De uitvoering van de bijstandswet
Onderzoek, discussie, perspectief
Als uitvloeisel van een al langer lopende discussie over uitvoering, uitvoerbaarheid en misbruik- gevoeligheid van de Algemene Bijstandswet (ABW) is in 1993 door de bewindslieden van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) een onafhankelijke Onderzoekscommissie Toepassing ABW (de Commissie-Van der Zwan) ingesteld. De commissie rapporteerde in september 1993. In het rapport, getiteld ‘Het recht op bijstand’, wordt de toepassing van de ABW in scherpe bewoordin gen bekritiseerd, met name in de samenvatting en de conclusies: ‘De uitvoeringspraktijk wordt gekenmerkt door ontoelaatbare tekortkomingen. (...) De uitkomsten impliceren in feite dat de norm zoek is, want toekenning vindt in een meerderheid van de gevallen op ongefundeerde wijze plaats. Dit kan tot geen andere gevolgtrekking leiden dan dat de uitvoeringspraktijk als een onbeheerst proces moet worden gekenschetst’.
In dit artikel gaan we in op de centrale thema’s uit de discussie die volgde op het verschijnen van ‘Het recht op bijstand’. Om de discussie te kunnen plaatsen, geven we allereerst de voor naamste bevindingen van het Regioplan-veldonderzoek naar de uitvoeringspraktijk kort weer. We gebruiken de bevindingen uit het onderzoek en elementen uit de discussie tenslotte voor een bespreking van enkele kernthema’s voor de toekomstige ontwikkeling van de ABW.
Inleiding
De commissie Van der Zwan heeft zich bij haar oordeel laten leiden door eigen bronnenonder zoek, gesprekken met personen die betrokken zijn bij de beleidsvoorbereiding en twee veldonder zoeken, van Regioplan onderzoek advies & infor matie BV naar de uitvoeringspraktijk en van Mo- ret Ernst & Young naar de administratieve orga nisatie en de informatievoorziening. Over de beide veldonderzoeken, die onder verantwoorde lijkheid van de Onderzoekscommissie zijn uitge voerd, is afzonderlijk gerapporteerd. De hoofd conclusie is in alle drie de rapporten terug te vinden, zij het in verschillende bewoordingen: er bestaat een aanzienlijke discrepantie tussen de bepalingen in de wet en de uitvoeringspraktijk en de organisatie van de uitvoering voldoet niet aan
* Dr. R.C. van Geuns is directeur van Regioplan onderzoek advies & informatie BV. Drs. G M J . Homburg is project leider bij dit bureau. Beiden traden op als projectleider van het veldonderzoek, dat ondeer de inhoudelijke verant woordelijkheid van de Onderzoekscommissie Toepassing A BW werd uit gevoerd.
eisen die daaraan, vanuit de wet- en regelgeving en de state-of-the-art van de administratieve or ganisatiekunde, gesteld mogen worden.
Deze hoofdconclusie is niet echt verrassend. Al geruime tijd wordt over de ABW een maatschap pelijk en politiek debat gevoerd. Een debat in termen van ‘onuitvoerbaarheid’ versus ‘gebrekki ge uitvoering’. Daarnaast wijzen eerdere onder zoeksresultaten erop dat de discretionaire (hande- lings-)ruimte bij de uitvoering van de ABW tot een informele uitvoeringspraktijk leidt, waarbij interpretaties van uitvoerders soms een belangrij- ker rol spelen dan wettelijke bepalingen en uit- voeringsvoorschriften (Engbersen 1990; Van der Veen 1990). De Onderzoekscommissie Toepas sing ABW had onder andere tot taak om in deze materie meer duidelijkheid te creëren (‘het onder zoeken van de ernst en omvang en de achterlig gende oorzaken van het onterecht gebruik van de ABW en in dit onderzoek de wisselwerking tus sen regelgeving en uitvoering op het terrein van de ABW te betrekken’).
Hoewel naar onze mening in de rapporten een genuanceerder beeld wordt geschetst, is na de
presentatie het beeld ontstaan dat bijna uitsluitend de uitvoerders van de bijstandswet, de sociale diensten, verantwoordelijk zijn gesteld voor de discrepantie tussen wet en uitvoering. Deze in druk is ontstaan bij de politiek, bij het grote publiek en bij de sociale diensten zelf. Dit is een eenzijdig beeld. In zekere opzichten vergelijkbare bevindingen van de parlementaire Enquêtecom missie Uitvoeringsorganen Sociale Verzekeringen (de Commissie-Buurmeijer) leidden er niet toe dat uitvoerders van de sociale verzekeringswetten op soortgelijke wijze werden bekritiseerd. De Commissie Van der Zwan heeft ervoor gekozen om in scherpe bewoordingen te rapporteren, vooral vanuit de wens te voorkomen dat haar rapport in een lade belandt.
