De dynamiek van lokaal integratiebeleid: integratiebeleid Amsterdam, Rotterdam en Den Haag 1998-2014

(1)

(2)

1

Masterthesis

De dynamiek van lokaal integratiebeleid

Integratiebeleid Amsterdam, Rotterdam en Den Haag tussen 1998 en 2014

Master Management van de Publieke Sector

Universiteit Leiden, Faculteit Governance and Global Affairs, Instituut Bestuurskunde

Auteur: Anne Marke Bakhuizen s1890522

Begeleider: dr. G.E. Breeman Tweede lezer: dr. V.E. Pattyn

(3)

2

Titel De dynamiek van lokaal integratiebeleid. Integratiebeleid van Amsterdam,

Rotterdam en Den Haag 1998-2014

Auteur Anne Marke Bakhuizen

Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand en/of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of op enige andere manier zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteur.

(4)

3

Woord vooraf

Met deze scriptie sluit ik een intensief jaar af waarin ik mijn werkzaamheden voor de Immigratie-en Naturalisatiedienst heb gecombineerd met het volgen van de Master

Management van de Publieke Sector aan de Universiteit Leiden. Ik wil mijn vrienden, familie en collega’s hartelijk bedanken voor hun grote steun gedurende dit proces. Tevens wil ik mijn begeleider Gerard Breeman bedanken voor de prettige samenwerking en zijn gerichte

feedback die het onderzoek naar een hoger niveau heeft getild. Als medewerker van de IND kom ik dagelijks in aanraking met migranten en vluchtelingen die zich in Nederland vestigen. Met dit onderzoek hoop ik een bijdrage te leveren aan het integratieproces van deze mensen in de Nederlandse samenleving.

(5)

4 INHOUDSOPGAVE 1. INLEIDING p. 6 1.1. Aanleiding 1.2. Relevantie 1.3. Doelstelling 1.4. Vraagstelling 1.5. Leeswijzer 2. THEORETISCH KADER p.11 2.1. Framing

2.2. Theoretisch raamwerk Scholten

2.3. Dynamiek van beleid

2.4. Beleidslogica

2.5. Conceptueel model en verwachtingen

3. METHODEN VAN ONDERZOEK p.24

3.1. Onderzoeksopzet 3.1.1. Documentenonderzoek 3.1.2. Interviews 3.2. Operationalisering 3.3. Betrouwbaarheid en validiteit 4. ANALYSE p.34

4.1. Frames integratiebeleid Amsterdam

4.1.1. Diversiteit frame: 1998-2002

4.1.2. Burgerschap frame: 2002-2014

4.1.2.1. Burgerschap frame: 2002-2006

4.2. Beleidslogica integratiebeleid Amsterdam

4.2.1. Pragmatische logica: 1998-2002

4.2.2. Pragmatische en politieke logica: 2002-2006

4.3. Dynamiek integratiebeleid Amsterdam 1998-2014

4.4. Samenhang Amsterdamse integratiebeleid 1998-2014

4.5. Frames integratiebeleid Rotterdam

4.5.1. Multicultureel frame: 1998-2002

4.5.2. Assimilatie frame: 2002-2006

4.5.4. Talent frame: 2010-2014

(6)

5

4.6.2. Politieke logica: 2002-2006

4.6.3. Pragmatische en politieke logica: 2006-2010 4.6.4. Pragmatische en politieke logica: 2010-2014

4.7. Dynamiek integratiebeleid Rotterdam 1998-2014

4.8. Samenhang Rotterdamse Integratiebeleid 1998-2014

4.9. Frames integratiebeleid Den Haag

4.9.1. Multicultureel frame: 1998-2002

4.9.3. Assimilatie frame: 2010-2014

4.10. Beleidslogica integratiebeleid Den Haag

4.11. Dynamiek integratiebeleid Den Haag 1998-2014

4.12. Samenhang Haagse integratiebeleid 1998-2014

5. CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN p.82 5.1. Conclusies 5.2. Reflectie 5.3. Aanbevelingen LITERATUUR p.89 GERAADPLEEGDE BRONNEN p.91 BIJLAGEN

Bijlage 1: Frame analyse integratiebeleid Amsterdam, Rotterdam, Den Haag 1998-2014 Bijlage 2: Analyse beleidslogica Amsterdam, Rotterdam, Den Haag 1998-2014

Bijlage 3: Overzicht afgenomen interviews Bijlage 4: Format interviews

Bijlage 5: Transcript interview Jaap van der Aa (wethouder Amsterdam 1998-2002) Bijlage 6: Transcript interview Rob Oudkerk (wethouder Amsterdam 2002-2004) Bijlage 7: Transcript interview Andrée van Es (wethouder Amsterdam 2010-2014) Bijlage 8: Transcript interview Herman Meijer (wethouder Rotterdam 1998-2002) Bijlage 9: Transcript interview Leonard Geluk (wethouder Rotterdam 2004-2006) Bijlage 10: Transcript interview Rik Grashoff (wethouder Rotterdam 2008-2010) Bijlage 11: Transcript interview Korrie Louwes (wethouder Rotterdam 2010-2014) Bijlage 12: Transcript interview Pierre Heijnen (wethouder Den Haag 1998-2006) Bijlage 13: Transcript interview John Waalring (ambtenaar Den Haag 1998-2014)

(7)

6

1. INLEIDING

1.1. Aanleiding

Er is de afgelopen decennia veel gezegd en geschreven over het integratiebeleid in Nederland. Wat door de één als een groot succesverhaal wordt beschouwd is voor de ander een schoolvoorbeeld van een totale mislukking. Waar men het echter over eens kan zijn, is dat er zich de afgelopen decennia veel verschuivingen hebben voorgedaan in het uitgezette nationale integratiebeleid. In de jaren ‘70 werden er enkel ad-hoc maatregelen genomen voor migranten die als tijdelijke gastarbeiders werden beschouwd. In de jaren ‘80 was er voor het eerst een daadwerkelijk minderhedenbeleid voor migranten. Dit beleid had tot doel om sociale achterstanden weg te nemen bij etnische minderheden door het nemen van specifieke maatregelen, het bevorderen van gelijke behandeling en het stimuleren van emancipatie. Dit moest tot stand worden gebracht door het beleid tegelijkertijd te richten op het behoud van de culturele identiteit van de verschillende gemeenschappen. Gedurende de kabinetten Kok maakte het minderhedenbeleid in de jaren ‘90 plaats voor het integratiebeleid. Cultuur werd voortaan als een private aangelegenheid beschouwd en de focus kwam te liggen op de functie van het algemene beleid en taal- en inburgeringscursussen. Algemene maatregelen op het gebied van werk, huisvesting en onderwijs en meer kennis van de Nederlandse taal en -maatschappij moesten ervoor zorgen dat migranten een betere positie in de samenleving zouden innemen. Rond 2001 volgde wederom een kentering in het nationale integratiebeleid. Vanaf toen werd meer nadruk gelegd op de eigen verantwoordelijkheid van migranten voor hun trage integratie in de Nederlandse samenleving. Integratie werd niet langer gezien als sociale en institutionele participatie maar als loyaliteit ten aanzien van en identificatie met de Nederlandse waarden en normen. De genomen maatregelen lieten in deze periode geen of zeer weinig ruimte voor de publieke erkenning van de culturele identiteit van migranten (Entzinger, 2006). Vanaf 2010 trok de overheid zich steeds meer terug van het integratie domein waarmee het integratiebeleid opnieuw een nieuwe richting insloeg. Met de aanpassing van de Wet Inburgering in 2013 is de verantwoordelijkheid voor inburgering volledig bij migranten zelf komen te liggen (Scholten, 2016). Het hiervoor geschetste tijdsbeeld laat zien dat de maatregelen die de afgelopen decennia op nationaal niveau zijn genomen om integratie te bevorderen in grote mate van elkaar verschillen en soms zelfs ronduit tegenstrijdig te noemen zijn. Deze grote verschillen in het integratiebeleid zijn volgens Peter Scholten (2007) te verklaren doordat er verschil van mening is over

(8)

