HET EU-PAKISTANTERUGKEERAKKOORD
VS. HET RECHT OP DATABESCHERMING
Aantal woorden: 58.968
Wannes Bellaert
Studentennummer: 01507318
Promotor: Prof. dr. Inge Govaere
Commissaris: Joyce De Coninck
Masterproef voorgelegd voor het behalen van de graad master in de rechten
Academiejaar: 2019 – 2020
Wannes Bellaert
2
InhoudDANKWOORD ... 9
AFKORTINGEN ... 10
SAMENVATTING ... 11
INLEIDING ... 12
Context van het onderzoek ... 12
(a) Druk op het asielrecht en de EU en de gevolgen voor het GEAS ... 14
(b) Wens, mogelijkheid of recht op terugkeer? ... 15
(c) Mensenrechten ... 16
Methodologie en beperkingen ... 17
Verdere verloop ... 18
HET JURIDISCH KADER ... 19
Relatie EU Pakistan ... 19
(a) Historiek ... 19
(b) Voorwaarden voor terugkeer ... 21
(c) Het gebrekkige succes van het akkoord ... 22
(i) Gebrekkig succes door Pakistan? ... 23
(ii)
Gebrekkig succes door de lidstaten? ... 24
(iii)
Gebrekkig succes door de Europese Commissie? ... 24
(d) De EU als globale actor of student globale actor? ... 25
(e) Het bewijs van de cijfers of slechte cijfers? ... 26
(i) Welke cijfers geeft Eurostat? ... 26
(ii)
Welke cijfers geven de lidstaten, Nederland en België? ... 28
(f) Conclusie ... 29
Het Gemeenschappelijk Europees Asiel Systeem ... 30
(a) De vernieuwde doelstelling van het GEAS ... 30
(b) Het GEAS voor 2015 ... 30
(c) Het GEAS na 2015 ... 32
Terugkeer voor 2015 ... 33
(a) Terugkeerbesluit ... 33
(b) Goede informatie-uitwisseling? ... 34
(i) Dublinverordening ... 34
(ii)
De EU-databanken ... 35
Wannes Bellaert
3
(iii)
Drie belangrijke GEAS agentschappen ... 36
1) Terugsturen van irreguliere personen ... 37
2) Samenwerking met derde landen ... 37
3) Technische en operationele bijstand ... 37
4) Conclusie ... 37
(iv)
Immigratieverbindingsfunctionarissen ... 38
(c) Het Europees Reisdocument ... 38
(d) Groepen die de regels niet naleven ... 38
(i) Groep van personen die geen asiel aanvragen in het land van aankomst ... 39
(ii)
Groep van personen die asiel aanvragen en zich daarna verplaatsen ... 39
1) De rechtspraak van de het Hof en het EHRM ... 40
2) De houding van de lidstaten ... 40
(iii)
Groep van personen bij wie het asiel wordt afgewezen en die zich daarna
begeven naar een andere lidstaat ... 40
(e) Het vonnis over het GEAS van vóór 2015 ... 41
Mensenrechten en databescherming ... 43
(a) De oorsprong van mensenrechten ... 43
(b) De bescherming van mensenrechten binnen de EU ... 43
(C)
Wat is het recht op databescherming? ... 44
(d) Bescherming door de GDPR en de EU-Privacyverordening ... 46
(i) Gewichtige redenen van algemeen belang vs. Redenen van zwaarwegend
algemeen belang ... 47
(ii)
De onafhankelijke toezichthoudende autoriteiten ... 48
(iii)
Doorgeven van gegevens van personen aan derde landen ... 49
(e) Rechtspraak van het Hof en het EHRM ... 50
(i) Wetgeving ... 51
(ii)
Behoud van de essentie van het recht ... 51
(iii)
Legitimiteit ... 52
(iv)
Evenredigheid ... 52
(I)
Geschiktheid ... 52
(II)
Noodzakelijkheid en proportionaliteit ... 53
JURIDISCHE ANALYSE ... 56
Wannes Bellaert
4
(a) De nieuwe doelstelling voor een oud probleem ... 56
(b) De nieuwe maatregelen ... 56
1.
Frontex ... 57
(i) Verlenen van technische en operationele bijstand ... 58
(ii)
Bijstand bij problemen met het terugkeersysteem: de identificatie van
irreguliere personen ... 59
(iii)
Platform voor terugkeerbeheer en infrastructuur voor
terugkeerbeheersystemen ... 59
(iv)
Conclusie ... 60
2.
SIS ... 61
(i) Invoeren van het besluit ... 61
1) Het gebruik van vingerafdrukken ... 61
2) Actie te ondernemen bij een hit ... 62
(ii)
Gevolgen van de invoering ... 63
1) Hit bij het buitengaan aan de buitengrens ... 63
2) Gevolgen bij niet-naleving van het terugkeerbesluit ... 64
(iii)
Toegang tot de gegevens ... 64
(iv)
Uitwisselen van gegevens met derde landen ... 65
(v)
Conclusie ... 66
3.
Interoperabiliteitsverordeningen ... 67
(i) ESP ... 68
1) Toegang is beperkt tot de normale toegangsrechten ... 68
2) Zoekopdrachten voor bepaalde doelstellingen ... 69
3) Beperking in het aanmaken en opstellen van ESP-profielen ... 69
(ii)
Gezamenlijke BMS ... 69
1) Werken met biometrische templates ... 69
2) Inhoud en doelstelling ... 70
(iii)
CIR ... 71
1) Identificatie van personen ... 71
a) Politieautoriteit ... 71
b) Specifieke situaties ... 72
2) Bestrijden van misdrijven ... 73
Wannes Bellaert
5
(v)
Conclusie ... 75
4.
EU-lisa ... 76
(i) Takkenpakket ... 76
(ii)
Bescherming van data ... 77
1) Wat is TESTA? ... 77
2) De werking van PKI ... 78
3) De beveiliging door PKI ... 79
5.
Immigratieverbindingsfunctionarissen ... 80
(i) Verzamelen van data door immigratieverbindingsfunctionarissen ... 80
(ii)
Aanduiden van immigratieverbindingsfunctionarissen ... 80
(iii)
Conclusie ... 82
6.
Europees reisdocument ... 83
7.
Ondersteunen van de terugkeer ... 85
(i) Europese Instrumenten ... 85
(ii)
Lidstatelijke instrumenten ... 85
(iii)
Internationaal instrument ... 86
(iv)
Conclusie ... 86
8.
Uitwisseling van data met Pakistan ... 87
(i) Het terugkeerakkoord en de GDPR ... 87
(ii)
Het Readmission Case Management System ... 87
9.
