Methode voor het opstellen van een
gebiedsvisie
Maaike Liefting & Mick Radder
Juni 2011
Inhoud
Samenvatting ...3
1 Inleiding...5
1.1 Aanleiding ...5 1.2 Achtergrondinformatie...5 1.3 Leeswijzer ...62 Onderzoeksopzet...7
2.1 Doelstelling ...7 2.2 Definitie ...7 2.3 Probleemstelling...8 2.4 Onderzoeksvragen ...92.5 Afbakening van het onderzoek...9
2.6 Verzameling van informatie ...10
3 Bevindingen...11
4 Conclusie ...17
4.1 Processchema ...17
4.2 Adviezen bij het processchema ...20
4.2.1 Aanleiding ...20
4.2.2 Organisatie...20
4.2.3 Proces ...21
4.2.3a Doel gebiedsvisie ...21
4.2.3b Inventarisatie...21
4.2.3c Opstellen Agenda voor de gebiedsvisie ...22
4.2.3d Analyse & Conclusies trekken...22
4.2.3e Invloed thema’s bepalen & Scenario’s opstellen...23
4.2.3f Voorkeursscenario bepalen...24
4.2.3g Uitwerken gebiedsvisie...24
4.2.4 Besluitvorming...24
4.2.5 Randvoorwaarden ...24
5 Advies vervolg proces De Waard....26
Samenvatting
Doel van het onderzoek
Het doel van het onderzoek is om een methodiek aan te reiken die projectgroepen belast met het opstellen van een gebiedsvisie kunnen gebruiken om het proces dat zij zullen moeten doorlopen, vorm te geven.
De volgende probleemstelling is daarbij leidend:
Welke processtappen moet een gemeente zetten om zo efficiënt mogelijk het proces te doorlopen en een zo waardevol mogelijke gebiedsvisie te krijgen?
Aanleiding
In 2009 heeft de gemeente met de vijf Leidse woningcorporaties afgesproken dat voor zeven gebieden integrale gebiedsvisies worden opgesteld. De corporaties zijn volgens deze afspraken de trekker voor deze visies. Hierbij wil de gemeente niet voor elke gebiedsvisie ‘het wiel opnieuw uitvinden’. Een methodische aanpak die als basis gebruikt kan worden bij het opstellen van een gebiedsvisie is daarom gewenst.
Het maken van een gebiedsvisie wordt door de gemeente Leiden gezien als een groot, complex ruimtelijk project en komt daarom terecht bij het Projectmanagementbureau (PMB). Alle projecten bij PMB lopen via het Leids Planproces. Dit is een vertaalslag van gemeente Leiden van het
projectmanagementmodel van
TwynstraGudde naar een eigen model. In het onderzoek zijn de verkregen resultaten vergeleken met dit model.
Definitie ‘Gebiedsvisie’
Een gebiedsvisie is een document waarin de ontwikkelingsambities voor een bestaand stedelijk gebied op de middellange termijn staan. Het geeft aan welke doelen aan het einde van de periode gerealiseerd moeten zijn. Het opstellen van een gebiedsvisie geeft aanleiding tot een dialoog met betrokkenen in
gevolgde gemeentelijke beleid. Een grote meerwaarde van de gebiedsvisie zit niet alleen in het eindproduct, maar ook in het proces tot het vaststellen ervan. Het participeren van de bewoners en andere belanghebbenden in het gebied, is dan ook een kwaliteitsvereiste voor het opstellen van de gebiedsvisie.
Onderzoeksmethode
Als input voor de methodiek zijn de processen van de productie van twee bestaande
gebiedsvisies van de gemeente Leiden en drie visies uit andere gemeenten geanalyseerd. Bij iedere geanalyseerde gebiedsvisie is een aantal opvallendheden naar voren gekomen die bijdragen aan het processchema en de adviezen voor het schema. De informatie is, naast literatuur- en dossieronderzoek verkregen door middel van het houden van interviews met sleutelfiguren en het bijwonen van vergaderingen en bijeenkomsten die betrekking hadden op de gebiedsvisie voor De Waard in Leiden.
Op basis van de methode en de bijbehorende adviezen wordt er tot slot een advies gegeven voor het vervolg van het proces voor het opstellen van een gebiedsvisie voor De Waard.
Processchema
Voor het opstellen van een gebiedsvisie kan geconcludeerd worden dat voor het grootste deel van het proces het gangbare model van TwynstraGudde gevolgd moet worden. De nuances zitten voornamelijk in de invulling van de stappen. Zo is het voor een
gebiedsvisie bijzonder belangrijk om te inventariseren welke rol het plangebied vervult in haar omgeving; een aspect dat voor andere projecten minder nodig is om te onderzoeken. Waarin het processchema afwijkt, is de manier waarop scenario’s opgesteld dienen te worden en het extra moment dat er naar de gemeenteraad dient te worden gegaan.
Voor het komen tot scenario’s is een aparte methode opgesteld bestaande uit zeven
Adviezen bij het processchema
Voor het processchema worden per onderwerp adviezen gegeven. Een aantal is hieronder weergegeven.
- Voordat er begonnen wordt met een gebiedsvisie moet er een aanleiding voor zijn. Niet voor elk gebied is een gebiedsvisie het meest geschikte instrument.
- Het formuleren van een doelstelling voor een gebiedsvisie bepaalt welke route er gekozen moet worden voor het opstellen ervan. Onder andere het benodigde participatietraject is hier van afhankelijk. - Wat betreft de organisatie is het van belang om een brede projectgroep op te zetten die het integrale karakter van de gebiedsvisie kan verwezenlijken. Een zo betrokken mogelijk bestuurder is nodig om voldoende draagvlak voor de gebiedsvisie te creëren.
- Belangrijk bij het hele proces is dat het initiatief in handen van de gemeente ligt. Dit in tegenstelling tot de afspraken tussen de gemeente en de corporaties.
- De afbakening van het gebied waarvoor de gebiedsvisie wordt opgesteld moet afhangen van de ruimtelijke samenhang in een gebied. - Stel een Agenda op voor de gebiedsvisie waarin een overzicht wordt gegeven van de thema’s waarover in de gebiedsvisie een keuze gemaakt moet worden. Laat deze Agenda vaststellen door de gemeenteraad. - Het is belangrijk om, bij het trekken van conclusies uit de analyse, van de krachten van het gebied en talenten van de bewoners uit te gaan.
- Stel vast wat voldoende ontwikkelingskaders zijn voor de gebiedsvisie om ontwikkelingen te kunnen toetsen. Werk alleen de aspecten die zorgen voor een samenhangend en kansrijk toekomstbeeld concreet uit.
Advies voor De Waard
De gemeente Leiden is met het opstellen van een gebiedsvisie voor De Waard nu aan het begin van de definitiefase. De vier
belangrijkste adviezen uit het advies aan de projectorganisatie:
- De gemeente moet duidelijk maken dat wanneer de wensen van Portaal conflicteren met de belangen van de stad en/of de wijk, zij hier een stokje voor zal steken.
- Breng zo snel mogelijk goed in beeld wie de stakeholders zijn. Wat zijn hun intenties, belangen en zwakheden?
- Laat het sloopbesluit van Portaal en het opstellen van de gebiedsvisie niet door elkaar, maar langs elkaar heen lopen. Maak daarbij duidelijk hoe de verantwoordelijkheden liggen.
- Gemeentelijke afdelingen moeten op de hoogte gehouden worden van elkaars
projecten/werkzaamheden. Maak gebruik van een afdeling waar gebiedsgericht gewerkt wordt voor de coördinatie van de projecten.
1 Inleiding
1.1 Aanleiding
Net als alle gemeenten in Nederland heeft Leiden te maken met een teruglopende inzet van de gemeentelijke stedenbouwkundige dienst. De gemeente beperkt zich bij gebiedsontwikkelingsprojecten (dat zijn projecten waarbij sprake is van fysieke stedelijke vernieuwing) tot de regierol. Vaak zijn bij deze projecten private partijen betrokken. De gemeente ziet zich dus genoodzaakt om met private partijen samen te werken teneinde haar publieke belangen te realiseren.
In 2009 heeft de gemeente samen met de vijf Leidse woningcorporaties (Ons Doel, Portaal, Ymere, de Sleutels van Zijl en Vliet en SLS Wonen) de ‘Prestatieafspraken Leiden 2009-2015’1 ondertekend. Met de ondertekening werd afgesproken dat voor zeven gebieden integrale gebiedsvisies worden opgesteld. De corporaties zijn volgens de prestatieafspraken de trekker voor deze visies. Met het
uitbesteden van de trekkersrol wordt er gehoor gegeven aan de wens van het College van B&W om de ‘partners van de stad’ projecten te laten uitvoeren en kan de gemeente besparen op capaciteit en geld. Deze wijziging in de rolverdeling bij het opstellen van een gebiedsvisie is nieuw voor de gemeente. De invloed die deze nieuwe taakverdeling heeft op het proces is nog niet duidelijk. De gemeente wil niet voor elke gebiedsvisie ‘het wiel opnieuw uitvinden’. Een methodische aanpak die als basis gebruikt kan worden bij het opstellen van een gebiedsvisie is daarom gewenst.