Het veldonderzoek
Het Regioplan-veldonderzoek naar de uitvoerings praktijk is in de eerste helft van 1993 uitgevoerd in 28 gemeenten, die een steekproef vormen uit de 138 Nederlandse gemeenten met meer dan 25.000 inwoners (peildatum 1 januari 1991). In deze 138 gemeenten bevindt zich 80 a 90% van alle bijstandsontvangers. Vooraf is bepaald dat twee van de vier grote steden aan het onderzoek dienden deel te nemen. Vervolgens is uit de resterende 134 gemeenten een steekproef getrok ken met de bijstandsdichtheid als wegingsfactor. Hierdoor is via de steekproefgemeenten uiteinde lijk ruim 50% van de landelijke bijstandpopulatie in het onderzoek betrokken. Binnen elk van de gemeenten is vervolgens aselect een steekproef van 100 (in de grote steden 300) dossiers getrok ken die in het onderzoek geanalyseerd zijn. Na correctie en opschoning zijn gegevens uit 3.111 dossiers in het onderzoek verwerkt. Daar door was het mogelijk bijna 1.100 aanvraagproce dures en bijna 4.800 heronderzoeken uit de jaren
1991 en 1992 te bestuderen. De uitspraken die over de gehele populatie worden gedaan, hebben dan ook slechts met een geringe statistische mar ge te kampen.1
Het veldonderzoek kent een meerledige vraagstel ling. De belangrijkste vraag is gericht op het verkrijgen van inzicht in de mate waarin de vast stelling van het recht op en de hoogte van uitke ringen door de uitvoeringsorganen geschiedt in overeenstemming met de geldende wet- en regel geving. Hierdoor kan de afstand tussen wet- en regelgeving en uitvoeringspraktijk in kaart wor den gebracht, alsmede de consequenties daarvan
voor onterecht gebruik van de ABW.2
De ABW zelf is als vertrekpunt genomen. Dat wil niet zeggen dat de wet- en regelgeving niet ter discussie staat. Er is juist niet gekozen voor de stelling dat de wetgeving onuitvoerbaar zou zijn of dat de uitvoeringspraktijk niet zou deugen. Allereerst ging het om de afstand tussen beide; vervolgens om de interpretatie daarvan.
Van belang is de vaststelling dat de wet geen precieze uitvoeringsinstructies bevat. De ABW is een wet die ‘in medebewind ’ door de gemeenten wordt uitgevoerd, hetgeen tot uiting komt in het feit dat sociale diensten zelf een aantal bepalin gen nader moeten invullen. De manier waarop dit gebeurt kan van gemeente tot gemeente verschil len. Als voorbeeld kan de zogenaamde inkomens- toets gelden. De ABW bepaalt hierover niet meer dan dat vast dient te staan dat de aanvrager/ont- vanger van een bijstandsuitkering ‘niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien’. Hoe een sociale dienst dit vast moet stellen, wordt in de wet niet gespecificeerd. In de praktijk blijken sociale diensten aan deze bepaling invulling te geven aan de hand van een van dienst tot dienst wisselend aantal vragen. Zo vraagt de ene dienst op het inlichtingenformulier slechts of de cliënt nog andere inkomsten heeft (‘zo ja, welke?’). Andere diensten gaan voor een vrij groot aantal, expliciet genoemde inkomenssoorten na of cliënt deze al dan niet ontvangt. Bovendien wordt dan nog gevraagd of een eventuele partner (en eventuele kinderen) ook nog inkomsten uit de genoemde bronnen ontvang(t)(en).
Doordat de ABW in medebewind door gemeenten wordt uitgevoerd, is het niet goed mogelijk om de uitvoering op alle relevante onderdelen recht streeks aan de wet te toetsen. Er zijn verschillen de typen voorschriften, waarvan sommige naar aard en controlewijze tamelijk eenduidig gespeci ficeerd zijn (bijvoorbeeld sociaal-fiscaal nummer, identiteitsbewijs, frequentie van heronderzoeken en verblijfsrecht van vreemdelingen). Dit zijn de genormeerde voorschriften. Andere bepalingen, zoals de hierboven genoemde toets op het inko men, zijn veel minder of niet genormeerd. Voor het onderzoek moesten ze geoperationaliseerd worden. Om deze operationalisering zo goed mogelijk te laten aansluiten bij de praktijk van de uitvoering, heeft ze plaatsgevonden aan de hand van de inlichtingenformulieren van vijftien dien sten. Zo is een zevental centrale thema’s3 uit de
ABW vertaald in een groot aantal items, die uiteindelijk zijn gemeten.