Conclusie ... 90
INTEROPERABILITEITSVERORDENING EN SIS IN OVEREENSTEMMING MET
HET RECHT OP DATABESCHERMING? ... 91
Interoperabiliteitsverordeningen ... 92
(i) Legaliteit ... 92
1) EU-lisa en beveiligingsincidenten ... 93
2) Logbestanden ... 94
3) Interne monitoring en toezicht ... 95
4) Rechten van het indvidu? ... 96
5) Kwaliteitsgarantie van biometrische gegevens ... 96
6) Conclusie ... 97
(ii)
Behoud van de essentie ... 97
Wannes Bellaert
6
1) Legitieme doelstelling: Openbare Veiligheid? ... 97
2) Legitieme doelstelling: de bescherming van de rechten van anderen? ... 99
3) Legitieme doelstelling: het vertrouwen van het publiek in het GEAS? ... 99
4) Conclusie ... 99
(iv)
Evenredigheid ... 99
1) Geschiktheid ... 100
a) De aard van de inmenging ... 100
b) Het doel van inmenging ... 100
c) De ernst van inmenging ... 100
2) Noodzakelijkheid en proportionaliteit ... 101
a) Zijn de interoperabiliteitsverordeningen noodzakelijk? ... 101
b) Noodzaak van de interoperabiliteit van alle databanken voor immigratie
en terugkeer? ... 102
c) ESP ... 103
d) Gezamenlijke BMS ... 105
e) CIR ... 105
i) Is het opzetten van het CIR noodzakelijk? ... 105
ii) Is toegang tot het CIR noodzakelijk voor politieautoriteiten? ... 107
f) MID ... 110
g) Gevolgen ... 110
h) Conclusie ... 111
SIS-terugkeerverordening ... 112
(i) Compatibiliteit met het recht op databescherming ... 113
1) Wettelijkheid ... 113
2) Evenredigheid ... 113
a) Geschiktheid binnen de EU ... 113
Dit is parallel met de interoperabiliteitsverordeningen. Dit wordt hier niet
verder besproken. ... 113
b) Noodzakelijkheid en proportionaliteit ... 113
i) Noodzakelijkheid en proportionaliteit binnen de EU ... 113
ii) Noodzakelijkheid en proportionaliteit in de relatie tot Pakistan ... 114
3) Conclusie ... 115
Wannes Bellaert
7
(i) Gebrek aan identiteitsdocumenten bij irreguliere personen ... 116
(ii)
Gebrek aan medewerking van Pakistan ... 117
(iii)
Gebrek aan solidariteit binnen de EU ... 118
(iv)
Conclusie ... 119
BESLUIT ... 120
BILBIOGRAFIE ... 121
Boeken ... 121
Europese Verdragen ... 121
Documenten van de Instellingen en de lidstaten van niet-wetgevende aard ... 122
(a) Aanbeveling en Conclusies van de Raad en Raad van de Europese Unie ... 122
(b) Documenten van Agentschappen en Instanties ... 122
(i) EU-lisa ... 122
(ii)
Europees Comité voor gegevensbescherming ... 122
(iii)
Europees Asiel Ondersteuningsbureau ... 122
(iv)
Europees Migratienetwerk ... 122
(v)
Europese Unie Agentschap voor Fundamentele Rechten ... 123
(vi)
Europol ... 123
(vii) Eurostat ... 123
(viii)
Frontex ... 123
(ix)
Varia ... 124
(c) Documenten van de Europese Commissie ... 124
(i) Beslissingen - Besluiten – Verordeningen van de Europese Commissie ... 124
(ii)
Mededelingen ... 124
(iii)
Varia ... 125
(iv)
Verslagen ... 125
(v)
Voorbereidende documenten ... 126
(vi)
Voorstellen ... 126
(d) Documenten van het Europees Parlement ... 128
(e) Hof van Auditeurs ... 128
(f) Internationale documenten ... 128
(g) Lidstatelijke documenten ... 129
Internationaal recht ... 129
Wannes Bellaert
8
(b) Verdragen en verklaringen ... 130
Juridische onlinebronnen ... 130
Officiële persberichten en adresseringen ... 131
Officiële webpagina’s ... 132
Nieuwsberichten en wetenschapsanalyses ... 132
(a) Officiële Nieuwsberichten ... 132
(b) Wetenschappelijke niet-juridisich bronnen ... 133
(c) Niet juridische en niet-wetenschappelijk bronnen ... 133
Rechtspraak ... 134
(a) Europees Hof voor de rechten van de mens ... 134
(i) Arresten ... 134
(ii)
Beschikking ... 135
(b) Hof van Justitie van de Europese Unie ... 135
(i) Arresten ... 135
(ii)
Conclusie ... 136
Wetgeving ... 136
(a) Beschikking ... 136
(b) Besluiten ... 137
(c) Lidstatelijke wetgeving ... 137
(d) Niet-Europese en niet-lidstatelijke wetgeving ... 138
(e) Richtlijnen ... 138
(f) Verordeningen ... 138
Wannes Bellaert
9
DANKWOORD
Een thesis aanvatten is net zoals het aanvatten van de studie in de rechten geen sinecure. Beide vereisen omstandigheden waarin rust en standvastigheid, maar vooral (onder)steun(ing) centraal staan. Elementen waarvoor ik mijn ouders heel erg dankbaar ben. Hoewel zij slechts geringe tijd hebben, hebben ze steeds geprobeerd om mij alle vereiste tijd en middelen te geven.
Daarnaast dank ik ook mijn partner, die ondanks alle moeilijkheden en bezigheden van het afgelopen jaar mij is blijven ondersteunen. Ik respecteer haar ten volle dat zij heeft volgehouden om naar de nonsens te luisteren die het gevolg waren van mijn onbegrip.
Een goed werkstuk vereist ook goed Nederlands. Hiervoor heeft mijn tante ingestaan. De dankbaarheid die ik haar verschuldigd ben, valt niet uit te drukken met alle woorden vermeld in dit werkstuk. Op verschillende momenten heeft zij onduidelijke zinnen gecorrigeerd. Dat zij bereid was om naar urenlange juridische redeneringen te luisteren, vat slechts op beperkte wijze samen welk doorzettingsvermogen zij aan de dag heeft gelegd. Een bereidheid die velen niet aan de dag willen leggen voor hun eigen kinderen, heeft zij aan de dag gelegd voor een derde.
Daarnaast verdienen andere personen ook een noemenswaardige vermelding. Vooreerst, Pieter De Clercq die zich op verschillende momenten bereid heeft getoond om eerder complexe technologische zaken te verduidelijken aan een technologische leek. Als tweede, Koen De Naeghel die de wiskunde achter de theorie van de technologie heeft verduidelijkt. Ten derde, Dirk Claeys die op kritische wijze dit werk heeft nagelezen. Ten vierde, Aaron Götze die een ongelofelijk ijver aan de dag heeft gelegd door op zeer korte tijd het gehele werk kritisch onder de loep te nemen. Ten vijfde en niet als minste Joyce De Coninck en Femke Gremmelprez, zij hebben ervoor gezorgd dat de persoon van een jaar geleden niet langer de huidige Wannes is. Als begeleiders van de Moot Court Europees Recht hebben zij hun woord gehouden en alle deelnemers laten ontplooien tot hun betere zelf. Tot slot wil ik mijn dank betuigen aan Professor Dr. Govaere voor de ondersteuning en feedback in de afgelopen in twee jaar.
Wannes Bellaert
10
AFKORTINGEN
Europees Hof voor de Rechten van de Mens EHRM
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens EVRM
Europees Zoekportaal ESP
Europese Unie EU
Europese Dienst voor voor Extern Optreden
EEAS
Europees Kust- en grenswacht agentschap Frontex
Europees Systeem voor reisinformatie en -autorisatie
ETIAS
Gemeenschappelijk Europees Asiel Systeem GEAS
Gemeenschappelijk Identiteitsregister CIR
Generalized System of Preferences GSP
Gezamenlijke dienst voor biometrische matching Gezamenlijke
BMS
Handvest van de Grondrechten Handvest
Hof van Justitie Hof
Ingang-uitgang systeem EES
Internationaal verdrag inzake Politieke en Burgerlijke Rechten ICCPR
Memorandum of Understanding MoU
Meervoudige Identiteitsdetector MID
National Database & Registration Authority NADRA
Public Key Infrastructure PKI
Readmission Case Management System RCMS
Ruimte van vrijheid, veiligheid en Recht AFSJ
Schengen Informatie Systeem SIS
Trans European Services for Telematics between Administrations TESTA
Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens UVRM
Verdrag betreffende de Europese Unie VEU
Wannes Bellaert
11
SAMENVATTING
Het EU-Pakistanterugkeerakkoord vs. het recht op datbescherming. Aan de basis van deze titel ligt volgende onderzoeksvraag: Welke gevolgen hebben de hervormingen aan het terugkeerbeleid van de EU op het terugkeerakkoord met Pakistan en zijn deze in overeenstemming met het recht op databescherming? De hervormingen aan het terugkeerbeleid hebben plaatsgevonden op verschillende niveaus en hebben betrekking op zowel wetgeving als niet-wetgevende initiatieven. Onder deze hervormingen vallen: Frontex, het Schengen Informatie Systeem, de Interoperabiliteitsverordeningen met zijn vier componenten (het Europees Zoekportaal, de Gezamenlijke Biometrische Matching, het Gemeenschappelijk Identiteitsregister en de Meervoudige Identiteitsdetector), de EU-lisa, het Europees Reisdocument, het Netwerk voor Immigratieverbindingsfunctionarissen, de initiatieven ter ondersteuning van de vrijwilige terugkeer en het Readmission Case Management System. Bepaalde van deze hervormingen kunnen niet worden verwezenlijkt zonder de medewerking van Pakistan. In hoeverre Pakistan meewerkt zal in het werk naar voren komen.
Bepaalde aspecten van deze hervormingen zijn niet procedureel van aard. Deze niet-procedurele aspecten zullen niet worden geanalyseerd in dit werkstuk. De procedurele hervormingen moeten worden afgetoetst op hun overeenstemming met de mensenrechten. Veelal wordt dan gedacht aan het recht op asiel en het non-refoulement beginsel. Zeker even belangrijk als deze rechten is het recht op databescherming. Het vaststellen van de identiteit is van groot belang voor het terugsturen van personen. Bepaalde hervormingen hadden specifiek deze doelstelling: het achterhalen van de identiteit van een persoon.