1.2 Achtergrondinformatie
Het maken van een gebiedsvisie wordt door de gemeente Leiden gezien als een groot, complex ruimtelijk project en komt daarom terecht bij het Projectmanagementbureau (PMB). Alle projecten bij PMB lopen via het Leids Planproces. Een standaard methodiek met een initiatief-, definitie-, ontwerp-, voorbereiding-, realisatie-, en beheerfase.2 In de initiatieffase wordt het idee voor het project uitgewerkt. De werkzaamheden bestaan in deze fase voornamelijk uit het uitvoeren van haalbaarheidsonderzoeken. Vanaf de definitiefase wordt er volgens het Leids Planproces ook daadwerkelijk gestart met het project en wordt er begonnen met het opstellen van projectkaders. Met het vaststellen van de projectkaders wordt er overgegaan naar de volgende fase: de ontwerpfase. Hierin wordt hetprojectontwerp gemaakt. Vervolgens wordt er in de voorbereidingsfase een realisatieplan opgesteld, welke in de realisatiefase wordt uitgevoerd. Het project is na de realisatiefase afgerond. In de beheersfase wordt het eindresultaat van het project gebruikt en onderhouden.
TwynstraGudde; de basis voor het Leids Planproces
Het Leids Planproces is een vertaalslag van gemeente Leiden van het
projectmanagementmodel van
TwynstraGudde naar een eigen model. Dit model heeft voor het doorlopen van een project dezelfde fasen als het Leids
Planproces. Er zijn slechts kleine wijzigingen tussen de modellen. De laatste fase wordt in het model van TwynstraGudde ‘Nazorg’ genoemd, in het Leids Planproces ‘Beheer’. De beheersaspecten in het Leids Planproces wijken met ‘resultaat’, ‘organisatie’, ‘tijdsduur’, ‘informatie, communicatie en participatie’ en ‘kosten’ (ROTIK) iets af van de beheersaspecten, ‘tijd’, ‘geld’, ‘kwaliteit’, ‘informatie’ en ‘organisatie’ (TGKIO), in het TwynstraGudde model.
Het opstellen van een gebiedsvisie wordt in het voorliggende onderzoek gezien als onderdeel van de gehele herontwikkeling van een gebied. Het valt volgens het
TwynstraGudde model hiermee enkel in de initiatief- en definitiefase. Volgens de methode wordt de initiatieffase afgesloten met een goedgekeurde projectopdracht. De definitiefase wordt afgesloten met een goedgekeurd projectprogramma. Een overzicht van de activiteiten die volgens de methode in deze twee fasen moeten plaats vinden is te vinden in bijlage ‘Inhoud van het TGPM model’.
De gemeente Leiden heeft samen met de corporaties aan Triode, een bureau dat gespecialiseerd is in het structureren van het plan- en uitvoeringsproces van ruimtelijke projecten, opdracht gegeven om een processchema te maken voor het opstellen van gebiedsvisies door Leidse corporaties. Het resultaat van dit onderzoek biedt een
tegenhanger voor dit processchema.
1.3 Leeswijzer
Dit rapport is als volgt opgebouwd: de Onderzoeksopzet staat in hoofdstuk 2. De basis voor deze onderzoeksopzet is het plan van aanpak van de afstudeeropdracht. In hoofdstuk 3 staat een samenvatting van de bevindingen. Op basis van dossieronderzoek, interviews en het bijwonen van vergaderingen en bijeenkomsten is informatie verzameld om de onderzoeksvragen te kunnen
beantwoorden. De beantwoording van de probleemstelling, oftewel de conclusies, staat in hoofdstuk 4. Tot slot volgen in hoofdstuk 5 aanbevelingen voor het vervolg van het proces voor de gebiedsvisie voor De Waard die op basis van de conclusies worden gedaan.
2 Onderzoeksopzet
2.1 Doelstelling
Het doel van het onderzoek is om een methodiek aan te reiken die projectgroepen belast met het opstellen van een gebiedsvisie, kunnen gebruiken om het proces dat zij zullen moeten doorlopen, vorm te geven.
De methode kan gezien worden als een basis voor het proces. Het schema dat gegeven wordt, maakt de te doorlopen stappen en de onderlinge relatie en afhankelijkheid tussen deze stappen inzichtelijk.
Per stap uit het schema worden er vervolgens aanwijzingen gegeven die de kans op een succesvol verloop van het proces vergroten. Er wordt hierbij gefocust op het behalen van de doelstellingen die met de gebiedsvisie worden beoogd en op voorkomen van vertraging gedurende het proces.
2.2 Definitie
Wat is een gebiedsvisie en wat kan men ermee?
INLEIDING
De term gebiedsvisie roept niet bij iedereen hetzelfde beeld op. Voor de gebruikers van de methode voor het opstellen van een
gebiedsvisie is het noodzakelijk om te weten wat het resultaat is dat de schrijvers van de voorliggende methode in gedachten hebben. Dit plaatst de gegeven aanbevelingen in het juiste licht.
Niet elke gebiedsvisie behoort inhoudelijk dezelfde onderwerpen te bevatten en uitstraling te krijgen. De keuze hiervoor is steeds weer afhankelijk van het gebied waarvoor de visie gemaakt wordt en wat er met het opstellen van een gebiedsvisie wordt
opstelt, maar zij zal altijd aandacht moeten schenken aan het unieke karakter van elk gebied en dus van elke gebiedsvisie. Bedenk ook dat een gebiedsvisie die nu gemaakt wordt er mogelijk heel anders uit zal zien dan een gebiedsvisie waar over tien of twintig jaar een proces voor wordt opgestart. En dit is goed. De opstellers van een
gebiedsvisie moeten met de tijd meegaan. Het doel van een gebiedsvisie dat de betrokken partijen nastreven en de ideeën over hoe de verbeelding eruit moet zien, zijn afhankelijk van de tijdgeest. Belangrijk is dat een gebiedsvisie aan het eind van de looptijd de belanghebbenden in een gebied nog steeds aanspreekt.
WAT STAAT ER WEL EN NIET IN
In een gebiedsvisie staan de
ontwikkelingsambities voor een bestaand stedelijk gebied op de middellange termijn. Het geeft aan welke doelen aan het einde van de periode gerealiseerd moeten zijn.
Om de kwaliteitsdoelstellingen die voor de realisatie van de ambities noodzakelijk zijn te kunnen bereiken bevat de gebiedsvisie een voorkeursstrategie en globaal programma die de leidraad vormen voor een nadere
uitwerking. Zij geeft nog geen uitsluitsel over stedenbouwkundige voorwaarden, maar wel een ruimtelijk en functioneel kader voor nog op te starten ontwikkelingen in het gebied. De gebiedsvisie beschrijft de zaken die nader uitgewerkt dienen te worden om de visie waarheid te laten worden. Eventuele concrete projecten worden alleen op hoofdlijnen benoemd, zodat er een kader is voor de uitvoering van deze projecten.
DOEL
De gebiedsvisie biedt inzicht in samenhang tussen het beleid voor wonen, werken, milieu, groen en water, verkeer en vervoer en voorzieningen. Het dient als
voor het opstarten van nieuwe initiatieven in het gebied.
Het plan heeft geen juridische status. Wel is zij door middel van participatie, inspraak en besluitvorming richtinggevend voor het toekennen van bestemmingen en kaderstellend voor het onderliggende bestemmingsplan.
Met een gebiedsvisie kan bereikt worden dat er tegen een nieuw bestemmingsplan minder bezwaar gemaakt wordt. Het ontwikkelen van een kader waarbinnen strategieën en
activiteiten in een gebied nader uitgewerkt kunnen worden, is echter het hoofddoel van de gebiedsvisie.
FUNCTIE
Het opstellen van een gebiedsvisie geeft aanleiding tot een dialoog met bewoners, ondernemers en andere betrokken in het gebied over de toekomst ervan. De visie kijkt daarmee verder dan het tot dan toe gevolgde gemeentelijke beleid. Een grote meerwaarde van de gebiedsvisie zit niet alleen in het eindproduct, maar ook in het proces tot het vaststellen ervan. Het participeren van de bewoners en andere belanghebbenden in het gebied, is dan ook een kwaliteitsvereiste voor het opstellen van de gebiedsvisie.
Met voldoende participatie kan de gebiedsvisie beschouwd worden als een publiek programma van eisen voor een gebied. Om de gebiedsvisie een leidend document te laten zijn voor de ontwikkelingen in een gebied, moet deze ook
gemeenschappelijke gedragen zijn bij alle afdelingen van de gemeente.
UITGANGSPUNTEN
De karakteristieken van het gebied vormen het vertrekpunt voor de gebiedsvisie. Zij laten zien wat er mogelijk is door potenties in kaart te brengen. Externe ontwikkelingen die invloed hebben op het gebied, zijn veelal de aanleiding voor het opstellen van een gebiedsvisie. Een beschrijving van het gebied met haar bijzondere elementen en de
aansluiting van het gebied op haar omgeving, zijn dan ook altijd in een gebiedsvisie
opgenomen.
FYSIEK EN SOCIAAL
Een gebiedsvisie is voornamelijk op het fysieke gericht, maar gaat niet enkel in op fysieke aspecten. Alle relevante aspecten uit het sociaal en economisch beleid worden erbij betrokken. Om te bepalen of sociale aspecten relevant zijn, moet er onderzocht worden op welk schaalniveau de oplossing ligt voor maatschappelijke problemen in een wijk. ‘Sociaal’ wordt buiten de gebiedsvisie gehouden als de oplossing op stedelijk niveau ligt.
Voor alle pijlers geldt, dat alleen de fysieke lijn van de ingrepen in de gebiedsvisie
opgenomen wordt. De gebiedsvisie is een zoveel mogelijk integraal pakket met ingrepen en ontwikkelingen.
