verhogen van de belastinginkomsten van ontwikkelingslanden.49 In 2011 is berekend dat met behulp van aanmerkelijke verbeteringen in de belastingheffing, ontwikkelingslanden jaarlijks $269 miljard aan belastinginkomsten zou kunnen voortbrengen.50 Verschillende organisaties waaronder de G20 en de OECD met haar BEPS Action Plan wensen het verschuiven van winsten en belastinggrondslaguitholling te voorkomen. Desondanks bevat de aanpak van internationale belastingontwijking door de OECD en G20 een cruciale tekortkoming, landen die geen lid zijn, worden uitgesloten van het besluitvormingsproces voor het opstellen van nieuwe regels. Het risico hiervan is dat nieuwe regels alleen ten gunste van de leden worden opgesteld, aangezien de niet-leden zich niet kunnen representeren aan de onderhandelingstafel. Verder dreigt het risico dat nieuwe regels en oplossingen gericht zijn op de ontwikkelde
landen en niet uitvoerbaar of effectief zijn voor ontwikkelingslanden. Een voorbeeld hiervan is het feit dat de OECD zich in het bijzonder richt op de hightech industrie, voor
ontwikkelingslanden zijn echter de landbouw, grondstoffenindustrie en telecommunicatie de meest problematische sectoren.51
2.5 Belastingontwijking in Nederland 2.5.1 De rol van Nederland
Belastingontwijking speelt zich niet alleen af in de verre landen ook in en vooral door
Nederland vindt belastingontwijking plaats. President Obama noemde Nederland in 2009 een belastingparadijs.52 Nederland wordt beschouwd als belastingparadijs voor multinationals
48 Cristian Aid 2008, p. 5-6. 49 Oxfam Novib 2013, p. 4. 50 Oxfam International 2011, p. 60. 51 Oxfam Novib 2014, p. 12-14.
11 vanwege haar sleutelrol in de internationale tax planning53.54 Volgens ex-staatssecretaris Weekers is Nederland juist niet een belastingparadijs maar heeft Nederland een gunstig vestigingsklimaat en profiteert daar ook van.55 Ongeacht of Nederland het naamplaatje ‘belastingparadijs’ draagt functioneert Nederland als doorstroomland binnen de internationale tax planning. Vrijwel alle grote multinationals hebben een vestiging in Nederland,
multinationals laten kapitaal door Nederland lopen via een bijzondere financiële instelling (BFI). Doorgaans hebben deze vestigingen geen of weinig reële economische activiteiten en worden daarom ook wel brievenbusmaatschappijen genoemd.56 Volgens de statistieken is Nederland het grootste doorstroomland in de wereld, in 2012 bedroeg het DBI van Nederland ongeveer $4450 miljard.57
Wat Nederland zo populair maakt als doorstroomland is ten eerste het omvangrijke
belastingverdragennetwerk gesloten door Nederland met meer dan 85 landen. Deze verdragen hebben als doel dubbele belastingheffing te voorkomen, dit wordt bewerkstelligd doordat de verdragen heffingsbevoegdheden tussen landen onderling verdeelt. Nederland tracht bij de verdragsonderhandelingen de bronheffingen zo veel mogelijk te beperken. Dit komt mede omdat Nederland een deelnemingsvrijstelling kent die onder voorwaarden58 toelaat dat een moedermaatschappij geen belasting verschuldigd is over de resultaten behaald door een dochteronderneming. Daarnaast heft Nederland ook geen bronbelasting op uitgaande rente- en royaltystromen. Het gevolg hiervan is dat geldstromen (nagenoeg) onbelast Nederland in en uit kunnen stromen.59 Wat Nederland verder populair maakt is de APA/ATR praktijk, bedrijven kunnen duidelijkheid krijgen over de manier waarop ze belast zullen worden.Het bedrijfsleven krijgt de mogelijkheid om in een risicovrije omgeving complexe structuren te ontwikkelen, dit kan in de praktijk leiden tot dubbele non-belasting zoals het geval was met EDP.60 Verder is het dankzij een goed ontwikkelde trustsector in Nederland voor
multinationals zeer eenvoudig om aan de substance-eisen te voldoen voor haar Nederlandse vestigingen, het trustkantoor voorziet namelijk in alles wat nodig is om op papier op een echt, economisch reëel bedrijf te lijken.61
53 Internationale tax planning houdt in dat internationale concerns dubbele belastingheffing en/of hun mondiale
belastingafdrachten trachten te minimaliseren of zelfs te verminderen hierover meer in Murphy 2005, p. 61.
54 SOMO 2006, p. 7. 55 NU.nl 2013.
56 Tax Justice Network 2012, p. 2. 57 Tax Justice Network 2014. 58
Artikel 13 Wet VPB 1969, overigens is het voldoen aan de voorwaarden dankzij de bezittingentoets en de reële heffingtoets eenvoudig.
59 Tax Justice Network 2012, p. 3. 60
Energias de Portugal (EDP), hierover meer in Fernandez e.a. 2013, p. 19-20 en Tax Justice Network 2012, p. 3.
