De 'public employment service' in noord-west Europa - Downloaden Download PDF

(1)

R. van Bekkum

De 'public employment service' in noord-west

Europa

In de geïndustrialiseerde landen van Europa ontstond in de afgelopen eeuw een scala aan publieke ar- beidsmarktvoorzieningen ten behoeve van individuele marktdeelnemers. Vooral het werkloosheids vraagstuk gaf steeds weer impulsen tot hun ontwikkeling. Vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw werden al instellingen7 in het leven geroepen om de arbeidsmarkt meer transparant te maken en de marktdeelnemers tevens beter inzicht te geven in hun eigen wensen en kwaliteiten. Onder de noe mer van 'arbeidsbemiddeling', gingen deze ook meer actieve hulp verlenen aan werkzoekenden en werkgevers met vacatures. Voorts bouwde de overheid aan een stelsel van werkloosheidsuitkeringen, welke deels op verzekeringsgrondslag en deels uit belastingen werden bekostigd. Ten derde ontston den voorzieningen om specifieke knelpunten in de arbeidsallocatie te verhelpen. Die kunnen gericht zijn op de geografische mobiliteit, de beroeps- en functiemobiUteit of op beperking van belonings- en loonkostenbarrières. En tenslotte ontstond een praktijk gericht op het rechtstreeks scheppen van aanvullende arbeidsgelegenheid voor werklozen2, dan wel - in een krappe arbeidsmarkt - het mobi liseren van aanvullend arbeidsaanbod.

De oorspronkelijk lokale bemiddelingsinstel- lingen werden in landelijke netwerken vere nigd en vervolgens geïntegreerd in nationale organen die uitvoerende verantwoordelijkheid kregen voor een zeker deel van het totale voor zieningencomplex, dat als geheel voortdurend uitgebreider werd (Van Bekkum, 1996-1). Na de Tweede Wereldoorlog zijn die organen, met hun inmiddels verworven bredere taakstelling, in het internationale spraakgebruik 'Public Employment Service' (pes) gaan heten.

Dit artikel geeft een beeld van de PES en zijn functioneren in enkele lidstaten van de Eu ropese Unie die voor de vergelijking met Nederland het meest relevant zijn: Groot-Brit- tannië, Denemarken, Zweden, Duitsland, Frankrijk en België. Het gaat tevens in op re cente ontwikkelingen die de na de oorlog gegroeide rol van de PES aantasten en op de hervormingsinitiatieven die thans in verschil lende landen genomen worden. De actuele dis cussie over de Nederlandse arbeidsvoorziening

wordt zo in een breder perspectief geplaatst. Alvorens de instelling zelf ten tonele te voeren, geef ik beknopt een beeld van de omvang, glo bale samenstelling en recente ontwikkeling van het hele voorzieningencomplex in de ge noemde landen.

Actieve en passieve arbeidsmarkt- voorzieningen3

In de hele Europese Unie - minus Italië4 bedroegen in 1995 de totale uitgaven voor pas sieve (= uitkeringen) en actieve publieke ar- beidsmarktvoorzieningen iets minder dan 3,5% van het Bruto Binnenlands Product. Dat is ruwweg 0.5% bbpmeer dan in 1985 toen de economie in ongeveer dezelfde conjunctuur- fase verkeerde, de werkloosheid iets geringer was (9,9% tegenover 10,7%) en de proportionele omvang van de langdurige werkloosheid iets groter (56% tegenover 50%). Het aandeel van

* Dr. R. van Bekkum is werkzaam bij de Nederlandse Arbeidsvoorzieningsorganisatie. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.

(2)

De 'public employment service’ in noord-west Europa

de actieve voorzieningen in de totale uitgaven nam in diezelfde tijd toe van rond 28% tot rond 35 %5. Ik schat dat in de zeven hier te be spreken lidstaten ongeveer 145 mrd. ecu(1 ECU

= ongeveer HFL 2,15) voor arbeidsmarktbeleid wordt uitgegeven, waarvan zo'n 53 mrd. voor actieve maatregelen6. Met ruwweg 10 miljoen werklozen is in 1995 dus ongeveer 11.500 gul den per werkloze beschikbaar voor actief be leid. Ter vergelijking: de Verenigde Staten ge ven ongeveer 3.000 gulden per werkloze uit. Tabel 1 laat zien hoe tussen de afzonderlijke lidstaten in noord-west Europa onderling aan merkelijke verschillen bestaan, het meest ex treem tussen Groot-Brittannië en de Skandina vische landen. Bij een werkloosheid van gelijke grootte-orde geeft Zweden in totaal bijna 2.5 keer zoveel uit aan (actief plus passief) arbeids marktbeleid als Groot-Brittannië en Denemar ken bijna 3.5 keer zoveel. Voor actieve voorzie ningen zijn de verschillen nog pregnanter. Zweden besteedt hieraan 5.7 keer zoveel als Groot-Brittannië, dat zijn beleid vooral baseert op de prikkels die van lage en scherp gecontro leerde uitkeringen uitgaan tesamen met inves tering in allerlei soorten hulpverlening bij 'job- search'. Zweden daarentegen heeft op de snelle en forse toename van de werkloosheid in dat land na 1990 (van 1,8% naar 9,8%!) gereageerd met grootschalige programma's voor scholing en werkgelegenheidssubsidies. Daarmee han delde het in lijn met beleidsprincipes die het al decennialang aanhangt7

Tabel 1 Uitgaven aan actief (A) en passief (P) arbeidsmarktbeleid in 1995 in % bbp. U = werk loosheidspercentage A P A + P U z w 3 .0 0 2 .5 4 5 .5 4 9.8 DK 2 .0 0 5 .13 7 .13 10.3 BE 1.39 2 .9 5 4 .33 10.1 DL 1.35 2.31 3 .6 6 8.4 FR 1.17 2.11 3 .2 8 12.6 NL 1 .16 3 .1 5 4.31 7.0 GB 0 .5 3 1.41 1 .94 9.3

Bron: Employment Outlook, OECD, 1995

Tabel 2 laat zien hoe ook door de tijd heen het beeld per land aanzienlijk verschilt. De uit gavenontwikkeling voor passief beleid staat

overal in nauwe betrekking tot de toe- en af name van de werkloosheid, die zich immers in aantallen uitkeringstrekkers vertaalt. Maar een simpel lineair verband is er niet. In Groot- Brittannië, Duitsland en Nederland groeien vanaf 1990 de passieve uitgaven meer dan de werkloosheid8, in de andere landen beduidend minder. De eveneens groeiende uitgaven voor actief beleid nemen in Frankrijk en Denemar ken meer toe dan de passieve uitgaven, in Bel gië ongeveer even veel, maar blijven in de ove rige landen daarbij beduidend achter.

Groot-Brittannië springt er opnieuw uit. Daar slinken de uitgaven voor actief beleid, terwijl de werkloosheid met 30% toeneemt. Het is een daling die al in de tweede helft van de jaren tachtig inzette (van 0.70% bbpin 1988 tot 0.62% in 1990/1991). Tegelijkertijd neemt één onderdeel van de actieve uitgaven echter toe, namelijk die voor het bekostigen van de pes, de instelling waarmee de werklozen ge volgd en begeleid kunnen worden. Die stijgen tussen 1988 en 1994/1995 van 0.14% bbp tot 0.21%. In dit uitgavenbeleid weerspiegelt zich de hierboven al vermelde eigen Britse beleids- filosofie9

Tabel 2 Groei van de uitgaven voor actief (A) en passief (P) arbeidsmarktbeleid van 1990 tot 1995. U = groei werkloosheidspercentage. 1990 = 100 A P A +P U ZW 176 2 8 9 2 1 6 5 4 4 DK 159 117 126 134 BE 113 111 111 151 DL 130 2 1 0 171 175 FR 146 113 123 140 NL 112 144 134 113 GB 85 148 124 131

Bron: Employment Outlook, 1995

De verschillen in uitgavenvolume resulteren natuurlijk in verschillende aantallen deelne mers aan actieve voorzieningen. In Zweden en Denemarken stroomden in 1994 respectieve lijk 14,6% en 17,4% van de totale beroepsbevol king in maatregelen in, in Groot-Brittannië was dat slechts 2,5%. Dit grote aantal deelne mers heeft in Zweden geleid tot een nieuwe terminologie inzake de werkloosheid. Men spreekt er over de 'open werkloosheid', waar mee de werklozen worden bedoeld die niet in

(3)

De 'public employment service’ in noord-west Europa

maatregelen zijn geplaatst. De omvang ervan is 1/4 tot 1/3 kleiner dan de totale werkloos heid.