Samenvattend kan het begrip ‘gebiedsvisie’ gedefinieerd worden als:
Een gebiedsvisie is een breed gedragen document waarin de ontwikkelambities voor een gebied staan. Zij schept strategische kaders voor de ontwikkeling van het gebied.
2.3 Probleemstelling
De volgende probleemstelling is leidend bij dit onderzoek:
Welke processtappen moet een gemeente zetten om zo efficiënt mogelijk het proces te doorlopen en een zo waardevol mogelijke gebiedsvisie te krijgen?
We kijken daarbij naar een aantal aspecten: proces, participatie en besluitvorming. Een waardevolle gebiedsvisie kan
gedefinieerd worden als een gebiedsvisie die bijdraagt aan de gewenste ontwikkelingen in het gebied.
2.4 Onderzoeksvragen
Om de probleemstelling te kunnenbeantwoorden worden enkele processen die geleid hebben tot een gebiedsvisie
geanalyseerd. Dit zijn de processen van de twee gebiedsvisies die gemeente Leiden in het verleden heeft opgesteld (WOP Leiden Noord en WOP Leiden Zuidwest) en de processen van een drietal gebiedsvisies buiten Leiden. De afwegingen die zijn gemaakt om tot de keuze voor deze gebiedsvisies te komen zijn te vinden in de bijlage ‘Keuze voor gemeenten’. Het proces tot nu toe voor de gebiedsvisie voor De Waard in Leiden is ten slotte geanalyseerd ten behoeve van de controle van de juistheid van de
beantwoording van de probleemstelling. De probleemstelling valt uiteen in de volgende onderzoeksvragen:
1.Welk doel dient de gebiedsvisie? Hierbij wordt onderzocht wat de motivatie kan zijn achter het opstellen van een gebiedsvisie en of deze invloed heeft op het proces.
2.Hoe is de rolverdeling tussen de
verschillende partijen bij het opstellen van de gebiedsvisie?
Hierbij wordt onderzocht hoe de organisatiestructuur in elkaar zit, hoe de verschillende partijen bij het opstellen van de gebiedsvisie betrokken worden en wat hun taken en verwachtingen zijn.
3.Wat zijn de overwegingen en keuzes die tijdens het proces gemaakt worden? Hierbij wordt per aspect bekeken waaraan prioriteit gegeven wordt en welke afweging daarbij gemaakt wordt. Als geheel wordt bekeken welke momenten de meeste invloed hebben gehad op het proces en het
eindresultaat.
De verschillende processen worden met elkaar vergeleken en uit elke analyse worden conclusies getrokken die mede de basis vormen voor de aanbevelingen die gegeven worden.
Bij de beantwoording van elke
onderzoeksvraag wordt er gekeken waar het proces voor het opstellen van een
gebiedsvisie afwijkt van een standaard project. Hiervoor is gekozen voor een vergelijking met de methode
TwynstraGuddeProjectManagement3. De keuze is op deze methode gevallen, omdat het wordt gezien als dé standaard voor ruimtelijke projecten en omdat ook het Leids Planproces de fasen van deze methode volgt.
2.5 Afbakening van het
onderzoek
Als input voor de methodiek analyseren we de processen voor de productie van de
bestaande gebiedsvisies van gemeente Leiden. We beperken ons tot de plannen die volgens de onder 2.2 geformuleerde definitie als gebiedsvisie kunnen worden aangemerkt. De Nota van Uitgangspunten Stationsgebied van gemeente Leiden wordt om deze reden buiten het onderzoek gelaten.
Naast de processen van de bestaande gebiedsvisies analyseren we het proces voor de gebiedsvisie voor De Waard in Leiden Oost tot juni 2011. Aanvullend worden de
methoden van drie andere gemeenten geanalyseerd, om zo tot een vergelijking te komen.
Uitgangspunt is dat de nieuwe methode een houvast biedt bij het doorlopen van het proces van het opstellen van een gebiedsvisie. De aanwijzingen die gegeven worden zijn erop gericht om knelpunten tijdens het proces te voorkomen.
gegeven over de inhoud of
inhoudsgerelateerde zaken, zoals de uit te voeren onderzoeken, wanneer dit bijdraagt aan een efficiënter proces.
Tot slot wordt de methode toegepast op de huidige stand van zaken in het proces voor de gebiedsvisie voor De Waard. Dit leidt tot een advies aan gemeente Leiden en
woningcorporatie Portaal over het
vervolgproces voor de gebiedsvisie voor De Waard en biedt tevens inzicht in de
toepasbaarheid van de methode.
2.6 Verzameling van informatie
Op verschillende manieren hebben we informatie verzameld.• Literatuuronderzoek:
In de verkennende fase van het onderzoek is er gezocht naar bestaande literatuur over het ontwikkelen van gebiedsvisies. Het
literatuuronderzoek heeft bijgedragen aan de definiëring van het begrip ‘gebiedsvisie’ en heeft gediend als input voor de vragen die voorgelegd zijn aan de makers van de verschillende gebiedsvisies.
• Dossieronderzoek:
Alle documenten in de dossiers van de gebiedsvisies van gemeente Leiden zijn bestudeerd. Zij zijn geanalyseerd op onder andere:
- De beschreven doelen van de gebiedsvisie; - De doorlopen stappen;
- De onderdelen die in de gebiedsvisies zijn opgenomen, hoe deze verwerkt zijn; - De projectorganisatie;
- De mate van participatie en participatiemethoden;
- Uitgangspunten en overwegingen tijdens het proces;
- De overheersende thema’s.
Om de kwesties die spelen in de gemeente duidelijk te hebben, zijn verschillende beleidsdocumenten doorgenomen. De doorgenomen documenten zijn de
beleidsdocumenten waarin De Waard of het opstellen van gebiedsvisies aan de orde komt. Dit zijn:
- GSB Toekomstvisie 2005-2009 Leiden, stad van ontdekkingen4
- Woonvisie gemeente Leiden 2005-2015 (2005)5
- Leiden, stad van Ontdekkingen het vervolg6 - Regionale Structuurvisie Holland Rijnland 20207
- Regionale Woonvisie Holland Rijnland 2009-20198
- Structuurvisie Leiden 20259
Naast de documenten van de gemeente Leiden zijn ook van de volgende gemeenten de beschikbare documenten over hun gebiedsvisies bestudeerd:
- Binnenmaas - Haarlem - Venlo
• Interviews en het bijwonen van vergaderingen en bijeenkomsten: Met enkel het literatuuronderzoek was het niet mogelijk om antwoord te geven op alle aspecten van de onderzoeksvragen. Om meer (specifieke) informatie te verkrijgen, is er contact opgenomen met de mensen die betrokken waren bij het opstellen van de verschillende gebiedsvisies.
Hiermee werd er inzicht verkregen in de beweegredenen voor de gemaakte keuzes tijdens het opstellen van de documenten en de ervaringen die men heeft met de gekozen werkwijze.
Bij de gebiedsvisie voor De Waard wordt van de mogelijkheid gebruik gemaakt om een eigen visie te vormen over het proces door vergaderingen en bijeenkomsten, die in de doorlooptijd van dit onderzoek plaatsvinden, bij te wonen.
Verslagen van de gehouden interviews zijn in de bijlagen te vinden.
Alle geraadpleegde bronnen zijn te vinden in de bijlage ‘Literatuurlijst’.
3 Bevindingen
Als input voor de methodiek zijn de processen van de productie van de bestaande
gebiedsvisies van de gemeente Leiden en drie andere gemeenten geanalyseerd. Het gaat hier om de volgende gebiedsvisies:
• Wijkontwikkelingsplan Leiden Noord10 • Wijkontwikkelingsplan11 en
Gebiedsvisie Leiden Zuidwest12 • Wijkontwikkelingsplan Q4 Venlo13 • Gebiedsvisies uit Haarlem14 • Gebiedsvisie Suikerfabriek
Puttershoek15
De analyses van deze gebiedsvisies zijn te vinden in de bijlagen.
In dit hoofdstuk worden de kenmerken van iedere gebiedsvisie ter introductie op een rijtje gezet. Hierna volgen de bevindingen uit de analyses, die als input dienen voor de methode. Deze bevindingen worden per onderwerp (proces, organisatie, participatie en inhoud) benoemd. Dit wordt gedaan omdat deze onderwerpen de leidraad en hoofdstukindeling vormen van de
analysedocumenten. Bij het ‘proces’ wordt er gekeken naar het verloop van de
totstandkoming van de visie. ‘Organisatie’ gaat in op de inrichting van de organen; welke partijen zitten in welk orgaan en welke rollen hebben zij. ‘Participatie’ kijkt naar de partijen die bij het proces betrokken worden en op welke manier en in welke mate dit gebeurt. In het hoofdstuk ‘Inhoud’ wordt er aandacht besteed aan hetgeen er daadwerkelijk in de gebiedsvisie staat.
Op basis van de methode wordt voor de Leidse wijk De Waard een advies gegeven. Ook voor De Waard is eenzelfde
analysedocument gemaakt als van de eerder genoemde gebiedsvisies. In hoofdstuk 5 wordt hier dieper op ingegaan.
3.1 Kenmerken per gebiedsvisie
Iedere geanalyseerde gebiedsvisie of WOP heeft zo zijn eigen kenmerken. Ter introductie zijn deze per geanalyseerde visie beschreven. Dit is de mening van de auteurs van dit rapport, die is gebaseerd op dossieronderzoek en de gehouden interviews met betrokkenen.