De EU-wetgever is uiteindelijk te ver gegaan met het nastreven van deze doelstelling. De interoperabiliteitsverordeningen voorzien in verschillende doelstellingen en verbinden daarom verschillende databanken met elkaar. Bepaalde componenten zijn niet beperkt gebleven tot het noodzakelijke. Uiteindelijk zal het aan het Hof van Justitie zijn die vooralsnog het laatste woord heeft omtrent de geldigheid en interpretatie van het EU-recht om te oordelen. Het valt te betwijfelen of het bereid zal zijn om de interoperabiliteitsverordeningen nietig of ongeldig te verklaren. Het Hof zal namelijk voor de keuze staan tussen het recht op databescherming en (, zoals de EU-wetgever omschreef, de geloofwaardigheid van) het Gemeenschappelijk Europees Asiel Systeem.
Wannes Bellaert
12
INLEIDING
Context van het onderzoek
De “illiberale democratie” is een utopie waar volgens politieke leiders naartoe gestreefd moet worden.1
Een concept dat sommigen omarmen, daar waar anderen het geheel verwerpen.2 Vele westerse landen
houden vast aan de liberale democratie waar het volk soeverein is. Deze vorm van besturen is quasi niet meer weg te denken uit Europa. Al in de 17de eeuw bepleitte John Locke, de vader van het
liberalisme, de concepten liberale samenleving3 en volkssoevereiniteit4.5 Deze twee concepten zorgen
samen met de scheiding der machten voor de huidige rechtsstaat. Aan het einde van de 18de eeuw werd
dit de basis van de Franse rechtsorde.6 De EU volgde in de 20ste eeuw.7 De rechtsstaat verleent
basisrechten aan mensen.8 De na de Franse Revolutie verleende basisrechten verschillen op sommige
vlakken wezenlijk van de huidige. Zo maakte het recht op asiel geen deel uit van de basisrechten aan het einde van de achttiende en negentiende eeuw. Dit veranderde helemaal in het midden van de twintigste eeuw. Het recht op asiel werd ingevoerd door internationale en Europese instrumenten, waaronder de conventie van Genève omtrent het statuut van vluchtelingen9 en het Europees Verdrag
voor de Rechten van de Mens10 (hierna: EVRM). Deze verdragen bieden eenieder die als vluchteling
beschouwd wordt bescherming tegen uitzetting11 uit het land waar de persoon in kwestie de
1 Uitspraak gedaan door de Premier van Hongarije (Viktor Orban) in 2014. Nagevolgd door de Polen: A. CHEMIN, “Pologne, Hongrie...
ces démocraties « illibérales » qui remettent en cause l’Etat de droit”, Le Monde, 7 Juin 2018.
2 C. EDEL, “Democracy is gighting for its life”, Foreign Policy, 10 september 2019.
3 J. LOCKE, Second Treatise of Government, 1690, P. 4 (De tekst zoals vermeldt in punt 6 onder hoofdstuk 2, de staat van de natuur, luidt
als volgt: “een man is vrij om te beschikken over zichzelf of zijn bezittingen, maar mag zichzelf niet vernietigen noch enig goed in zijn bezit tenzij
dit een nobeler doel zou dienen. De natuur wordt beheerst door de wet die voor eenieder verplichtingen inhoudt. De rede, die de basis vormt van die wet, leert aan eenieder die de rede wil gebruiken dat we allen gelijk en niet afhankelijk van een ander zijn. Daarnaast is niemand toegelaten iemand te schaden in zijn leven, gezondheid, vrijheid of bezittingen”.).
4 Ibid. (De tekst zoals vermeldt in punt 95 onder hoofdstuk 8: “Alle personen zijn vrij, gelijk en niet afhankelijk van een ander. Niemand kan zijn vrijheid ontnomen worden en het voorwerp uitmaken van de politieke macht van een ander, zonders diens toestemming”.)
5 De ‘vader van het Liberalisme’ is een betwistbare term. De bekendheid van Locke en de onbekendheid van andere personen zoals
Franciscus Van Den Enden die eveneens het liberalisme bepleitten gelden als rechtvaardiging hiervoor.
6 G. Jacques, Un argument en révolution, la souveraineté du peuple, In: Annales historiques de la Révolution française, n°298, 1994, P.
695-714.
7 Arrest van 23 april 1986, Les Verts, 294/83, EU:C:1986:166, paragraaf 23.
8 MONTESQUIEU, De l’esprit des lois, 1748, boek XI, hoofdstuk VI (“Lorsque, dans la même personne ou dans le même corps de magistrature, la puissance législative est réunie à la puissance exécutrice, il n’y a point de liberté ; parce qu’on peut craindre que le même monarque ou le même sénat ne fasse des lois tyranniques, pour les exécuter tyranniquement. Il n’y a point encore de liberté, si la puissance de juger n’est pas séparée de la puissance législative, et de l’exécutrice. Si elle était jointe à la puissance législative, le pouvoir sur la vie et la liberté des citoyens serait arbitraire ; car le juge serait législateur. Si elle était jointe à la puissance exécutrice, le juge pourrait avoir la force d’un oppresseur. Tout serait perdu, si le même homme, ou le même corps des principaux, ou des nobles, ou du peuple, exerçaient ces trois pouvoirs ; celui de faire des lois, celui d’exécuter les résolutions publiques, et celui de juger les crimes ou les différends des particuliers”).
9 Internationaal verdrag betreffende de status van vluchtelingen, 28 Juli 1951, Genève.
10 Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en fundamentele Vrijheden, 4 november 1950, Treaty Series of the Council of Europe, No. 005.
11 Het gaat hier om het non-refoulement beginsel. (United Nations Human Rights Office of the High Commissioner, The principle of non refoulement under international human rights law); Art. 4 Protocol Nr. 4 bij het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en
de Fundamentele Vrijheden, tot het waarborgen van bepaalde rechten envrijheden die niets reeds in het Verdrag en in het Eerste Protocol daarbij zijn opgenomen, Straatsburg, 16 september 1963.
Wannes Bellaert
13
bescherming heeft gezocht.12 Momenteel staan zowel het recht op asiel als de internationale
instrumenten die dit recht ingevoerd hebben sterk onder druk.13 Deze druk wordt veroorzaakt door de
publieke opinie14 nadat in 2015 meer dan 1 miljoen immigranten15 aankwamen in de EU.16 Al moet dit
laatste gespecifieerd worden. Niet de aankomst werd als het grootste probleem beschouwd, wel het onvermogen van de EU en de lidstaten om personen die geen vluchteling waren terug te sturen.17
Irreguliere personen terugsturen is niet eenvoudig. Een irreguliere persoon kan enkel teruggestuurd worden wanneer het land van terugkeer op de hoogte is gesteld van het terugkeerbesluit en daarna de nodige reisdocumenten18 heeft verstrekt.19 Om reisdocumenten te kunnen afleveren moet de identiteit
gekend zijn. Daarom heeft het Gemeenschappelijk Europees Asiel Systeem (hierna: GEAS) wetgeving ontworpen die vereist dat identiteitsgegevens verstrekt worden.20 Deze identiteitsgegevens worden
bewaard en verwerkt in de EU, dit alles in overeenstemming met het recht op databescherming zoals vermeld in het Handvest.21 Landen naar waar personen teruggestuurd worden, kunnen ook
mogelijkheden bieden. Deze mogelijkheden worden gefaciliteerd door het GEAS. De Verenigde Staten werkt aan een identiteitsdocument van de burgers, waarvan de gegevens worden opgeslagen in databanken.22 Ook Pakistan biedt een dergelijk systeem aan. De National Database & Registration
Authority (hierna: NADRA) bevat de gegevens van vele Pakistanen, inclusief hun vingerafdrukken.23
12 C. COSTELLO, The Human Rights of Migratns and Refugees in European Law, Oxford Scholarship online, 2015, P. 16-17 (Er bestaat geen
verplcihting voor personen om asiel te vragen in het eerste veilig land, maar het is wel een praktijk geworden om personen terug te sturen naar een veilig derde land zodat de persoon daar asiel kan aanvragen.); Arrest van 23 Februari 2012, Hirsi Jamaa e.a. t. Italië, No. 27765/09; Recentelijk is sprake van een evolutie. Het EHRM oordeelde dat in het Arrest van 13 februari 2020, N.D. en N..T. t. Spanje, No. 8675/15 en 8697/15 dat er geen inbreuk was op het non-refoulement beginsel. Hoewel het arrest niet vermelt dat de personen zich op Spaans grondgebied bevonden stelt het arrest wel dat de Spaanse overheid “took them back to Morocco”.