De meting heeft plaatsgevonden door middel van bestudering van cliëntdossiers. Deze keuze is ingegeven door de overweging dat het dossier (in voorkomende gevallen samen met andere delen van de administratie) de schriftelijke neerslag van de uitvoeringspraktijk vormt en essentieel is voor een overdraagbare, toetsbare en controleerbare uitvoering. Beslissingen over de toekenning van een bijstandsuitkering worden op basis van het dossier genomen. De regelgeving in het Besluit verantwoording en vergoeding Uitkeringskosten (BwU) vereist dan ook dat de administratie, waarvan het cliëntdossier het centrale element vormt, een volledig en juist beeld geeft van de beslissingen en de daaraan ten grondslag liggende bescheiden met betrekking tot de toekenning en de voortzetting van uitkeringen.
De feitelijke uitvoeringspraktijk is uiteraard rijker, omvangrijker, veelvormiger dan een dossier. Studies als Lipsky (1980), Van der Veen (1990) en Engbersen (1990) geven goede illustraties van de problematiek van rationaliteit van de uitvoe ring in organisaties met discretionaire ruimte (zoals de sociale diensten). Dossieronderzoek kan dan ook geen volledig beeld van de uitvoerings praktijk opleveren. Wat dossieronderzoek wel kan opleveren, is een getrouw beeld van het verzame len, aantonen en verifiëren van door cliënten verstrekte gegevens. Een systematische uitwer king van de relatie tussen dossier en uitvoerings praktijk leidt tot de conclusie dat er geen perfecte overlap is, maar dat er wel een sterke samenhang is of behoort te zijn, zowel vanuit het perspectief van een overdraagbare en controleerbare uitvoe ring als vanuit het gezichtspunt van toezicht op de uitvoeringspraktijk (zie Van Geuns e.a. 1993). In het onderzoek is derhalve gestreefd naar een getrouw beeld van de uitvoeringspraktijk voor zover die verslagen is in de dossiers. Er is voor de onderscheiden items bekeken of de benodigde informatie van de cliënt vergaard is en in hoever re de opgegeven informatie (waar mogelijk) ondersteund wordt door bewijsmateriaal, hetzij door de cliënt zelf aangedragen, hetzij door de GSD verzameld bij een externe instantie. Voor elk van de zeven thema’s is een indicator ontwikkeld die kwantificeert in welke mate de diensten voldoen aan de door ons geoperationali seerde regelgeving. Dit komt tot uitdrukking in een cijfer variërend van 0 (geheel niet
regelcon-form) tot 1 (geheel regelconregelcon-form). Door de On derzoekscommissie Toepassing ABW is een norm gekozen van 0,85. Dat wil zeggen dat een score van 0,85 op een der indicatoren geïnterpreteerd wordt als ‘in voldoende mate regelconform’. Het belangrijkste argument hiervoor is dat van een uitvoeringsorganisatie in een complexe omgeving geen 100%-score kan behalen.
Na analyse van de gegevens blijkt dat de uitvoe ringspraktijk in slechts een minderheid van de onderzochte diensten in de buurt komt van de eisen uit de regelgeving. De gemiddelde totaal- indicator voor de gehele onderzoeksgroep illus treert treffend het gat tussen uitvoeringspraktijk en regelgeving: hij bedraagt 0,579. Hoewel er een vrij grote spreiding is tussen de gemeenten (van 0,659 tot 0,459), kan de conclusie niet anders luiden dan dat de uitvoeringspraktijk ver verwij derd is van de regelgeving. Toch behoeft deze conclusie nuancering, aangezien hij voor de ver schillende (zeven) thema’s niet in dezelfde rich ting wijst. In tabel 1 wordt voor elk van de indi catoren4 aangegeven: de gemiddelde score, de hoogste en laagste gemeentelijke score alsmede de standaarddeviatie voor aanvraag- en heron- derzoekprocedures (behalve voor de formele aspecten, omdat deze niet te koppelen zijn aan één van beide).
Tabel 1 laat zien dat er een groot verschil in de uitkomsten voor de verschillende indicatoren is. Ter verduidelijking gaan we in op twee groepen indicatoren, namelijk de meer in de wet genor meerde indicatoren (de eerste drie uit de tabel) en de in de wet niet of nauwelijks genormeerde indicatoren (de laatste vier). We gaan hier uitslui tend in op de aanvraagprocedures. Voor alle onderzochte gemeenten geldt dat de scores op de heronderzoeken nog wat lager zijn.