7

fundamentele vragen in het integratievraagstuk. De vraag wat integratie überhaupt betekent en op wie dit begrip van toepassing is werd de afgelopen decennia op tal van verschillende manieren beantwoord. Ook de vragen over de totstandkoming van integratie en de verhouding tot de samenleving als geheel kennen geen eenduidig antwoord. Het gebrek aan eenduidigheid heeft volgens Scholten geresulteerd in verschillende frames om betekenis te geven aan het vraagstuk van integratie. De verschillende frames hebben elkaar in hoog tempo opgevolgd en dit heeft geresulteerd in de vele verschuivingen die zich hebben voorgedaan in het integratiebeleid gedurende de afgelopen decennia. Het door Entzinger geschetste tijdsbeeld en de verklaring van Scholten richten zich op het nationale integratiebeleid. Al in de loop van de jaren tachtig is in Nederland echter een proces van decentralisatie van het integratiebeleid gestart. Het zwaartepunt van dit beleid kwam te liggen bij lokale overheden die in toenemende mate verantwoordelijk werden voor de implementatie van het integratiebeleid. Met de wet Inburgering Nieuwkomers kregen gemeenten vanaf 1998 de taak om de inburgering van migranten voor hun rekening te nemen (Tweede Kamer, 2004: 47-48). Hoewel hier met de aanpassing van de wet Inburgering in 2013 een eind aan kwam blijft het met name de lokale overheid die in de dagelijkse praktijk van de stad geconfronteerd wordt met de mogelijkheden en problemen die gepaard gaan met de komst van migranten. De bevolking van de grote Nederlandse gemeenten bestaat inmiddels voor een groot gedeelte uit allochtonen. Amsterdam, Rotterdam en Den Haag bestonden in 2015 voor respectievelijk 51%, 49,5% en 50% uit allochtonen (NRC, 2015). Uit onderzoek komt naar voren dat lokaal en nationaal integratiebeleid sterk van elkaar kan verschillen. De Zwart (2005) en Capanio en Borkert (2010) concluderen dat lokaal beleid aandacht blijft besteden aan etnische verschillen en groepsspecifieke maatregelen, terwijl het nationale beleid een “kleurenblinde” en harde aanpak voorschrijft. In navolging van zijn verklaring voor de vele verschuivingen in het nationale integratiebeleid verklaart Scholten (2008) dit verschil tussen nationaal en lokaal integratiebeleid tevens door te wijzen op het verschil in framing. In samenwerking met Poppelaars concludeert hij dat de nationale overheid en lokale overheden gebruik maken van verschillende beleidsframes in hun integratiebeleid. Achter de verschillende frames die gehanteerd worden gaat volgens Poppelaars en Scholten een eigen, karakteristieke logica schuil. Op nationaal niveau is er sprake van een ‘high politics’-logica waarin het integratievraagstuk sterk wordt gepolitiseerd en aan belangrijke gebeurtenissen en bredere onderwerpen als migratie en nationale eenheid wordt verbonden. Op lokaal niveau is er meer aandacht voor het bouwen van bruggen en een pragmatische aanpak om aan te kunnen sluiten op de dagelijkse praktijk van integratie in de stad (Poppelaars & Scholten, 2008: 347-352).

(9)

8

Scholten gaat met zijn onderzoeken in op verschillen in framing als oorzaak van een sterk wisselend nationaal integratiebeleid en op verschillen in framing en logica als oorzaken van discrepantie tussen nationaal en lokaal integratiebeleid. Dit onderzoek wil zich richten op de invloed van framing en logica op de dynamiek van lokaal integratiebeleid. Wordt lokaal integratiebeleid net als nationaal integratiebeleid gekenmerkt door een groot aantal verschuivingen of zorgen de gehanteerde frames en toegepaste logica op lokaal niveau voor meer continuïteit in het integratiebeleid?

1.2. Relevantie

De wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek ligt in haar focus op de dynamiek van lokaal integratiebeleid. Waar in eerder onderzoek de verschuivingen in het nationale integratiebeleid of de verhouding tussen nationaal en lokaal beleid centraal staan, richt dit onderzoek zich op de mate van continuïteit van lokale integratiemaatregelen en de oorzaken hiervan. Met dit onderzoek zal een gedetailleerd beeld ontstaan van de invloed van de gehanteerde frames en toegepaste beleidslogica op de dynamiek van het Amsterdamse, Rotterdamse en Haagse integratiebeleid tussen 1998 en 2014. Hiermee zal een aanvulling worden gegeven op de wetenschappelijke literatuur over de samenhang tussen framing, beleidslogica en de dynamiek van beleid. Dit onderzoek is daarnaast tevens maatschappelijk relevant. Zoals reeds vermeld is er al geruime tijd veel maatschappelijke discussie over het thema integratie in Nederland. De meningen over wat de meest gewenste vorm van integratie en daarmee of integratie mislukt of geslaagd is in Nederland, lopen sterk uiteen. Om dit maatschappelijke debat te kunnen voeren is het van belang dat er meer bewustzijn komt over verschillende frames en vormen van beleidslogica. Hierdoor kan er meer begrip ontstaan tussen voor- en tegenstanders van verschillende maatregelen die integratie moeten bevorderen. Daarnaast zal het meer inzicht verschaffen in de oorzaken van de verschillende meningen aangaande integratie. Tevens is dit onderzoek voor lokale overheden van belang aangezien het hun meer helderheid verschaft over de dynamiek van hun integratiebeleid. Gemeenten zijn de afgelopen jaren door de verhoogde asielinstroom met tienduizenden nieuwe statushouders geconfronteerd, waardoor het integratievraagstuk inmiddels weer bovenaan hun agenda staat. De afgelopen tijd zijn er veel gemeenten die uitdragen dat ze het integratiebeleid willen omgooien (NRC, 2017). Een overzicht van het gevoerde integratiebeleid in het verleden en inzicht in de oorzaken van de continuïteit of veranderlijkheid van het gevoerde integratiebeleid is van belang voor lokale overheden om goed overwogen en gefundeerde keuzes te kunnen maken bij het opstellen van maatregelen

(10)

9

ten behoeve van integratie. Dit onderzoek kan een duidelijke rol spelen om lokale overheden hierin te faciliteren.

1.3. Doelstelling

Het doel van dit onderzoek is een bijdrage leveren aan de kennis over de dynamiek van integratiebeleid door te onderzoeken in welke mate de framing en beleidslogica samenhangen met de continuïteit van de maatregelen die door de jaren heen worden genomen om integratie te bevorderen. Een theoretisch doel is om de literatuur over framing in nationaal integratiebeleid te verbinden aan lokaal integratiebeleid. Een meer praktische doelstelling is om meer bewustzijn te creëren in het beleidsdiscour aangaande framing. Hoewel integratie al geruime tijd een veelgebruikt begrip is in beleidsdocumenten wordt vaak nauwelijks expliciet aangegeven welke betekenis er wordt gegeven aan dit vraagstuk.

1.4. Vraagstelling

Om meer inzicht te krijgen in de dynamiek van lokaal integratiebeleid is de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd:

In hoeverre hebben framing en beleidslogica invloed op de dynamiek van het lokale integratiebeleid?

Om deze centrale vraag te beantwoorden is een tweetal deelvragen van belang.

1. In hoeverre heeft framing invloed gehad op de dynamiek van lokaal integratiebeleid?

Deze vraag zal beantwoord worden door de gehanteerde frames in het lokale integratiebeleid vast te stellen en deze te verbinden aan de mate van continuïteit in lokale maatregelen om integratie te bevorderen. Op grond van de theorie zijn bepaalde verwachtingen geformuleerd. Deze zijn vervolgens empirisch getoetst.

2. In hoeverre heeft beleidslogica invloed gehad op de dynamiek van lokaal integratiebeleid?

Deze vraag zal beantwoord worden door de gehanteerde beleidslogica in het lokale integratiebeleid vast te stellen en te verbinden aan de dynamiek van het lokale integratiebeleid. Op grond van de theorie zijn bepaalde verwachtingen geformuleerd. Deze zijn vervolgens empirisch getoetst.

(11)

10

De samenhang tussen framing, beleidslogica en de dynamiek van lokaal integratiebeleid vormt een essentieel uitgangspunt van dit onderzoek. Het toegepaste frame, de gehanteerde beleidslogica en de gekozen beleidsmaatregelen hangen nauw met elkaar samen en kunnen niet los van elkaar gezien worden. In het theoretisch kader zal nader uiteengezet worden op welke wijze de gehanteerde beleidslogica en het proces van framing invloed uitoefent op de dynamiek van het beleid.

1.5. Leeswijzer

Na deze inleiding zal in het theoretisch kader de theorie over framing en het theoretische raamwerk dat Scholten heeft opgesteld in zijn onderzoek naar framing op nationaal niveau aan bod komen. Tevens zal aandacht worden besteed aan de dynamiek van beleid en de verschillende vormen van beleidslogica. Het theoretisch kader zal worden afgesloten met een paragraaf waarin het conceptueel schema en de verwachtingen van dit onderzoek uiteen gezet zullen worden. Vervolgens zal in hoofdstuk vier een toelichting volgen op de wijze waarop dit onderzoek is uitgevoerd en zullen de relevante begrippen geoperationaliseerd worden. In hoofdstuk vijf zal de framinganalyse, de analyse van de gehanteerde beleidslogica en de analyse van de dynamiek van het lokale integratiebeleid uiteengezet worden en zal de samenhang hiertussen aan bod komen. Ten slotte zullen in hoofdstuk zes de conclusies en aanbevelingen van dit onderzoek worden gepresenteerd.