13 Op 1 Maart 2019 kondigde de Griekse Eerste Minister aan via Twtitter dat er geen nieuwe asielverzoeken worden geaccepteert
gedurende 1 maand. Op deze wijze schort hij niet alleen de Conventie van Genève op, maar ook een gedeelte van het EU-recht. Daar Art. 78 lid 1 VWEU verwijst naar de Conventie van Genève.
14 Europese Commissie, Standard Eurobarometer 92 Autumn 2019, P. 15-16.
15 Art. 2 lid 1 onder f) Verordening (EG) nr. 862/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 11 juli 2007 betreffende
communautaire statistieken over migratie en internationale bescherming en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 311/76 van de Raad betreffende de opstelling van statistieken over buitenlandse werknemers, PB L 199, 31 juli 2007, P. 23–29.
16 Eurostat, “Asylum and first time asylum applicants - annual aggregated data (rounded)”, https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/tps00191/default/table?lang=en, geraadpleegd op 26 juli 2019.
17 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over een doeltreffender terugkeerbeleid in de europese unie
- een vernieuwd actieplan, 2 maart 2017, COM(2017) 200 final, P. 2.
18 Dit is beter gekend onder de officieuze naam: het laissez-passez. Daarbij verstrekt het derde land documenten opdat een persoon kan
terugkeren naar het land van herkomst.
19 Art. 2 lid 2 EU-Pakistanterugkeerakkoord.
20 Art. 4 lid 2 Richtlijn 2011/95 /EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning
van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming, PB L 337, 20 december 2011, P. 9-26. (hierna: Asielerkenningsrichtlijn).
21 Art. 8 Handvest.
22 J. HARPER, “The New National ID systems”, CATOInstitute, 30 Januari 2018.
23 The National Database and Registration Authority Ordinance 2000; ITU-T Focus group on Ditigital Financial Services, “Review of
National identity Programs”, 2016, P. 24 (NADRA bevat op dit moment 98% van gegevens van de personen voor wie het bedoeld is. Het is dan ook één van de landen met de hoogste procentruele score. Enkel Iran en Uganda doen beter met 99%. Deze landen hebben geen formeel terugkeerakkoord met de EU.
Wannes Bellaert
14
De EU heeft met Pakistan ook een terugkeerakkoord gesloten.24 Het akkoord werd in 2015 quasi
geschorst door Pakistan. De quasi schorsing zorgde voor een aantal vernieuwingen in de uitvoering van het terugkeerakkoord.25 Sinds 2015, de start van de hervormingen van het GEAS, worden in de EU
steeds meer gegevens bewaard en verwerkt in EU-databanken. Daarnaast is het mogelijk om de gegevens in de databanken door te geven aan derde landen zoals Pakistan. Het is essentieel dat de mogelijkheden die deze databanken bieden in overeenstemming zijn met het recht op databescherming. Vandaar de centrale onderzoeksvraag: Welke gevolgen hebben de hervormingen aan het terugkeerbeleid van de EU op het terugkeerakkoord met Pakistan en zijn deze in overeenstemming met het recht op databescherming?
(a)
Druk op het asielrecht en de EU en de gevolgen voor het GEAS
Het GEAS werd een bevoegdheid van de EU nadat de interne binnengrenzen wegvielen en een gemeenschappelijke buitengrens tot stand kwam.26 Deze bevoegdheid omvat het opstellen van regels
met betrekking op het asielrecht , op bescherming van de buitengrens en op de terugkeer van personen die niet als vluchteling beschouwd worden.27 In 2013 werden verschillende verordeningen en
richtlijnen aangenomen, waarmee de tweede fase van de totstandkoming van het GEAS werd afgerond.28 In 2015 werd duidelijk dat er nog veel werk aan de winkel was; sommigen stelden zelfs dat
het GEAS is neither common nor a system29. De hervormingen aan het GEAS kwamen er naar aanleiding
van de druk op het asielrecht en de conventies ter bescherming van dat recht. Het gevolg was een verhoogde druk op de EU. Het valt daarbij niet te betwijfelen dat de Europese Commissie enige druk voelde om actie te ondernemen.30 Uiteindelijk kwamen er twee pakketten voorstellen ter hervorming
van het GEAS.31 Ondertussen zijn bepaalde voorstellen al wetgeving geworden, daar waar andere in
24 Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Islamitische Republiek Pakistan betreffende de overname van personen die
zonder vergunning op het grondgebied verblijven, Pb. L. 287, 4 november 2010, P. 52 -67 (hierna: EU-Pakistanterugkeerovereenkomst).
25 World Asia, “Pakistan suspends EU migrant readmission agreement over ‘misuse’”, 7 november 2015, https://gulfnews.com/world/asia/pakistan/pakistan-suspends-eu-migrant-readmission-agreement-over-misuse-1.1615108, geraadpleegd op 23 april 2019.
26 Gemeenschappelijke verklaring inzake nationaal asielbeleid, slotakte, Het Schengenacquis – Overeenkomst ter uitvoering van het
tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, PB L 239, 22 September 2000, P. 19–62.
27 Europese Raad van Tampere 15 en 16 Oktober 1999.
28 Europees Asiel Ondersteuningsbrueau, An introduction to the Common european Asylum System for Court and Tribunals A Judicial Analysis,
augustus 2016, P.16; S. Peers, “The second Phase of the Common European Asylum System: A brave new world – or lipstick on a pig?”, 8 April 2013, P 1-2.
29 C. COSTELLO en M. MOUZOURAKIS, “The Common European Asylum System – Where did it all go wrong?”, 19 december 2019,
Universiteit van Oxford, https://www.rsc.ox.ac.uk/publications/the-common-european-asylum-system-2013-where-did-it-all-go-wrong, geraadpleegd op 29 augustus 2019.
30 Art. 17 lid 1 VEU.
31 Op 4 mei 2016 werden drie voorstellen aangenomen ter hervorming van bestaande Verordeningen: ten eerste de Dublinverordening,
ten tweede de Eurodacverordening, ten derde EASO-verordening. Op 13 juli 2016 werd een tweede pakket maatregelen aangenomen: ten eerste de hervorming van de asielprocedurerichtlijn, ten tweede asielerkenningsrichtlijn, ten derde de opvangrichtlijn (Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (herschikking), 4 mei 2016, COM/2016/0465 final – 2016/0222 (COD)).
Wannes Bellaert
15
de touwen hangen. Tot nu zijn er aanpassingen verricht aan Europees Kust- en grenswacht agentschap (hierna: Frontex), het Schengen Informatie Systeem (hierna: SIS) en de Schengengrenscode. Daarenboven zijn ook bepaalde nieuwe systemen op poten gezet, zoals het EES en andere nieuwe databanken32. Sinds 22 mei 2019 zijn er verordeningen tot stand gekomen, die voorzien in
samenwerking of interoperabiliteit tussen de voorheen vermelde EU-databanken.33 Het volgende
achterhalen is dus cruciaal: Wat zijn de gevolgen van de hervormingen aan het GEAS?
(b)
Wens, mogelijkheid of recht op terugkeer?
Een belangrijk element in het GEAS is, volgens de Europese Commissie, een éénduidig en aaneensluitend systeem, dat sommigen bescherming biedt en anderen naar de buitengrens van de EU brengt.34 Personen terugsturen vereist meer dan hen naar de buitengrens brengen. Zoals is gebleken uit
de grenssituatie35 tussen Griekenland en Turkije, kan het ene land zijn grens openzetten daar waar het
andere land zijn grenzen gesloten houdt.36 Eenzelfde probleem dringt zich op met betrekking tot het
terugsturen van irreguliere personen, mensen zonder verblijfsdocument of personen waarvan het asielverzoek is afgewezen. Een belangrijk element daarbij is of een land van herkomst verplicht is zijn burgers terug op te nemen. Deze vraag is vooral relevant bij de gedwongen terugkeer van personen. De literatuur biedt een duidelijk antwoord.37 In de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens
(hierna: UVRM) en de Internationaal verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten (hierna: ICCPR) staat dat eenieder het recht heeft naar zijn land terug te keren.38 Deze stelling werd later bevestigd door
het Uitvoerend Comité van de Hoge Vertegenwoordiger voor de Vluchtelingen van de Verenigde Naties.39 Hoewel dit een vrijwillig recht lijkt, gaat de literatuur ervan uit dat dit recht ook gebruikt kan
worden voor de onvrijwillige terugkeer.40 In internationale akkoorden kan overeengekomen worden
welke voorwaarden bestaan om over te gaan tot een terugkeer.41 Landen kunnen dus meer gegevens
vereisen dan louter de nationaliteit. Deze gegevens moeten de EU of de lidstaten verkrijgen opdat zij
32 ETIAS en ECRIS-TCN zijn beide nieuwe databanken sinds 2017. 33 Infra voetnoten 438 en 439.
34 Zie bijlage 1.
35 Turkije maande irreguliere personen personen aan naar de grens met Griekenland te gaan onder het mom dat de grens open was.