Voor de gehele onderzoeksgroep bereiken de eerste drie indicatoren bij de aanvraagprocedures gemiddelde waarden die in de buurt komen van de norm van de Onderzoekscommissie. Voor deze toetsen is er steeds tenminste één gemeente die aan de norm van de Onderzoekscommissie voldoet.5 Onderdelen die in negatieve zin opval len zijn de controle op de verblijfstitel, het recht op voorliggende voorzieningen (met name studie financiering) en de feitelijke beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt in het geval van Rww-ers (vooral het al dan niet volgen van dagonderwijs). De eerste twee onderdelen kunnen eigenlijk alleen goed worden uitgevoerd door een beroep te doen
Tabel 1 Scores op de second-best indicatoren: per indicator de gemiddelde, hoogste en laagste score alsmede de standaarddeviatie
Indicator p er toets Gemiddelde Hoogste waarde Laagste waarde Standaarddeviatie
Formele aspecten 0,776 0,904 0,548 0,22 Rechthebbenden (aanvr.) 0,709 0,781 0,663 0,11 Rechthebbenden (herond.) 0,719 0,773 0,680 0,12 Identiteit (aanvr.) 0,682 0,824 0,325 0,20 Identiteit (herond.) 0,587 0,893 0,216 0,27 Partner (aanvr.) 0,542 0,684 0,285 0,20 Partner (herond.) 0,466 0,624 0,252 0,16 Inkomen (aanvr.) 0,508 0,779 0,289 0,24 Inkomen (herond.) 0,494 0,805 0,169 0,23 Vermogen (aanvr.) 0,392 0,669 0,172 0,17 Vermogen (herond.) 0,335 0,522 0,006 0,18
Arbeid & scholing (aanvr.) 0,364 0,507 0,164 0,20
Arbeid & scholing (herond.) 0,355 0,459 0,222 0,19
Totaal-indicator (aanvr.) 0,579 0,659 0,459 0,10
Totaal-indicator (herond.) 0,533 0,624 0,387 0,10
Bron: Regioplan
op externe instanties (de Vreemdelingendiensten en de Informatiseringsbank en onderwijsinstellin gen), terwijl de derde vergt dat de cliënt op zijn minst gevraagd wordt naar het volgen van onder wijs. Genoemde controles worden in de meeste gemeenten weinig uitgevoerd.
De tweede groep indicatoren betreft de minder genormeerde partner-, inkomens- en vermogens toets, alsmede de toets op het gedrag ten aanzien van arbeid en scholing. Hier is de afstand tussen wet- en regelgeving en uitvoering over het alge meen groter dan bij de eerste drie toetsen. Boven dien zijn de onderlinge verschillen tussen de sociale diensten veel groter, Zo is er bij de inko- menstoets een enkele GSD die de norm van 0,85 haalt, terwijl andere diensten onder de 0,30 uitko men. Opgemerkt moet worden dat alle controles die feitelijk niet uitvoerbaar zijn (zoals de verifi catie van spaarrekeningen bij banken) reeds uit de indicatoren verwijderd zijn. Onderdelen die in het oog springen, zijn het ontbreken van een controle op huurbetaling (kopie huurovereenkomst) en de bankrekening waarop de uitkering wordt gestort (kopie bankafschrift) en het niet vragen naar verschillende vermogenscomponenten (let wel: uitsluitend het vragen ernaar, niet het controleren aan de hand van bewijsstukken).
De onderlinge verschillen tussen sociale diensten zijn vooral het gevolg van verschillen in de uit voering van de minder genormeerde aspecten. De
diensten die een relatief goede uitvoeringspraktijk hebben (dat wil zeggen: een geringe afstand tussen wet en uitvoering) bereiken hun positie door het vaker controleren op de minder genor meerde aspecten. Dat betekent dat een relatief goede uitvoeringspraktijk vooral te danken is aan een meer uitgebreide gemeentelijke invulling van de uitvoeringseisen en niet door het netjes uitvoe ren van de centraal vastgestelde regels.
Een vraag die zich hierbij natuurlijk direct aan dient is of een betere uitvoeringspraktijk terug te voeren is op de organisatie van de sociale dienst, kenmerken van het cliëntenbestand of de (groot)- stedelijke problematiek. Immers, het lijkt voor de hand te liggen dat diensten die het relatief ge makkelijk hebben (weinig moeilijke cliënten, een relatief lage case-load, een gemeente met een hoge mate van sociale controle) een betere uit voeringspraktijk hebben. Uit het onderzoek ko men echter geen duidelijke aanwijzingen voor dergelijke verbanden naar voren. Wel is uit de vergelijking van de uitkomsten van het veldon derzoek naar de uitvoeringspraktijk en dat naar de kwaliteit van de administratieve organisatie (Hou- dijk e.a. 1993) gebleken dat er een verband is tussen deze beide componenten. Een goede admi nistratieve organisatie lijkt weliswaar geen vol doende, maar wel een noodzakelijke voorwaarde voor een goede uitvoeringskwaliteit te zijn. Er is een vrijwel volledige overlap tussen de groep
sociale diensten die laag scoren op de uitvoe- ringskwaliteit en diensten die laag scoren op de administratieve organisatie. Bij de hoger scorende diensten blijkt dat degenen die hoog op de uit- voeringskwaliteit scoren ook sterk vertegenwoor digd zijn in de groep met een goede administra tieve organisatie. De uitzonderingsgevallen waarin diensten een goede uitvoering combineren met een slechte administratieve organisatie, zijn ver klaarbaar. Hier is sprake van een uitvoering die zich heeft los gemaakt van de leiding en die ‘op eigen initiatief’ de uitvoering strenger heeft ge maakt.