Inhoudelijke verschillen

Naast onmiskenbare overeenkomsten kent de inhoud van het actieve arbeidsmarktbeleid ook aanzienlijke variatie per land. Dat geldt zowel de doelgroepen waarop het zich richt, als het gewichtsaandeel van uiteenlopende soorten in strumenten en de vormgeving van die instru menten. Enkele voorbeelden.

Frankrijk besteedt 0,27% BBP (bijna een kwart van het totaal) aan maatregelen voor jeugdigen, terwijl Duitsland met 0,06% bbp volstaat (amper een twintigste van het totaal). In Nederland zijn allochtonen heel nadrukke lijk een aparte doelgroep in het arbeidsmarkt beleid, terwijl in buurland België daarover in officiële rapporten niet of nauwelijks wordt ge sproken. Denemarken, Nederland en Zweden besteden aan maatregelen ten behoeve van ge handicapten een veelvoud van andere landen. Terwijl de meeste landen publieke scholings- middelen reserveren voor werklozen en met werkloosheid bedreigden, besteedt de Deense overheid nog altijd een aanzienlijk bedrag (0.31% bbp) aan de om-, her- en bijscholing van werkenden.

In België wordt aan werkgelegenheids-subsi- dies (loonkosten e.d.) bijna 2.5 keer zoveel uit gegeven als aan scholingsmaatregelen voor werklozen, terwijl in Frankrijk omgekeerd voor scholing tweemaal zoveel wordt uitgege ven. In Zweden werd in 1990 aan werkgelegen heidssubsidies slechts 1/3 besteed van het be drag voor scholingsmaatregelen, maar in 1995 overtreffen de uitgaven voor de eerste die voor de tweede.

Duitsland werkt hoofdzakelijk met loonkos tensubsidies, terwijl Frankrijk de groepsge richte loonkostenverlaging al vele jaren vooral bewerkstelligt met vrijstelling van sociale pre mies. Zweden besteedt 7/8ste deel van de uit gaven voor het inschakelen van gehandicapten aan de bekostiging van 'beschutte werkgele genheid, Denemarken slechts l/3de deel en' besteedt de rest aan maatregelen voor herstel van de arbeidsgeschiktheid en wederaanpas sing ('rehabilitation').

Ik beoog hier niet een systematische analyse van de verschillen te maken, slechts om over tuigend te illustreren dat ze aanzienlijk zijn. Inhoud en samenstelling van de publieke ar- beidsmarktvoorzieningen bieden een duizelig makend kaleidoscopisch beeld. Het is haast onmogelijk er een inzichtelijke internationale vergelijking van te maken.

Nederland vergelijkenderwijs

Zoals Tabel 1 toont, zijn de totale publieke uit gaven voor arbeidsmarktbeleid in Nederland eerder hoog dan laag te noemen, zeker wan neer de relatief geringe omvang van de werk loosheid in aanmerking wordt genomen. Ge ring is evenwel het aandeel van de uitgaven voor actief beleid binnen dat geheel (Boot, 1991, p. 142). Nederland en Groot-Brittannië nemen in de rangorde, beide met 27% in 1994, de laagste positie in. Het gemiddelde van de overige vijf landen is 37,4%.

Opvallend groot zijn de uitgaven voor het creëren van extra werkgelegenheid voor gehan dicapten: maar liefst bijna 50% van het totaal voor actief beleid (hoofdzakelijk voor de Sociale Werkvoorziening). Feitelijk betreft dat maatre gelen die vorm kregen in de jaren zestig en ze ventig als uitvloeisel van hoge ambities in de opbouw van een verzorgingsstaat en een offen sieve interpretatie van het principe van volle dige werkgelegenheid. Het handhaven ervan in deze tijd is zeker een teken van beschaving te noemen, maar die beleidsinspanning valt toch buiten de overheidsreactie op de huidige werkgelegenheidscrisis. De uitgaven die daar wel direct betrekking op hebben bedroegen in 1994 niet meer dan 0,54% bbp. Daarmee be vindt Nederland zich in de buurt van Groot- Brittannië helemaal onderaan in de rangorde.

Een en ander manifesteert zich natuurlijk ook in afzonderlijke uitgaven-categorieën: Met 0,20% bbp voor publieke scholingsmaatregelen overtreft Nederland alleen de 0,13% van Groot- Brittannië. De overige 5 landen geven gemid deld 0,53% aan dit soort maatregelen uit, ruim 2,5 keer zoveel10. De publieke uitgaven voor scholing bewegen zich in Nederland boven dien in neerwaartse richting, mede als gevolg van een toename van de uitgaven voor aanvul lende arbeidsgelegenheid voor langdurig werk lozen (jWG/Banenpool/Melkertbanen): in

(4)

De ‘public employment service' in noord-west Europa

1993 werd aan scholing nog 0,25% uitgegeven, in 1996 vermoedelijk minder dan 0,15%.

Tussen het actieve arbeidsmarktbeleid en de Public Employment Service bestaat een nauwe band: veelal wordt aan de PES een centrale rol toegekend bij de uitvoering van dat beleid. Wij gaan nu in op de vormgeving van de PES in de verschillende landen.

Uitvoerende taken van de public employment service

Overal waren de vooroorlogse arbeidsbemidde- lingsorganen de voorloper van de naoorlogse

PES. Zij ontwikkelden zich tot landelijke instel lingen met zekere uitvoerende taken binnen het hele voorzieningendomein. Het tempo van de centralisatie en de omvang en aard van de toegekende taken verschillen evenwel per land. In Groot-Brittannië werd al in 1910 een landelijk geïntegreerde instelling voor open bare arbeidsbemiddeling in het leven geroe pen, die tevens verantwoordelijk werd voor de in datzelfde jaar ingevoerde verplichte werk loosheidsverzekering (Van Bekkum, 1996.1). In Denemarken wordt de openbare arbeids bemiddeling pas in 1969 in een nationale in stelling verenigd, die alleen zekere taken krijgt ter uitvoering van actieve arbeidsmarkt- programma's.

Hoe ook precies de zaken per land verlopen, onmiskenbaar staat de ontwikkeling tot in de jaren zeventig in het teken van centralisatie en bestaat voorts de neiging steeds meer in strumenten in één landelijk orgaan te integre ren dat wijde verantwoordelijkheden krijgt toegemeten om het optimale functioneren van de arbeidsmarkt te organiseren. Rond de Tweede Wereldoorlog verwerft dat orgaan soms ook zekere bevoegdheden in de sfeer van burgers bindende regelgeving, wat het meer een plaats geeft boven dan tussen de marktpartijen.

Dit proces krijgt in 1948 een grondslag in het internationale recht met de totstandko ming van het ILO-Verdrag nr. 88 over de 'Em ployment Service'. Het perspectief dat dit ver drag aangeeft is niet louter de bemoeienis met de allocatie van werklozen en het beheer van het werklozenbestand, maar bijdragen aan 'volledige werkgelegenheid' en economische ontwikkeling binnen het kader van een natio

naal plan. Voorzover dat uit het Verdrag zelf al niet duidelijk wordt, is zeker uit de begelei dende Aanbeveling nr. 83 op te maken dat de 'Employment Service' meer moet zijn dan lou ter een beperkt bemiddelingsorgaan. Al blijft de precieze reikwijdte van haar taken onduide lijk, toch lijkt zij beschouwd te worden als het centrum van de praktische arbeidsmarktpoli tiek. Een jaar later komt bovendien Verdrag nr. 96 tot stand dat, naar de letter gelezen, alleen de arbeidsbemiddeling met winstoogmerk aan strenge regels wil onderwerpen of liefst uitban nen, maar dat naar strekking een volledig monopolie voor de PES beoogt.

In elk land ontstaan eigensoortige instellin gen die verantwoordelijk zijn voor zekere delen van het totale actieve en passieve voorzienin genpakket.