(12)

11

2. THEORETISCH KADER

Uit de inleiding volgt dat dit onderzoek zich zal richten op de invloed van framing en beleidslogica op de dynamiek van het lokale integratiebeleid. Dit theoretische kader zal toelichten wat er precies onder framing, beleidslogica en de dynamiek van beleid moet worden verstaan. Het theoretische raamwerk wat Scholten heeft opgetuigd in zijn onderzoek naar framing in nationaal integratiebeleid zal uiteengezet worden aangezien dit raamwerk tevens de basis vormt van dit onderzoek. Daarnaast zal nader worden ingegaan op de samenhang tussen framing, beleidslogica en de dynamiek van integratiebeleid.

2.1. Framing

Scholten is van mening dat de sterke wisselingen in het nationale integratiebeleid niet enkel het gevolg zijn van de manier waarop het probleem zich in de loop van de tijd heeft ontwikkeld alleen al omdat dezelfde ontwikkelingen op verschillende manieren worden geïnterpreteerd in het beleid. Wat er precies onder integratie moet worden verstaan is volgens Scholten ambigu en kan worden betwist (Scholten, 2007: 7, 294). Zoals reeds in de inleiding naar voren kwam, is het volgens Scholten essentieel om te erkennen dat het integratievraagstuk geen eenduidige betekenis heeft (Scholten, 2007: 293). Om te kunnen verklaren waarom er op verschillende manieren tegen integratie wordt aangekeken, moet rekening gehouden worden met een proces waarin verschillende feiten worden geselecteerd en waarin deze geselecteerde feiten vervolgens op verschillende wijze worden geïnterpreteerd. Met ‘framing’ wordt de selectieve en normatieve wijze bedoeld waarop actoren een complex en veelzijdig vraagstuk trachten te doorgronden. Rein en Schön (1994) omschrijven frames als ‘onderliggende structuren van opvattingen, waarnemingen en waarderingen die als basis dienen voor het selecteren, organiseren, interpreteren en begrijpen van een complexe realiteit’ (Rein & Schön, 1994: 23, 32). Een frame steunt op een onderliggende structuur van geloof, perceptie en waardering en geeft betekenis aan een complexe werkelijkheid. Met behulp van een frame kunnen richtlijnen worden opgesteld voor het analyseren, overtuigen en handelen met betrekking tot het vraagstuk (Rein & Rein & Schön, 1994: 23). Frames geven betekenis aan een vraagstuk door een duidelijk antwoord te geven op wat er precies aan de hand is. Een frame bestaat uit een viertal onderdelen die tezamen een vraagstuk op selectieve en normatieve wijze betekenis verlenen. Scholten (2007) noemt deze onderdelen de attributen van een frame. Het eerste attribuut is de terminologie dat een frame hanteert. Frames kunnen een vraagstuk op een bepaalde manier definiëren door gebruik te maken van specifieke concepten en metaforen. Het definiëren van de realiteit is de

(13)

12

eerste stap om de realiteit te framen. Taal is meer dan enkel een neutrale beschrijving van de realiteit aangezien het niet enkel de realiteit beschrijft maar ook een realiteit kan creëren. Bepaalde concepten kunnen een bepaalde betekenis geven aan gebeurtenissen met name als deze concepten in de loop van de tijd zelf een bepaalde historische betekenis hebben gekregen. Ze kunnen bepaalde onderwerpen ‘tastbaar’ en ‘echt’ maken door te verwijzen naar betekenissen die reeds algemeen bekend zijn. Specifieke concepten en metaforen spelen hierdoor een centrale rol in het framen van beleidsproblemen. Het tweede attribuut van het frame dat een belangrijke rol speelt in het framen van het probleem is de sociale classificatie van relevante groepen of categorieën. Het benoemen wiens probleem het is en waarom dit zo is vormt een belangrijk onderdeel van de framing. Met sociale classificatie wordt de definiëring van groepen die een gemeenschappelijk kenmerk in een bepaalde categorie delen bedoeld. Het kan een groot verschil maken of een vraagstuk zich specifiek richt op bepaalde bevolkingsgroepen (“Marokkanen”) of op algemenere categorieën (“Nieuwkomers”). De classificatie van groepen en categorieën is een subjectief en ambigu proces. Scholten verwijst naar Schneider en Ingram (1993; 1997) die aangeven dat door middel van sociale classificatie een bepaald beeld en perceptie over de machtsposities van groepen of categorieën wordt gecreëerd. Het kan serieuze praktische implicaties hebben of groepen en categorieën worden neergezet als bevoordeeld, afhankelijk of afwijkend. Het derde belangrijke attribuut van een gehanteerd frame is de causale theorie. De reeds opgestelde definitie van het probleem en de aangewezen relevante groepen gaan door dit attribuut onderdeel uitmaken van een begrijpelijk en overtuigend verhaal dat het probleem kan verklaren. In deze verhalen is de causaliteit sociaal geconstrueerd. Helderheid en overtuigendheid zijn belangrijker dan de empirische accuraatheid van deze causale verhalen. Het toebedelen van verantwoordelijkheid aan een bepaalde groep of categorie kan een belangrijk onderdeel vormen van beleid dat bepaalde schuldigen aanwijst. Dit kan een strategie zijn om niet zelf als schuldige te worden aangewezen. Het vierde en laatste onderdeel van de framing van een probleem is het aanbrengen van een normatief perspectief. Frames vertellen niet alleen een verhaal over wat er aan de hand is maar ook over hoe de situatie zou moeten zijn. Dit normatieve perspectief appelleert vaak aan belangrijke waarden die breed worden gedragen in de samenleving en zodoende direct en eenvoudig gecommuniceerd kunnen worden. Te denken valt aan waarden als gelijkheid, rechtvaardigheid, vrijheid, vooruitgang, solidariteit en patriottisme (Baumgartner & Jones, 1993: 7). Het normatieve perspectief roept vaak op tot sociale actie waardoor het bekend staat als de performatieve functie van framing. Een frame creëert zodoende niet enkel een werkelijkheid maar roept ook op tot actie naar aanleiding van deze

(14)

13

werkelijkheid (Scholten, 2007: 28-29). Geconcludeerd kan worden dat een beleidsframe volgens Scholten bepaalde aspecten van een vraagstuk eruit licht en deze samenvoegt tot een overkoepelend verhaal over er wat er aan de hand is, wie er bij betrokken zijn, waarom het plaatsvindt en wat er gedaan moet worden om het op te lossen. Een frame kan zich focussen op verschillende aspecten van het probleem, zich richten op verschillende groepen of categorieën, verschillende oorzaken benoemen en tot slot verschillende normatieve gevolgen impliceren (Scholten, 2007: 13-22).

2.2. Theoretisch raamwerk Scholten

Scholten (2007) maakt in zijn onderzoek gebruik van een theoretisch framework om zijn empirische analyse van de gehanteerde frames aan te kunnen onttrekken. Dit raamwerk zal tevens gehanteerd worden in de empirische framinganalyse van lokaal integratiebeleid in dit onderzoek. Scholten onderscheidt een vijftal theoretische frames op basis van de verschillende frame attributen die hij heeft opgesteld en de literatuur over integratie. De frames bestaan uit het viertal attributen dat reeds naar voren kwam in de voorgaande paragraaf: terminologie, sociale classificatie, causale theorie en het normatieve perspectief. Ten eerste onderscheidt Scholten een multiculturalistisch frame dat zich richt op de sociaal-economische emancipatie van etnische of culturele minderheden binnen een multiculturele samenleving (Scholten, 2007: 294). Dit frame definieert integratie in termen van culturele diversiteit en de noodzaak van de emancipatie van groepen met verschillende culturele achtergronden. Groepen worden sociaal geconstrueerd op basis van hun culturele, etnische, religieuze of raciale kenmerken. Het causale verhaal bestaat uit de gedachte dat de erkenning van culturele diversiteit en specifiek beleid voor specifieke culturele groepen de enige manier is om cultureel pluralisme waar te kunnen maken. Het normatieve perspectief benadrukt culturele diversiteit als een waarde op zichzelf en als onderdeel van een lopend modernisatie proces. De overheid dient zich tolerant op te stellen en zich slechts in zeer beperkte mate te bemoeien met de verschillende culturele of etnische groepen om geen inbreuk te maken op hun identiteit (Scholten, 2007: 68-69). Daarnaast is er een assimilationistisch frame dat het probleem definieert in termen van sociaal-culturele aanpassing van migranten in het perspectief van het behoud van de cohesie van de natiestaat (Scholten, 2007: 294). Migranten worden in dit frame meestal als sociale categorie gedefinieerd (“nieuwkomers”) in plaats als specifieke groepen aangezien culturele verschillen niet benadrukt maar juist overbrugt moeten worden. Het causale gedeelte van het frame zet integratie neer als een proces waarin sociaal-culturele aanpassing van migranten een voorwaarde is voor het behoud van de

(15)