WOP Leiden Noord
Het eerste plan van gemeente Leiden dat volgens de definitie van paragraaf 2.2 als gebiedsvisie kan worden aangemerkt, is het wijkontwikkelingsplan (WOP) Leiden Noord. Het opstellen van het WOP vloeide voort uit het Grotestedenbeleid (GSB) van Het Rijk. Leiden was hierbij één van de vier steden waar er met een WOP geëxperimenteerd werd. Hieruit kwam de wens van de Leidse politiek dat dit plan er kwam. Vanuit het GSB was de opdracht om een integraal plan op te stellen. Bewonersparticipatie was daarom een belangrijk onderdeel. Afspraken hierover werden vastgelegd in een Sociaal Statuut. Verder was het WOP voornamelijk gericht op het fysieke aspect en werden projecten in het WOP benoemd.
WOP + gebiedsvisie Leiden Zuidwest
Leiden Zuidwest was één van de wijken uit de 56-wijkenaanpak van het ministerie van VROM. Deze aanpak was bedoeld om de stedelijke vernieuwing te stimuleren. Dit plan vloeide, net als het WOP Leiden Noord, voort uit het Grotestedenbeleid en was gebaseerd op de drie pijlers uit dit beleid: fysiek, sociaal en economisch. Nadat het
wijkontwikkelingsplan, dat voornamelijk gericht was op het sociale aspect, was opgesteld werd er een stedenbouwkundig georiënteerde gebiedsvisie voor het gebied gemaakt. Opvallend was dat de houding van de corporaties afstandelijk was tijdens het proces.
Gebiedsvisie Suikerfabriek Puttershoek
In de gemeente Binnenmaas ligt de
terrein is de SuikerUnie. Zij is gestopt met haar werkzaamheden en wil het terrein verkopen. Het belang van SuikerUnie bij het opstellen van de gebiedsvisie is groot. De inwoners van het dorp en de gemeente zitten op één lijn qua wensen voor de inrichting van het terrein. De provincie heeft daarentegen andere belangen en heeft dan ook een ander idee over de herinrichting. De gemeente en de provincie staan lijnrecht tegenover elkaar.
Wijkontwikkelingsplan Q4 in Venlo
Quadrant 4 van het centrum van Venlo heeft te maken gehad met drugsoverlast. Dit is grotendeels verholpen en er zijn veel creatieve ‘jongelingen’ naar de wijk getrokken. Het gebied kent weinig corporatiebezit en er zijn archeologische waarden te vinden, zoals de oude stadsmuur. Om de ontwikkelingen mogelijk te maken zijn er subsidies verkregen vanuit de provincie en het Rijk.
Gebiedsvisies in Haarlem
In de gemeente Haarlem worden er veel gebiedsvisies gemaakt, het streven is vier gebiedsvisies in één jaar. Deze visies worden opgesteld voor de lange termijn, ongeveer 30 jaar, en de schaal ervan is wisselend.
Participatie is in Haarlem een belangrijk aspect. De gemeente maakt gebruik van nieuwe technieken om andere doelgroepen te bereiken, zoals ‘social media’.
3.2 Opvallendheden
Bij iedere geanalyseerde gebiedsvisie is een aantal opvallendheden naar voren gekomen. De belangrijkste hiervan zijn per onderwerp benoemd en dragen bij aan de adviezen voor het processchema. Aan alle, in hoofdstuk 4 genoemde, adviezen ligt een ‘opvallendheid‘ ten grondslag. Sommigen zijn input voor het processchema op zich, wanneer dit het geval is wordt dit hier expliciet benoemd. Een compleet overzicht van de opvallendheden is te vinden in de bijlage ‘Opvallendheden per onderwerp’.
Proces
• Het doel van de gebiedsvisie is voor de betrokken partijen bij de
gebiedsvisie voor de Suikerfabriek in Puttershoek verschillend. Van de gemeente mag het proces lang duren; zo gebeurt er niets wat zij niet wil. De SuikerUnie wil zo snel mogelijk een goede gebiedsvisie om de verkoop van haar terrein te stimuleren. De provincie zet in op een gebiedsvisie die niet afwijkt van haar eigen structuurplan.
Hieruit is het belang om het doel van de gebiedsvisie voor alle partijen helder te hebben geconcludeerd. Deze bevinding heeft er mede in geresulteerd dat het bepalen van het doel van de gebiedsvisie als eerste stap in het processchema is opgenomen.
• De samenwerking met de corporaties was matig in Leiden Zuidwest, Leiden Noord en in Venlo; een aanzienlijk deel van de geanalyseerde processen. • Projecten zijn benoemd in Leiden
Noord en Leiden Zuidwest. In Haarlem wordt dit bewust niet gedaan. • In Haarlem geldt dat de snelheid
boven de kwaliteit gaat. Dit in tegenstelling met andere gemeenten.
Organisatie
• De gemeenteraad heeft in Venlo zelf punten ingebracht voor het
Wijkontwikkelingsplan. Zij werd zeer intensief betrokken bij het proces. • De stuurgroep in Leiden Noord was te
groot. Hierin zat ook een
vertegenwoordiger van de bewoners. Dezelfde persoon zat ook in de klankbordgroep, hierdoor kwam de vertegenwoordiger in een ‘spagaat’. • In Haarlem verschilt de samenstelling
van de stuurgroep per gebiedsvisie. • De externe projectmanager wordt in
Venlo niet voor het gehele proces aangesteld, maar regelmatig kreeg iemand anders de functie.
Participatie
• Van te voren werd er in LeidenNoord en later ook in Leiden Zuidwest een duidelijk participatieplan opgesteld waarin staat wanneer de burger betrokken werd, op welke manier dat moest gebeuren en in welke mate. Deze bevinding heeft bijgedragen aan de toevoeging, in het processchema, dat er in het begin van het participatietraject een participatieprotocol moet worden opgesteld.
• In Leiden Zuidwest is er gewerkt met enquêtes voor de bewoners.
• In de gemeente Binnenmaas zijn de bewoners het eens met de gemeente. In andere gemeenten staat de burger vaak lijnrecht tegenover de
gemeente.
• Participatie is nodig om een breed draagvlak te creëren voor de gebiedsvisie.
Inhoud
• De afbakening van het gebied waarvoor de gebiedsvisie wordt gemaakt wordt bepaald door de aanleiding waartoe de gebiedsvisie wordt opgesteld.
Onder andere deze bevinding heeft er toe geleid dat in het processchema bij de processtap ‘Inventarisatie’ wordt bepaald wat de afbakening van het gebied is. • In gebiedsvisies van de gemeente
Haarlem worden soms verschillende ontwikkelrichtingen opgenomen. Dit gebeurt omdat de gemeente meer dan één ontwikkelrichting positief acht voor het gebied.
• Gebiedsvisies in Haarlem verschillen onderling op het detailleringniveau. De grootte van het gebied en de specifieke situatie zijn bepalend.
verschilt met andere gebiedsvisies, waarin de sociale kant vaak ook is meegenomen.
3.3 Rollen
Voor het opstellen van een methode voor het opstellen van gebiedsvisies is een vergelijking gemaakt met de methode van
TwynstraGudde. In de hoofdstukken
‘organisatie’ en ‘participatie’ zijn de rollen van respectievelijk de organen en de
belanghebbenden per initiatief- en definitiefase georganiseerd.
Het maken van een gebiedsvisie valt in de initiatief- en definitiefase. Dit komt omdat er in principe geen projecten worden
gedefinieerd in een gebiedsvisie aangezien het een onderdeel is van de totale
wijkontwikkeling. Het document is louter kaderstellend, waarin eisen gesteld worden aan het toekomstige ontwerp. In de fase ‘ontwerp’ worden er op basis van de gebiedsvisie projecten gedefinieerd. Omdat een gebiedsvisie zich alleen in de eerste twee fasen van het planproces van TwynstraGudde afspeelt worden de rollen van de organen en partijen alleen in die fasen belicht. De rollen kunnen verschillen per fase van TwynstraGudde waarin het proces zit. In de initiatieffase kan de rol van een corporatie bijvoorbeeld informerend zijn en in de definitiefase adviserend. Deze informatie is verkregen uit de analyses van de verschillende gebiedsvisies.
In tabellen zijn de rollen van de organen en belanghebbenden weergegeven in de initiatief- en definitiefase. De afwijkingen die hierbij zijn opgemerkt zijn bij de tabellen beschreven. Zij hebben een beperkte invloed gehad op de processen. Een vaste rolverdeling voor alle betrokken partijen is daarom niet opgenomen in de methodiek.
De rol van organen in een organisatie weergegeven in de initiatief- en definitiefase.