In Duitsland, waar al in 1923 een landelijk orgaan voor openbare arbeidsbemiddeling ont stond dat in 1927 tevens de uitvoering van de werkloosheidsverzekering kreeg opgedragen, is de 'Bundesanstalt für Arbeit' (BfA) een veel omvattende instelling. Ze beheert de werk loosheidsverzekering, de werklozenondersteu- ningsregeling, tevens de openbare arbeidsbe middeling inclusief de beroepskeuzevoor lichting en de leerlingplaatsbemiddeling in het kader van het wijdverbreide leerlingwezen en ze draagt verregaande verantwoordelijkheid voor het merendeel van de specifieke arbeidsmarktmaatregelen inclusief de creatie van aan vullende arbeidsgelegenheid. Een eigen scho- lingsapparaat heeft de 'Bundesanstalt' niet, scholingsactiviteiten wordt van anderen inge kocht. Met dit takenpakket, dat vrijwel het hele arbeidsmarktbeleid omvat, verspijkert deze ene instelling zo'n 100 mrd. D-Mark per jaar, d.w.z. ongeveer 1/3 van het totale bedrag dat in de hier besproken zeven landen aan ar beidsmarktbeleid wordt uitgegeven.

Ook in België bestond er lange tijd een in hoge mate geïntegreerd systeem, maar in het kader van de federalisatie van het staatsbestel is er een splitsing ontstaan tussen enerzijds de verantwoordelijkheid voor de werkloosheids verzekering die bij de Rijksdienst voor de Ar beidsvoorziening bleef en anderzijds de open bare arbeidsbemiddeling annex om-, her- en bijscholing die een verantwoordelijkheid werd van de afzonderlijke regio's en gemeenschap pen. Daarvoor is in Vlaanderen de 'Vlaamse Dienst voor de Arbeidsbemiddeling en de Be

(5)

roepsopleiding' (vdab) gevormd, in Wallonië de 'Office communautaire et régional de la For- mation Professionelle et de 1'Emploi' (FOREM)

en in Brussel een instelling genaamd 'orbem'.

In Zweden zijn alle voorzieningen in het ka der van de zeer uitgebreide actieve arbeids marktpolitiek bij de 'Arbetsmarknadstyrelsen'

(ams) ondergebracht. Zij worden allemaal via die instelling aangeboden. Voor de scholing is evenwel onder hetzelfde ministerie een aparte landelijke organisatie gevormd, de AMU. De precieze verantwoordelijkheidsverdeling tus sen ams en AMU had door de jaren heen een veranderlijk karakter. De (vrijwillige) werk loosheidsverzekering en de beperkte werklo zensteunregeling staan onder toezicht van de am s. Aanvraag van een uitkering geschiedt ook via de inschrijving bij de arbeidsbureaus.

In Groot Brittannië is, na 15 jaar van schei ding in de periode van de verzelfstandigde tripartite 'Manpower Service Committees', met de oprichting van de Employment Service de uitvoering van de arbeidsbemiddeling en de werkloosheidsuitkeringen weer met elkaar geïntegreerd. Het organiseren van scholing geschiedt hoofdzakelijk via specifieke regio nale instellingen, de 'Training and Enterprise Committees' (t e c's), waarin werkgevers een overheersende rol spelen.

In Frankrijk wordt de openbare arbeidsbe middeling sinds 1969 uitgevoerd door de 'Agence National pour 1'Emploi' (anpe). Pu blieke scholingsvoorzieningen zijn onderge bracht in een aparte instelling onder hetzelfde ministerie: 'afpa'. De werkloosheidsverzeker ing wordt uitgevoerd door derde nationale instelling 'UNEDIC/ASSEDIC' en de minimum- inkomensregeling die mede dient als werklo zensteunregeling, het 'Revenue Minimum d'Insertion', wordt uitgevoerd door aparte ap paraten onder gezag van de regionale pre fecten. De ANPE lijkt een veel beperkter verant woordelijkheid voor de implementatie van allerlei arbeidsmarktmaatregelen te hebben dan bijvoorbeeld haar Zweedse zusterorgani satie.

In Denemarken bestaat er naast het apparaat voor actieve arbeidsmarktpolitiek ('Arbejds- markedstyrelsen', ams), waartoe de regionale instellingen voor openbare arbeidsbemidde ling behoren, eveneens een aparte publieke in stelling die de scholing organiseert (AMU). In Denemarken wordt sinds enige tijd een tweede

bemiddelingsapparaat onder leiding van de ge meenten ontwikkeld dat verantwoordelijkheid heeft voor de hulp aan personen die geen verzekeringsuitkering ontvangen.

Bestuursvorm

De positie van de PES binnen het geheel van het publieke bestuur over het arbeids- en inkomensbestel varieert per land, en zo ook haar interne organisatiestructuur.

Hoewel het overal op nationale schaal geïn tegreerde instellingen zijn, hebben ze toch niet allemaal een eigen rechtspersoonlijkheid te genover het ministerie waaronder ze ressorte ren. In Duitsland bestaat de pes al decennia lang als een zichzelf besturende instelling on der toezicht van het 'Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung', maar in Denemar ken is de AMS deel van het ministerie van Ar beid. In Nederland kwam, zoals bekend, de ver zelfstandiging pas in 1990 tot stand. In Groot- Brittannië werd de pesin de jaren zeventig ver zelfstandigd en eind jaren tachtig weer meer binnen de directe invloedsfeer van het minis terie getrokken (al bleef de zelfstandige rechtspersoonlijkheid behouden). Ook waar de instelling binnen het verband van een minist erie opereert, is wel altijd sprake van een dui delijk eigen positie en een zekere mate van autonomie.

De aansturing is uiteenlopend geregeld. In Duitsland wordt erg veel bij of krachtens wet vastgelegd, in Groot-Brittannië bestaat tegen woordig een soort contractmanagement, in het kader waarvan algemene lijnen eens per vier jaar en meer specifieke taken eens per jaar in onderhandeling worden vastgesteld.

Het ministerie is ook niet in alle landen steeds hetzelfde. In Groot-Brittannië bijvoor beeld is er een splitsing tussen het ministerie van Werkgelegenheid en dat van Sociale Zeker heid. De Employment Service valt onder toe zicht van de eerste, maar heeft voor de uitvoe ring van de uitkeringstaken ook een contract relatie met de tweede. Bovendien zijn twee jaar geleden het ministerie van Werkgelegen heid en dat van Onderwijs met elkaar gefu seerd.

Met uitzondering van Groot-Brittannië, be staan sinds het begin van de jaren tachtig over al op nationaal en regionaal niveau speciale commissies via welke de sociale partners be

(6)

De 'public employment service' in noord-west Europa

trokken zijn bij het bestuur over en het beleid van de PES. Dit wordt ook voorgeschreven door ILO-Verdrag nr. 88 (dat Groot-Brittannië dus niet meer bekrachtigt). In Duitsland en Nederland hebben die commissies, in tripartite samenstelling, de functie van een daadwer kelijk bestuur over de pes, in Denemarken heb ben ze slechts een adviesfunctie. Frankrijk lijkt er een beetje tussen in te hangen. In Zwe den heeft decennialang een daadwerkelijk tripartite bestuur bestaan, maar in 1991 heeft de werkgeversfederatie (saf) zijn deelname daar aan beëindigd. Sindsdien heeft het nog altijd min of meer tripartite lichaam nog slechts een adviesfunctie. Ook waar de tripartite commis sies een echt bestuur zijn is er sprake van heel uiteenlopende mate van zelfstandige bestuurs bevoegdheid. Dat zien wij duidelijk in ons ei gen land, waar de functie van het tripartite bestuur onder de Arbvowet 1990 veel ambitieu zer was geregeld dan onder de Arbvowet 1996. De daadwerkelijk invloed van de sociale part ners op de besluitvorming kan men evenwel niet aflezen uit de formele constructies. In Denemarken is die invloed, mede dankzij een verregaande controle van de vakbeweging over de werkloosheidsverzekering en een minimale arbeidswetgeving die opmerkelijk veel overlaat aan de samenwerkende sociale partners, wel licht groter dan in Nederland.