14

nationale sociale cohesie en tegelijkertijd zorgt voor een verbetering van de sociale positie van migranten in de samenleving. Het normatieve perspectief binnen het assimilationistische frame verbindt integratie aan de vitaliteit van de samenleving in termen van nationale identiteit en nationale sociale cohesie (Scholten, 2007: 68). Ten derde is er een universalistisch frame dat vanuit een sociaal-economische perspectief naar integratie kijkt waarbij de nadruk ligt op participatie van individuele migranten als burgers in maatschappelijke instituties (Scholten, 2007: 294). Integratie wordt in dit frame gedefinieerd als ‘colorblind’ en in individuele termen als burgerschap en participatie. Cultuur en religie worden beschouwd als onderwerpen die behoren tot het private domein waardoor de focus komt te liggen op de sociaal-economische sfeer van integratie. Het gaat om werk, educatie, huisvesting, gezondheid en andere ‘colour-blind’ sectoren in dit frame. Migranten worden gedefinieerd als categorieën of individuen waardoor de culturele achtergrond van deze groepen naar de achtergrond verdwijnt. De causale theorie in dit frame benadrukt het belang voor migranten om zelfstandig hun rol als burger in de samenleving te kunnen vervullen met name op het gebied van sociaal-economische participatie. Om deze participatie te stimuleren moet discriminatie worden tegengegaan en moeten instituties voor onderwijs en werk effectiever worden in het aanspreken en betrekken van migranten. In normatieve termen doet het universalistische frame een beroep op het liberaal-egalitair perspectief op de samenleving waarin goed burgerschap en gelijkheid kernwaarden zijn (Scholten, 2007: 69-70). Het differentialistische frame legt de nadruk op culturele en structurele verschillen tussen groepen en kent een meer gedifferentieerd perspectief op de samenleving (Scholten, 2007: 294). Integratie wordt in dit frame gedefinieerd in termen van het waarborgen van de verschillen tussen verschillende groepen en de autonomie van deze groepen. Integratie zal enkel tot stand moeten komen op de gebieden waar coördinatie tussen de verschillende groepen noodzakelijk is. Migranten worden geclassificeerd op een manier waarop hun onderscheidende kenmerken zoals nationaliteit, etniciteit, cultuur of religie, duidelijk naar voren komen. Het causale verhaal bestaat uit het ontbreken van de noodzaak van integratie omdat migratie als tijdelijk of integratie zelfs als onuitvoerbaar gezien wordt. Het normatieve perspectief benadrukt de waarde van de verschillende gemeenschappen (Scholten, 2007: 69). Ten slotte benoemt Scholten het trans- en postnationalistische frame dat de grensoverschrijdende en grensoverstijgende aspecten van het burgerschap van migranten benadrukt en de beperkende invloed hiervan op de rol van de natiestaat (Scholten, 2007: 295). Migranten worden gedefinieerd als groepen die de nationale staat overstijgen of als universele categorieën. De causale theorie ziet integratie als een uitdaging voor de natiestaat. De samenleving en haar

(16)

15

instituties moeten zich aanpassen aan de opkomende realiteit van culturele diversiteit en migratie. Het normatieve perspectief oriënteert zich op de internationalisering en globalisering als moderniseringsproces van samenlevingen. Zorgen aangaande migratie en integratie worden als onderdeel van dit proces gezien (Scholten, 2007: 70-71). In de onderstaande tabel zijn de theoretische frames van Scholten kernachtig samengevat.

Assimilationisme Differentialisme Multiculturalisme

Post-/transnationalisme Universalisme Terminologie Sociaal-culturele aanpassing, nationale sociale cohesie Nadruk op autonomie van groepen, aan integratie wordt niet gerefereerd De natie wordt gedefinieerd als multiculturele samenleving, sociaal-culturele emancipatie Transnationale banden, migratie-bruggen, dubbele identiteit, universele mensenrechten discours Participatie, burgerschap, gelijkheid Sociale classificatie Dilemma tussen etnische/culturele focus op groepen en het voorkomen van benadrukken van culturele verschillen Migranten worden gedefinieerd als groepen op zodanige wijze dat hun aparte status benadrukt wordt (nationaliteit, ras, cultuur) Erkenning van culturele minderheden, gebaseerd op etnische-, culturele-, religieuze- of rassen criteria. Transnationale gemeenschappen, postnationaal burgerschap, universele status Migranten zijn individuele burgers, categorisatie is kleurenblind Causale verhaal Sociaal-culturele aanpassing om de nationale sociale cohesie te behouden en de sociaal-economische positie van migranten te verbeteren Er is geen noodzaak voor integratie aangezien migratie tijdelijk is, migranten zijn niet

assimileerbaar

Diversiteit moet geaccommodeerd worden door een politiek van erkenning, groepsspecifiek beleid is nodig Uitdaging voor natiestaten, nieuwe modellen van integratie waarin de ontvangende samenleving zich aanpast Integratie betekent dat migranten op eigen benen kunnen staan Normatieve perspectief Behoud van de nationale identiteit en sociale cohesie De waarde van organische gemeenschappen, binding met de eigen gemeenschap. Culturele diversiteit is waardevol en onderdeel van het sociale moderniseringsproces, tolerantie Transnationalisme en postnationalisme als manifestatie van de modernisering van samenlevingen in het kader van internationalisering en globalisering Liberaal-egalitair perspectief, gelijkheid en goed burgerschap zijn centrale waarden

Tabel 1: Theoretische integratie-frames (Scholten, 2007)

Op basis van de bovenstaande theoretische frames identificeert Scholten in zijn empirische onderzoek naar nationaal integratiebeleid de gehanteerde frames. Zoals reeds in de inleiding naar voren kwam volgt uit het onderzoek van Scholten dat er verschillende frames zijn toegepast in het nationale integratiebeleid (Scholten, 2007: 298). Tot de jaren ‘70 overheerst een differentialistisch frame dat voorkwam dat er überhaupt een op integratie gericht beleid werd gevoerd. De overheersende gedachte was dat migranten slechts tijdelijk in Nederland

(17)

16

waren, Nederland geen immigratieland was en dat daarom beleidsmaatregelen zich moesten richten op het behoud van de eigen identiteit en groepsstructuren. Begin jaren ‘80 kwam er met de totstandkoming van het Minderhedenbeleid een meer multiculturalistisch frame op. Migranten werden in dit beleid erkend als permanente etnische minderheden en de Nederlandse samenleving werd als een multiculturele samenleving gedefinieerd. Eind jaren ‘80, begin jaren ‘90 verschoof met de vorming van het Integratiebeleid het beleidsframe richting het universalisme. In dit beleid kwam de nadruk te liggen op burgerschap en participatie. Rond het millennium kwam een assimilationistisch frame op met het Integratiebeleid Nieuwe Stijl dat de nadruk legde op de sociaal-culturele aspecten van integratie en het vraagstuk koppelde aan de bredere kwesties aangaande nationale normen en waarden en sociale cohesie (Scholten, 2007: 298). In de onderstaande tabel zijn de frames die Scholten in zijn empirische onderzoek heeft vastgesteld kernachtig samengevat.

Differentialistisch frame: Geen integratiebeleid <1970 Multiculturalistisch frame: Minderhedenbeleid 1978-1994 Universalistisch frame: Integratiebeleid 1994-2003 Assimilationistisch frame: Integratiebeleid “Nieuwe Stijl” 2003-2004

Terminologie Integratie met behoud van identiteit Wederzijdse aanpassing in een multiculturele samenleving Integratie, actief burgerschap Aanpassing, gemeenschappelijk burgerschap Sociale classificatie Migranten groepen gedefinieerd naar hun nationale herkomst, afhankelijk van welzijns bescherming gedurende hun verblijf in Nederland Etnische minderheden gedefinieerd naar hun etnische en culturele herkomst, gekarakteriseerd door sociaal-economische en sociaal-culturele problemen, waarvoor de overheid een bijzondere historische verantwoordelijkheid heeft Burgers of allochtonen, individuele leden van specifieke

minderheidsgroepen met rechten en plichten voor hun participatie

Migranten met

verschillende etnische en culturele herkomst, inclusief nieuwkomers en oudkomers, gedefinieerd als beleid targets gezien hun migrantenachtergrond en sociaal-culturele verschillen Causale verhaal Sociaal-economische participatie gedurende hun tijdelijke verblijf, sociaal-culturele verschillen om hun terugkeer niet te bemoeilijken Sociaal-culturele emancipatie als een voorwaarde voor sociaal-economische participatie Sociaal-economische participatie als voorwaarde voor sociaal-culturele participatie Sociaal-culturele verschillen als obstakel voor sociaal-economische participatie en sociaal-culturele aanpassing

Normatieve perspectief

Nederland dient geen land te zijn van migratie

Nederland als een open, multi-etnische of multiculturele samenleving Burgerlijke participatie in een de-facto multiculturele samenleving Sociaal-culturele aanpassing in de Nederlandse samenleving, behoud van de nationale identiteit en sociale cohesie

(18)

17

In later onderzoek onderscheidt Scholten (2013, 2016) tevens een meer recent frame vanaf 2010 dat hij karakteriseert als het ‘eigen verantwoordelijkheid’-frame. Dit frame definieert integratie als een individuele verantwoordelijkheid van migranten en pleit voor een overheid die zich steeds meer terugtrekt van het domein van integratie (Scholten, 2013: 223, 2016: 988-989). Zowel Scholten’s theoretisch raamwerk als de door hem empirisch vastgestelde frames zullen een belangrijke rol spelen in dit onderzoek naar de rol van framing in lokaal integratiebeleid. In het hoofdstuk methoden van onderzoek zal dit nader worden toegelicht.