12
2.5.2 Gevolgen van de belastingontwijking door Nederland
Volgens een onderzoek van SEO Economisch onderzoek in 2013 verdient Nederland jaarlijks 3 tot 3.4 miljard euro aan BFI’s in de vorm van belastingen, loonkosten en diensten die zij inkopen. Daarnaast is geschat dat BFI’s 8.800 tot 13.000 voltijdbanen opleveren. Verder is het vaststellen of BFI’s ‘weinig tot geen belasting betalen’ afhankelijk van het perspectief. Indien de Nederlandse norm voor excessief lage belastingen wordt gehanteerd dan overschrijdt circa vijf procent van de relevante geldstromen de norm.62
Onbetwist waren de resultaten van het SEO onderzoek echter niet, drie uur voordat het SEO onderzoek werd gepubliceerd, presenteerde Stichting Onderzoek Multinationale
Ondernemingen (SOMO) een kritischer rapport over de rol van Nederland.63 Het rapport van SOMO komt uit op een hoger bedrag aan misgelopen belastingsinkomsten, 28 van de 36 onderzochte landen zouden samen jaarlijks €771 miljoen aan dividend- en rentebelasting mislopen. Bovendien blijkt ook uit het rapport dat de belastingverdragen gesloten door Nederland met arme, minder ontwikkelde landen een zeer schadelijk effect hebben. Een voorbeeld dat wordt gegeven is het feit dat enkele landen een relatief groot deel aan inkomsten verliezen vergeleken met hun bruto nationaal product.64 Enkele landen hebben zelfs hun bilaterale investeringsverdragen met Nederland opgezegd, vanwege de
doorgeschoten rechten van het bedrijfsleven en de negatieve gevolgen hiervan.65 Een andere reden die vaak wordt gegeven voor het toelaten van BFI’s zonder een reële economische aanwezigheid is de gedachte dat bedrijven zo op een laagdrempelige manier kennismaken met het Nederlandse vestigingsklimaat en dit zou in theorie kunnen leiden tot reële economische bedrijvigheid.66 Uit studies blijkt echter geen hard bewijs voor deze gedachte.67
Volgens berekeningen verliezen ontwikkelingslanden €460 miljard per jaar
(gemiddeld over 2009-2011) en wereldwijd ongeveer €5,4 miljard aan belastingontwijking via Nederland, overigens is dit een conservatieve schatting.68 Nederland zelf loopt z’n €30
miljard aan belastinginkomsten mis door het internationale systeem van
belastingontwijking.69 Bovendien is door SOMO in maart 2015 een rapport gepubliceerd over belastingontwijking in Griekenland met behulp van Nederlandse
brievenbusmaatschappijen. Nederland kwam onder vuur te liggen want ondanks de strenge
62 SEO 2013a, p. 120 en SEO 2013b. 63 NRC 2013.
64 SOMO 2013. 65
SOMO 2014.
66 Tax Justice Network 2012, p. 5. 67 Fernandez e.a. 2013, p. 28. 68
Oxfam Novib 2013, p. 2.
13 eisen die de EC en de ECB met instemming van Nederland legt aan Griekenland wordt het herstel van de Griekse economie sterk ondermijnd door belastingontwijking via Nederland.70
2.6 Conclusie deelvraag
In deze paragraaf wordt de deelvraag beantwoord: Wat houdt belastingontwijking van de
winstbelasting op internationaal niveau in en wat zijn de gevolgen hiervan?
Landen concurreren met elkaar in het bieden van een aantrekkelijk, gunstig
vestigingsklimaat voor het bedrijfsleven. Sommige landen schieten zelfs zo ver door in hun belastingconcurrentie dat multinationals dergelijke landen gebruiken om hun
belastingverplichtingen in andere landen te minimaliseren of zelfs te verminderen. De belastingconcurrentie en het gebrek aan internationale coördinatie op belastingbeleid maakt belastingontwijking voor multinationals eenvoudiger en grootschaliger.
Het probleem van belastingontwijking komt erop neer dat multinationals reële
economische activiteiten in een land exploiteren, gebruikmakend van de met belastinggeld gefinancierde publieke voorzieningen die de overheid aanbiedt, zonder hiervoor in ruil te voldoen aan haar belastingsverplichtingen. Multinationals gedragen zich als ‘free riders’, met behulp van doorstroomlanden als Nederland worden de opbrengsten weggesluisd naar landen met een zeer gunstig fiscaal regime, die ook wel bekend staan als belastingparadijzen. Dit wordt als onwenselijk ervaren vanwege het feit dat de vestigingen in belastingparadijzen vaak weinig tot geen economische waarde toevoegen binnen de productieketen van de
multinational.
Het gevolg van internationale belastingontwijking is dat multinationals
gebruikmakend van de gunstige belastingsubsidies de concurrentie op nationale markten verstikken en ten koste van de nationale ondernemingen groeien. Het nationale bedrijfsleven ontvangt namelijk niet vergelijkbare belastingsubsidies en beschikt daarnaast ook niet over de mogelijkheden voor belastingontwijking zoals multinationals daarover beschikken. Dit heeft een verstorende werking op de markt aangezien het concurrentievoordeel van multinationals niets te maken heeft met productiviteit of innovatie. Verder heeft belastingontwijking op internationaal niveau een zwaardere impact op ontwikkelingslanden. Ontwikkelingslanden zijn doorgaans meer aangewezen op de inkomsten van de vennootschapsbelasting en ook vaak afhankelijk van buitenlandse investeringen voor de exploitatie van grondstoffen en mineralen. Dit gecombineerd met een zwakke regering en corruptie maakt
14 ontwikkelingslanden uitermate kwetsbaar voor belastingontwijking.
Kortom de belastingconcurrentie biedt multinationals meer mogelijkheden voor het
minimaliseren en verminderen van belasting, dit wordt versterkt door landen die hierin doorschieten en gaan functioneren als belastingparadijzen of doorstroomlanden. Door belastingontwijking worden de opbrengsten verschoven naar belastingparadijzen, waar doorstroomlanden een sleutelrol in spelen en wordt de belastinggrondslag in landen met reële economische activiteiten uitgehold.