Hetgeen ook het geval was voor de Turkse grens. Griekenland, daarentegen, hield de grens gesloten zodat de irreguliere personen het land en zo de EU niet binnenkonden.
36 X, “Erdogan vows to keep border open, compares Greece’s response to the Nazis”, Euractiv, 11 maart 2020, https://www.euractiv.com/section/justice-home-affairs/news/erdogan-vows-to-keep-border-open-compares-greeces-response-to-the-nazi/, geraadpleegd op 23 april 2020.
37 K. HAILBRONNER, Nationality in Public International and European law, 2006, Amsterdam University Press.
38 Art. 13§2 UVRM en Art. 12§4 ICCPR. Het UVRM wodt algemeen beschouwd als gewoonterecht daar waar het ICCPR een
internationale conventie is waarbij op dit ogenblik 172 verdragspartijen bij zijn aangesloten waaronder de EU, de lidstaten van de EU en Pakistan.
39 Executive Committee 46th seession, General Conclusion on International Protection of Refugees, No. 77 (XLVI) onder k), 20 Oktober 1995,
A/50/12/Add. 1; Executive Committee 47th session, “General Conlusion on International Protection of Refugees”, No 79 (XLVII) onder u), 16 Oktober 1996, A/51/12/Add. 1.
40 K. HAILBRONNER, Nationality in Public International and European law, 2006, Amsterdam University Press. 41 Zie onder titel voorwaarden voor terugkeer.
Wannes Bellaert
16
een persoon kunnen terugsturen. Voor het verkrijgen van deze informatie heeft de wetgever hervormingen aan het terugkeerbeleid aangebracht. Een antwoord zoeken op volgende vraag is van groot belang voor dit onderzoek: Welke mogelijkheden bieden de hervormingen aan het terugkeerbeleid om de identiteit van een Pakistaan te achterhalen en de persoon terug te sturen?
(c)
Mensenrechten
Wetgeving maken is nooit een sinecure en het risico om aan een mensenrecht te raken is groot. Door de druk van rechtse tot extreemrechtse politieke partijen moet de EU-wetgever bij het asiel- en migratierecht extra waakzaam zijn om de mensenrechten te beschermen.42 Toch houden de Europese
Commissie en het Europees Parlement vast aan de mensenrechten en de rechtstaat.43 Zij kunnen hierbij
steeds terugvallen op het Handvest, dat de mensenrechten in de EU opsomt en primair recht is.44
Het begrip mensenrechten mag in de context van asiel en migratie niet beperkt worden tot het recht op asiel en het non-refoulementbeginsel. Mensenrechten moeten breed benaderd worden. Daarom dient ook de menselijke waardigheid45, de bescherming van persoonsgegevens46, het gelijkheidsbeginsel47,
het verbod op discriminatie48, de rechten van het kind49, het recht op inzage in documenten50 in
rekening te worden gebracht en het recht op toegang tot een rechter51. Het Handvest voorziet niet alleen
in de bescherming van bovenstaande rechten en principes, maar voorziet ook in een mogelijke beperking ervan.52 Beperkingen die geheel conditioneel zijn. Achterhalen of een aangenomen wet in
overeenstemming is met de mensenrechten is essentieel. Achterhalen of alle doorgevoerde hervormingen in het terugkeerbeleid in overeenstemming zijn met de mensenrechten is niet de bedoeling van dit onderzoek. Op de interoperabiliteitsverordeningen is grootschalige kritiek gekomen, omdat de EU-wetgever misschien een te grote inbreuk gepleegd heeft op het recht op
42 M. RATKOVIC, “Migrant Crisis and Strenghtening of the Right wing in the European Union, , 2017, P. 47-60, https://www.researchgate.net/publication/322312085_Migrant_crisis_and_strengthening_of_the_right_wing_in_the_European_Uni on, geraadpleegd op 12 mei 2020.
43 Arrest van 24 juni 2019, Europese Commissie t. Republiek Polen, C-619/18, EU:C:2019:615; Arrest van 5 november 2019, Europese
Commissie t. Republiek Polen , C-192/19, EU:C:2019/924; Europees Parlement; Verslag over een voorstel houdende een verzoek aan de Raad om overeenkomstig artikel 7, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie te constateren dat er een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending door Hongarije van de waarden waarop de Unie berust (2017/2131 (INL)), A8-0250/2018, 4 juli 2018.
44 Art. 6(1)(1) VEU iuncto Art. 1(2) VWEU iuncto Verklaring 17 iuncto Arrest van 15 juli 1964, Flaminio Costa t. E.N.E.L., 6/64,
EU:C:1964:66.
45 Art. 1 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, PB C 326, 26 oktober 2012, P. 391-407 (hierna Handvest). 46 Art. 8 ibid.
47 Art. 20 ibid. 48 Art. 21 ibid. 49 Art. 24 ibid. 50 Art. 42 ibid.
51 Art. 47 ibid; Arrest van 14 mei 20020, FMS e.a. t. Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C-924/19, EU:C:2020:367, paragraaf 143.
Wannes Bellaert
17
databescherming.53 De niet-overeenstemming met de mensenrechten van bepaalde hervormingen van
het terugkeerbeleid zou minstens een gedeeltelijke nietigheid of ongeldigheid tot gevolg hebben. Dat verhoogt wederom de druk op de EU. Aangezien het onderzoek zich gedeeltelijk toespitst op de hervormingen van het terugkeerbeleid omtrent het verkrijgen van identiteitsgegevens, is het van wezenlijk belang te achterhalen of de hervormingen in overeenstemming zijn met het recht op databescherming.
Methodologie en beperkingen
Om bovenstaande centrale onderzoeksvraag te beantwoorden vereist dit onderzoek voornamelijk wetgevingsanalyse. Om de ware toedracht van de wetgeving te begrijpen, zullen de primaire en secundaire rechtsbronnen, de voorbereidende documenten van de wetgeving en de wetenschappelijke juridische literatuur onderzocht worden. Daarnaast zal ook de relevante rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) geconsulteerd worden, ter aanvulling van de rechtspraak van het Hof van Justitie (hierna: het Hof) om het recht op databescherming te verduidelijken.
De hervormingen van GEAS vormen niet de essentie van dit onderzoek. Vele basisregels zoals de Dublinverordening, asielerkenningsrichtlijn en asielprocedurerichtlijn zijn nog niet hervormd. Deze zullen wel aan bod komen indien het relevant is voor dit werk.
Het onderzoek zal zich toespitsen op de procedurele elementen van de terugkeer van irreguliere personen. Het onvermogen om personen terug te sturen lijkt zich immers niet te situeren op het operationele vlak, maar veeleer op het procedurele vlak. Met het procedurele vlak worden volgende zaken bedoeld: het achterhalen van de identiteit, de voorwaarden voor een terugkeer naar Pakistan en het verkrijgen van reisdocumenten. Deze laatste twee komen aan bod in het EU-Pakistanterugkeerakkoord. Sinds de hervormingen van 2015 wordt ook werk gemaakt van het eerste. Pakistan behoort tot één van de achttien landen waarmee de EU een terugkeerakkoord heeft afgesloten.54 De NADRA bevat gegevens van veel Pakistaanse burgers.55 Toch is de terugkeer naar
53 E. BROUWER, “Interoperability of Databases and Interstate Trust: a Perilous Combination for Fundamental Rights”, 25 mei 2019,
https://eumigrationlawblog.eu/interoperability-and-interstate-trust-a-perilous-combination-for-fundamental-rights/, geraadpleegd op 16 mei 2020; S. CARRERA, “Towards interoperable justice Interoperability and its asymmetry in acces rights EU digital citizens”,
http://www.migrationpolicycentre.eu/towards-interoperable-justice/, geraadpleegd op 16 mei 2020; T. QUINTEL, “Why should we care about the Privacy of Asylum seekers?” http://www.migrationpolicycentre.eu/privacy-of-asylum-seekers/, geraadpleegd op 16 mei 2020.