De analyse van de gegevens uit het dossieronder zoek laat zien dat er niet alleen een grote kloof gaapt tussen wet en uitvoering, maar dat er ook grote verschillen in scores tussen gemeenten bestaan. Dit geldt voor vrijwel alle onderscheiden kernthema’s. Hierdoor is een verklaring van de discrepantie tussen wet en uitvoering in termen van onuitvoerbaarheid van de ABW problema tisch; althans, het is in ieder geval voor een aan tal kernthema’s onmogelijk om vast te stellen dat de wet op die punten onuitvoerbaar is. Er ontstaat eerder een beeld van een uitvoeringspraktijk van wisselende kwaliteit, waarbij per gemeente en per dossier aanzienlijke verschillen optreden. Is dit beeld nu verklaarbaar door de aard van de bijstandsverlening, door het individualiseringsbe- ginsel in de bijstand, door het moeilijke cliënten bestand van de sociale diensten? De Commissie Toepassing ABW vond van niet; zij vond althans niet dat het gehele beeld zich door dit soort over wegingen mocht laten verklaren. Immers, de Commissie had bij haar eigen normstelling al een zekere ruimte ingebouwd om recht te doen aan de moeilijke cliëntgroepen en de complexe aard van de bijstandsverlening (de 0,85-norm). Problemen die zich bij de bijstandsverlening voordoen wer den niet als verontschuldiging aanvaard, maar uitsluitend in termen van noodzakelijke verbete ringen behandeld (bijvoorbeeld bij de norm met betrekking tot leefvorm of de verkrijging van gegevens bij externe bronnen). De administratie werd als een janboel gekenschetst, bijstandsverle ning als een onbeheerst proces.
Tegen deze conclusies, zeker in de gekozen on- Nederlandse formuleringen, zijn vertegenwoordi gers van sociale diensten in het geweer gekomen. Discussie
Voor we nader ingaan op enkele kernpunten uit
de discussie is het goed om nog eens te bezien in hoeverre de bevindingen uit het veldonderzoek werkelijk nieuw en onverwacht zijn. Al weer enkele jaren geleden, in 1990, verschenen twee proefschriften van onderzoekers uit de school van Schuyt, die geheel of gedeeltelijk over de praktijk van bijstandsverlening gingen (Engbersen 1990; Van der Veen 1990). Daarin wordt, voornamelijk in kwalitatieve termen, een beeld geschetst van een informele uitvoeringspraktijk, waarbij de discretionaire ruimte die het gevolg is van de formulering van de ABW gebruikt wordt voor het voortdurend oprekken van de normen. Met andere woorden: er is sprake van persoonlijke, individue le interpretaties van de ABW door contactambte naren die ertoe leiden dat de uitvoering van de ABW veelal niet wetsconfonn is. Daaruit valt af te leiden dat er, onder invloed van veranderende maatschappelijke en economische omstandighe den, een verminderd vermogen ontstaat om de ABW toe te passen zodanig dat recht wordt ge daan aan de drie basisprincipes van rechtmatig heid, rechtvaardigheid en rechtsgelijkheid. Er is daarmee ook sprake van een verlies aan differen tiërend vermogen tussen cliënten die wel in een behoeftige situatie verkeren en cliënten die daar (gedeeltelijk) naar eigen keuze in terecht komen of blijven hangen (de calculerenden).
De beide studies waren wel spraakmakend, maar werden niet bestreden. De conclusies over de uitvoeringspraktijk en over de relatie tussen dien sten en cliënten werden, denken we, in brede kring beoordeeld als noodzakelijke en logische aanpassingen van de uitvoeringspraktijk aan de feitelijke omstandigheden in een verzorgingsstaat in de problemen.
De fundamentele problemen van bijstandsverle ning, zoals die in de beide boeken worden aange sneden, worden door de Onderzoekscommissie Toepassing ABW nadrukkelijk in een ander per spectief geplaatst en vooral betrokken op een ontoereikende toepassing van de ABW. De Com missie stelt de handhaving van de bijstandswet voorop, eerder dan een discussie aan te gaan over een totaal nieuwe opzet van de minimumbe- staansregeling die recht zou moeten doen aan de veranderende omstandigheden. Naast de scherpe toon van de conclusies is deze perspectiefwijzi- ging een belangrijke oorzaak geweest van de discussie over de bevindingen.