Country-by-country reporting lijkt een veelbelovend middel te zijn om het gebrek aan transparantie rond multinationals en belastingontwijking te verhelpen. Daarom wordt in het volgende hoofdstuk CbCr behandeld. In hoofdstuk 3 komt CbCr zoals dat door de OECD is voorgesteld aan bod en worden enkele verschillende initiatieven en de mogelijke gevolgen van CbCr behandeld.
15 3 Country-by-country reporting
3.1 Inleiding
Op verzoek van de G20 publiceerde de OECD in 2013 de ‘Action Plan on Base Erosion and Profit shifting’. In het rapport pleit de organisatie voor 15 actiepunten voor het tegen gaan van BEPS. Actiepunten 5 en 11 t/m 14 pleiten voor meer transparantie, uit een later gepubliceerd memorandum blijkt dat met actiepunten 11 en 13 in feite wordt gepleit voor country-by-country reporting.71 In dit hoofdstuk wordt de volgende deelvraag beantwoord: Wat houdt
country-by-country reporting in en wat zijn de beoogde gevolgen van country-by-country reporting?
In paragraaf 3.2 wordt het ontstaan van CbCr besproken en in 3.3 komen de
doelstellingen aan bod. Daarna wordt in 3.4 de vormgeving behandeld en in 3.5 komen
verschillende initiatieven van CbCr aan bod. Vervolgens worden de gevolgen in 3.6 toegelicht en ten slotte wordt antwoord gegeven op de deelvraag in paragraaf 3.7.
3.2 Ontstaan
Het idee van country-by-country reporting werd geïntroduceerd door Richard Murphy72 in 2003 in een rapport met de titel ‘Reporting Turnover and Tax by Location’ voor de
International Accounting Standards Board (IASB). Aanleiding van het rapport was de IFRS 6, een standaard voor de winningindustrie. Hoewel de term CbCr niet wordt gebruikt pleit Murphy voor het idee dat multinationals hun financiële gegevens per land moeten rapporteren.73 CbCr betreft in feite dus de uitsplitsing van financiële informatie van een onderneming per land waarin zij actief is.74
Volgens Murphy is CbCr in principe een simpel idee, het vereist slechts dat een multinational een winst- en verliesrekening, balans en cashflow informatie per land waarin zij actief is rapporteert als onderdeel van de jaarrekening.75 CbCr is alleen relevant voor
multinationals die in groepsverband opereren omdat het gebrek aan transparantie binnen multinationals in hoofdzaak veroorzaakt wordt door twee problemen die CbCr kan oplossen. Multinationals in groepsverband wil zeggen dat de verschillende ondernemingen
gestructureerd zijn door enkele bedrijven die (grotendeels) in bezit zijn van één
71
Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting 2013 en Memorandum on transfer pricing documentation and country by country reporting 2013, p. 1.
72 Richard Murphy is een Britse accountant, econoom, publicist en directeur van Tax Justice Network. 73 Wójcik 2012, p. 4.
74
Kloosterhof e.a. 2014, p. 13.
16 (groot)moedermaatschappij, die op zijn beurt weer in handen is van de aandeelhouders. Bij multinationals zijn een groot aantal van de dochtermaatschappijen actief in verschillende landen. Dit leidt tot een informatieprobleem doordat de vereisten voor het rapporteren van de activiteiten op geografische basis beperkt zijn voor multinationals. Het gebrek aan
transparantie binnen multinationals neemt verder toe door het geconsolideerd rapporteren van de activiteiten. Met geconsolideerd rapporteren worden de activiteiten van alle
ondernemingen weergegeven alsof de gehele groep uit één bedrijf bestaat, ondanks het feit dat dit vanuit juridisch perspectief niet klopt. Met CbCr wordt beoogd de jaarrekeningen aan te vullen en bovenstaande informatieproblemen met multinationals te verhelpen.76 Voor het midden- en kleinbedrijf (MKB) voegt CbCr weinig toe aan transparantie aangezien dergelijke bedrijven veelal in een beperkt aantal jurisdicties actief zijn.77
In de praktijk wordt veel aandacht gegeven aan de toepassing van CbCr in de
winningindustrie. Transparantie in de winningindustrie is volgens sommigen essentieel omdat dit voor ontwikkelingslanden vaak de belangrijkste inkomstenbron is.78 Bovendien werkt de aanwezigheid van grote hoeveelheden grondstoffen corruptie in de hand en destabiliseert het overheden.79 Er wordt vaak gesproken over de ‘corruption gap’, dat wil zeggen het verschil in wat ondernemingen betalen aan de lokale overheden voor de exploitatie van grondstoffen en hoeveel van het geld wordt besteed ten goede van de lokale bevolking.80 De gevolgen hiervan zijn besproken in 2.4 en het komt erop neer dat de lokale bevolking te weinig terug ontvangt voor de exploitatie van de natuurlijke grondstoffen door multinationals. Dit komt doordat lokale overheden vaak afhankelijk zijn van multinationals voor de exploitatie en het probleem wordt verder versterkt door corruptie binnen overheden.81 Het gebrek aan transparantie in de winningsindustrie heeft geleid tot de Extractive Industries Transparency Initiative (EITI), één van de eerste initiatieven voor CbCr, hierover meer in 3.5.1.82
De toepassing van CbCr is volgens Murphy echter nooit alleen voor de
grondstoffensector bedoeld maar voor alle multinationals ongeacht in welke sector deze actief zijn.83 In 1998 publiceerde de OECD een rapport waarin de schadelijke gevolgen van
belastingconstructies werden besproken.84 In 2006 volgde een update over
76 Murphy 2009, p. 10-11. 77 Murphy 2012a, p. 6. 78 Feust e.a. 2013, p. 18. 79 Murphy 2012a, p. 6. 80 Wójcik 2012, p. 4. 81 Cristian Aid 2008, p. 5-6. 82 Wójcik 2012, p. 4. 83 Murphy 2012a, p. 6.