In tegenstelling tot de overige landen finan cieren in Duitsland de sociale partners, elk voor de helft, in principe het hele actieve en passieve arbeidsmarktbeleid, d.w.z. de begro ting van de BfA. Financiering van het actieve beleid geschiedt via verzekeringspremies, die in 1996 voor werkgever en werknemer elk rond 6,5% van het werknemersloon bedroegen. Toch is in de praktijk de situatie in Duitsland weer niet zo heel verschillend van die in de an dere landen. Want ten eerste betaalt de over heid de ondersteunings-uitkeringen (Arbeits- losenhilfe') aan werklozen die geen rechts aanspraken onder de verzekering geldend kun nen maken of hun uitkeringstermijn hebben opgebruikt. En ten tweede past de overheid in middels toch zoveel bij op de begroting van het actieve arbeidsmarktbeleid, dat ze het grootste deel ervan voor haar rekening neemt en daar door niet alleen via de wetgeving, maar ook via financiële koorden, een doorslaggevende in vloed heeft op de beleidsvoering.

In Zweden betalen de werkgevers een aparte

'arbeidsmarktbijdrage' als een percentage van het werknemersloon (in 1995 4,3%). Maar deze wordt toegevoegd aan de algemene middelen van de overheid, zonder in directe relatie te staan tot de begroting van de AMS (OECD, 1996-

1) .

De mate van decentralisatie van bevoegdheden naar regionale uitvoeringsorganen binnen de

PES verschilt eveneens per land. Relatief gering in Duitsland, Frankrijk en Groot-Brittannië, veel groter in Zweden, Nederland en Dene marken. Dat laatste land laat zien dat, zelfs als de pes als geheel bestuurlijk direct onder een ministerie valt er toch sprake kan zijn van een verregaande territoriale decentralisatie. De drie delen waarin de PES sinds enige jaren in België is gesplitst schijnen zelf niet erg decen traal opgebouwd.

Omvang en functioneren

Een centrale vraag met betrekking tot de PES,

die steeds opnieuw aanleiding geeft tot soms felle discussies, is die naar het succes van deze instelling bij de plaatsing van werklozen en de vervulling vacatures. Hieronder worden en kele gegevens vermeld die in dit verband van belang zijn.

Alle zeven EU-lidstaten hebben een goed ont wikkeld PES-orgaan. De landen trekken in 1995 minimaal 0.12% bbp (Denemarken) en maximaal 0.27% (Zweden) hiervoor uit. Die omvangsverschillen zijn dus geringer dan welke er bestaan tussen de totale uitgaven voor actief beleid. Bovendien zijn ze anders ge spreid. Groot-Brittannië is hieraan vanaf 1990 juist meer gaan besteden, in het kader van de integratie tussen de arbeidsbemiddeling en de uitkeringsverlening en slaat met 0.2l% nbbpin

1994/1995 internationaal geen gek figuur. Met de uitgetrokken budgetten is in principe in elk land een organisatie van behoorlijk ni veau in stand te houden, al heeft de omvang van het budget in de afgelopen decennia door gaans geen gelijke tred gehouden met de groei van de werkloosheid.

Het gezamenlijk grondgebied van de zeven lidstaten telt rond 3800 arbeidsbureaus, die in Zweden elk gemiddeld 10.000 leden van de be roepsbevolking bedienen, in Denemarken en Groot-Brittannië 25.000 en in de overige lan

(7)

den 33.000. De omvang van die bureaus is per land zeer uiteenlopend. In Duitsland telt een 'Arbeitsamt' gemiddeld 440 medewerkers, op een Zweeds arbeidsbureau zijn gemiddeld 17 personen werkzaam. De omvang van het totale

PES-personeelsvolume t.o.v. de omvang van de beroepsbevolking loopt uiteen van 2,5 per

1.000 in Duitsland tot 0,8 per 1.000 in Dene marken. In termen van werkloosheid is dat (in 1994) 25 per 1.000 in Duitsland en 5,1 per 1.000 in Frankrijk.

Het is moeilijk aan dit soort cijfers een prak tische betekenis te hechten. Welke personeels bezetting is toereikend? Gelet op de verschil lende taakdomeinen van de nationale pes-

organen is het bovendien appels en peren ver gelijken. Wanneer we de taakstelling van de Duitse BfA als norm nemen en voor de andere landen alle functionarissen bij elkaar optellen die — bij enige organisatie - werkzaam zijn in de uitvoering van die taken, dan zal Duitsland zeker niet meer bovenaan de ranglijst prijken, maar eerder Zweden en dan is het personeels volume in Duitsland niet vijf keer zo groot per 1.000 werklozen als in Frankrijk, maar hoog uit ongeveer drie keer.

M onopoliegraad

Alle landen, behalve Groot-Brittannië, ratifi ceerden ILO-Verdrag nr. 96 en bevorderden ja renlang, in nog ruimere mate dan strikt voor geschreven, een monopoliepositie voor de PES.

In Zweden bestaat bijvoorbeeld tot vandaag aan toe een wettelijk voorschrift om vacatures bij de PES-bemiddelingsbureaus te melden12. Sinds het einde van de jaren tachtig worden an dere instellingen voor arbeidsbemiddeling niet meer van de markt geweerd. Alleen België en Frankrijk zijn nog wat huiverig. De andere landen hebben hun bekrachtiging van het ILO- Verdrag al ingetrokken. In de zomer van 1997 zal bovendien dat Verdrag zelf vermoedelijk aanzienlijk worden geliberaliseerd. De mate, waarin de pes te maken heeft met concurren ten op de markt voor intermediaire dienstver lening is overigens niet louter af te lezen aan de regelgeving met betrekking tot arbeids bemiddeling die buiten de openbare arbeidsbu reaus om wordt verleend. In Frankrijk en Bel gië bestaat bijvoorbeeld een goed ontwikkelde sector van uitzendbureaus, terwijl Duitsland, dat in 1994 het monopolie formeel ophief, de uitzendarbeid nog steeds geremd wordt door

beperkende regelgeving. Na de opheffing van het monopolie rond 1990 is in Denemarken en Zweden de particuliere arbeidsbemiddeling nog maar heel beperkt tot ontwikkeling geko men.

De positie van de peswordt niet alleen beïn vloed door particuliere intermediairs. Er kun nen zich ook non-profit activiteiten ontwikke len, eventueel zelfs vanuit al bestaande marktorganen (opleidingsinstellingen, uitkeringsinstellingen, enz.). Interessant is bijvoor beeld dat in Zweden de gemeenten, met steun van de AMS, zich zijn gaan bezighouden met de bemiddeling van jeugdigen. Meer in het al gemeen zien wij dat het proces van arbeids(re)- allocatie in allerlei vormen een meer georgani seerd karakter begint te krijgen buiten de pes om: in interactie tussen onderwijs- en oplei dingsinstellingen en het bedrijfsleven, tussen bedrijven onderling (uitstroompools e.d.), tus sen zelfstandige uitkeringsorganen en het be drijfsleven, enz.

Bereik

Het bereik van de pes onder werkenden die van baan willen veranderen is over het alge meen niet groot. Wel heeft ze contact met het merendeel der werklozen, dankzij het bestaan van goed ontwikkelde uitkeringsstelsels welke een inschrijf- en medewerkingsplicht stellen. Haar daadwerkelijke invloed op de (re-)allocatie van werklozen is evenwel moeilijk te bepalen. De PES-bedrijfsstatistieken betreffende in stroom in het bestand, cliëntcontacten, plaat sing in maatregelen, plaatsing in banen en uitstroom uit het bestand naar allerlei denk bare bestemmingen zijn vaak niet volledig en hun betrouwbaarheid is onzeker. Bovendien krijgen de cijfers een belangrijk deel van hun betekenis pas wanneer ze worden gerelateerd aan andere statistieken over de totale allocatie- beweging op de arbeidsmarkt welke zelf ook weer van onduidelijke kwaliteit zijn - ik denk o.a. aan de moeilijke meetbaarheid van vaca- turestromen. Een deel van de problemen mani festeert zich al op het niveau van de begripsde- finities zelf. Wanneer kan je bijvoorbeeld stellen dat een bepaald arbeidscontract daad werkelijk dankzij de bemiddeling van de PES tot stand kwam? En nog weer een graad moeilijker is het in te schatten of de interventies van de PES ook daadwerkelijk veranderingen in de allocatiepatronen teweeg brengen die over

(8)

eenkomen met de beleidsmatige bedoelingen.- Een heel elementaire maat die sinds jaar en dag, zo goed en zo kwaad als dat gaat, wordt ge hanteerd is de zogenaamde 'succes-rate', geba seerd op het aantal feitelijke 'plaatsingen' van ingeschreven werkzoekenden in het totale aantal gemelde vacatures. Volgens cijfers van Walwei (1996) zouden in het begin van de jaren negentig België, Zweden, Duitsland en Groot- Brittannië 'succes-rates' bereiken van rond 70%, Denemarken en Nederland tussen 50% en 55% en Frankrijk van amper meer dan 40%.