54 Het betreft Albanië, Armenië, Azerbaijan, Bosnië Herzegovina, Georgië, Hong Kong, Kaapverdië, Macao, Moldavië, Montenegro,
Noord-Macedonië, Oekraïne, Rusland, Servië, Sri Lanka, Turkije en Wit-Rusland.
Wannes Bellaert
18
Pakistan minder succesvol als de terugkeer naar andere landen met dezelfde mogelijkheden waarmee de EU een terugkeerakkoord heeft afgesloten.56
De wijze waarop de operationele terugkeer plaatsvindt, kan een schending vormen van het recht op asiel en het non-refoulement beginsel. Het procedurele aspect kan dat minder. Procedures gaan veel meer over informatie, data en persoonlijke gegevens. Databescherming is een recht in het Handvest.57
Mogelijks vormen bepaalde hervormingen aan het terugkeerbeleid van de EU een inbreuk op het recht op databescherming, met een mogelijke nietigheid of ongeldigheid tot gevolg.
Verdere verloop
Dit onderzoek is opgedeeld in drie delen. Het eerste deel betreft het juridisch kader van dit onderzoek. Het tweede deel betreft de juridische analyse van de hervormingen. In het derde deel volgt het besluit van dit onderzoek.
In het eerste deel zullen achtereenvolgens de relatie tussen de EU en Pakistan besproken worden, ten tweede het GEAS, ten derde het terugkeerbeleid van voor 2015 en tot slot het recht op databescherming. In het tweede deel zullen volgende zaken aan bod komen. Ten eerste: de hervormingen aan het terugkeerbeleid. Ten tweede: de overeenstemming van de interoperabiliteitsverordeningen en de doorgeven aan derde landen van signaleringen in het SIS met het recht op databescherming. Ten derde: bepaalde niet aangepakte problemen.
56 G. GRUGALASHVILI, “Role of the Georgian Readmission Case Mangament Electronic System (RCMSES) in the Implementation of
the Readmission Agreements”, 2018; Infra voetnoot 67.
Wannes Bellaert
19
HET JURIDISCH KADER
Relatie EU Pakistan
(a)
Historiek
In 1962 kwamen de diplomatieke relaties tussen Pakistan en de Europese Economische Gemeenschap tot stand.58 In 1970 werd een eerste thematisch handelsakkoord in verband met handgemaakte
producten afgesloten.59 In 1976 werd overgegaan tot een Algemeen Commercieel
Samenwerkingsakkoord.60 Nog eens 10 jaar later werd overgegaan tot het sluiten van een
Ontwikkelingssamenwerkingsakkoord.61 In 2004 werd een nieuw Samenwerkingsakkoord gesloten.62
Een logische opstap zou een Vrijhandelsakkoord zijn. Het is echter weinig waarschijnlijk dat deze stap in de eerstkomende jaren zal plaatsvinden aangezien Pakistan daardoor zijn GSP+ statuut zou verliezen.63 Daarbij komt dat het GSP het perfecte kader biedt voor de EU om derde landen bepaalde
zaken op indirecte wijze te gaan opleggen. Opleggen is mogelijks een te beladen woord, al moeten weliswaar bepaalde voorwaarden vervuld zijn vooraleer een land kan genieten van het GSP. De meeste voorwaarden houden in dat het land in kwestie bepaalde internationale verdragen moet ratificeren die verband houden met de mensenrechten.64 Zo heeft Pakistan in 2010, de ICCPR goedgekeurd waaruit
(zoals eerder vermeld) het recht voortvloeit van een eigen burger om terug te keren naar het thuisland.65
Naar aanleiding van het Samenwerkingsakkoord zijn de EU en Pakistan ook overgegaan tot het sluiten van een soort road map of memorandum of understanding (hierna: MoU).66 Het eerste MoU liep van 2012
tot 2017 en stelde in beperkte termen dat er samenwerking en informatie-uitwisseling moest zijn
58 Europese Economische Gemeenschap Commissie, Mededelingen vertegenwoordigers en missie bij de gemeenschap, PB 96, 13 oktober
1962, P. 2428/62.
59 Akkoord tussen de Europese Economische gemeenschap en Pakistan betreffende de handel in met de hand vervaardigde produkten
(handicrafts), PB L 176, 10 augustus 1970, P. 3–4.
60 Overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Islamitische Republiek Pakistaninzake samenwerking op
handelsgebied - Bijlage I Gemeenschappelijke verklaring betreffende de werking van de gemengde commissie - Bijlage II Verklaring van de Europese Economische Gemeenschap betreffende tariefaanpassingen en andere maatregelenter bevordering van de handel - Bijlage III Verklaring van de Islamitische Republiek Pakistan betreffende tariefaanpassingen en andere maatregelen ter bevordering van de handel, PB L 168, 28 juni 1976, P. 2–6.
61 Overeenkomst, betreffende commerciële, economische en ontwikkelingssamenwerking tussen de Europese Economische
Gemeenschap en de Islamitische Republiek Pakistan – Verklaringen van de partijen – Pb. L. 108, 25 april 1986, P. 2-8.
62 Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Islamitische Republiek Pakistan inzake partnerschap en
samenwerking – Slotakte – Slotakte – Slotakte , Publicatieblad Nr. L 378, 23 december 2004, P. 0023 – 0036.
63 Art. 4 lid 1, onder b) Verordening (EU) Nr. 978/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012, houdende
toepassing van een schema van algemene tariefpreferenties en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 732/2008 van de Raad, Pb L 303, 31 oktober 2012, P. 1-82.
64 Art. 9 lid 1 en Bijlage VIII Verordening (EU) Nr. 978/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012, houdende
toepassing van een schema van algemene tariefpreferenties en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 732/2008 van de Raad, Pb L 303, 31 oktober 2012, P. 1-82.
65 United Nations Treaty Series, Treaties and International agreement registered or filled an recorded with the Secretariat of the United
Nations, Volumes 2677-2678, Annex A, 2010, P. 230.
Wannes Bellaert
20
omtrent migratie.67 Daaraan werd toegevoegd dat het terugkeerakkoord dat in 2010 werd gesloten
moest worden geïmplementeerd.68 Reeds in 2011 bleek dat het akkoord niet afdoende werd uitgevoerd.
Toch onderschreef de EU het MoU. Dit kreeg geen navolging bij het volgende MoU. Al kan de evolutie in het nieuwe MoU ook verklaard worden door andere gebeurtenissen in 2015. Het terugkeerakkoord moet volgens het nieuwe MoU een “full and effective implementation” verkrijgen.69 Deze woorden kregen
navolging doordat Pakistan erop gewezen werd dat het migrantensmokkel en mensensmokkel moet aanpakken. Het nieuwe MoU streeft naar een verbetering van de reguliere wijze waarop burgers het grondgebied van beide partners kunnen bereiken. Dit laatste mag gezien worden als een toegeving aan Pakistan. Of dit een allusie vormt op het verlenen van VISA-facilitering is onduidelijk, maar dit is aannemelijker geworden sinds het nieuwe ETIAS. Het laatste systeem controleert personen waarvoor geen visum vereist is.70 In het kader van de verschillende akkoorden en MoU’s worden ook
verschillende bijeenkomsten gehouden tussen beide partijen. Daar wordt vaak de aandacht gelegd op het verder implementeren van het akkoord en naar mogelijkheden gezocht om het akkoord te kunnen verbeteren. Op één van deze bijeenkomsten werd het startschot gegeven van het Readmission Case Management System (hierna: RCMS).71 De bedoeling van het systeem is de uitwisseling van informatie
sneller en efficiënter te laten verlopen.72
Deze evolutie schept het idee van een goed ontwikkelde band tussen de twee partners. Dit is mogelijks een overschatting van de situatie. Door problemen omtrent het sluiten van het samenwerkingsakkoord uit 2004, zag Pakistan zich genoodzaakt in te gaan op het verzoek tot het sluiten van een terugkeerakkoord.73 Dat in het nieuwe MoU verregaandere maatregelen te vinden zijn kan mogelijks
verklaard worden door de grote invloed die China in het land probeert te verwerven.74 Wat de
motivatie van Pakistan ook moge zijn, het lijkt niet verkeerd vragen te stellen naar de mate waarin
67 Eurostat, “Third country nationals ordered to leave – annual data (rounded)”; Eurostat, “Third country nationals returned following
an order to leave – annual data (rounded)”.
68 EU-Pakistan Strategic Engagement Plan 2019, 25 juni 2019. 69 Ibid.
70 Verordening (EU) 2018/1240 van het Europees Parlement en de Raad van 12 september 2018 tot oprichting van een Europees
reisinformatie- en -autorisatiesysteem (Etias) en tot wijziging van de Verordeningen (EU) nr. 1077/2011, (EU) nr. 515/2014, (EU) 2016/399, (EU) 2016/1624 en (EU) 2017/2226, PB L 236, 19 september 2018, P. 1–71. (ETIAS-verordening).