17 belastingconstructies, waarin toen al gepleit werd voor meer transparantie.85 De laatste jaren heeft de OECD zelfstandig en op verzoek verscheidene rapporten uitgebracht over CbCr en de gewenste vormgeving hiervan, de OECD is de grootste drijfveer achter het idee van CbCr voor multinationals in alle bedrijfssectoren. Sommigen gaven in het verleden al aan dat het niet de vraag is of CbCr zal worden ingevoerd, maar wanneer en hoe dit zal gebeuren.86
3.3 Doelstellingen
De belangrijkste tekortkoming in onderzoek naar belastingontwijking is het gebrek aan transparantie.87 Een kernprioriteit van het BEPS project is het verbeteren van de transparantie en de OECD wil dit bereiken met betere transfer-pricingdocumentatie en het gebruik van CbCr. De OECD is van mening dat met de transparantie in de tax planningactiviteiten van multinationals, belastingdiensten effectiever kunnen optreden tegen belastingontwijking. Belastingdiensten verkrijgen meer inzicht in belastingconstructies en zijn hierdoor beter in staat de meest schadelijke vormen van belastingontwijking te identificeren en maatregelen hiertegen te nemen.88
Volgens anderen is het hoofddoel van CbCr het openbaar maken van
belastinggegevens van multinationals. Door het openbaar maken van belastinggegevens kunnen overheden met betrekking tot de exploitatie van grondstoffen ter verantwoording worden gehouden en wordt hierdoor goed bestuur gestimuleerd.89 Daarnaast kunnen multinationals ter verantwoording worden gehouden en aansprakelijk worden gesteld, veel landen vereisen namelijk niet dat multinationals hun activiteiten vastleggen in een openbaar register.90 Denk aan belastingjurisdicties als de Kaaimaneilanden waar geen belastingaangifte vereist is, omdat ze daar geen vennootschapsbelasting hebben.91 Wat multinationals in
dergelijke landen doen is niet bekend en gaat ten koste van de transparantie. Zoals eerder in paragraaf 2.3 besproken wordt het probleem van belastingontwijking versterkt door het gebrek in transparantie.92 Kort gezegd wil men met een transparantiesysteem als CbCr het gedrag van informatiegevers- en nemers veranderen en is CbCr wellicht de enige effectieve manier voor het verkrijgen van informatie over de activiteiten in landen waar dit niet wordt
85 OECD’s project on harmful tax practices: 2006 update on progress in member countries.
86 David Ernick van PricewaterhouseCoopers: “It’s not a question of whether that type of reporting will be
coming, it’s only a question of what the form will be.” Bell & Gregory 2014, p. 2.
87 Fernandez e.a. 2013, p. 6. 88
Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting 2013, p. 21-23.
89 Feust e.a. 2013, p. 17-18 en Kloosterhof e.a. 2014, p. 15.
90 Feust e.a. 2013, p. 17-18, Kloosterhof e.a. 2014, p. 15 en Murphy 2009, p. 12. 91
Murphy 2012a, p. 60.
18 vastgelegd.93
3.4 Vormgeving
Op 8 juni 2015 publiceerde de OECD de implementatie van CbCr goedgekeurd door de participerende landen in het BEPS project.94 Dit is van belang er werd namelijk benadrukt dat CbCr op een z’n groot mogelijke schaal dient te worden ingevoerd. Één standaard is
essentieel voor het optimaliseren van de compliance voordelen en het minimaliseren van de kosten. Zonder een grootschalige en uniforme invoering bestaat het risico dat er verschillende systemen ontstaan die niet met elkaar overeenstemmen, wat ten koste gaat van de
transparantie en de administratiekosten voor multinationals nemen toe indien aan meerdere systemen voldoen moet worden.95
Uniforme en consistente verslaggeving zijn tevens essentieel voor de uitwisseling van CbC informatie tussen de verschillende belastingdiensten onderling.96 Al in 2012 pleitte de OECD voor het automatisch uitwisselen van inlichtingen tussen belastingdiensten met het oog op transparantie.97 Het uitwisselen van inlichtingen geschiedt met behulp van een
‘Multilateral Competent Authority Agreement’ (MCAA). De MCAA is een multilaterale afspraak tussen landen waarin alle participerende landen verenigd in hun streven naar internationale belastingtransparantie toegang tot de informatie van belastingdiensten aan elkaar beschikbaar stellen. De MCAA blijkt een efficiënte manier voor het uitwisselen en beschikbaar stellen van informatie.98
Daarom geeft de OECD aan dat met de implementatie van CbCr een soortgelijke
overeenkomst voor het uitwisselen van CbC informatie gewenst is en de OECD wil dit bewerkstelligen doormiddel van de ‘Multilateral Competent Authority Agreement on the Exchange of CbC Reports’ (CbCr MCAA), een MCAA overeenkomst specifiek aangepast voor CbCr. Bovendien heeft de OECD twee alternatieve verdragsmodellen voor het
uitwisselen van informatie ontwikkeld.99 Het eerste alternatief is voor het uitwisselen onder een verdrag ter voorkoming van dubbele belasting, daarnaast is er een alternatief voor uitwisselingen onder een Tax Information Exchange Agreements (TIEA).100 Met het
uitwisselen van CbC informatie wil de OECD belastingdiensten van informatie voorzien voor
93 Fung e.a. 2004, p. 10, Murphy 2012a, p. 60 en Wójcik 2012, p. 6. 94 OECD 2015a.
95 Tello 2014, p. 88. 96
Discussion draft on transfer pricing documentation and CbC reporting 2014, p. 10.