Het aantal succesvolle bemiddelingen (plaat singen) relaterend aan de totale vacature- stroom in een jaar geeft een zeker beeld van het 'marktaandeel' van de PES. De rangorde op deze maat lijkt vrij goed te correlleren met de rangorde op de 'succes-rate'. Zweden, Groot- Brittannië en Duitsland zouden begin jaren negentig elk rond 25% van het totale aantal va catures op de markt vervullen, Frankrijk slechts 12%. Of deze percentages op zichzelf genomen juist zijn weet ik niet, maar hun on derlinge rangordeverhouding lijkt betrouw baar. Een zelfde rangorde ontstaat nl. wanneer wij het totale aantal plaatsingen koppelen aan de omvang van de (veel makkelijker meetbare) werkgelegenheid per land, die als 'proxy' voor de vacatureomvang kan dienen: Zweden 5,2% en Groot-Brittannië 5,9%, Nederland 2,5%13. Of Frankrijk nog steeds zo'n gering marktaan deel heeft is de vraag. Juist in de afgelopen ja ren hebben de bemiddelingen van de anpeeen enorme groei doorgemaakt: van rond 0,5 mln in 1991 tot meer dan 1,3 mln in 1995.

Nederland vergelijkenderwijs

In ons land bevordert het grote aantal werklo zen dat geen verzekeringsuitkering ontvangt gecombineerd met een door gemeenten be heerd stelsel van bijstandsuitkeringen voor deze (vaak langdurige) werklozen regionale spreiding van verantwoordelijkheden. Dat geldt voor de openbare arbeidsbemiddeling en ook voor het beheer van een aantal specifieke instrumenten in de sfeer van scholing en aan vullende arbeidsgelegenheid. Met uitzonde ring van Denemarken, wellicht, bestaat zo'n hoge mate van territoriale decentralisatie in geen van de andere landen.

In het algemeen lijkt de uitvoering van het arbeidsmarktbeleid in Nederland ook meer in stitutioneel gefragmentariseerd dan elders. Twee van elkaar gescheiden uitkeringssyste men die geen van beide door een landelijk geïntegreerde instelling worden uitgevoerd, een heel apart, en in zichzelf ook weer opge deeld, institutioneel circuit voor de uitvoering van de aanvullende arbeidsgelegenheid (JWG,

banenpools, Melkert-banen), een apart circuit voor de beroepskeuzevoorlichting en -begelei ding, een zeer complexe vraag-/aanbodstruc- tuur voor de om-, her- en bijscholing. Vaardig heid in 'networking' is beslist een van de belangrijkste kwalificaties waarover de ma nagers van het Nederlandse arbeidsmarkt beleid moeten beschikken.

Anderzijds blijkt het een tamelijk ongebrui kelijke constructie dat onze Arbeidsvoorzie ningsorganisatie nog altijd over eigen scholing sinstellingen beschikt (de Centra Vakoplei ding)14

Wanneer wij willen meten hoeveel personeel er in Nederland bij uiteenlopende organisaties beschikbaar is om de taken uit te voeren die in Duitsland zijn opgedragen aan de 'b£a.' dan moeten wij grosso modo bij elkaar tellen mede werkers van de Arbeidsvoorzieningsorganisa tie minus het personeel van de Centra Vak opleiding plus een deel van de mensen die in het land betrokken zijn bij de planning van de aanvullende arbeidsgelegenheid plus het per soneel van de sociale verzekeringsinstellingen voorzover dat de ww uitvoert plus een groot deel van het personeel van de Gemeentelijke Sociale Diensten dat betrokken is bij de uitkeringsverlening aan mensen met een arbeids plicht. Een ruwe schatting leert dat wij dan al gauw over 25.000 a 30.000 mensen praten. Daarmee zouden wij op de internationale rang lijst zeker boven Duitsland uitkomen en mis schien zelfs wel op de hoogste plaats belanden. Het in 1996 tussen uitkeringsorganen en de Arbeidsvoorzieningsorganisatie ingestelde 'Sa menwerkingsverband Werk en Inkomen' (swi) zal dus niet door personeelskrapte belemmerd hoeven te worden in het realiseren van geïnte greerde uitkerings-/bemiddelingsbureaus die de toets van internationale vergelijking kun nen doorstaan.

(9)

waar de particuliere intermediaire dienstver lening in vele vormen en met name de uit zendarbeid, kwantitatief het verst ontwikkeld is. De aanwezigheid van concurrenten lijkt op zichzelf geen duidelijk negatieve invloed op het marktaandeel te hebben. Wel valt op dat het streven van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie in de eerste helft van de jaren negentig om het aantal bemiddelingen te vergroten veel minder succes heeft gehad dan het gelijksoortige stre ven van de Franse ANPE.

Na zo een beeld gegeven te hebben van de vormgeving en functioneren van de PES in verschillende landen gaan wij nu over tot de behandeling van recente ontwikkelingen en de pogingen die in verschillende landen onder nomen worden de PES te hervormen.

Actueel krachtenveld en trends

Na de Tweede Wereldoorlog werd de PES lange

tijd beschouwd als een centraal orgaan voor het aanpassen van de beroepsbevolking aan de voortdurend veranderende structuur en inhoud van de werkgelegenheid en voor het be heersen van de conjunctuurbeweging op de ar beidsmarkt die afwisselend resulteerde in oplopende (tijdelijke) werkloosheid en een overwegend vacature-overschot. Binnen een vergaand geïnstitutionaliseerd en gereguleerd arbeids- en inkomensbestel werd de PES geacht een mogelijk tekort aan flexibiliteit te compen seren door de arbeidsmobiliteit daadwerkelijk te organiseren. Aldus moest ze de potentieel verstorende invloed van het uitkeringssysteem op de arbeidsparticipatie mitigeren en in aan vulling op het zekerheid biedende uitkerings stelsel de voortdurende herstructurering van de werkgelegenheid vergemakkelijken. Door haar werkzaamheden maakte ze het bereiken en handhaven van 'volledige werkgelegenheid' ook gemakkelijker en droeg ze bij aan het be perken van de gelijktijdig opgeroepen tendens tot loonstijging en prijsinflatie.

De arbeidsmarkt en het systeem van arbeids verhoudingen werden gekenmerkt door een ta melijk sterke centrale sturing van overheids wege, die veelal mede op basis van intensieve tripartite coördinatie tot stand kwam. De PES

was een integraal onderdeel van dat systeem. Dat bevorderde centralisatie in de interne orga nisatie, directe verknoping met het politieke

c ir c u it e n in te g ra tie v an z o v e e l m o g e lijk ar- b e id s m a r k tv o o r z ie n in g e n b in n e n d e p e s.

Decennialang bestond daarbij een directe re latie tussen de aanbodsbelangen die de PES

moest dienen en de belangen aan de vraagzijde van de arbeidsmarkt. De p e s koppelde beide

aan elkaar. In de eerste decennia na de oorlog was de p e s in dat verband er vooral op gericht

het nog zeer gevreesde spook van de werkloos heid buiten de deur te houden. In de jaren zestig, binnen de context van een langdurig ge spannen arbeidsmarkt en bij versnelde econo mische herstructurering, werd het concept van een 'actief arbeidsmarktbeleid' geïntroduceerd, wat de mobiliteitsbevordering door de PES na drukkelijker in directe samenhang bracht met de economische groeipolitiek. Die verandering leidde rond 1970 tot een golf van hervormingsinitiatieven. Toen kwamen o.a. de huidige Franse ANPE, de Duitse BfA en de Deense AMS

tot stand. In Groot-Brittannië ontstonden de verzelfstandigde tripartite 'Manpower Service Committees'. In Nederland werd de Raad voor de Arbeidsmarkt en de Interdepartementale Commissie Arbeidsmarktbeleid (i c a) in het le

ven geroepen als een poging om de onderdelen van het beleid meer te integreren, het beleid sterker binnen een kader van tripartite overleg te trekken, en het ook een meer planmatig ka rakter te geven en binnen het bredere sociaal- economische beleid een belangrijker positie te geven. Binnen dat verband werd de PES onder de noemer van 'Arbeidsbureau Nieuwe Stijl' ge- herprofileerd.