In de reacties op de verschijning van het rapport van de Commissie is een groot aantal thema’s
aan de orde geweest. We noemen hier de verba zing over de harde toon van de conclusies, de schatting door de Commissie van de omvang van bijstandsfraude, de suggestie van misbruik door contactambtenaren, de vermeende overdreven gedetailleerde opzet van het veldonderzoek,6 het kiezen van de tekst van de wet als uitgangspunt voor een onderzoek naar de uitvoeringspraktijk en het voorbijgaan aan in gang gezette veranderin gen.
We willen hier niet ingaan op de thema’s die specifiek met het rapport van de Commissie zelf samenhangen (zoals de schatting van de omvang van de bijstandsfraude, misbruik door contact ambtenaren, de toon van het rapport), maar ons vooral richten op thema’s die met ons veldonder zoek te maken hebben.
Door de voorzitter van de Divosa, de vereniging van directeuren en stafmedewerkers van de uit voeringsorganen van de ABW, werden de centra le discussiethema’s als volgt verwoord:7 a de feitelijke omstandigheden waarin bijstands
verlening moet plaatsvinden;
b de haalbaarheid van het controleren en verifi ëren van gegevens en de problemen van be standskoppelingen;
c de verhouding tussen kosten en baten van een meer intensieve controle op de juistheid van door cliënten verstrekte gegevens.
We gaan achtereenvolgens op de drie thema’s in. ad a. De feitelijke omstandigheden rond bij standsverlening
De achtergrond bij dit thema is de veronderstel ling dat de uitvoering van elke wet afwijkt van de formuleringen en bepalingen in de wetstekst. De maatschappelijke werkelijkheid laat zich niet geheel reguleren door wetten en regels. Dit geldt voor iedere wet, en des te nadrukkelijker voor de ABW.
Bij de uitvoerders van de ABW heerste de opinie dat er jarenlang sprake is geweest van een correc te of tenminste acceptabele uitvoeringspraktijk. De uitvoering is in het algemeen gesanctioneerd door de rijksconsulenten die namens het Ministe rie van SZW toezicht op de uitvoering hebben gehouden, en door de accountants die vanuit de gemeente of de dienst zelf controle op de recht matigheid van bijstandsuitkeringen hebben uitge oefend.
Van het begin a f aan is kritiek uitgeoefend op de norm die de Commissie toegepast heeft; een
‘nieuwe, onbekende’ norm met een vernietigende uitkomst, terwijl, zoals hierboven is aangegeven, het gevoel bestond dat volgens bestaande normen de uitvoeringspraktijk acceptabel was. Volgens de Divosa zaaide de Onderzoekscommissie verwar ring door voor een zelf ontwikkelde norm, op basis van een eigen interpretatie van de wet, de term ‘wettelijke norm’ te gebruiken.
Wijzelf gebruiken in ons rapport de term com- missienorm. Deze is door de Onderzoekscommis sie uit de bepalingen in de ABW en het BvvU afgeleid. De wezenlijke elementen van de norm zijn de verzameling van gegevens (geoperationali seerd met behulp van de inlichtingenformulieren die gemeenten hanteren), de toetsing op juistheid (door het aantonen met behulp van bewijsstuk ken) en de toetsing op volledigheid (door de verificatie bij externe instanties). De Onderzoeks commissie duidt deze norm wel als de ‘wettelijke norm’ aan, omdat hij rechtstreeks uit de wet- en regelgeving is afgeleid. De commissienorm heeft vooral een methodologische betekenis: door de uitvoeringspraktijk te toetsen aan de commissie norm kunnen conclusies worden getrokken over de inhoud van de wet, de institutionele context en de uitvoeringspraktijk. Daar waar er een aanzien lijke afstand bestaat tussen uitvoeringspraktijk en commissienorm is bezinning op de oorzaken noodzakelijk.
De second best norm is afgeleid uit de commis sienorm. Er zijn elementen uit verwijderd, name lijk de elementen waaraan gemeenten niet kunnen voldoen, als gevolg van institutionele factoren zoals de ontbrekende bevoegdheid om gegevens op te vragen bij financiële instellingen.
De second best norm is een wettelijke norm, in die zin dat hij uit de wet- en regelgeving is afge leid, zij het dat hij achteraf in omvang is beperkt. Indien er in alle onderzoeksgemeenten een aan zienlijke kloof blijkt te bestaan tussen second best norm en uitvoering, vormt dit een indicatie voor twijfel aan de uitvoerbaarheid van wettelijke bepalingen. Ook hier is nadere bezinning op de oorzaken noodzakelijk.