97 OECD 2013, p. 7. 98 OECD 2015a, p. 8, 15. 99
OECD 2015a, p. 6.
19 het betrouwbaar vaststellen van zakelijke prijzen in de transfer pricing praktijk.101
De CbC regelgeving voorgesteld door de OECD sluit aan op het idee dat deze alleen
relevant is voor multinationals die in groepsverband opereren. De uiteindelijke (groot)moedermaatschappij van een multinationale groep is daarom ook in beginsel
verslaggevingsplichtig voor de CbC rapporten. De onderliggende (klein)dochtermaatschappij is verslaggevingsplichtig indien:
- de entiteit inwoner is in het betreffende land voor belastingdoeleinden; en
- de uiteindelijke moedermaatschappij in het betreffende land niet verslaggevingsplichtig is voor CbCr; of
- de jurisdictie van de uiteindelijke moedermaatschappij voor belastingdoeleinden niet participeert in een kwalificerend verdrag voor uitwisseling van informatie; of
- de belastingdienst van de jurisdictie van de uiteindelijke moedermaatschappij systematisch faalt102 in het vervullen van haar plicht zonder een geldige reden.103
Indien meer dan één onderliggende (klein)dochtermaatschappij binnen dezelfde groep
aan bovenstaande voorwaarden voldoet en verslaggevingsplichtig is, kan de multinationale groep één van de dochters aanwijzen voor het voldoen van de CbC verslaggevingsplicht voor alle dochters.104 De vervangende dochter die de verslaggevingsplicht overneemt dient ook weer aan enkele voorwaarden te voldoen:
- de woonplaats voor belastingdoeleinden vereist CbC verslaggeving; en
- de woonplaats voor belastingdoeleinden participeert in een kwalificerend verdrag voor uitwisseling van informatie; en
- geen sprake van een systematisch falen door de lokale belastingdienst; en
- de lokale belastingdiensten geïnformeerd zijn over de vervangende verslaggevingsplicht door de dochter.105
De CbC verslaggeving dient de volgende gegevens te bevatten:
- geaggregeerd informatie over de hoeveelheid inkomsten, winst voor belasting, betaald aan winstbelasting, belastinglatenties, geplaatst kapitaal, gecumuleerde verdiensten, werknemers en materiële vaste activa per land waarin de multinationale groep actief is;
101 OECD 2013, p. 11 en OECD 2015a, p. 6.
102 The term “Systemic Failure” with respect to a jurisdiction means that a jurisdiction has a Qualifying
Competent Authority Agreement in effect with [Country], but has suspended automatic exchange (for reasons other than those that are in accordance with the terms of that Agreement) or otherwise persistently failed to automatically provide to [Country] country-by-country reports in its possession of MNE Groups that have Constituent Entities in [Country].
103OECD 2015a, p. 10-11. 104
OECD 2015a, p. 11.
20 - een identificatie van elke entiteit die deel uitmaakt van de multinationale groep waarin de woonplaats voor belastingdoeleinden, naar welk recht de entiteit is opgericht en de aard van haar activiteiten staat opgenomen.106
Uit het bovenstaande blijkt dat CbCr per land en per entiteit geschiedt. De CbC verslaggeving dient verder identiek overeen te komen met een standaardmodel. Verder zijn er geen sancties door de OECD opgenomen, er wordt aangenomen dat landen hun bestaande sancties voor tekortkomingen in de transfer pricing documentatie zullen uitbreiden naar de CbC
documentatie.107
3.5 De verschillende initiatieven van country-by-country reporting 3.5.1 Extractive Industries Transparency Initiative
De EITI is een vroeg initiatief op het gebied van transparantie aangekondigd in 2002. Het is een vrijwillig samenwerkingsverband tussen overheden, bedrijven, organisaties en
investeerders.108 Het initiatief beoogd meer transparantie in de winningindustrie te
bewerkstelligen met als doel dat bedrijven en overheden ter verantwoording kunnen worden gehouden m.b.t. het bestuur rond de exploitatie van grondstoffen en de duurzame
ontwikkeling van de lokale maatschappij.109
Deelname aan het initiatief is vrijwillig, indien overheden besluiten te participeren in de EITI zijn alle ondernemingen die actief zijn in de winningindustrie in het land verplicht te voldoen aan de EITI standaard. De informatie dat verstrekt moet worden betreft betalingen van ondernemingen aan de lokale overheden en overheidsinkomsten m.b.t. de exploitatie van de grondstoffen met onderscheid op het niveau van ondernemingen en projecten. Verder dient de informatie een beter beeld te geven over de context waarin de onderneming opereert doormiddel van het publiceren van informatie over bijvoorbeeld de productie, details rond de winningrechten en licenties, beschrijving van het lokale belastingregime, sociale uitgaven ten behoeve van de lokale gemeenschap.110
Overheden worden aangemoedigd om de informatie over de winningindustrie te
publiceren. Een onafhankelijke administrateur vergelijkt de inkomsten van de ondernemingen met de betalingen aan de lokale overheid en stelt een verslag op. Het verslag bevat de
106 OECD 2015a, p. 12 107 OECD 2015a, p. 12-13 108
Kloosterhof e.a. 2014, p. 15.