Veranderende om geving

Twee ontwikkelingen hebben in de afgelopen 15 jaar het bestaande PES-model weer in discus sie gebracht. Ten eerste de voortdurend zeer omvangrijke werkloosheid, waarvan langdu rige (en steeds langduriger) werkloosheid een aanzienlijk deel uitmaakt, resulterend in een tendens tot daadwerkelijke uitstoot van ar beidsaanbod uit de markt. Ten tweede de de regulering van publieke arrangementen in het arbeids- en inkomensbestel en de daaruit voortvloeiende toename van vrije marktkrach ten in het bepalen van de allocatieprocessen en — meer flexibele - arbeidsverhoudingen.

Beide ontwikkelingen ondergraven het ge groeide model, doordat de zorg voor de perso neelsvoorziening van bedrijven en het allocatieve beheer van het totale werklozenbestand

(10)

niet meer zo gemakkelijk direct aan elkaar zijn te koppelen.

In de huidige arbeidsmarkt wordt de p e s onver

mijdelijk weer vooral een orgaan voor het 'allocatieve beheer' van het (uitkeringtrekkende) werklozenbestand, dat in volume de vraag op de meeste deelmarkten ruim overtreft. De ar beidsbemiddeling zelf, smal of breed gedefi nieerd, kan in zijn contact met een groot deel van de werkloze cliëntèle ook niet meer helder in verband gebracht worden met het 'toeleiden naar een baan'. Zelfs bij de best mogelijke aan pak van de dienstverlening kan voor het over aanbod van werkzoekenden veelal niet meer worden gepresteerd dan enig zicht geven op de markt en bijdragen aan het verwerven of be houden van (her-Jintredingskansen. Het te be werkstelligen resultaat wordt dan meer 'em ployability' dan 'employment'. En hoelang kun je mensen 'employable' houden als je ze niet aan het werk helpt ?

De relatie tot werkgevers wordt in zo'n markt ook minder bepaald door de eigen personeels- voorzieningsproblemen van bedrijven, maar staat vooral in het teken van de pogingen om voor werklozen (her-)intredingskanalen te vin den. De relatie komt ook in een andere context te verkeren. Omdat er meer gestructureerde al- locatiekanalen rond de bedrijven ontstaan (in contacten met de onderwijs- en opleidingsin stellingen, met zich actiever naar de markt toe opstellende uitkeringsorganen, en ook in de vorm van regelingen tussen bedrijven onder ling, bipartite arrangementen, e.d.).Voorts, om dat zich een branche van concurrerende parti culiere intermediairs ontwikkelt. Ten derde, omdat de informatie- en communicatietech nologie nieuwe informatiestromen doet ont staan waarin de PES niet automatisch een cen trale positie inneemt. En ten slotte, omdat de markt zelf steeds ingewikkelder wordt met steeds sneller wisselende functie-inhouden en een steeds grotere diversiteit aan contractvor- men.

Voorts dienen zich ook in het 'allocatieve werk lozenbeheer' zelf nieuwe actoren aan. Met name de gemeenten die via de bijstandsrege- lingen ('social assistance') verantwoordelijk worden voor de inkomensvoorziening van een groeiend deel van de werklozen. Zij raken

mede geïnvolveerd in een deel van het actieve arbeidsmarktbeleid (controle, activering, scheppen van specifieke voorzieningen). Met name in het beleid ter bestrijding van de lang durige werkloosheid vervult de PES niet auto matisch de hoofdrol. Het betreft veelal een meer-dimensionale problematiek die vloeiend overgaat in het bredere diagnostische concept van de 'sociale uitsluiting'. Als zodanig is het een gemeenschappelijk werkterrein van di verse soorten maatschappelijke instellingen. Bovendien heeft de PES juist inzake dat vraag stuk veelal te lijden van een slecht imago, om dat zij tevoren immers faalde in het voorko men van afglijding naar de rijen der langdurig werklozen.

Tot slot heeft de overheid in haar beleid ter be strijding van de werkloosheid de neiging minder te steunen op de specifieke voorzienin gen van het actieve arbeidsmarktbeleid en meer op zaken als: een grotere onderhande- lingsvrijheid voor de marktdeelnemers, alge mene fiscale faciliteiten en de prikkel van lage uitkeringen. Bovendien is ze bij de toene mende demonopolisering van de interme diaire dienstverlening steeds minder gedwon gen om haar programma's altijd helemaal via de pe s tot uitvoering te brengen. Voor de min of

meer vrije aanbesteding van opdrachten is in middels al het begrip 'contestability' in omloop gekomen.

Anderzijds wordt de p e s, in het kader van een voortdurende roep om het meer actief maken van de passieve voorzieningen, steeds meer in de richting van de uitkeringsorganen getrok ken. Van die organen wordt verwacht dat ze het uitkeringsstelsel gezond houden: alleen uit kering verstrekken aan wie echt geen werk weet te vinden of te behouden. Er wordt ook gezocht naar manieren om ter vervanging van aparte publieke budgetten de uitkeringsiond- sen meer voor het actieve arbeidsmarktbeleid te benutten. Binnen de bemiddelingspraktijk van de PES wordt aldus het leveren van een bijd rage aan een rationeel uitkeringsbeheer een steeds belangrijker aspect.

In alle landen wordt de PES met dit soort om standigheden en tendensen geconfronteerd en moet ze een nieuwe eigentijdse inhoud geven aan het nut van de openbare arbeidsbemidde

(11)

ling en haar eigen verantwoordelijkheid daar voor. Zij raakt verzeild in een proces van de- en herfunctionalisering. Daarbij komen haar bestuurlijk model, doel- en taakstelling, in strumenten en werkmethoden ter discussie en eigenlijk haar hele raison d’être. Het is voor de

PES vooralsnog een tamelijk verwarrende peri ode, waarin van alles en nog wat wordt bedacht en beproefd en waarin elk land eigen lijnen volgt.

Hervormingsinitiatieven

Een trend die vooral in ons land duidelijk waar neembaar is, zou omschreven kunnen worden als 'demonolitisering', waarmee een combina tie van bewegingen is aan te duiden: het ont vlechten van allerlei voorzieningen die voor heen in verregaande mate door de PES werden beheerd15, het toelaten en ook bevorderen van de opkomst van andere bemiddelingsvoorzie- ningen naast de PES en het territoriaal decen traliseren van de openbare arbeidsbemiddel ing. De PES als uitvoerend apparaat trekt zich terug op z'n oorspronkelijke kerncompetentie: arbeidsbemiddeling in een niet te brede zin des woords. In de andere noord-west Europese landen tekent zich een dergelijke ontwikke ling minder scherp af, al zijn aspecten ervan wel aanwezig. Overal is een proces van demonopolisering gaande. De Britse en Franse in stellingen willen voorts weer nadrukkelijk vooral bemiddelingsorgaan zijn, maar van de centralisatie is nog niet veel te merken. Het nieuwe 'Arbeitsförderungsgesetz' belooft een zekere decentralisatie tot stand te brengen in de tot dusver wel zeer hiërarchisch opererende

BfA, maar de instelling als zodanig blijft voorlo

pig toch een soort 'Bundesanstalt für Alles' (zoals hij olijk wel wordt genoemd).

Vernieuwen en veelal versterking, van de be trekkingen tussen de uitkeringsverlening en de arbeidsbemiddeling is in de meeste landen waarneembaar. Zelfs in Duitsland, waar beide altijd al bij één organisatie waren onderge bracht, maar waar de 'Leistungsabteilung' en de Abteilung Arbeitsvermittlung' nogal los van elkaar plachten te opereren (Van Velzen, 1996, p. 20). In Frankrijk is momenteel een operatie bezig die ertoe moet leiden dat de werklozen zich altijd eerst inschrijven bij de uitkeringsinstantie. Wanneer ze dan vervol gens bij de ANPE komen, hebben ze hun hoofd

vrij om daadwerkelijk aan een nieuwe baan te denken. Dat zal, naar men hoopt, het eerste interview op het arbeidsbureau effectiever maken.