2.3. De dynamiek van beleid

Met de dynamiek van integratiebeleid wordt in dit onderzoek de continuïteit van maatregelen ter bevordering van integratie bedoeld. In de inleiding kwam reeds naar voren dat framing en de dynamiek van beleid nauw met elkaar samenhangen. De maatregelen die worden voorgesteld ter bevordering van integratie maken volgens Scholten (2007) deel uit van de causale theorie van een frame. Dit attribuut geeft vorm aan een begrijpelijk en overtuigend verhaal dat het probleem kan verklaren. De voorgestelde maatregelen vormen een belangrijk onderdeel van de sociaal geconstrueerde causaliteit die in een frame tot uitdrukking komt. De mate van continuïteit van deze beleidsmaatregelen bepaalt de de dynamiek van het beleid.

2.4. Beleidslogica

In de onderstaande paragraaf zullen op basis van onderzoek naar verschillen tussen lokaal en nationaal integratiebeleid en een theoretische uiteenzetting over de kernvragen van beleid, twee vormen van beleidslogica worden opgesteld. Uit onderzoek naar de relatie tussen lokaal en nationaal integratiebeleid komt naar voren dat er sprake is van verschillende en soms zelfs tegenstrijdige maatregelen. Verschillende beleidslogica’s en verschillende frames zouden de oorzaak zijn van dit gebrek aan overeenstemming tussen nationaal en lokaal integratiebeleid. De logica op nationaal niveau zou sterk gepolitiseerd zijn en daarom een harde en restrictieve aanpak van integratie voorschrijven (Jorgensen, 2012: 268). Deze ‘high politics’-logica mondt uit in een frame waarin integratie aan belangrijke gebeurtenissen en bredere onderwerpen als migratie en nationale eenheid wordt verbonden (Poppelaars & Scholten, 2008: 348-352). De beleidslogica op lokaal niveau zou zijn ingegeven door een pragmatische en management-achtige benadering van culturele diversiteit (Jorgensen, 2012: 268). Deze pragmatische logica komt voort uit de noodzaak voor lokale bestuurders om de realiteit in de stad onder ogen te zien. Lokale bestuurders hebben een veel nauwere relatie met de

(19)

18

daadwerkelijke implementatie van het beleid dan nationale bestuurders. Dit zorgt ervoor dat op lokaal niveau een frame wordt gehanteerd waarin strategieën en activiteiten aan bod komen om te kunnen aansluiten op de dagelijkse praktijk van integratie in de stad. De pragmatische logica wordt ingegeven door de noodzaak om de balans te bewaken tussen verschillende sociale problemen binnen de grenzen van de gemeente. Het bouwen van bruggen wordt genoemd als treffende metafoor voor deze logica (Poppelaars & Scholten, 2008: 347-352). Deze verschillende vormen van logica die gehanteerd worden op lokaal en nationaal niveau hebben verschillende frames en daarmee verschillende maatregelen opgeleverd om integratie tot stand te brengen (Poppelaars & Scholten, 2008: 335). De twee vormen van logica die naar voren komen in het bovenstaande onderzoek zullen in dit onderzoek worden verbonden aan de criteria van legitimiteit, de handelingsoriëntaties en de kernvragen van beleid die door Anton Hemerijck (2003) uiteengezet zijn. Hemerijck onderscheidt vier kernvragen van beleid: “werkt het”, “past het”, “mag het” en “hoort het”. Deze vier kernvragen stellen verschillende kwaliteitseisen aan beleid en vormen op deze wijze volgens Hemerijck de vier maatstaven van gelegitimeerd beleid. De eerste eis is die van instrumentele doelmatigheid. Het gekozen beleidsinstrument moet ‘werken’, dat wil zeggen dat het een duidelijke bijdrage levert aan de realisering van gestelde doelstellingen. De tweede eis bestaat uit politiek-bestuurlijke slagvaardigheid van beleid. Beleid moet ‘passen’ en daarmee politiek haalbaar en bestuurlijk uitvoerbaar zijn. Ten derde moet er sprake zijn van constitutionele rechtmatigheid. Beleidsbeslissingen moeten volgens de regels en de procedures van de rechtsstaat ‘mogen’. Ten slotte moet beleid maatschappelijk aanvaardbaar zijn. Beleid wat intervenieert in het maatschappelijk leven moet in de ogen van burgers ‘horen’. Het dient in overeenstemming te zijn met algemene aanvaarde normen en waarden (Hemerijck, 2003: 3-4). Elk van de vier kernvragen vertoont samenhangende kenmerken ten aanzien van een tweetal dimensies: het legitimatie-perspectief en het handelingsperspectief (Korsten, 2005: 4). In het legitimatie-perspectief speelt het onderscheid dat Scharpf (1999) maakte tussen inputgerichte en outputgerichte criteria van democratische legitimatie. Dit is een onderscheid tussen beslissingen ingegeven vanuit normatief oogpunt of technische expertise (Hemerijck, 2003: 4). In de tweede dimensie van het handelingsperspectief speelt het onderscheid van March en Olsen (1989; 1995) tussen een doelgerichte handelingsoriëntatie van ‘consequentie’ en een regelgeleide handelingsoriëntatie van ‘passendheid’ (Hemerijck, 2003: 4). In de onderstaande tabel wordt inzichtelijk gemaakt op welke wijze de kernvragen zich verhouden tot de verschillende dimensies.

(20)

19

Criteria van legitimatie Criteria van legitimatie Output-legitimiteit Input-legitimiteit Handelings-

oriëntatie

Regelgeleide handelingsoriëntatie van ‘passendheid’

‘Past het’:

politiek-bestuurlijke slagvaardigheid ‘Hoort het’: maatschappelijke aanvaardbaarheid Handelings- oriëntatie

Doelgerichte handelingsoriëntatie van ‘consequentie’

‘Werkt het’: instrumentele doelmatigheid

‘Mag het’: constitutionele rechtmatigheid

Tabel 3: Vier kernvragen van beleid (Hemerijck, 2003)

De ‘werkt het’-vraag veronderstelt dat beleid volgens een handelingsoriëntatie van

‘consequentie’ gericht is op outputprestaties. Beleid dient resultaatgericht,

probleemgeoriënteerd te zijn en het rationele gevolg te zijn van wetenschappelijke argumenten, empirisch onderzoek en expertise. In wezen zijn er twee criteria van belang bij de ‘werkt het’-vraag: beleid moet zo doeltreffend en doelmatig mogelijk zijn. Beleid is doeltreffend oftewel effectief indien de implementatie van de gekozen beleidsmaatregelen leidt tot realisering van de beoogde doelen. Beleid is doelmatig oftewel efficiënt wanneer dit gebeurt tegen lage relatieve kosten in verhouding tot de maatschappelijke baten. Beleid moet tevens consistent zijn en gericht op de lange termijn om daadwerkelijk te ‘kunnen’ werken (Hemerijck, 2003: 8-9) Voordat er maatregelen genomen worden is een verkenning van het maatschappelijk probleem vereist en dient er een analyse van de oorzaken gemaakt te worden (Korsten, 2005: 5). De handelingsoriëntatie van ‘consequentie’ klinkt duidelijk door in de centrale criteria van dit probleemgeoriënteerd beleid: consistentie, effectiviteit en efficiency (Hemerijck, 2003: 9). De ‘past het’-vraag laat zich kenmerken door een handelingsoriëntatie van ‘passendheid’. Deze vraag vestigt de aandacht op het politieke en maatschappelijke draagvlak voor beleidskeuzes en de uitvoerbaarheid daarvan. Politieke haalbaarheid en bestuurlijke uitvoerbaarheid vormen de twee criteria in beleid dat wordt ingegeven door een handelingsoriëntatie van ‘passendheid’. Deze politiek-bestuurlijke slagvaardigheid heeft betrekking op de mate waarin de politiek, de ambtenaren en de burgers bereid zijn om mee te werken aan de vormgeving en implementatie van beleid. Kenmerkend voor dit interactie georiënteerde beleid is een relatieve korte termijn perspectief dat is ingegeven door periodieke verkiezingen en de voortdurende concurrentiestrijd met de oppositie (Hemerijck, 2003: 10). De ‘mag het’-vraag laat zich op haar beurt kenmerken door een handelingsoriëntatie van ‘consequentie’. Deze vraag gaat over de politieke en rechtsstatelijke ordening, burgerlijke grondrechten, democratische procedures en bestuurlijke bevoegdheden aan de inputkant van het politieke proces. Het belang van de rechtsstaat neemt een centrale

(21)