71 Europese Commissie, EU and Pakistan commit to fully implement the EU-Pakistan Readmission agreement, 2 februari 2016; NADRA,
“Readmission Case Management System”, http://rcms.nadra.gov.pk/#, geraadpleegd op 16 maart 2020.
72 Ibid; IOM, “Pakistan”, https://eea.iom.int/Pakistan, geraadpleegd op 14 mei 2020.
73 N. P. Coleman, European Readmission Policy: Third Country Interests and Refugee Rights, Leiden, Boston, 2009, P. 184; Europese
Commissie, Voorstel voor een Besluit van de Raad betreffende de ondertekening van de overnameovereenkomst tussen de Europese Gemeenschap en Pakistan en Voorstel voor een Besluit van de Raad betreffende de sluiting van de overnameovereenkomst tussen de Europese Gemeenschap en Pakistan, 6 maart 2009, COM(2009) 106 final, P. 2.
74 Directorate-General For External Policies European Parliament, In-depth Analysis Pakistan and China: ‘Iron borthers’ forever?, 18
Wannes Bellaert
21
Pakistan het terugkeerakkoord wil implementeren. Daarnaast mogen ook de interne onenigheden en het beperkte aantal zaken die het land bijeenhouden niet worden vergeten.75
(b)
Voorwaarden voor terugkeer
De terugkeer van een irreguliere persoon naar Pakistan dient niet alleen te voldoen aan procedurele voorwaarden, maar ook aan materiële voorwaarden. De procedurele vereisten hebben betrekking op termijnen en de uitvoering van de terugkeer. Materiële voorwaarden zijn gegevens die de documenten van terugkeer dienen te bevatten. De materiële vereisten zijn tweedelig: enerzijds de basisvoorwaarden, anderzijds de additionele voorwaarden. De basisvoorwaarden moeten voldaan worden; de vervulling van de additionele voorwaarden is een optie en dus niet verplicht. In het terugkeerakkoord met Pakistan is telkens voorzien wat vereist is om over te gaan tot de terugkeer van een persoon in beider richtingen.76 Hoewel het akkoord met Pakistan een vergelijkbare structuur vertoont met de andere
akkoorden gesloten door de EU, valt op dat ondanks de gelijke structuur, het akkoord met Pakistan veel duidelijker is. In het akkoord wordt duidelijk het onderscheid gemaakt tussen basisvoorwaarden en additionele voorwaarden. Dit onderscheid is niet altijd duidelijk in de andere akkoorden gesloten door de EU.77 Hierna zal worden overgegaan tot het analyseren van de materiële voorwaarden gevolgd
door de procedurele voorwaarden.
Het akkoord met Pakistan stelt volgende materiële voorwaarden: nationaliteit, naam, voornaam, geboortedatum, geboorteplaats en laatste woonplaats.78. In het akkoord zelf wordt op één materiële
voorwaarde zeer nadrukkelijk ingegaan, met name deze met betrekking tot de nationaliteit. In de bijlagen aan het akkoord wordt telkens uitgeklaard hoe kan worden vastgesteld of een persoon wel dan niet de nationaliteit heeft van een van deze verdragspartijen. Dit beperkt op directe wijze de mogelijkheid voor de EU om wetgevend tussen te komen gezien het principe van Pacta sunt servanda en de onmogelijkheid om wetgeving in te roepen tegen verdragen.79 Zoals soms het geval is gooien
personen elk document ter identificatie weg80 of worden zij dat afgenomen81.Daarom is voorzien in
onderzoek van de nationaliteit door middel van consuls.82 Het weggooien van identiteitsdocumenten
brengt nog een groter probleem met zich mee, het wordt quasi onmogelijk de materiële
75 T. MARSHALL, De geografische factor, De GEUS, 2015, P.206 -229.(De auteur schreef over Pakistan het volgende: “er zijn vijf zaken die
Pakistan bijeenhouden: Islam, cricket, de inlichtingendiensten, het leger en de angst voor India.” P.213).
76 Art. 1 onder b) en c) Pakistan overeenkomst.
77 Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Republiek Kaapverdië inzake de overname van personen die zonder vergunning op
het grondgebied verblijven, PB L 282, 24 oktober 2013, P. 15–34. (Telkens wordt hierbij bepaald dat alle gegevens moeten worden doorgegeven “voor zover mogelijk”.
78 Art. 5(1) Pakistan overeenkomst.
79 Art. 26 en 27 Weens Verdragen Verdrag; Art. 3 lid 5 VEU en Arrest van 27 Februari 2018 Western Sahara Campaign UK, C-266/18,
EU:C:2018:118, paragraaf 47.
80 Fedasil, Asylum in Belgium, 2014, D/2014/10.053/3, P 5.
81 United Nations Office on Drugs and Crime, Issue Paper Smuggling of Migrants by Sea, 2011, P.26. 82 Art. 6 lid 4 Pakistan Overeenkomst.
Wannes Bellaert
22
basisvoorwaarden te vervullen. In tegenstelling tot de nationaliteitsvoorwaarde is dit niet geregeld in het akkoord. Het gebrek aan internationale regels laat ruimte voor de EU om te reguleren, hetgeen zij na 2015 verschillende keren gedaan heeft. Daarmee probeerde de EU de gebrekkige identificatie tegen te gaan. Vooralsnog is het echter geheel onduidelijk wat de impact van deze maatregelen is. Eén van de belangrijkste elementen hiervan vormen de interoperabiliteitsverordeningen van 22 mei 2019.
De procedurele vereisten zijn eveneens tweeledig, enerzijds de na te leven termijnen en anderzijds de uitvoering van de terugkeer. De termijnen die gesteld worden, zijn vrij beperkt. Twee termijnen zijn van belang. De eerste betreft de éénjarige termijn om een overnameverzoek in te dienen. Deze termijn start op het moment dat de verzoekende staat op de hoogte is van de aanwezigheid van een irreguliere persoon.83 De tweede termijn is er één van 30 dagen binnen de welke de partij die het overnameverzoek
ontvangt moet antwoorden.84 In bepaalde gevallen gaat het in werkelijkheid om een termijn van één
jaar en meer.85 De oorzaak van dit laatste lijkt echter niet eenvoudig te achterhalen. Enerzijds kan het
duiden op politieke onwil, anderzijds op een gebrekkige communicatie die de procedure uitermate lang vertraagt. Voor de uitvoering van de terugkeer moet er voorafgaand contact zijn tussen de autoriteiten van de twee landen in kwestie.86 Dit laatste leidt ertoe dat een soort tegenstelling ontstaat tussen de
intentie van de overeenkomst, hetgeen de titel van het akkoord suggereert, en hetgeen in realiteit het geval is. De titel vermeldt dat het gaat om een uitlevering zonder autorisatie daar waar het in realiteit onmogelijk is over te gaan tot terugkeer van personen zonder medewerking van het land in kwestie. Deze benaderingswijze wordt versterkt aangezien het aan Pakistan is om reisdocumenten te verschaffen om de persoon weder toelating te verschaffen tot het Pakistaanse grondgebied.87 De
tegenstelling omtrent autorisatie werd duidelijk voor Griekenland toen verschillende personen met de Pakistaanse nationaliteit verboden werd van het vliegtuig te stappen omdat Pakistan dit niet geautoriseerd had.88 Bijgevolg dienden alle personen op het vliegtuig waarvoor geen akkoord was met
Pakistan terug te keren naar Griekenland. Al deze procedurele vereisten vormen dan ook één van de problemen naast vele andere.
(c)
Het gebrekkige succes van het akkoord
Zoals al in het voorgaande stuk is gebleken zijn er verschillende problemen met betrekking tot de terugkeer naar Pakistan. In het volgende stuk wordt de gebrekkige uitvoering van het akkoord
83 Art. 8(1) EU-Pakistanterugkeerovereenkomst. 84 Art. 8 (2) ibid.
85 Europees Migratienetwerk, Good practices in the return and reintegration of irregular migrants: Members States’ entry bans policy and use of readmission agreements between Member states and third countries, 2014, P. 22.
86 Art. 9 EU-Pakistanterugkeerovereenkomst. 87 Art. 3 lid 2 ibid.
Wannes Bellaert
23
aangehaald. Deze analyse zal betrekking hebben op Pakistan (i), de lidstaten (ii) en de Europese Commissie (iii).