In Groot-Brittannië is, zoals al gemeld, de openbare arbeidsbemiddeling weer helemaal samengevoegd met de individuele uitkerings verlening. Beide zijn ondergebracht binnen de zelfde lokale bureaus en worden ingevoegd in een regime van regelmatige interviews met alle werkzoekenden. De Employment Service houdt zich nauwkeurig op de hoogte van hun inspanningen en vorderingen om weer aan de slag te komen, en staat hen eventueel met faci liteiten terzijde (job-clubs, work-trials, in work benefits e.d.). Een en ander impliceert ook een energiek streven om de Employment Service tot de plaats te maken waar een zo groot moge lijk deel van de vacatures op de markt bekend en toegankelijk is.

In Nederland wordt gebouwd aan een soort 'joint-venture' tussen uitkeringsinstellingen en arbeidsbemiddelingsorgaan. De bemidde- lingshulp aan werklozen zal worden georgani seerd vanuit een gezamenlijk cliënt-intake/ volgsysteem binnen gezamenlijk in te stellen 'bureaus voor werk en inkomen'.

In Skandinavië lijkt de discussie over de rela tie tussen uitkeringsverlening en arbeidsbe middeling vooralsnog het minst pregnant te worden gevoerd.

Het concept voor de daadwerkelijke arbeidsbe- middelings-inspanningen van de PES lijkt nog niet in alle landen gelijkluidend.In Nederland is de overheid geneigd de taakstelling van de openbare arbeidsbemiddeling in te perken. Die zou vooral moeten dienen voor hulp aan de kansarme werkzoekenden. Zij moeten na in schrijving zo snel mogelijk binnen de totale in stroom geïdentificeerd worden en extra hulp krijgen, terwijl de overige werkzoekenden met een heel beperkt soort van dienstverlening toe kunnen. Probleem is alleen dat het nog niet zo zeker is of wij werklozen met een grote kans op langdurige werkloosheid kunnen herken nen voordat het te voorkomen feit zich heeft voorgedaan. Internationale onderzoeksresul taten geven vooralsnog niet veel vertrouwen in de vroegtijdige voorspelbaarheid van (her)intre- dingsproblemen15.

Net als in Groot-Brittannië denkt men in Frankrijk de werklozen juist het beste te hel

(12)

pen, niet door de bemiddelingsactiviteiten vooral rond de 'kansarmen' te organiseren, maar door toegang te krijgen tot een zo groot mogelijk deel van de vacaturemarkt en daarin zoveel mogelijk ingeschreven werkzoekenden te plaatsen. In tegenstelling tot de Arbeids- voorzienings-organisatie die in de eerste helft van de jaren negentig hetzelfde probeerde, werd de anpe daarin van politiek zijde aange- moedigd en wist ze het aantal gerealiseerde be middelingen maar liefst te verdrievoudigen.

Ook in Duitsland stond het beleid in het te ken van een versterking van de bemiddeling naar reguliere vacatures. Daar lijkt dat vooral een defensieve reactie te zijn op de gevreesde aantasting van de marktpositie als gevolg van de opheffing van hetbemiddelingsmonopolie.

Omdat in andere landen minder sterk in een dichotomie tussen 'kansarme' en 'kans rijke' lijkt te worden gedacht, wordt deze ex pansief vraaggerichte aanpak ook minder na drukkelijk verdedigd in termen van 'slipstream' of 'carrier-wave'.

Activering van passief beleid wordt veelal ook opgevat als een noodzaak om de actieve ar- beidsmarktvoorzieningen minder als een we reld op zichzelf te beschouwen, of als vooral een aanvullende voorziening op het uitke ringsstelsel. In Denemarken leidde dat in 1994 tot een richtingsverandering, weg van het voormalige systeem van gegarandeerde 'job- offers' dat veel aandacht van de amsvergde en voornamelijk diende om via het aanbieden van tijdelijke aanvullende banen in de publieke sector te voorkomen dat de werklozen na twee jaar hun uitkeringsrecht zouden verliezen.

Ons Nederlandse beleid tot uitbreiding van (semi-)permanente aanvullende banen voor langdurig werklozen - mede gefinancierd uit een deel van het PES-budget - , heeft voorzover ik weet geen parallel in enig ander noord-west Europees land17. Het motto is elders steevast: breng de werklozen terug naar de reguliere markt.

Een duidelijk herkenbare constante in het be leid van de pes in alle landen is een verhoogd bewustzijn van de noodzaak om de dienstver lening in de richting van de werkgevers te ver beteren en in het algemeen ook de efficiency en effectiviteit van de eigen dienstverlening te vergroten. Begrippen uit de moderne bedrijfs

kunde zijn binnen de PES-instellingen courant geworden: 'management by objectives', 'contract-management', 'make-or-buy' beslissin gen, cliëntgerichte dienstverlening, 'kwaliteits zorg', enzovoorts.

Het uiteindelijk resultaat van het vernieu wingsproces laat zich nog niet voorspellen. Sommige landen zijn er nog maar nauwelijks aan begonnen. In Nederland werd de hervor ming van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie gecatalyseerd, eerst - in het begin van de jaren tachtig - door het verloren vertrouwen in de 'sturende overheid', en vervolgens opnieuw door heftige politieke discussies over de op brengst van de Arbeidsvoorzieningswet van 1990. In Groot-Brittannië onderwierp men on langs de instelling aan een onderzoek naar haar toegevoegde waarde in vergelijking met andere organisatiemogelijkheden voor het ac tieve arbeidsmarktbeleid. Het resultaat was ge matigd positief voor de bestaande organisatie. Zeer radicale opties komen echter geleidelijk al binnen het blikveld. Aandacht trekt de laatste tijd Australië. Daar lijkt de overheid af te steve nen op afschaffing van de PES. Uitkeringsorga- nen worden de plaats waar de werklozen via een computersysteem kennis kunnen nemen van aanwezige vacatures op de arbeidsmarkt. Voorzover de overheid bijzondere bemidde- lingsinspanningen noodzakelijk acht zullen meerdere instellingen op de markt kunnen meedingen naar de opdracht om die projectge- wijs uit te voeren. De huidige PES wordt één te midden van vele gegadigden voor overheidsop drachten.

Slotbeschouwing

Toen begin februari 1997 Helmut Kohl een persconferentie gaf over het zorgwekkende werkloosheidsvraagstuk in Duitsland werd hij als vanzelfsprekend ter zijde gestaan door de 'Präsident' van de BfA en in Zweden krijgt de Directeur-Generaal van de AMS altijd een hoge notering in de jaarlijkse opiniepeiling over wie behoren tot de 200 machtigste personen van het land. Dat zal de Algemeen-Directeur van onze eigen Arbeidsvoorzienings-organisatie niet snel overkomen. Er bestaan grote status- verschillen tussen de Public Employment Ser vices. Zelfs tussen die in noord-west Europa welke allemaal tot de best ontwikkelde in de

(13)

wereld behoren. In het algemeen heeft het ac tieve arbeidsmarktbeleid, naar omvang, instru mentatie en organisatiewijze, in elk land een eigen karakter en dat geldt ook voor de uitvoer ende rol van de p e s erin. Nederland geeft rela

tief weinig aan actief beleid uit, besteedt een groot deel van het geld ervoor ook niet in de richting van de reguliere arbeidsmarkt en heeft de verantwoordelijkheden voor de uitvoering ervan tamelijk sterk over verschillende instan-, ties gespreid en naar een decentraal niveau ver plaatst. Het aandeel van de openbare arbeids bemiddeling in de totale allocatiestroom op de arbeidsmarkt is internationaal beschouwd ook vrij beperkt. Maar het personeel dat via verschillende organisaties betrokken is bij de uitvoering van actief en passief beleid is 'en to- tal' misschien wel het hoogste per 1.000 werk lozen van heel Europa. Daarmee is op zich nog geen oordeel geveld over de efficiency en effec tiviteit van het beleid, want internationaal ver gelijkend ontwikkelt de Nederlandse arbeids markt zich juist opmerkelijk voorspoedig.

Bij de huidige hoge werkloosheid en binnen een politieke dereguleringscultuur staat het model van de PES, zoals dat in de eerste decen nia na de oorlog gestalte kreeg, ter discussie. In Nederland heftiger dan in de meeste andere landen. Overal is er echter sprake van een ze kere hervormingsdrang. En daarin dienen zich inmiddels ook heel radicale opties aan.

Deze zomer bereikt de discussie over de toe komst van de openbare arbeidsbemiddeling een internationaal hoogtepunt, wanneer de

ILO het Verdrag nr. 96 liberaliseert dat een monopolie voor de PES nastreefde. Mogelijk zal dat ook het startpunt zijn voor een discussie over Verdrag nr. 88 (uit 1948) aangaande de 'Employment Service'.