20

plaats in bij deze beleidsmaatstaf van constitutionele rechtmatigheid. Overheidsmacht dient gebonden te zijn aan het recht om legitiem te zijn (Hemerijck, 2003: 12). De handelingsoriëntatie van ‘consequentie’ laat zich bij deze vraag kenmerken door het belang wat aan rechtmatigheid wordt toegekend. Er moet volgens de gangbare procedures tot beleid besloten worden (Korsten, 2005: 5). Ten slotte veronderstelt de hoort het-vraag dat beleid gestuurd wordt door een handelingsoriëntatie van ‘passendheid’ waarin de maatschappelijke aanvaardbaarheid centraal staat. Het beoogde beleid moet aansluiten bij normatieve en culturele oriëntaties in de samenleving. Deze vraag bestrijkt de (inter)subjectieve waardering van beleid door burgers. De politieke besluitvorming en de prestaties van overheidsbeleid dienen volgens een logica van passendheid naar behoren aan te sluiten bij de verlangens, verwachtingen, emoties, waarden en normen van burgers (Hemerijck, 2003: 14). De maatschappelijke aanvaardheid van beleid is verbonden met vertrouwen in en de geloofwaardigheid van de politiek (Korsten, 2005: 5). Op basis van het reeds besproken onderzoek van Poppelaars en Scholten (2008), Jorgensen (2012) en de theoretische uiteenzetting van Hemerijck (2003) zullen in dit onderzoek twee vormen van beleidslogica worden onderscheiden: een pragmatische en een politieke logica. Uit de onderstaande beschrijving van deze twee logica’s volgt dat het onderscheid tussen de pragmatische en de politieke beleidslogica is afgeleid uit maar niet overeenkomt met het onderscheid dat Hemerijck (2003) maakt tussen de handelingsoriëntatie van ‘passendheid’ en de handelingsoriëntatie van ‘consequentie’ en het verschil tussen output- en input legitimiteit. Tevens blijkt uit de onderstaande tekst dat in de verschillende logica’s bepaalde elementen van de vier kernvragen van Hemerijck te vinden zijn, zonder dat dit impliceert dat de logica’s geheel overeenkomen met deze kernvragen. De pragmatische beleidslogica laat zich kenmerken als een logica waar de effectiviteit en bestuurlijke uitvoerbaarheid centraal staan. Met de focus op doelrealisering, de praktische uitvoerbaarheid en de constitutionele rechtmatigheid komen er elementen van de ‘werkt het’-vraag, de ‘past het’-vraag en de ‘mag het’-vraag naar voren in deze pragmatische logica. Instrumentale doelmatigheid vormt de maatstaf van dit beleid. Hiermee wordt in dit onderzoek bedoeld dat beleid dient te bestaan uit maatregelen die bijdragen aan gestelde, doelen in het algemene belang maar tevens oog heeft voor de praktische uitvoerbaarheid. De daadwerkelijke implementatie van beleid staat daarmee centraal in de pragmatische logica. De pragmatische logica sluit met de focus op de ‘werkt het’-vraag en de ‘past het’-vraag aan op de door Hemerijck onderscheiden handelingsoriëntatie van ‘passendheid’ en sluit tegelijkertijd ook aan op de handelingsoriëntatie van ‘consequentie doordat de ‘mag het’-vraag tevens van belang is in

(22)

21

deze logica. Daarnaast richt de pragmatische logica zich door de beschreven combinatie van kernvragen zowel op output- als inputlegitimiteit. De politieke logica laat zich daarentegen kenmerken door een logica waarin partijpolitiek gewin en culturele aanvaardbaarheid centraal worden gesteld. Politiek-maatschappelijke aanvaardbaarheid vormt de maatstaf van dit beleid. In deze logica zijn de normatieve en culturele oriëntaties als elementen van de ‘hoort het’ vraag van Hemerijck te herkennen. Beleid moet aansluiten bij de emoties, verlangens en verwachtingen van burgers. Tevens moet beleid ervoor zorgen dat er politieke aandacht en daarmee steun van het volk gegenereerd wordt. Beleid dient tegemoet te komen aan de partijbelangen waarvoor steun van burgers, immers tevens kiesgerechtigden, essentieel is. De politieke logica kenmerkt zich door een handelingsoriëntatie van ‘gepastheid’ en een focus op inputlegitimiteit. Tussen de pragmatische en de politieke logica bestaat er een duidelijk verschil in het beoogde effect van het uitgezette beleid. Waar beleid in de pragmatische logica wordt ingegeven door een lange termijn perspectief, wordt beleid in de politieke logica ingegeven door een korte termijn perspectief waarin de verkiezingen van doorslaggevend belang zijn. Dit onderscheid in tijdshorizon is gebaseerd op de ‘punctuated equilibrium’ theorie van Baumgartner en Jones (1993). Deze theorie geeft een verklaring voor de lange periodes van stabiliteit of juist abrupte veranderingen in de ontwikkeling van diverse beleidsonderwerpen. Een beleidsmonopolie kan volgens Baumgartner en Jones voor een lange periode van stabiliteit in een beleidsonderwerp zorgen. Met een beleidsmonopolie wordt een min of meer stabiel netwerk van actoren met een gemeenschappelijk ‘policy image’ bedoeld (Baumgartner & Jones, 1993: 4). De beleidsvorming vindt in dit beleidsmonopolie plaats op basis van een overheersend gemeenschappelijk idee, een ‘policy venue’ (Baumgartner & Jones, 1993: 31). De stabiliteit van een beleidsonderwerp kan echter doorbroken worden door ‘focusing events’ en een verandering in publieke opinie. Deze gebeurtenissen kunnen leiden tot grote veranderingen in een korte periode (Baumgartner & Jones, 1993: 16). Binnen de pragmatische logica is er een policy venue aangaande de instrumentele doelmatigheid van het gevoerde beleid terwijl de focus in de politieke logica ligt op de verkiezingen als ‘focusing event’ en het belang van de publieke opinie. Hoewel de ‘hands-on’ mentaliteit van de pragmatische logica snelle en doeltreffende maatregelen kan voorschrijven is het beleid er uiteindelijk op gericht om het ‘probleem’ op de lange termijn op te lossen. Het beleid dat is ingegeven door een politieke logica moet daarentegen voor politiek succes op de korte termijn zorgen. In de onderstaande tabel zullen de twee vormen van beleidslogica uiteen worden gezet.

(23)

22

Beleidslogica Maatstaf Criteria Focus

Pragmatische logica Instrumentele doelmatigheid (‘werkt het’, ‘past het’ en ‘mag het’)

Effectiviteit Lange termijn Consistentie

Rechtmatigheid Bestuurlijke uitvoerbaarheid Politieke logica

Politiek-maatschappelijke

aanvaardbaarheid (‘hoort het’)

Partijpolitiek gewin Korte termijn Culturele

aanvaardbaarheid

Tabel 4: Vormen van beleidslogica: pragmatische en politieke logica

2.5. Conceptueel model en verwachtingen

In dit theoretische kader zijn verschillende onderzoeken besproken aangaande de invloed van framing en beleidslogica op lokaal en nationaal integratiebeleid. Op basis van het onderzoek van Scholten (2007) kan worden verondersteld dat framing effect heeft op de continuïteit van maatregelen die integratie moeten bevorderen en daarmee op de dynamiek van integratiebeleid. Onderzoek van Poppelaars en Scholten (2008) en Jorgensen (2012) toont aan dat beleidslogica een rol speelt bij de totstandkoming van een beleidsframe en de verschillen tussen nationaal en lokaal integratiebeleid. Aan de hand van Hemerijck (2003) is een politieke en pragmatische beleidslogica opgesteld die gehanteerd zal worden in dit onderzoek. De theorie van Baumgartner en Jones (1993) verschaft meer inzicht in de stabiliteit of veranderlijkheid van beleid in de verschillende logica’s. Op basis van het bovenstaande kan het volgende conceptuele schema worden opgesteld.

(24)

23 Beleidslogica Framing Politieke/pragmatische logica Dynamiek integratiebeleid

Dit onderzoek zal zich niet richten op de causaliteit maar op de samenhang tussen de bovenstaande variabelen. Het proces van framing en de gehanteerde beleidslogica zijn gerelateerd aan de dynamiek van het integratiebeleid. De samenhang tussen framing en beleidslogica kan vergeleken worden met het mechanisme van een tandwiel. De verschillende variabelen vormen de radertjes in het tandwiel dat de vorm, richting en de snelheid van van de dynamiek van het integratiebeleid bepaalt. Het tandwiel gaat draaien als een van de radertjes in beweging komt en vervolgens gaat ook het andere radertje draaien. De manier waarop feiten worden geselecteerd en geïnterpreteerd in een frame is gerelateerd aan de beleidslogica die gehanteerd wordt. De gehanteerde beleidslogica dient beschouwd te worden als het eerste bewegende radertje in het tandwiel dat vorm geeft aan de dynamiek van het integratiebeleid. Deze beleidslogica heeft tevens invloed op het proces van framing en de causale theorie van het gehanteerde frame is op haar beurt ook duidelijk verweven met de dynamiek van het integratiebeleid. De maatregelen ter bevordering van integratie staan immers zowel centraal in het causale frame attribuut als in de dynamiek van het integratiebeleid. Op basis van de bestudeerde literatuur en het bovenstaande conceptuele model kunnen er een aantal verwachtingen worden geformuleerd. Een pragmatische beleidslogica zal zorgen voor weinig frame-wisselingen aangezien het beleid gericht is op de lange termijn en voor continuïteit moet zorgen om het probleem uiteindelijk op te lossen. Een klein aantal frame-wisselingen zal resulteren in een beperkte mate van dynamiek in het integratiebeleid. Daarentegen is de verwachting dat een politieke logica voor een groot aantal frame-wisselingen zal zorgen aangezien het beleid gericht is op de korte termijn van partijpolitiek en daarmee sterk beïnvloed wordt door de cyclus van verkiezingen en de publieke opinie. Het grote aantal frame-wisselingen zal resulteren in een grote mate van dynamiek in het integratiebeleid.