Leiden Noord Leiden Zuidwest Binnenmaas Haarlem Venlo
Organisatie
Vorm Rol Vorm Rol Vorm Rol Vorm Rol Vorm Rol
Initiatieffase -Stuurgroep -Werkgroep -Klankbord-groep -Coördineren -Produceren -Informeren -Impulsteam -Werkdag -Bijeenkomst maatschap-pelijke instellingen -Overleggroep Sociale Pijler -Projectgroep -Initiëren en coördineren -Verkennen stakeholders -Adviseren -Coproductie -Produceren -Externe stuurgroep -Overleggen hogere overheden -Klankbord- groep -Extern bureau -Interne stuurgroep -Ambtelijk projectteam -Rapporteren en toetsen -Bespreken en concluderen -Informeren -Produceren -Coördineren -Produceren -Projectgroep -Deskundigen -Klankbord-groep -Produceren -Adviseren -Afstemmen -Bestuurlijk overleg -Werkgroep -Klankbord-groep -Coördineren -Produceren -Informeren Definitiefase -Stuurgroep -Werkgroep -Klankbord-groep -Coördineren -Produceren -Adviseren -Stuurgroep -Project-groep -Advies-groepen -Overleggroep -Vaststellen -Produceren -Adviseren -Adviseren -Extern bureau -Ambtelijk projectteam -Eigenaar -Produceren -Produceren -Produceren -Stuurgroep -Projectgroep -Klankbord-groep -Vaststellen -Produceren -Afstemmen -Bestuurlijk overleg -Werkgroep -Klankbord-groep -Coördineren, besluiten -Produceren -Adviseren
Organisatie
In Leiden Noord wordt de klankbordgroep in eerste instantie alleen geïnformeerd. Vervolgens mag zij in de definitiefase adviseren. Dit is ook het geval in Venlo. De typen organen verschillen per fase. Voornamelijk bij Leiden Zuidwest is te zien dat er in de initiatieffase andere organen zijn dan in de daaropvolgende fase. Opgemerkt kan worden dat de werkgroep (ook wel
projectgroep) over het algemeen alleen een producerende rol heeft.
De stuurgroep of, zoals het in Venlo heet, bestuurlijk overleg heeft vaak dezelfde taak. Zij coördineert het proces en besluit welke stukken geschikt zijn om in de gemeenteraad besproken te worden. Bij de gemeente Binnenmaas zijn er twee stuurgroepen, een interne en een externe. Hier coördineert de interne stuurgroep en toetst de externe.
Participatie
In de participatietabel staan alle betrokken partijen. Over het algemeen heeft de gemeente een coördinerende rol. De bewoners worden vaak in de initiatieffase alleen geïnformeerd en pas in de definitiefase krijgen zij een adviserende rol.
In Leiden Noord participeerden de politie en de welzijnsorganisatie ook in het proces. Zij hadden voornamelijk een controlerende rol. Opvallend in Venlo is dat de hogere
overheden (de provincie en het Rijk)
nadrukkelijk bij het proces betrokken zijn. Zij worden geïnformeerd over de voortgang en zij verstrekken subsidie.
De rol van belanghebbenden weergegeven in de initiatief- en definitiefase.
Leiden Noord Leiden Zuidwest Binnenmaas Haarlem Venlo
Participatie
Vorm Rol Vorm Rol Vorm Rol Vorm Rol Vorm Rol
Initiatieffase -Gemeente -Welzijns-organisatie -Politie -Corporaties -Wijkgroep sociale vernieuwing -Coördineren -Informeren -Informeren -Volgen, stimuleren -Informeren -Werkdag -Verkennen stakeholders -Start-manifestatie -Klankbord-groep -Consulteren -Informeren -Projectgroep -Klankbord-groep -Bewoners-bijeenkomsten -Produceren -Afstemmen -Informeren -Afdeling Stedelijke Ontwikkeling -Werkgroepen -Commissie Stadskwaliteit -Projectteam -Klankbord-groep -Bewoners -Hogere overheden -Coördineren, adviseren -Adviseren -Adviseren -Coördineren -Adviseren -Informeren -Informeren, subsidiëren Definitiefase -Gemeente -Welzijns-organisatie -Politie -Corporaties -Wijkgroep sociale vernieuwing -Coördineren -Controleren -Controleren -Volgen, adviseren -Adviseren -Adviesgroep -Bewoners-bijeenkomsten -Adviseren -Informeren, consulteren Nog niet bekend Nog niet bekend -Projectgroep -Klankbordgroep -Bewoners-bijeenkomsten -Produceren -Afstemmen -Informeren/ coproduceren (rol kan per gebiedsvisie verschillen) -Afdeling Stedelijke Ontwikkeling -Werkgroepen -Commissie Stadskwaliteit -Projectteam -Klankbord-groep -Bewoners -Hogere overheden -Coördineren, adviseren -Produceren, adviseren -Produceren -Informeren -Adviseren -Adviseren -Informeren, subsidiëren
4 Conclusie
Dit hoofdstuk geeft weer welke conclusies er naar aanleiding van het onderzoek getrokken kunnen worden. De bevindingen zijn vertaald in een, voor het opstellen van gebiedsvisies, te gebruiken processchema en adviezen bij het doorlopen van dit schema.
Het model waartoe gekomen is wijkt nauwelijks af van het standaardschema voor projecten. Voor het opstellen van een gebiedsvisie kan dus geconcludeerd worden dat voor het grootste deel van het proces het gangbare model van TwynstraGudde gevolgd moet worden. De nuances zitten met name in de invulling van de stappen. Zo is het voor een gebiedsvisie bijzonder belangrijk om te inventariseren welke rol het plangebied vervuld in haar omgeving; een aspect dat voor andere projecten minder nodig is om te onderzoeken.
Waarin het model afwijkt van het Leids Planproces is de manier waarop scenario’s opgesteld dienen te worden en het aantal momenten dat er naar de gemeenteraad dient te worden gegaan. De werking van deze twee afwijkingen blijkt uit de adviezen die bij deze stappen gegeven worden en de
toelichting daarop. In het schema zijn deze stappen met een gele rand aangegeven. Volgend op het processchema zijn in 4.2 de adviezen gegeven bij dit schema. De adviezen zijn geordend op de verschillende stappen in de bovenste balk uit het schema ‘Proces’. Voorafgaand aan de adviezen per processtap worden er aanwijzingen om te bepalen of de gebiedsvisie het juiste instrument is voor de ontwikkelingen in een gebied en nuttige tips voor het opzetten van de projectorganisatie (voorafgaand aan het proces) gegeven. Dit gebeurd in respectievelijk 4.2.1 en 4.2.2. Vervolgens volgen de paragrafen 4.2.3a t/m g de stappen uit het schema.
Bij elk van de stappen wordt kort aangegeven wat er met de stap wordt bereikt en/of hoe de stappen zich tot elkaar verhouden. Adviezen bij de balk Raad en B&W zijn te vinden in paragraaf 4.2.4. Tot slot geeft paragraaf 4.2.5 een aantal randvoorwaarden voor het gehele proces.
Om de leesbaarheid van het stuk te
bevorderen is ervoor gekozen om elk advies hier niet van een toelichting te voorzien. In bijlage ‘Adviezen bij het processchema met toelichting’ zijn alle adviezen terug te vinden met daarbij een uitleg over de adviezen en waar de adviezen hun oorsprong vinden. Naast de conclusies die bijdragen aan de probleemstelling van dit onderzoek is er ook informatie verkregen over de participatie tijdens het proces. Hoewel het adviseren specifiek over participatie niet tot de doelstellingen behoorde van dit onderzoek wilden wij u deze ‘bijvangst’ niet onthouden. De adviezen specifiek voor de participatie en participatiestappen zijn te vinden in bijlage ‘Aanwijzingen voor participatie’.
4.1 Processchema
Verbanden tussen de stappen
De stappen in het schema zijn verdeeld in drie categorieën; Proces, Participatie en Raad en B&W. De processtappen staan in de bovenste balk van het schema, de participatiestappen in de middelste balk en de
besluitvormingsstappen in de onderste balk.
In het schema is er in de tijd een verticaal verband tussen de stappen. Alle stappen in de verschillende balken die onder elkaar staan vinden gelijktijdig plaats. Dit betekent bijvoorbeeld dat de opstellers van een gebiedsvisie tijdens de processtap ‘Opstellen Agenda voor de gebiedsvisie’, bij de keuze voor een actief participatietraject, zich ook
‘Participatieprotocol’ en ‘Input, adviseren en oordelen over de inhoud van de Agenda voor de gebiedsvisie’.
De onderbroken lijnen geven de overgang naar een nieuwe fase aan. Met de vaststelling van het doel van de gebiedsvisie kan de opdracht worden uitgegeven. De vetgedrukte onderbroken lijn is de overgang van initiatief- naar definitiefase. Na de keuze van het uit te werken scenario door de raad kan er
begonnen worden met de uitwerking van de gebiedsvisie.
Invloed ‘Doel gebiedsvisie’ op keuze voor het participatietraject.
De mate van participatie tijdens het proces moet passen bij de doelstelling van de gebiedsvisie. De afweging tussen snelheid van het proces of kwaliteit van de gebiedsvisie is hierin belangrijk. Als er tot de conclusie gekomen kan worden dat een groot maatschappelijke draagvlak voor de visie vereist is om de doelstelling(en) te behalen dan moet er een actief participatietraject worden ingegaan. Zo niet, dan kan er voor een passiever participatietraject gekozen worden.
Er kan per fase gekozen worden voor een actief of passief participatietraject. Er kan dus na de vaststelling van de Agenda voor de gebiedsvisie gewisseld worden van actieve participatie naar passieve participatie of van passieve participatie naar actieve participatie. Het te volgen participatietraject voor het gehele proces wordt overeengekomen met de belanghebbenden en vastgelegd in het participatieprotocol. Er kan dus gewisseld worden in de mate van participatie, maar dit wordt wel al vastgelegd in een vroeg stadium. Tevens wordt vastgelegd in het
participatieprotocol, welke vorm van participatie door de belanghebbenden gewenst is. Zo kan er bij actieve participatie tijdens de uitwerking van de gebiedsvisie gekozen worden voor adviseren door belanghebbenden, maar ook voor coproduceren. Over deze afweging wordt
geadviseerd in bijlage ‘Aanwijzingen voor participatie’.