109 EITI Insight Report 2009, p. 3.
110
21 inkomsten, betalingen en discrepentaties en wordt vervolgens openbaar gemaakt, hierdoor wordt de zogenaamde ‘corruption gap’ in kaart gebracht.111
3.5.2 De Dodd-Frank act
In 2010 werd de Dodd-Frank act in de Verenigde Staten (VS) aangenomen. De Dodd-Frank act houdt in dat de olie-, mijnbouw- en gasindustrie die geregistreerd zijn, jaarlijks verslag moeten doen van betalingen (minimaal 100.000 dollar) aan overheden met onderscheid per land en per project. Voordat de act geïmplementeerd kon worden, moest de Securities and Exchange Commission (SEC) echter nadere regels vaststellen. De nadere regelgeving was in 2012 vastgesteld, maar werd met succes aangevochten112 en de regels moeten door de SEC worden aangepast en goedgekeurd worden alvorens het in effect kan treden.113
3.5.3 De EU jaarrekening- en transparantierichtlijn
In reactie op de Dodd-Frank act deed het Europees Parlement in 2010 verzoek aan de Europese Commissie om maatregelen te nemen voor het vermelden van betalingen van de winningindustrie aan overheden. Op 12 juni 2013 werd door het Europees Parlement
ingestemd met CbCr in de vorm van een nieuwe jaarrekening- en transparantierichtlijn.114 De lidstaten zijn nu elk apart verantwoordelijk voor het implementeren van de richtlijnen in de nationale wetgeving voor 20 juli 2015 met de inwerkingtreding uiterlijk voor 1 januari 2016.115
Onder de richtlijnen worden grote ondernemingen116, organisaties en in de EU-beursgenoteerde ondernemingen die actief zijn in de winningsindustrie of houtkap van oerbossen verplicht betalingen boven de 100.000 dollar jaarlijks te publiceren met onderscheid per land en per project.117
De EU richtlijnen en de Dodd-Frank act lijken op elkaar, beide trachten meer transparantie te bewerkstelligen in de winningindustrie vergelijkbaar met de EITI er zijn echter belangrijke verschillen te constateren met de Dodd-Frank act, onder de Europese
111 Kloosterhof e.a. 2014, p. 15.
112 Op 2 juli 2013 stuurde de ‘District Court for the District of Columbia’ de regels terug naar de SEC. De SEC
moet kijken naar de verplichting rond het openbaar maken van alle betalingen en de uitzonderingen indien het buitenland dergelijke openbaarmaking verbiedt. De SEC hoeft de regels niet per se te veranderen maar dient de gemaakte keuzes beter te onderbouwen, hierover meer in PWC 2013, p. 16-17.
113Kloosterhof e.a. 2014, p. 15-16 en PWC 2013, p. 16-19. 114 Kloosterhof e.a. 2014, p. 16 en PWC 2013, p. 22. 115
PWC 2013, p. 25.
116 Er is sprake van een ‘grote’ onderneming indien aan twee van de drie volgende criteria wordt voldaan: 1)
omzet van €40 miljoen of meer; 2) totale activa van €20 miljoen of meer; 3) minstens 250 werknemers.
117
22 regelgeving wordt namelijk het publiekelijk openbaar maken van de informatie vereist, onder de richtlijnen zijn er geen uitzonderingen indien het buitenland het openbaar maken van dergelijke informatie verbiedt. Verder wordt de houtkapindustrie en niet geregistreerde ondernemingen tevens onder toepassing van de richtlijnen betrokken.118
3.6 De beoogde gevolgen
De initiatieven genoemd in 3.5 komen op een aantal punten tekort in vergelijking met de CbCr voorgesteld door de OECD. De belangrijkste tekortkomingen van de initiatieven genoemd in 3.5 zijn de beperkingen tot enkele bedrijfssectoren en de schaal van invoering. Volgens Murphy is CbCr bedoeld voor alle bedrijfssectoren en wordt meer van
ondernemingen vereist dan alleen het openbaar maken van hun betalingen aan overheden. De initiatieven zijn slechts een abstractie van wat CbCr zou moeten zijn.119
Voor CbCr is een grootschalige en uniforme invoering noodzakelijk om het risico op
meerdere systemen die niet met elkaar overeenstemmen te vermijden. Hierdoor wordt voorkomen dat multinationals verschillende rapporten voor elk gehanteerd systeem moet opstellen, de toename in administratiekosten die gepaard gaan met het opstellen van CbC rapporten blijven door hantering van één standaard beperkt.120 Verder is een groot draagvlak voor CbCr essentieel, omdat belastingontwijking een internationaal probleem is, dient een oplossing voor dit probleem eveneens op internationaal niveau plaats te vinden. Indien dit niet gebeurd wordt het probleem simpelweg verplaatst inplaats van opgelost.121
Daarnaast zorgt uniforme regelgeving ervoor dat de CbC verslaggeving eenduidig
door verschillende jurisdicties kunnen worden geïnterpreteerd. Dit maakt het uitwisselen van inlichtingen tussen de verschillende belastingdiensten efficiënt en effectief. In hoofdstuk 2 is besproken dat een van de manieren van belastingontwijking het gebruik van transfer
mispricing inhoudt. Het misbruik van transfer pricing is een van de belangrijkste problemen van belastingontwijking, er wordt geschat dat ontwikkelingslanden meer aan transfer
mispricing verliezen dan het gehele budget aan internationale ontwikkelingshulp bedraagt.122 Een eenduidige interpretatie van de CbC gegevens van multinationals en de uitwisseling van informatie maakt het voor belastingdiensten mogelijk om op een efficiënte en robuuste wijze
118
Kloosterhof e.a. 2014, p. 16.
119 Murphy 2012a, p. 6.
120 Discussion draft on transfer pricing documentation and CbC reporting 2014, p. 10. 121
OECD 2013, p. 7.