Hoe verhoudt dit stelsel van normen zich nu tot de andere mogelijke normen, die tot dusverre zo’n belangrijke rol hebben gespeeld bij de vorm geving van de uitvoeringspraktijk?
Allereerst is er de zogenaamde toezichtsnorm, die wel wordt beschouwd als de formele, in de wet vastgelegde norm voor de uitvoering. Men zou kunnen redeneren dat indien de toezichthouder
(het Rijk, of de minister van SZW) na een daarop gericht onderzoek geen kritiek heeft op de uitvoe ring van de ABW, de uitvoering conform de wet geschiedt. De uitvoeringspraktijk is dus in orde. Deze opvatting ontslaat gemeenten echter van de eigen verantwoordelijkheid en is dus in strijd met het beginsel van medebewind.
Deze redenering heeft de commissie dan ook niet gevolgd; het toezicht is juist onderwerp van on derzoek geweest. Dit heeft geleid tot scherpe kritiek op het functioneren van het toezicht. Als een tweede, belangrijke norm wordt wel de accountancy-norm aangehaald. De uitvoering wordt in een aantal gemeenten getoetst door gemeentelijke of door de gemeente ingeschakelde accountants; zij hebben de vigerende uitvoerings praktijk goedgekeurd. Hebben de accountants het mis? Duidelijk is dat bij de accountantscontrole feitelijke of maatschappelijke omstandigheden rond de uitvoeringspraktijk hebben meegewogen. Of, zoals de voorzitter van de Raad van Bestuur van een van de grootste Nederlandse accountants bureaus, veel actief in gemeenten, het uitdrukt: de accountantspraktijk is een weerspiegeling van maatschappelijke normen en opvattingen.8 Naar aanleiding van de bevindingen van de Onder zoekscommissie zullen de controleprotocollen zonder twijfel worden aangepast.
De conclusie luidt dat sociale diensten lange tijd met een behoorlijke mate van rugdekking hebben geopereerd in een complexe maatschappelijke situatie; een rugdekking die wijst op een tamelijk brede aanvaarding van de gegroeide uitvoerings praktijk, ook binnen het Ministerie van SZW. De recente aanscherping van het toezicht geeft wel aan dat die aanvaarding aan veranderingen onder hevig is.
De Onderzoekscommissie heeft hier door het slaan van nieuwe piketpaaltjes een hernieuwde oriëntatie geforceerd. De kritiek is in feite gericht op een collectieve verantwoordelijkheid, maar raakt de sociale diensten het hardst. De keuze van de Commissie Van der Zwan impliceert dat per sonen en instellingen beschadigd worden. Dat zijn in dit geval voornamelijk de sociale diensten. Zij zijn het ook die vorm moeten geven aan een vernieuwde uitvoeringspraktijk.
ad b. D e haalbaarheid van gegevenscontrole Een tweede punt van discussie betreft de feitelij ke mogelijkheden om gegevens te verifiëren (c.q. te valideren) bij externe bronnen. Het gaat om het
natrekken van gegevens bij instanties als het bevolkingsregister (in de toekomst: de Gemeente lijke Basisadministratie GBA), het Arbeidsbureau, uitzendbureaus, ziekenfondsen, bedrijfsverenigin gen (sinds kort ook de Gemeenschappelijke Ver wijs Index), vreemdelingendiensten, de Informati seringsbank, opleidingen, banken en de Belasting dienst. Van de zijde van de sociale diensten wordt aangevoerd dat het vaak onmogelijk is om gegevens van cliënten bij deze instanties na te trekken. Het argument snijdt hout. Onjuist is ech ter de vaststelling dat het onderzoek aan deze problemen voorbij is gegaan. In ons rapport con stateren we dat gevraagde informatie over cliën ten niet in alle gevallen binnen een acceptabele termijn ter beschikking van de sociale diensten komt. Hierdoor wordt verificatie bemoeilijkt; in sommige gévallen zelfs onmogelijk gemaakt. We stellen echter ook vast dat sociale diensten niet in alle gevallen waar in principe verificatie- of vali- deringsmogelijkheden bestaan, informatie over cliënten opvragen. Ten tweede geldt dat er voor de diensten op een aantal terreinen mogelijkheden tot verificatie ontbreken. Dit is ook het geval voor een aantal potentiële gegevensverstrekkers die door de wet (de Sofi-wet, waaruit verschillen de bepalingen zijn overgenomen in artikel 84 van de ABW) worden verplicht om desgevraagd ge gevens te leveren. Sociale diensten hebben in fei te geen machtsmiddelen om wettelijke verplichte aanlevering van informatie af te dwingen. Ter illustratie: behalve in een aantal experimentre- gio’s leverden ziekenfondsen ten tijde van het onderzoek, ondanks een wettelijke verplichting geen informatie over cliënten aan sociale dien sten. Bij aanhoudende weigering staat een sociale dienst geen andere mogelijkheid open dan het waarschuwen van de Rijksconsulent, die het M i nisterie van SZW op de hoogte moet brengen. Ambtenaren van het ministerie moeten de kwestie onder de aandacht van de bewindspersoon bren gen. Die kan zijn collega van Volksgezondheid inschakelen teneinde de Ziekenfondsraad aan te spreken. Die kan op zijn beurt het desbetreffende ziekenfonds manen zich aan de wet te houden. Duidelijk is dat dit een zeer langdurig bestuurlijk proces inhoudt. Een enkele sociale dienst had een meer creatieve weg gevonden door het zieken fonds te dreigen met een opschorting van een vorm van dienstverlening, namelijk de inhouding van de nominale ziekenfondspremie van uitke ringsgerechtigden. Dit zou het ziekenfonds een
215
forse kostenpost voor incasso kunnen bezorgen. De gegevensuitwisseling is vervolgens wel op gang gekomen.