Periodieke nieuwsbrief
Gedurende het hele proces moet hierover naar de bewoners van het gebied en andere belanghebbenden gecommuniceerd worden. Om te voorkomen dat er gaten in de
communicatie vallen en mensen niet het gevoel te geven achteraf geïnformeerd te worden over beslissingen moet dit periodiek gebeuren. Dit kan middels een traditionele nieuwsbrief, maar er kan ook gedacht worden aan updates via een internetsite of de inzet van sociale media.
Besluitvorming
Deze methode wijkt af van het standaard processchema, op het aantal beslismomenten van de raad. De raad heeft namelijk een extra beslismoment om uitgangspunten voor de gebiedsvisie te formuleren.
Achter deze beslissing ligt een incident in de Leidse wijk De Oude Kooi. Woningcorporatie de Sleutels van Zijl en Vliet wilde hier haar woningen slopen. Er had voor dit besluit voldoende participatie plaatsgevonden. Toch wees de raad het besluit van de corporatie af. Volgens de raad waren aanvullende kaders gewenst. Het hele plan voor de
herontwikkeling van de wijk was op dat moment al gereed. Om te voorkomen dat corporaties bij het opstellen van een
gebiedsvisie weer tevergeefs veel geld steken in een plan was het hun wens om dit extra beslismoment op te nemen.
Koppeling Leids Planproces
De processtappen in dit schema lopen tot het kaderbesluit in het Leids Planproces; het einde van de definitiefase.
Methode scenario’s opstellen
Om tot scenario’s te komen zijn er meer stappen beschreven dan gebruikelijk. Met het volgen van deze stappen wordt het
gezamenlijk opstellen van de scenario’s verzekerd.
4.2 Adviezen bij het
processchema
Op grond van onderzoek zoals beschreven in paragraaf 2.6, aangevuld met enkele bronnen welke te vinden zijn in de literatuurlijst in de bijlagen, is tot deze adviezen gekomen.
4.2.1 Aanleiding
Keuzemoment: ‘Is de gebiedsvisie het juiste instrument.’ Zo nee, dan houdt het doorlopen van de stappen hier op.
1. Maak niet voor elk gebied een gebiedsvisie. Maak een gebiedsvisie alleen wanneer er een aanleiding voor is.
2. Kies nooit voor een aanvulling van een bestaande gebiedsvisie door middel van een nieuw plan waarin alleen deze aanvulling is opgenomen. Actualiseer en vul liever de originele gebiedsvisie aan.
4.2.2 Organisatie
1. Zoek een zo betrokken mogelijk bestuurder die kan figureren als trekker in het proces en maak deze bestuurder bestuurlijk verantwoordelijk. Investeer daarnaast in het informeren van alle bestuurders.
2. Creëer tijdelijke overleggroepen waarvan in ieder geval een stuurgroep en een werkgroep. Neem met deze groepen het volledige te doorlopen proces door.
3. De stuurgroep moet bestaan uit de verantwoordelijke wethouder(s) en de directeur(en) van de geldschietende partij(en). De wethouder(s)
wordt/worden ondersteund door ambtenaren, de directeur(en) wordt/worden begeleid door een afvaardiging uit de eigen organisatie. 4. Beperk de grootte van de stuurgroep tot maximaal de volgende partijen: de
bestuurlijk opdrachtgever, de ambtelijk opdrachtgever, de directie(s) van de investerende partij(en), externe ondersteuning. Laat geen bewoners of vertegenwoordiger van de bewoners toe als lid van de stuurgroep.
5. Probeer gelijkwaardigheid te creëren in de positie van partijen. Niet door elke partij deel te laten nemen in de stuurgroep, maar bijvoorbeeld door de wethouder wel in overleg te laten gaan met partijen die niet in de stuurgroep zitten.
6. Maak duidelijk dat het uiteindelijk de gemeenteraad is die over een plan beslist.
7. De werkgroep (of projectgroep) moet breed zijn.
oAmbtenaren van een groot aantal afdelingen van de gemeente moeten betrokken zijn bij het proces. Zij schuiven afhankelijk van de agenda aan bij de werkgroepvergaderingen. oErvaring met
gebiedsontwikkelingstrajecten bij één of meerdere van de vaste
werkgroepleden is een must.
oPartijen met wie samenwerking nodig is voor de gemeente om haar doelen en ambities te realiseren moeten (gaandeweg) in de projectgroep vertegenwoordigd zijn.
oExterne adviseurs kunnen aan de werkgroep advies geven over specifieke thema’s.
8. Kennis binnen de werkgroep over de ontwikkelingen bij andere projecten die invloed hebben op het plangebied is gewenst.
9. Zet één adviesgroep op die de werkgroep en stuurgroep van advies voorziet.
10. Houd rekening met de naamgeving van een groep; deze kan invloed hebben op de mening van bewoners over de rol van die groep.
11. Maak gebruik van een procesmanager van een extern bureau die door de bewoners als onafhankelijk wordt ervaren. Interne aansturing moet hierbij gewaarborgd zijn.
12. Probeer procesmanagers vast te houden voor het gehele proces. Neem dit mee als punt bij de selectie van de procesmanager.
13. Investeer in de samenwerking tussen de partijen die een grote rol spelen in het proces.
14. Maak indien nodig gebruik van beleidsmediatie.
15. Wordt het in het begin eens over de rolverdeling en doelstelling. De gemeente heeft verschillende rollen, waarvan de belangrijkste een kaderstellende/coördinerende is. Daarnaast moet de gemeente tijdens het proces dienstverlenend zijn in de vorm van het verschaffen van informatie en het ondersteunen van andere partijen die daar onvoldoende middelen voor hebben.
16. Evalueer de opgezette projectorganisatie wanneer veranderingen plaatsvinden in de functie van één van de overleggroepen. 17. Communiceer binnen de organisatie
over de gemaakte keuzes in de gebiedsvisie.
4.2.3 Proces
4.2.3a Doel gebiedsvisie
De doelstelling van de gebiedsvisie bepaalt welke route er gekozen moet worden voor het opstellen ervan. Het bepaalt welke invloed de verschillende partijen moeten kunnen hebben en of er een meer actief of passief participatietraject ingegaan moet worden.
beeld van het plan hebben. Hiervoor moet het doel van het opstellen van de gebiedsvisie voor iedereen duidelijk zijn. Kies altijd voor kwaliteit van het plan boven snelheid in het proces. Dit is met name belangrijk voor gebiedsvisies die bedoeld zijn om draagvlak voor andere plannen voor het gebied te creëren. Wanneer snelheid in het proces noodzakelijk is om ongewenste ontwikkelingen in het gebied te voorkomen moeten er minimale kwaliteitseisen aan de visie gesteld worden.
2. Procesafspraken kunnen in het begin op hoofdlijnen gemaakt worden. Naar mate het proces vordert kunnen deze concreter worden.
3. Verken de mogelijkheden om de gebiedsvisie integraal te maken. Heb niet te hoge verwachtingen en laat er geen beslissingen van afhangen. Streef ernaar om een integraal proces op te zetten en probeer deze zo lang mogelijk vol te houden. Maak hierbij de afweging hoeveel extra middelen een integraal plan waard is.
4. Stel vast wat voldoende
ontwikkelingskaders zijn voor de gebiedsvisie om ontwikkelingen te kunnen toetsen.
4.2.3b Inventarisatie
De keuze van het gebied ligt na deze stap vast en daarmee is de omgevingscontext gegeven.
1. Leg de rol van het gebied in haar omgeving vast.
2. Laat de afbakening van het plangebied afhangen van de ruimtelijke samenhang in een gebied. Stel voor een grote externe ontwikkeling eventueel voor meerdere gebieden een gebiedsvisie op. 3. Wanneer de tijdshorizonnen van de
De tijdshorizon van een gebiedsvisie moet ver genoeg liggen om de nieuwe situatie in een gebied tot ontwikkeling te laten komen. Dit kan voor sociale, fysieke of economische ontwikkelingen verschillend zijn. De einddatum voor de ontwikkelingen waarover de visie zich uitspreekt moet de termijn aangeven waarbinnen de ambities gerealiseerd kunnen worden.
4. Bepaal autonome externe factoren in de analyse (fysiek en sociaal). 5. Bedenk al in deze fase welke
onderzoeken benodigd zijn voor de analyse van het gebied en bepaal wat een onderzoek moet opleveren. 6. Breng belangen en verwachtingen van
alle stakeholders in kaart en stem het proces hierop af.
4.2.3c Opstellen Agenda voor de
gebiedsvisie
De Agenda voor de gebiedsvisie geeft een overzicht van de thema’s waarover in de gebiedsvisie een keuze gemaakt moet
worden. De Agenda markeert het omslagpunt tussen ‘streven naar’ en ‘komen tot’.
1. Laat de thema’s in een gebiedsvisie afhangen van de problematiek in het gebied en de gestelde doelen voor de gebiedsvisie. Zorg ervoor dat de
ambities die in de wijk bestaan opgepikt worden.