23 transfer pricing analyses en controles uit te voeren.123 Het kan gebeuren dat de benodigde informatie voor het uitvoeren van een transfer pricing analyse zich binnen de multinationale groep in een ander land bevindt. CbCr door de OECD geeft belastingdiensten de mogelijkheid om de benodigde informatie uit het buitenland te verkrijgen.124 Het uitwisselen van informatie moet echter verantwoord en vertrouwelijk gebeuren zodat multinationals hierbij geen nadeel ondervinden doordat vertrouwelijke informatie in de handen valt van concurrenten, de OECD wil dit met het gebruik van internationaal erkende verdragen125 bewerkstelligen.126
Daarnaast verkrijgen belastingdiensten met CbCr inzicht in de manier waarop
multinationals hun zaken doen in de landen van vestiging. Landen verkrijgen inzicht in de winstgevendheid van lokale vestigingen, de gerapporteerde winst en betaalde belasting. De gegevens kunnen belastingdiensten vergelijken met de data uit andere landen waar de multinational actief is en geeft de mogelijkheid om klaarblijkelijk vast te stellen of de multinational zijn ‘fair share’127
aan belasting betaalt. Het gevolg hiervan zal zijn dat multinationals meer belasting zullen betalen.128 Onderzoek toont namelijk aan dat
gerapporteerd inkomen hoger is wanneer de gegevens openbaar worden gemaakt. Zelfs als de informatie niet volledig wordt vrijgegeven kan CbCr al leiden tot een hoger belastbaar
inkomen.129
Bovendien kan CbCr meer inzicht verschaffen in de belastingconstructies van
multinationals, Michael Durst130 heeft het volgende te zeggen over CbCr: “It would show the
presence and extent of any disconnects between where business activity is conducted and where income is treated as earned for tax purposes.” Met CbCr wordt zichtbaar in en met
behulp van welke landen multinationals belasting ontwijken.131 Relevante informatie en de vroege beschikking daarover kan belastingdiensten in staat stellen snel te reageren op het gedrag van belastingplichtigen door nieuwe regelgeving en maatregelen. De verplichte verdergaande verslaggeving en het inzicht in belastingconstructies onder CbCr kan een afschrikkende werking hebben op belastingontwijking en maakt het mogelijk om de
uiteindelijk gerechtigden en verantwoordelijken van belastingconstructies ter verantwoording
123
OECD 2015a, p. 6.
124 Discussion draft on transfer pricing documentation and CbC reporting, p. 2-4. 125 Denk aan de MCAA, TIEA en andere erkende belastingverdragen, zie paragraaf 3.4.
126 Discussion draft on transfer pricing documentation and CbC reporting p. 9 en OECD 2015b, p. 5.
127 Fair share: een hoeveelheid belasting dat als eerlijk wordt beschouwd in ruil voor het gebruikmaken van de
lokale publieke voorzieningen die door de overheid wordt aangeboden.
128 Murphy 2009, p. 6-7. 129 Devereux 2011, p. 36. 130
Voormalig directeur van de U.S. Internal Revenue Service's Advance Pricing Agreement Program.
24 te houden.132
3.7 Conclusie deelvraag
In deze paragraaf wordt de deelvraag beantwoord: Wat houdt country-by-country reporting in
en wat zijn de beoogde gevolgen van country-by-country reporting?
CbCr is het idee dat multinationals hun financiële gegevens moeten uitsplitsen en per land moeten rapporteren. Voor het MKB is CbCr van beperkte waarde, het is namelijk bedoeld voor multinationals die in groepsverband opereren. Bij dergelijke
ondernemingsstructuren is er een ernstig gebrek aan transparantie doordat de vereisten voor het rapporteren van de activiteiten op geografische basis vaak te beperkt zijn en dit gebrek wordt verder versterkt door het geconsolideerd rapporteren van de activiteiten.
Met CbCr wordt beoogd de transparantie binnen multinationals te verbeteren door
aanvullende informatie te leveren. Er zijn verschillende initiatieven door de jaren heen voorgesteld en ingevoerd. Maar de laatste jaren heeft de OECD het voortouw genomen voor een grootschalige invoering van CbCr. Op 8 juni 2015 publiceerde de OECD de
implementatie van CbCr goedgekeurd door de participerende landen in het BEPS project. De OECD wil een uniforme en grootschalige invoering. Voor CbCr voorgesteld door de OECD zal de uiteindelijke topholding maatschappij in multinationale groepen, ongeacht de
bedrijfssector, aan de CbCr vereisten moeten voldoen, de rapportage moet uitgesplitst worden per land en entiteit.
Met een uniforme regelgeving kan de informatie eenduidig geïnterpreteerd worden en
zorgen de belastingverdragen voor een effectieve en efficiënte manier voor het uitwisselen van de CbC informatie tussen de verschillende belastingdiensten. Het gevolg hiervan is dat er betere transfer pricing analyses en controles uitgevoerd kunnen worden, meer inzicht wordt verkregen in belastingconstructies, corruptie en belastingontwijking en kunnen betere
maatregelen hiertegen genomen worden. CbCr maakt het voor belastingdiensten mogelijk om vast te stellen of multinationals hun ‘fair share’ betalen.
De vraag is echter in hoeverre BEPS kan worden opgelost door transparante
verslaggeving als CbCr. Daarom wordt in het volgende hoofdstuk de CCCTB behandeld, een voorstel voor lidstaten van de EU om een gemeenschappelijke vennootschapsbelasting te hanteren naast de bestaande vennootschapsbelasting.