Ook in andere internationale organisaties is de belangstelling voor de huidige praktijk en toekomst van de p e sgroot. De o e c d verricht al

enkele jaren evaluatieve 'reviews' van het func tioneren van de p e s in haar lidstaten. En de

Europese Commissie heeft het potentiële be lang van de PES min of meer herontdekt in het

kader van de 'European Employment Strategy', die sinds het verschijnen van het bekende 'Wit boek van Delors' in 1993 gestalte krijgt.

In deze hervormingsfase is internationale uitwisseling van ervaringen met de uitvoering van de voorzieningen van het actieve arbeids marktbeleid een goede zaak. Ze vergt echter

wel een serieuze inspanning. Want het is niet gemakkelijk om dit zo heterogene terrein van publieke activiteiten adequaat internationaal vergelijkend in beeld te krijgen en daar nog van te leren ook.

Literatuur

Bekkum, R. Van (1996), ‘Tussen Vraag en A a n b o d - op

z o e k n a a r d e id en titeit van d e arbeid sv oo rz ien in g s org a n isa tie’, Den Haag, SdU, (1996-1).

Bekkum, R.Van (1996), ‘Knutselen a an h e t organ isatie

m o d e l v o or d e arbeid sv oorzien in g ’, in: 'Openbaar

Bestuur', nr. 6/7, p. 16-22.

Bekkum, R.Van (1996), ‘P olicies towards p u b lic an d p ri

vate ‘em p loy m en t agen cies’: A h isto rica l perspective,

Background Paper voor de Conferentie op 24-25 ok tober 1996 over 'Reforms in public and private em ployment services', georganiseerd door de 'European Employment Observatory'.

Boot, P.A. (1991), ‘L a b o u r m arket P olicy in T he N ether

la n d s’, in 'The Dutch Labour market in 2000', J.J.

Siegers and F. Tazelaar (eds), Groningen, Wolters- Noordhoff, 1991.

Europese Commissie, D.GV, ‘E m ploym en t in Europe’, de rapporten over 1995 en 1996, Office for Official Publications of the European Communities, 1996. Europese Commissie, D.GV, ‘Basic In form ation Report

on em p loy m en t p o lic ies in Europe', de rapporten over

Groot-Brittannië, Denemarken, Zweden, Duitsland, Frankrijk, België en Nederland, 1995/1996.

O.E.C.D., ‘E m ploym en t O u tlook’, de rapporten over 1990,1995 en 1996.

O.E.C.D. (1994), 'Jobs Study’, Publications Service, Paris. O.E.C.D. (1996), ‘T he Public E m ploym en t S ervice in

Austria, Germ any, Sw eden’, Paris, (1996-1).

O.E.C.D. (1996), 'Enhancing the effectiv en ess o f active

la b o u r m a rk et policy', deelsa.

Velzen, M.Van (1996), ‘G escheiden o f geïntegreerd, -stu

d ie n aar d e in v loed van verzorgingsstaattypen op de u itvoerin gsorgan isatie van d e o p en b are a rbeid sv oo r z ien in g en w erk lo osh eid sv erz ek erin g ’, doctoraal scriptie, R ijksu niversiteit Groningen.

Walwei, U. (1996), ‘Im proving Job-m atch in g through

P lacem en t Services', in: 'International Handboek of

Labour Market Policy and Evaluation', edited by G. Schmidt, J. O'Reilly, K. Schöman, Cheltenham U.K. / Brookfield U.S.

Noten

1 In de meeste landen werden ze 'arbeidsbeurzen' genoemd. Alleen in Duitsland, decennialang het grote voorbeeld op dit terrein, sprak men van 'Ar beitsnachweise'.

2 Soms is dit soort aanvullend werk vooral een an dere, meer actieve, vorm van steunverlening. 3 Net als de meeste andere verhandelingen in de

(14)

ternationale literatuur over dit onderwerp maak ik vooral gebruik van de OECD-database 'Public expen- diture and participant inflows in labour market pro grammes in oecd countries'. Als waarnemingsin- strum ent heeft die bron duidelijke beperkingen. De betrouwbaarheid van de door lidstaat-ambtenaren ingebrachte gegevens is twijfelachtig. Voorts wordt het tegenwoordig steeds moeilijker een onderscheid te maken tussen uitgaven voor actief en voor passief beleid en is de omvang van publieke uitgaven ook niet per se equivalent aan de omvang van totale maatschappelijke uitgaven. En ten slotte hebben lang niet alle arbeidsvoorzieningsmaatregelen een herkenbaar financieel karakter.

4 Voor dat land bestaan geen enigszins betrouwbare cijfers.

5 In de periode dat de werkloosheid daalde, tot 7.7% 1990, daalden ook de uitgaven voor arbeidsmarktbe leid, om daarna met de hernieuwde toename van de werkloosheid weer te groeien. De uitgaven voor ac tief beleid zijn door de hele periode heen blijven groeien, zij het dat na 1990 de uitgaven voor passief beleid sneller toenamen. Dit beeld als geheel lijkt mij niet zomaar te interpreteren als een ondersteu ning voor de vaak geopperde gedachte dat er tijdens de neergangsfase in de conjunctuur sprake is van verdringing van actief door passief beleid ('crowding out'|.

6 De totale uitgaven in de EU minus Italië bedroegen 180 mrd. ECU, waarvan 63 mrd. voor actief beleid (Employment in Europe 1996, p. 128). 76% van de bevolking leeft in genoemde 7 lidstaten, die ruw weg 80% van de totale uitgaven voor hun rekening nemen en 85% van de uitgaven voor actief beleid. 7 Feitelijk is het verschil tussen de uitgaven voor ac

tief beleid in Zweden en die in sommige andere landen iets minder groot, omdat zo'n 40.000 werk lozen een aparte scholingsuitkering krijgen. In an dere landen pleegt de werkloosheidsuitkering te worden voortgezet. Die uitgaven worden dus onder de rubriek 'passief beleid'geteld.

8 Heel opmerkelijk is Nederland het enige land waar

- a.g.v de groei van de passieve uitgaven - ook de totale publieke uitgaven voor arbeidsmarktbeleid meer groeien dan de werkloosheid.

9 De in verhouding tot de werkloosheid meer dan proportionele toename van de passieve uitgaven ver dient de aandacht. Ze zal wel geen indicatie zijn voor een ruimhartiger uitkeringsbeleid. Mogelijk hangt de groei ten dele samen met de invoering van zgn. 'back to work allowances', aanvullende uitke ringen die aan werklozen worden gegeven wanneer ze banen accepteren, waarin ze minder dan het so ciale minimum verdienen.

10 Exclusief de scholingsmaatregelen voor jeugdigen en gehandicapten.

11 1990/1991 0.18, groeiend naar 0.24 in 1993/1994 en daarna weer dalend tot 0.21%.

12 Zo'n vacaturemeldingsplicht werd in Nederland in 1980 ook in de bestaande Arbeidsbemiddelingswet opgenomen, maar ze werd - omdat inmiddels het politieke klimaat veranderd was - nooit geëffec tueerd. Met als tussenstap de Arbeidsvoorzienings wet 1990, waarin nog de mogelijkheid van zo'n ver plichting werd gehandhaafd, is ze in de 'Arbvowet' definitief weer afgeschaft.

13 Dit is mogelijk de enige maat die internationaal eenduidig hanteerbaar is. Volgens onze eigen natio nale metingen zou de Arbeidsvoorzieningsorganisa tie zo'n 55% van alle vacatures gemeld krijgen, zou ze daarvan 70% vervullen en zou ze dus een markt aandeel van meer dan 35% hebben.

14 Een project tot verzelfstandiging van die Centra, eerst binnen de Arbeidsvoorzieningsorganisatie en vervolgens ook daarbuiten, is momenteel gaande. 15 Denk aan: de school- en beroepskeuzevoorlichting,

uitvoerende scholingsactiviteiten, loonkostensubsi dies, aanvullende arbeidsgelegenheid, e.d.

16 Onderzoek is o.a. gedaan in Australië, de Verenigde Staten en Groot-Brittannië. Er wordt over gerappor teerd in interne verslagen van de Britse Employ ment Service.

17 Dat maakt de aanmoediging ervan in een recent WRR-rapport des te interessanter.