2. Vertaal de geïnventariseerde waarden van de belanghebbenden in het gebied in kwaliteiten die de dragers (kunnen) zijn van de identiteit van het gebied. Houd rekening met de ambitie van de bestuurders; deze bepaalt de
werkruimte voor de werkgroep. 3. Laat een wijkschouw met raadsleden
tijdens deze stap plaatsvinden. 4. Leg de uitgangspunten voor de
gebiedsvisie pas vast als alle partijen deze begrijpen.
5. In een voorstel aan belangengroepen moet duidelijk zijn welke zaken al vast liggen en over welke zaken nog gepraat kan worden. Ook moet duidelijk zijn of er een open discussie mogelijk is of dat er slechts gekozen kan worden uit een aantal opties.
Betrek gebruikers van het gebied bij het opstellen van een Agenda. Houd er rekening mee dat bewoners sterk kunnen sterk verschillen in belangen, wensen, kennis en energie om te participeren. Laat bewoners bij een actief participatietraject input leveren, adviseren en ook oordelen over de inhoud van de Agenda. Vraag bij een passief participatietraject alleen input van de bewoners en informeer ze later over de uitkomst.
4.2.3d Analyse & Conclusies
trekken
Onderzoeken nodig voor de analyse van het gebied worden uitgevoerd en de
geïnventariseerde kaders nader onderzocht in deze stap. Input van bewoners en externen is onmisbaar. Wanneer uit de analyse conclusies getrokken worden zijn zij ook degenen die deze controleren en feedback geven.
1. Begrijp hoe het gebied in elkaar zit. Een essentiële voorwaarde voor de
vernieuwing van een wijk is een gedegen kennis ervan.
2. De analyse wordt afgestemd op de functie van de visie. Noodzakelijk is het om risico’s te benoemen.
3. Analyseer niet slechts op één schaalniveau als er binnen het
plangebied deelgebieden zijn die meer aandacht vragen. Betrek experts van het gebied bij de analyse door middel van persoonlijke gesprekken. Kijk bij de analyse ook buiten de rand van het plangebied naar ontwikkelingen. 4. Bij het opstellen van een gebiedsvisie is
cultuurhistorische analyse uit te voeren waarin de karakteristieken van het gebied naar voren komen. Als er nog geen cultuurhistorisch onderzoek heeft plaatsgevonden moet dat in deze stap alsnog gebeuren.
5. Ga bij het trekken van conclusies uit van de krachten van het gebied zelf en talenten van bewoners.
6. Laat haalbaarheid de toekomstvisie niet te veel beperken, maar besteed er wel aandacht aan.
7. Analyseer de geïnventariseerde kaders. Praat met de kaderstellende partijen of er meer mogelijk is dan beschreven staat.
8. Onderzoek in deze stap al de mogelijke scenario’s. Wees terughoudend met het naar buiten brengen van deze
scenario’s.
9. Verhoog de kwaliteit van de analyse van een gebied door de bewoners input te laten leveren. Wees kritisch op de verkregen informatie.
10. Van maatschappelijke organisaties kan kennis en vaardigheid worden gevraagd om het eigen belang te verbinden met dat van anderen.
11. Houd behalve met verenigingen in het gebied ook rekening met stadsbrede organisaties/verenigingen.
4.2.3e Invloed thema’s bepalen &
Scenario’s opstellen
Voor het komen tot scenario’s is een methode bedacht. Hieronder staan de stappen. Een beeldende uitleg van de methode is te vinden in de bijlage ‘Uitwerking Methode
scenariovorming voor De Waard’. Stap 1: Benoemen kwaliteitsniveaus
• Verdeel per thema de opties die er voor de ontwikkeling van dat thema zijn in
• Maak het kader duidelijk; geef geen opties uit die nooit gerealiseerd kunnen worden.
Stap 2: Doornemen invloed keuzes op andere thema’s
• Laat zien hoe ervoor gezorgd wordt dat een gebied sociaal vitaal gehouden kan worden. Besteed in ieder geval aandacht aan voorzieningen en de kwaliteit van de openbare ruimte.
Stap 3: Gesprekken met belanghebbenden • Bespreek met belanghebbenden de
invloed die keuzes bij een bepaald thema hebben op de keuzevrijheid die overblijft voor de andere thema’s. Benoem ook expliciet wat er gebeurt als de investering niet plaatsvindt. Dit kan in groepjes of enkel met
sleutelfiguren/vertegenwoordigers. De wensen van de belanghebbenden moeten uit deze gesprekken duidelijk worden. • Hoe het huidige profiel eruit ziet en of dit
het handhaven waard is, is de basis voor de gesprekken met belanghebbenden. Laat de mensen afwegen of de wijk een eigen identiteit kan aanbieden tussen haar omringende wijken en daarmee aantrekkelijk kan worden of dat zij het meest profiteert als zij zoveel mogelijk meedoet met de ontwikkelingen in de omringende wijken.
Stap 4: Bepalen gewenste kwaliteitsniveaus. • Vertaal de wensen die geïnventariseerd
zijn in stap 3 in de meest gewenste kwaliteitsniveaus voor de verschillende thema’s.
Stap 5: Enkele opties/scenario’s uitwerken • Bekijk welke combinatie van ambities
mogelijk is en stel uit de verkregen kwaliteitsniveaus enkele scenario’s op. Elk scenario moet de veelheid van belangen die in een gebied samenkomen
verbinden. Nadruk op bepaalde aspecten is mogelijk, maar niet noodzakelijk. De
zich ook alleen door kleine nuances van elkaar onderscheiden.
• Kwaliteit op de lange termijn moet centraal staan bij het opstellen van scenario’s. Uitgaan van wat er mogelijk is in de wijk gaat hierbij boven het proberen oplossen van problemen en aanvullen van wat er nog ontbreekt.
4.2.3f Voorkeursscenario bepalen
Stap 6: Communicatie naar belanghebbenden. ‘Klopt het geschetste beeld?’
• Communiceer de opgestelde scenario’s en vraag feedback. Beoordeel vervolgens de acceptatie en de duurzaamheid van een geformuleerde oplossing.
Stap 7: Scenario’s aanpassen
• Verwerk de feedback uit stap 6. Pas scenario’s aan en laat scenario’s vallen die niet geaccepteerd worden.
4.2.3g Uitwerken gebiedsvisie
De gebiedvisie moet uitgewerkt worden tot een plan dat voldoet aan de in 2.2
geformuleerde definitie.
1. Kom tot consensus met de belangrijkste partners bij het bepalen van de inhoud van de gebiedsvisie en onderteken direct intentieovereenkomsten met de verschillende partijen voor de
uitvoering van de essentiële projecten. 2. Aspecten die zorgen voor een
samenhangend en kansrijk toekomstbeeld moeten concreter uitgewerkt worden.
3. Laat partijen niet meepraten over zaken waar geen invloed (meer) op kan worden uitgeoefend.
4. Voorkom dat enkele bewoners met hun mening de rest overstemmen.
4.2.4 Besluitvorming
1. Een startdocument wordt gebruikt voor de besluitvorming bij de gemeenteraad, de bewoners en de directies van corporaties. Het bevat een beschrijving van de procesmatige aanpak en van de besluitvormingsstructuur en een beschrijving van de partijen die bij het proces zijn betrokken en de plaats die zij in de procesorganisatie innemen. 2. Onderzoek welke speerpunten de
verschillende politieke partijen hebben en anticipeer in een voorstel op de visie van die partijen.
3. Kies voor een extra
besluitvormingsmoment door de raad wanneer dit voor de raad of als dit voor een van de participerende partijen van groot belang is. Bij het opstellen van een gebiedsvisie is dit vrijwel altijd een verstandige stap.
4. Bij het vaststellen van de Agenda wordt vastgesteld wat harde
randvoorwaarden zijn en wat discussiepunten zijn.
5. Betrek de raadsleden intensief gedurende het gehele proces.
6. Bestuurlijke besluiten moeten worden genomen op basis van voorstellen die door de projectgroep zijn voorbereid en door de stuurgroep zijn geaccordeerd.
4.2.5 Randvoorwaarden
1. Partijen moeten gezamenlijk de verantwoordelijkheid willen nemen voor de uitvoering, organisatie en financiering.
2. Het initiatief ligt in handen van de gemeente.
3. Maak formeel afspraken met de corporaties dat zij investeren in de openbare ruimte en maatschappelijke instellingen in een gebied waar zij willen bouwen.
4. Afdelingen binnen de gemeente moeten op de hoogte zijn van elkaars plannen voor hetzelfde gebied.
5 Advies vervolg proces
De Waard
Inleiding
Gemeente Leiden en woningcorporatie Portaal, de grootste en meest ambitieuze en op groeigerichte woningcorporatie van Leiden, werken op dit moment samen aan een nieuwe gebiedsvisie voor De Waard. De Waard is een eiland omsloten door de Zijlsingel, Oude Rijn, Nieuwe Rijn en het Rijn-Schiekanaal en ligt direct ten oosten van de binnenstad. Het gebied is verdeeld in een woongebied, de Zeeheldenbuurt, en een bedrijventerrein. Het bedrijventerrein De Waard heeft nu een omvang van ongeveer 15 ha en is bestemd voor bedrijven tot en met categorie III.
Woningcorporatie Portaal bezit ruim de helft (ongeveer 360 van de 660 woningen) van de woningen in de wijk. De rest is particulier bezit. De woningen van Portaal zijn verouderd en aan vernieuwing toe.