(i)
Gebrekkig succes door Pakistan?
De voorheen vermelde situatie tussen Pakistan en Griekenland deed zich voor na een niet te vergeten moment in de relaties tussen de EU en Pakistan. Naar aanleiding van de vluchtelingenproblematiek in 2015 en het feit dat de EU op grote schaal gebruik wenste te maken van het akkoord, werd het akkoord eenzijdig opgeschort door Pakistan.89 Daarop trachtte de Europese Commissie het probleem op te
lossen door in dialoog te treden met Pakistan. Dit resulteerde in afspraken tussen Pakistan en de EU.90
De essentie van de afspraken hield in dat het akkoord verder zou worden uitgevoerd, maar dat de EU zich aan verstrengde voorwaarden moet houden vooraleer een terugkeer kan plaatsvinden.91 Hierbij
dienen twee opmerkingen te worden gemaakt. Een eerste opmerking is dat zelfs nadat de afspraken gesloten werden er nog steeds problemen waren met terugkeerverzoeken vanuit Griekenland en de rest van de EU.92 Een tweede opmerking is dat de Europese Commissie erkend heeft dat de
voorwaarden, die het met Pakistan is overeengekomen, in strijd zijn met het terugkeerakkoord.93
E
en ander element dat ook in rekening moet worden gebracht, is de werking van de Pakistaanse overheid. Bij een studie94 van het Pakistaanse recht uit 2012 worden verschillende problemen duidelijk.Gezien het gebrekkige onderzoek naar de Pakistaanse wetgeving in het Engels of Frans, is enkel de studie uit 2012 een goed beschikbare bron. In de studie komt duidelijk naar voor dat de wijze waarop de Pakistaanse overheid te werk gaat inefficiënt is. Zo zijn verschillende overheidsinstellingen betrokken in het nagaan van de identiteit en nationaliteit van een persoon.95 Daarbij komt dat er soms
overlap bestaat tussen de bevoegdheden van deze instellingen. Hetgeen op zijn beurt leidt tot
89 X, “Pakistan suspends readmission agreements with western countries”, Dawn.com, 6 November 2015, https://www.dawn.com/news/1217897, geraadpleegd op 10 Maart 2020.
90 Van een akkoord lijkt slechts geen sprake te zijn aangezien het quasi onmogelijk is hierover enig document terug te vinden. 91 De inhoud van het akkoord zelf blijft confidentieel. Toch rapporteren officiële en officieuze bronnen over de inhoud van het akkoord.
In de toekomst zou er sprake zijn van gemeenschappelijke identificatieprocedures, zou gebruik gemaakt worden van biometrische data en moet Pakkistan antwoorden binnen de voorzien termijn. Volgens S. Carrera, Implementation of EU Readmission Agreements, Identity
Determination Dillemmas and the Blurring of Rights, Springer Open, 2016, P. 18 en H. Sajid, “Pakistan, EU reach consensus on deportation”,
Dunya News Report,31 maart 2016, https://dunyanews.tv/en/SpecialReport/321738-Pakistan-EU-reach-consensus-on-deportation-of-mig, geraadpleegd op 14 mei 2020.
92 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, De Europese Raad en de Raad Eerste voortgangsverslag over het
Partnerschapskader met derde landen in het kader van de Europese migratieagenda, 18 oktober 2016, COM (2016) 700 final, P. 12; Daarnaast zal in het vervolg van de analyse nagegaan worden of er in de cijfers kan worden vastgesteld of er een probleem aanwezig is of niet.
93 Parlementaire vraag, van Fernando Ruas, P-015491/2015, 7 december 2015 beantwoord door mevrouw Malmström op 12 Februari
2016. In haar antwoord stelt ze dat de nieuwe voorwaarden geïntroduceerd door de Pakistaanse autoriteiten “contradict certain provisions of the Readmission Agreement”. Dit wordt lijkt tegengesproken door een andere lid van de Europese Commissie mevrouw Mogherini die een andere Parlementaire Vraag van Jeroen Lenaerts, E-014967/2015, 24 november 2015 beantwoorde op 25 april 2016. In dat antwoord stond namelijk te lezen dat oplossingen “de overnameprocedure … verhelderen en soepeler … doen verlopen”.
94 Research Society of International law Pakistan, “EU-Pakistan Readmission Agreement Desk review report”, December 2012. (Een
studie uit 2012 kan als verouderd worden beschouwd. Al moeten twee opmerkingen daarbij worden gemaakt. Ten eerste is het één van de enige onderzoeken in het Frans of Engels.
Wannes Bellaert
24
vertragingen in de gehele procedure.96 Dit laatste aanpakken zou een versnelde en verbeterde
procedure kunnen bewerkstelligen.
Stellen dat de Pakistaanse overheid niet de drijvende kracht is achter het terugkeerakkoord, is geen leugen. Al mag de bijdrage niet onderschat worden. Het laatste deel wekt dan wel de indruk dat Pakistan het akkoord alleen maar tracht te ondermijnen, toch werkt Pakistan goed mee in het kader van het RCMS.97 Om vast te stellen hoe Pakistan dit benadert moet steeds rekening gehouden worden met
de context van het land en het feit dat Pakistan steeds onder grote druk staat.98
(ii)
Gebrekkig succes door de lidstaten?
Om het terugkeerakkoord vlotter te laten verlopen, is het mogelijk om bilaterale protocollen tussen één of meerdere lidstaten en Pakistan te sluiten.99 De reden hiervoor is de beperking van de bevoegdheden
van de EU.100 De akkoorden gesloten tussen de EU en het derde land hebben geen betrekking op de
implementatie van de terugkeer. Dit laatste moet dan ook geregeld worden door middel van deze protocollen.101 Het sluiten van dergelijke protocollen blijkt echter niet van een leien dakje te lopen daar
bepaalde lidstaten niet makkelijk hun handtekening zetten.102 Dit laatste kan de spoedige terugkeer van
personen verhinderen, al maakt het gebrek aan dergelijke protocollen het ook moeilijk de mogelijke impact ervan in te schatten. Het Verenigd Koninkrijk heeft geen dergelijk akkoord afgesloten met Pakistan en stuurde de voorbije jaren de meeste personen terug.103 Al spelen er uiteraard andere
elementen in de relatie tussen het Verenigd Koninkrijk en Pakistan.104 Het is dus heel moeilijk vast te
stellen wat de bijdrage kan zijn van het afsluiten van bepaalde protocollen.
(iii)
Gebrekkig succes door de Europese Commissie?
Verschillende lidstaten hebben gedurende lange tijd gebruik gemaakt van akkoorden die gesloten waren vooraleer het terugkeerakkoord werd gesloten tussen de EU en Pakistan. Een verdere uitvoering
96 Ibid. P. 71-73. 97 Infra voetnoot 602.
98 Het land heeft problemen met Afghanistan en Indië. Het heeft zeer goede relaties met China. Hierdoor zou Pakistan zich op
vriendelijke wijze kunnen verzetten en hechtere banden aangaan met de EU.
99 Art. 17 EU-Pakistanterugkeerakkoord. 100 Art. 2 lid 2 VWEU en Protocol 25.
101 Directorate General For Internal Policies Policy Department C: Citizens’ Rights and Constitutional Affairs Civil Liberties, Justice and
Home Affairs, Readmission Policy in the European Union, Brussel, September 2010, P. 18.
102 Europees Migratienetwerk, 2016 Annual Report on Asylum and Migration Policy in Belgium, June 2017, P. 88.
103 Er is geen bewijs te vinden dat een dergelijk billateraal akkoord bestaat. In 2014 bleek uit het Europees Migratienetwerk, EMN Annual Report on Immigration and Asylum 2014, juni 2015, P. 90 dat nog geen dergelijk akkoord gesloten werd. Ook in volgende rapporten wordt
daarvan geen melding gemaakt; S. CARRERA, Implementation of EU Readmission Agreements, Identity Determination Dillemmas and the
Blurring of Rights, Springer Open, 2016, P. 43.
104 Center for Global Development, “Aid to Pakistan by the Numbers”, 2013, https://www.cgdev.org/page/aid-pakistan-numbers,
geraadpleegd op 13 mei 2020; The Commonwealth, “Member Countries”,
https://thecommonwealth.org/regions/pan-commonwealth, geraadpleegd op 17 maart 2020. Toch verklaren de statistieken uit voetnoot 67 ook veel. Zo valt op dat jaar na jaar het aantal personen die irregulier aanwezig waren op het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk en het aantal persoon die een terugkeerbesluit kregen op systematische wijze overeenstemmen.