(25)

24

3. METHODEN VAN ONDERZOEK

In de onderstaande tekst zullen de methoden en technieken beschreven worden die gebruikt zijn om de centrale vraagstelling en de bijbehorende onderzoeksvragen in dit onderzoek te beantwoorden. Op basis van een analyse van de bestaande literatuur is het theoretisch kader geschetst waarin de centrale concepten en de verwachtingen van het onderzoek uiteengezet zijn. De invloed van framing en beleidslogica op de dynamiek van lokaal integratiebeleid zal onderzocht worden door het onderzoek te richten op het integratiebeleid van Amsterdam, Rotterdam en Den Haag tussen 1998 en 2014. Het integratiebeleid van deze gemeenten is onderzocht door middel van zowel beleidsonderzoek als het afnemen van semi-gestructureerde interviews. Hieronder zullen de keuzes voor de opzet en de uitvoering van het onderzoek nader worden toegelicht en verantwoord. Ten slotte zal aandacht worden besteed aan de mate van betrouwbaarheid en validiteit van de onderzoeksmethoden en de onderzoeksgegevens in dit onderzoek.

3.1. Onderzoeksopzet

In deze paragraaf staat de methode beschreven waarmee de analyse is uitgevoerd die nodig is voor het beantwoorden van de centrale vraag en de deelvragen. Er is gekozen om een vergelijkende gevalstudie uit te voeren naar het integratiebeleid van Amsterdam, Rotterdam en Den Haag tussen 1998 en 2014. Er is gekozen om het onderzoek te richten op Amsterdam, Rotterdam en Den Haag aangezien dit de grootste drie gemeenten van Nederland zijn en daardoor goed vergelijkbaar. Tevens bestaan alledrie de gemeenten voor een aanzienlijk deel uit migranten waardoor op voorhand de inschatting wordt gemaakt dat integratie voor deze gemeenten een belangrijk thema is. Er is gekozen om het onderzoek te beperken tot de periode van 1998 tot 2014 om te kunnen voorzien in een gedetailleerde diepte-analyse van de dynamiek van het lokale integratiebeleid. De periode van 1998 tot 2014 is in het onderzoek opgedeeld in een viertal collegeperiodes: 1998-2002, 2002-2006, 2006-2010 en 2010-2014. Er is gekozen om de verschillende collegeperiodes met elkaar te vergelijken in dit onderzoek en zodoende de politieke wisselingen als controlevariabele mee te kunnen nemen. Hierop zal nader worden ingegaan in de conclusie van dit onderzoek. Om de invloed van framing en beleidslogica op de dynamiek van het integratiebeleid in Amsterdam, Rotterdam en Den Haag tussen 1998 en 2014 te bepalen is een empirische beleidsonderzoek verricht en zijn er interviews afgenomen.

(26)

25

3.1.1. Documentenonderzoek

Het documentenonderzoek naar integratiebeleid van de gemeente Amsterdam, Rotterdam en Den Haag dient inzicht te verschaffen in de gehanteerde frames in het integratiebeleid van deze gemeenten. Daarnaast dient het documentenonderzoek inzicht te geven in continuïteit van de maatregelen die zijn voorgesteld en uitgevoerd om integratie tot stand te brengen. De coalitieakkoorden en de integratienota’s van de gemeente Amsterdam, Rotterdam en Den Haag in de periode van 1998 tot en met 2014 zijn empirisch onderzocht. Een overzicht van de beleidsdocumenten die zijn meegenomen in dit onderzoek is terug te vinden in tabel 5. Het handmatige coderen van de beleidsdocumenten en daarmee het inzichtelijk maken van de gehanteerde frames heeft plaatsgevonden volgens de hermeneutische methode. In deze methode gaat de onderzoeker heen en weer tussen het geheel en de specifieke gedeelten van een tekst. Specifieke tekstgedeeltes kunnen enkel begrepen worden in relatie met de gehele tekst en omgekeerd kan de gehele tekst enkel doorgrond worden in relatie met de specifieke tekstgedeelten. Alvesson en Skoldberg schrijven hier het volgende over; ‘The part can only be understood from the whole, and the whole only from the parts; you begin in some part, try tentatively to relate it to the whole, upon which new light is shed, and from here you return to the part studied, and so on’ (Alvesson & Sköldberg, 2000: 53). De verschillende frames die gehanteerd worden in het lokale integratiebeleid zijn in dit onderzoek naar voren gekomen door het beleid op hermeneutische wijze te analyseren. Het onderstaande figuur illustreert deze methode.

Figuur 2: De hermeneutische cirkel

Daarnaast volgt uit de hermeneutische methode dat de dialoog tussen de tekst en het theoretische framework essentieel is. Hierbij speelt het theoretische raamwerk van Peter

(27)

26

Scholten (tabel 1) en zijn empirisch vastgestelde frames in nationaal integratiebeleid (tabel 2) een centrale rol. In dit onderzoek is sprake geweest van een continue dialoog tussen oorspronkelijke interpretaties van de beleidstekst en de letterlijke woorden en frases in de beleidstekst. De eerste interpretaties van het beleid zijn gebaseerd op het theoretische framework en de empirisch vastgestelde frames van Scholten en verwachtingen en aannames van de onderzoeker. Deze eerste aannames zijn gedurende het onderzoek constant kritisch gereflecteerd en waar nodig aangepast indien de woorden en frases oftewel de ‘feiten’ in de beleidstekst hierom vroegen. Deze zogenoemde ‘feiten’ zijn de woorden en zinnen in de beleidsdocumenten die binnen een bepaalde categorie gecodeerd zijn. Door de tekst van de beleidsdocumenten op woord-, zin- en alinea-niveau te bestuderen en te interpreteren is er bewijs of tegenbewijs van de initiële interpretatie van de tekst gevonden. Om deze ‘feiten’ te kunnen herleiden uit de onderzochte beleidsdocumenten zijn de woorden, zinnen en alinea’s gecodeerd. Dit is handmatig gedaan door de woorden, zinnen of alinea’s die als indicator van een van de attributen van een beleidsframe gekenmerkt konden worden te onderstrepen. Vervolgens zijn deze onderstreepte woorden, zinnen en alinea’s vergeleken met soortgelijke woorden, zinnen en alinea’s en gelabeld als attribuut. Gedurende dit interpretatieproces is er constant de voor de hermeneutische methode zo belangrijke dialoog gevoerd tussen de oorspronkelijke interpretatie en de mogelijk hernieuwde interpretatie op basis van de waargenomen ‘feiten’ in de beleidsdocumenten. Het stellen van vragen aan de tekst en het luisteren naar de tekst is van doorslaggevend belang volgens de hermeneutische methode om een tekst goed te kunnen doorgronden (Alvesson & Sköldberg, 2000: 58-67).

(28)