De aanleg van de Ringweg Oost waarvan een deel van het tracé over De Waard zal lopen en de ontwikkeling van de Meelfabriek aan de andere kant van de singel zijn twee andere grote ontwikkelingen die veel invloed hebben op De Waard. De ontwikkelingen samen hebben ertoe geleid dat er is besloten dat een gebiedsvisie voor het gebied noodzakelijk is.
Algemeen proces
• Het proces voor het opstellen van een gebiedsvisie voor De Waard heeft tot nu toe een improviserend karakter. De
oorspronkelijke doelstelling om de
gebiedsvisie in 2009 gereed te hebben is niet gehaald. De gebiedsvisie zal waarschijnlijk pas in 2012 gereed zijn. Het vernieuwen van het vooroorlogse bezit van Portaal in de Zeeheldenbuurt ligt zeer gevoelig bij de bewoners. De discussie hierover is van grote invloed geweest op de voortgang van het gebiedsvisieproces.
De mogelijke sloop van de woningen heeft voor de bewoners van de Zeeheldenbuurt ingrijpende gevolgen. Door het gebrek aan vertrouwen in woningcorporatie Portaal en de gemeente doen zij alles wat in hun vermogen ligt om het proces te vertragen. De invloed die zij hebben gekregen van de politiek is groot, de vertraging in het proces daarmee ook. De gemeente heeft naar de bewoners toe het beeld niet kunnen voorkomen dat de
woningcorporatie een bepalende rol speelt. Dit is in het proces een grote belemmering gebleken. De heersende opvatting van de bewoners is, dat Portaals wil wet zal zijn en dat het aan hen is om dat te voorkomen. Het vertrouwen dat de gemeente voor hun belangen opkomt, is er niet.
Advies: Maak als gemeente duidelijk dat zij kijkt naar de belangen van de stad en van de wijk en dat, wanneer de wensen van Portaal conflicteren met de belangen van de stad en/of de wijk, de gemeente hier dan een stokje voor zal steken. • In het proces is duidelijk gekozen voor de kwaliteit van het eindproduct. Kwaliteit gaat boven snelheid van het proces. Voor de gebiedsvisie voor De Waard is dit een juiste keus. Grote ingrepen in het gebied vinden namelijk niet dit jaar al plaats. Een goede visie is belangrijk; niet dat er snel een visie komt. Voor het vervolg van het proces is het verstandig om deze lijn door te zetten.
• Het proces heeft zich veelal gefocust op de Zeeheldenbuurt en de sloopplannen van Portaal. Dit is begrijpelijk omdat de sloopplannen voor veel emoties in de wijk zorgen. Ook de politiek legt hier de focus op. De sociale en economische aspecten worden in de projectgroep en in de Agenda
meegenomen. Zij zijn wel ondergeschikt aan de fysieke vernieuwing van de
Zeeheldenbuurt. Door de focus op ‘slechts’ één aspect van de gebiedsvisie te leggen, wordt hier voor het opstellen van de
gebiedsvisie al veel te diep op ingegaan. Mede hierdoor is het voor de participerende
partijen moeilijk om op het gewenste abstractieniveau te blijven.
Advies: Laat het sloopbesluit van Portaal en het opstellen van de gebiedsvisie niet door elkaar, maar langs elkaar heen lopen. Maak daarbij duidelijk hoe de verantwoordelijkheden liggen. Neem het besluit van Portaal wel mee in de visie. Zet voor de gebiedsvisie een
nadrukkelijker integraal proces op. Hierin moet duidelijk zijn op welk niveau er voor de gebiedsvisie keuzes gemaakt moeten worden.
Organisatie
• Er is één projectgroep die de stuurgroep van advies voorziet. Dit werkt goed en moet zo voortgezet worden. De samenstelling van de projectgroep is ook goed. Wel zou er vaker gebruik gemaakt kunnen worden van aanwezige expertise in beide organisaties.
• Portaal is de enige woningcorporatie met (veel) bezit in de wijk. Portaal is daarmee dé huisbaas van de Zeeheldenbuurt. De verantwoordelijkheid die dit met zich meebrengt wordt door de corporatie
genomen. Het is juist dat Portaal een grote rol speelt bij het opstellen van de gebiedsvisie. Portaal kan de wijk vernieuwen op een schaal die met een groot aantal verschillende
eigenaren moeten de mogelijkheid krijgen om zich aan te sluiten bij de plannen van Portaal. Het blijft de taak van de gemeente om beleid te maken en dit te doen met het belang van de stad, of delen van de stad, voorop. Dat de rol van trekker bij Portaal lag heeft voor veel verwarring en onbegrip gezorgd bij bewoners. Het vertrouwen in de gemeente is hierdoor gedaald. Met name tijdens de
informatieavond van 1 maart was dit geluid duidelijk te horen. De gebiedsvisie betreft veel meer onderwerpen dan alleen de vernieuwing van het bezit van Portaal. De gemeente mag de centrale sturing dus niet laten lopen. Het overnemen van de trekkersrol door de gemeente is dan ook een goede keus geweest. De inhoud van de rollen die de verschillende partijen hebben moet nu goed vastgelegd worden. Dit moet voor iedereen die dit wenst in te zien zijn.
• Afdelingen binnen gemeente Leiden zijn niet voldoende op de hoogte van elkaars plannen (voor hetzelfde gebied).
Ontwikkelingen voor het gebied, gestuurd door verschillende afdelingen, komen nu in de knel met elkaar. Ook wordt er hierdoor nu ook niet gewerkt aan draagvlak binnen de gemeentelijke organisatie voor de gebiedsvisie. Wat de positie van de
gebiedsvisie, wanneer deze vastgesteld is, niet versterkt. Er moet beter gecommuniceerd worden binnen de organisatie over de gemaakte keuzes voor de gebiedsvisie.
Advies: Gemeentelijke afdelingen moeten op de hoogte gehouden worden van elkaars projecten/werkzaamheden. Maak gebruik van een afdeling waar
gebiedsgericht gewerkt wordt voor de coördinatie van de projecten. Dit kan bij gemeente Leiden het Team Stadsdelen zijn. Het aanwijzen van een ander team is ook een optie. Alle projecten zouden aan dit team gemeld moeten worden. Het team is verantwoordelijk voor de communicatie hiervan richting de projectorganisatie voor de gebiedsvisie. Het team is tevens belast met het actueel houden van de informatie over nieuwe plannen voor de betrokkenen binnen de gemeentelijke organisatie.
• Bureau Inbo ondersteunt het proces. De rol van Inbo in de projectgroep is
waardevol en wordt door alle leden van de projectgroep gewaardeerd. Het bureau heeft kennis van, vrijwel, het gehele proces tot nu toe. Het is verstandig om voor de begeleiding van het proces en het maken van
deelproducten geen nieuwe partijen in te schakelen.
Inbo treedt nu niet op als intermediair tussen Portaal of gemeente Leiden en de bewoners van de Zeeheldenbuurt. De projectgroep ziet in dat een intermediair wel zeer nuttig kan zijn. De intentie om een onafhankelijke partij, niet aangedragen door Portaal of de
gemeente, deze rol in het vervolg van het proces te laten vervullen, is goed.
Inventarisatie
Er is tot nu toe onvoldoende in kaart gebracht wat de belangen van de betrokken partijen en de onderlinge verhoudingen zijn. Dit is bijvoorbeeld gebleken uit de ‘coup’ in de bewonerscommissie. Om niet meer voor dit soort verrassingen te komen te staan, zal een uitgebreidere inventarisatie van de belangen, ook voor het vervolgproces, nuttig zijn.
Advies: Breng goed in beeld wie de stakeholders zijn. Wat zijn hun intenties, belangen en zwakheden?
Participatie
Lastig bij het proces voor de gebiedsvisie voor De Waard is dat er een proces van Portaal voor de vernieuwing van het bezit parallel loopt. Het is voor de bewoners lastig om onderscheid te maken tussen de procedure voor de gebiedsvisie en die voor het
sloopbesluit van de woningcorporatie. Het is een complex proces. De projectgroep heeft zich hier niet terdege op voorbereid. Planningen zijn vaak niet gehaald door de interactie met de besluitvorming van Portaal over het sloopbesluit van de vooroorlogse woningen.
• De wethouder Ruimtelijke Ordening is betrokken bij het proces en heeft een sterke overtuigingskracht. Hij kan een belangrijke rol vervullen in het overtuigen van bewoners over de juistheid van voorstellen. Door contact met bewoners creëert de wethouder een meer gelijkwaardige positie van de bewoners aan die van Portaal en zorgt hij voor meer vertrouwen van bewoners in het proces. Hij hoort nu namelijk niet alleen Portaal, in de stuurgroepvergaderingen, maar ook de bewoners.
Advies: Plan (regelmatige) overleggen tussen de wethouder met een vertegenwoordiging van de belanghebbenden die niet in de stuurgroep zitten.
Informatieavond
Hoewel goed voorbereid heeft de
informatieavond van 1 maart niet geleid tot hetgeen wat maximaal mogelijk was. De sloop van dermate veel woonblokken zal
onvermijdelijk leiden tot een verlies van de karakteristiek van de wijk. Er werd door de gemeente en Portaal onvoldoende begrip getoond volgens de bewoners, voor hun emoties. Aandacht voor de inhoud van de informatie die er werd gegeven, was er hierdoor bijna niet. De uitleg over de relatie tussen de gebiedsvisie en het sloopbesluit van Portaal werd onvoldoende begrepen. Een beeldende ondersteuning, bijvoorbeeld door