25 4 Common consolidated corperate tax base
4.1 Inleiding
De vraag is in hoeverre BEPS door CbCr kan worden opgelost. Het gebrek aan coördinatie op belastingbeleid tussen landen leidt tot meer mogelijkheden voor belastingontwijking. De afwezigheid van effectieve internationale samenwerking wordt uitgebuit door gebruik van fictieve transacties, mismatches met hybride leningen en entiteiten en
kwalificatieverschillen.133 Met de CCCTB wil de EC een gemeenschappelijke aanpak om de samenhang van de nationale belastingstelsels te garanderen en het gebrek aan coördinatie tussen lidstaten te verhelpen.134 De deelvraag dat in dit hoofdstuk wordt beantwoord luidt als volgt: Wat houdt de CCCTB in en wat wil de Europese Commissie met de invoering van de
CCCTB bereiken?
In paragraaf 4.2 wordt de achtergrond van de CCCTB behandeld en in 4.3 komen de
doelstellingen aan bod. Vervolgens wordt in 4.4 de vormgeving besproken. Als laatste in hoofdstuk 4 wordt in paragraaf 4.5 de deelvraag beantwoord.
4.2 Achtergrond
Al in 2001 werd door de EC beoogd om naar een gemeenschappelijk belastinggrondslag voor ondernemingen toe te werken. Dit werd gedaan in reactie op de in 1999 gegeven mandaat om het effect van verschillen te onderzoeken in het niveau van de heffing van
vennootschapsbelasting in lidstaten, op het gebied van economische activiteit, investeringen en belastingbepalingen die belemmeringen vormen voor grensoverschrijdende economische activiteiten in de interne markt.135 Volgens de EC hebben de Vpb-stelsels van de lidstaten de globalisering en economische integratie via de interne markt en de EMU niet weten bij te benen.136 In 2003 is de strategie voor het werken naar een gemeenschappelijk
belastinggrondslag nogmaals bevestigd en in 2004 bleek een breed draagvlak aanwezig te zijn voor de CCCTB.137 Op 16 maart 2011 publiceerde de EC het voorstel voor de CCCTB, acht weken later overleefde het voorstel de gelekaartprocedure138. Het minimumaantal stemmen
133 Europese Commissie 2015, p. 9, 11 en van Os e.a. 2013, p. 45. 134 Europese Commissie 2011a, p. 4 en Europese Commissie 2015, p.7. 135 Europese Commissie 2001, p. 3.
136 Economisch en Sociaal Comité 2002, p. 75. 137
Europese Commissie 2004, p. 1.
138 Nationale parlementen kunnen de gelekaartprocedure gebruiken om ervoor te zorgen dat het
subsidiariteitsbeginsel wordt nageleefd. Wanneer nationale parlementen vinden dat het onderwerp van een wetsvoorstel niet op Europees niveau hoort, kunnen zij dat laten weten. Indien een derde van de nationale parlementen deze mening deelt, zal de Europese Commissie het voorstel moeten heroverwegen.
26 voor heroverweging werd op 4 stemmen na niet gehaald.139
Daarnaast zijn er enkele ontwikkelingen rond de CCCTB die in samenhang van de
crisis verklaard moeten worden. Ten eerste het verzoek van de commissie Economische en Monetaire zaken aan de commissie Juridische Zaken voor het beoordelen of de CCCTB kan worden gebaseerd op artikel 136 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU). Na de financiële crisis kwam het herstel van de financiële stabiliteit bovenaan de agenda te staan. De CCCTB werd uitdrukkelijk genoemd als een essentiële stap voor stabiliteit. Reden voor het verzoek om de CCCTB te baseren op artikel 136 lijkt vooral tot doel te hebben de maatregel mee te laten liften op het gevoel van urgentie om de crisis op te lossen. Indien een maatregel gebaseerd wordt op artikel 136, is unanimiteit voor de
totstandkoming niet vereist en volstaat een gekwalificeerde meerderheid. De commissie Juridische Zaken concludeerde echter dat artikel 115 van het VwEU exclusief de juiste rechtsgrondslag voor de CCCTB is, gevolg hiervan is dat unanimiteit vereist blijft voor invoering van de CCCTB.140
De invloed van de financiële crisis houdt daar echter niet op, in juni 2015 publiceerde de EC in de ‘Action Plan for Fair and Efficient Corporate Taxation’ haar wens om de
CCCTB stapsgewijs in te voeren als een verplichte belastinggrondslag voor op z’n minst de multinationals. De vennootschapsbelasting blijft een belangrijke inkomstenbron voor de lidstaten, de belastinginkomsten op vennootschappen blijven echter constant, ondanks dat er meerdere factoren141 zijn die suggereren dat een groei in de inkomsten zichtbaar moet zijn. De EC suggereert dat belastingontwijking de oorzaak is en wil dit met de CCCTB oplossen.142
4.3 Doelstellingen
De CCCTB is onderdeel van de strategie van de EC met als doel de belastinggerelateerde inefficiënties en belemmeringen voor grensoverschrijdende economische bedrijvigheid in de interne markt weg te nemen.143 Met de CCCTB wordt beoogd de belastingvoorschriften te vereenvoudigen, de compliance kosten te verminderen en fiscale obstakels op te heffen.144 Dit is ook noodzakelijk voor het bedrijfsleven om ten volle te profiteren van de voordelen die een interne markt biedt, zonder de CCCTB hebben ondernemingen in de VS en Japan een
139 Van de Streek 2012a, p. 1155. 140 Van de Streek 2012a, p. 1156-1157. 141
De EC noemt drie factoren: 1) de verscheidene maatregelen voor het vergroten van de belastinggrondslag; 2) de toename in belastingplichtige entiteiten; 3) de relatieve lage rente tarief beperkt de aftrekbare lasten.
142 Europese Commissie 2015, p. 4-5, 7. 143
Europese Commissie 2003, p. 3.