27

3.1.2. Interviews

Interviews met oud-wethouders van Amsterdam, Rotterdam en Den Haag dienen naast het documentenonderzoek inzicht te verschaffen in de gehanteerde frames in het lokale integratiebeleid. Naast dat er in de interviews gevraagd is naar de onderzochte coalitieakkoorden en nota’s is er tevens gepoogd een breder beeld van het gevoerde beleid te verkrijgen. Daarmee vormen de interviews een duidelijke aanvulling op de analyse van de geschreven beleidsstukken. Daarnaast is er door middel van de interviews achterhaald welke vormen van beleidslogica werden gehanteerd in de bovenstaande gemeenten. In totaal zijn er door het afnemen van negen interviews data verworven over elf van de twaalf collegeperiodes die in dit onderzoek centraal staan. Door interviews met oud-wethouders Jaap van der Aa, Rob Oudkerk en Andrée van Es is er informatie vergaard over de totstandkoming van het Amsterdamse integratiebeleid gedurende de periodes 1998-2002, 2002-2006 en 2010-2014. Door middel van interviews met oud-wethouders Herman Meijer, Leonard Geluk, Rik Grashoff en Korrie Louwes is informatie vergaard aangaande alle voor dit onderzoek relevante collegeperioden in Rotterdam. Ten slotte zijn data verkregen aangaande de de periode van 1998 tot 2014 in Den Haag door interviews met oud-wethouder Pierre Heijnen en ambtenaar John Waalring. Enkel over de periode 2006-2010 in de gemeente Amsterdam zijn geen data verworven door middel van interviews aangezien geen van de betrokken wethouders hieraan kon of wilde meewerken. Een overzicht van de afgenomen interviews is terug te vinden in bijlage 3. Voor de interviews is gebruikt gemaakt van een semigestructureerde vragenlijst. De introductietekst en de semi-gestructureerde vragenlijst zijn terug te vinden in bijlage 4. Met de interviews is getracht om op een volstrekt open wijze de geïnterviewden een historische constructie te laten maken van hoe het integratiebeleid destijds tot stand is gekomen. Er is niet expliciet naar gehanteerde frames of beleidslogica gevraagd om te voorkomen dat de geïnterviewden een bepaalde richting op gestuurd werden door de onderzoeker. De interviews zijn persoonlijk afgenomen en opgenomen. Hier is voor gekozen om te voorkomen dat waardevolle informatie verloren zou gaan of dat informatie selectief zou worden onthouden. De interviews zijn letterlijk uitgeschreven om te voorkomen dat de onderzoeker de antwoorden direct in zijn eigen woorden zou interpreteren. De transcripten van de interviews zijn terug te vinden als bijlagen bij dit onderzoek. Vermeld dient te worden dat het interview met oud-wethouder van Es als enige van de interviews per e-mail is gehouden omdat het niet mogelijk bleek om het interview fysiek of telefonisch te laten plaatsvinden. De data die zijn verkregen door middel

(29)

28

van de interviews zijn handmatig gecodeerd tot informatie die kon worden gebruikt bij de analyse.

3.2. Operationalisering

Om de centrale concepten van dit onderzoek, die in het theoretisch kader reeds zijn toegelicht vanuit de wetenschappelijke literatuur, te kunnen meten zijn deze in de onderstaande paragraaf geoperationaliseerd. De dynamiek van het lokale integratiebeleid van de gemeente Amsterdam, Rotterdam en Den Haag wordt aangetoond door de mate waarin voorgestelde maatregelen ter bevordering van integratie van elkaar verschillen gedurende de diverse collegeperiodes tussen 1998 en 2014. De voorgestelde maatregelen komen naar voren in één van de attributen waar een frame op is gestoeld: de causale theorie. Hieronder zal de operationalisatie van dit attribuut nader worden toegelicht. Om de invloed van framing op de dynamiek van het lokale integratiebeleid vast te stellen zal het begrip ‘frame’ en ‘frame-wisseling’ moeten worden geoperationaliseerd. Om de validiteit van het frame-concept te waarborgen is in navolging van Scholten (2007) gekozen om dit concept te operationaliseren in vier attributen die empirisch kunnen worden bestudeerd: ‘terminologie’, ‘sociale classificatie’, ‘causale theorie’ en ‘normatief perspectief’. Door de empirische waarden van deze attributen te bekijken kan het frame waarmee betekenis wordt gegeven aan een vraagstuk inzichtelijk worden gemaakt. Dit viertal attributen heeft elk zijn eigen indicatoren die empirisch waarneembaar zijn. Zo vormen specifieke definities van integratie en de betrokken groepen of categorieën de indicatoren van de terminologie en de sociale classificatie die gehanteerd wordt in het frame. Het verhaal wat wordt verteld in het beleid over integratie en de voorgestelde maatregelen om integratie tot stand te laten komen, vormen de indicatoren voor de causale theorie van het frame. Ten slotte zal het overkoepelende verhaal over waarom integratie een probleem is en wat de consequenties zullen zijn van een falende integratie in combinatie met het benoemen van bredere sociale normen en waarden, de indicatoren vormen van het normatieve perspectief van het frame. In de onderstaande tabel is het beleidsframe over integratie geoperationaliseerd.

(30)

29

Concept Attribuut Indicator

Beleidsframe Integratie Terminologie Definitie integratie

Sociale classificatie Betrokken groepen of categorieën Causale theorie Verhaal over integratie

Voorgestelde maatregelen

Normatieve perspectief Overkoepelende verhaal waarom integratie een probleem is

Consequenties falende integratie Verwijzingen naar bredere sociale normen en waarden

Tabel 3: Operationalisatie ‘integratie-frame’

Met de bovenstaande operationalisatie van het frame-concept kan vervolgens ook het concept van een ‘frame-wisseling’ geoperationaliseerd worden. Een verandering in één of meer van de attributen van een frame zal in dit onderzoek als een frame-wisseling worden geïnterpreteerd. De pragmatische en politieke beleidslogica is empirisch waarneembaar door de indicatoren van de beleidscriteria die de verschillende beleidslogica’s kenmerken, duidelijk vast te stellen. Een pragmatische beleidslogica wordt gekenmerkt door de beleidscriteria van effectiviteit, efficiency, continuïteit, rechtmatigheid en bestuurlijke uitvoerbaarheid. Een politieke beleidslogica wordt op haar beurt gekenmerkt door de beleidscriteria van partijpolitiek gewin en culturele aanvaardbaarheid. Deze verschillende beleidscriteria hebben elk hun eigen empirisch waarneembare indicatoren. Uit de onderstaande tabel volgen de indicatoren die in dit onderzoek op basis van de besproken literatuur in het theoretisch kader aan bepaalde beleidscriteria en daarmee aan de pragmatische of politieke beleidslogica zijn verbonden.

Beleidslogica Maatstaf Criteria Indicator

Pragmatische logica Instrumentele doelmatigheid (‘werkt het’ & ‘past het’)

Effectiviteit Verhaal waarin de

realisering van doelen centraal staat

Verhaal waarin

wetenschappelijk onderzoek wordt aangehaald

Efficiency Verhaal waarin kosten/baten afweging wordt gemaakt Continuïteit Verhaal dat is gericht op de

lange termijn

Rechtmatigheid Verhaal waarin de wet- en regelgeving wordt aangehaald

Bestuurlijke uitvoerbaarheid Verhaal waarin praktische uitvoerbaarheid centraal staat

Wethouder ziet zichzelf als bestuurder

Politieke logica Politiek-maatschappelijke aanvaardbaarheid (‘hoort

Partijpolitiek gewin Verhaal waarin

(31)

30

het’) Wethouder ziet zichzelf als

politicus

Verhaal dat is gericht op de korte termijn

Culturele aanvaardbaarheid Verhaal waarin breed gedragen waarden en normen worden aangehaald Verhaal waarin

maatschappelijke steun centraal staat

Tabel 4: operationalisatie pragmatische en politieke beleidslogica

3.3. Betrouwbaarheid en validiteit

Betrouwbaarheid en validiteit spelen een cruciale rol in wetenschappelijk onderzoek. De betrouwbaarheid is een maatstaf voor de reproduceerbaarheid van de resultaten van het onderzoek. Het betreft de mate waarin indien het onderzoek voor een tweede maal zou worden uitgevoerd, dezelfde resultaten zal opleveren. Aan de betrouwbaarheid van dit onderzoek is veel aandacht besteed. De hermeneutische wijze waarop de framinganalyse is uitgevoerd is uitvoerig beschreven in het bovenstaande hoofdstuk. Daarnaast is er met bijlage 1 en bijlage 2 een schematische weergave opgenomen van de framinganalyse en de analyse van de beleidslogica. Deze schematische weergaven van de gemaakte analyses in dit onderzoek verschaffen een gedetailleerd en volledig overzicht van de wijze waarop de verschillende frames en vormen van beleidslogica zijn vastgesteld in dit onderzoek en vergroten daarmee de betrouwbaarheid van het onderzoek. Tevens zijn alle voor dit onderzoek gebruikte beleidsdocumenten gearchiveerd en zijn alle interviews zoals reeds aangegeven opgenomen en letterlijk uitgeschreven. De transcripten van de interviews zijn terug te vinden als bijlagen bij dit onderzoek. Bij de interviews is gebruikt gemaakt van een semi-gestructureerde vragenlijst. De formulering van de vragen was bewust open en vrij algemeen om zodoende de sturende rol van de interviewer zo veel mogelijk te beperken. Door de schematische weergave van de analyses en de transcripten van de interviews op te nemen in dit onderzoek zijn de onderzoeksresultaten controleerbaar en inzichtelijk. De validiteit van het onderzoek kan worden verdeeld in de interne en externe validiteit van het onderzoek. De mate van interne validiteit zegt iets over de mate waarin de gevonden resultaten ook toe te schrijven zijn aan de gemeten variabelen en niet door andere (niet-gemeten) variabelen beïnvloed worden. De interne validiteit van het onderzoek is gewaarborgd door de variabelen te meten via duidelijk geformuleerde indicatoren. De gehanteerde indicatoren zijn gebaseerd op eerder uitgevoerd wetenschappelijk onderzoek dat uiteen is gezet in het theoretisch kader. Hiermee is inzichtelijk gemaakt waarom bepaalde empirische waarnemingen een indicator zijn voor een specifiek theoretisch construct. De