Voor ons was de situatie aanleiding om de be perkte mogelijkheden van verificatie en validering in de analyse, met name in de gehanteerde nor men, te verdisconteren. De Onderzoekscommissie heeft de situatie vooral in termen van noodzake lijke verbeteringen besproken: de medewerking van de desbetreffende instanties moet worden gegarandeerd.
ad c. D e kosten en baten van (verscherpte) con trole
Een veel aangevoerd punt van kritiek is dat het veldonderzoek zich niet op de uitvoeringspraktijk heeft geconcentreerd, maar uitsluitend op de schriftelijke neerslag daarvan in dossiers. Het gaat alleen maar om de boekhouding, die wellicht beter zou kunnen worden gevoerd. Er wordt aangevoerd dat de kosten van een, volgens de normen van de Commissie Toepassing ABW, volledig correcte boekhouding niet opwegen tegen de baten in termen van een betere uitvoe ring. Sterker nog: een vergroting van de aandacht voor de boekhouding en daarmee voor de recht matigheid van de uitkeringen zou ten koste gaan van het veel belangrijker geachte doelmatigheids onderzoek, dat op de bevordering van de uit stroom uit de bijstand gericht is.
Het punt lijkt overtuigend: als resultante van een op de kwaliteit van informatie gericht uitvoe ringsproces zou (mogelijk) een werkelijkheidsge trouw beeld van cliënten kunnen ontstaan, terwijl geen tijd meer zou overblijven voor begeleiding ten behoeve van de uitstroom uit de bijstand. Het is duidelijk dat het niet wenselijk is dat gemeen telijke sociale diensten in een situatie geraken waarin ze alléén maar aandacht aan verificatie kunnen besteden.
We moeten echter oppassen dat we geen schijnte genstelling construeren: een tegenstelling tussen rechtmatigheid en doelmatigheid. Het gaat in wezen om twee zijden van een medaille. In het verleden is een te beperkte aandacht voor de rechtmatigheid niet gepaard gegaan met een actief uitstroombeleid, doch eerder met een gebrek daaraan. Er zijn wel argumenten voor: lange tijd waren er nauwelijks vacatures voor laag opgelei den. Is het dan zinvol om van uitkeringsgerech tigden te vragen om zich bij te scholen en te solliciteren? Het antwoord was in de ongunstige
economische omstandigheden van de periode 1980-1984 bijna vanzelfsprekend: nee. Dit heeft echter tot een uitvoeringscultuur geleid, waarbij de bijstandsuitkering als een soort basisinkomen ging fungeren. Het activeren van mensen werd niet zinvol geacht. Toen de economie in de twee de helft van de jaren tachtig aantrok en de ar beidsmarkt meer mogelijkheden bood, bleek het zeer moeilijk om de uitvoering van de bijstands wet zodanig bij te sturen dat er activering op enige schaal plaats ging vinden: het paste niet goed meer bij de verwachtingen bij (een aanzien lijk deel van) de contactambtenaren en de cliën ten. Gevolg was dat juist in die periode het aan deel bijstandsontvangers met een uitkeringsafhan kelijkheid van vijf jaar of langer dramatisch steeg.9
Toen een cultuuromslag geleidelijk aan, met veel moeite en na langdurige processen eindelijk op gang kwam, was het te laat: het aantal vacatures verminderde snel. Nu zien we het omgekeerde: sociale diensten zijn meer dan voorheen op uit stroom gespitst, maar de mogelijkheden om die te realiseren zijn geringer. De conclusie is dat een activeringsbeleid altijd gevoerd moet worden, zij het niet altijd gericht op uitstroom naar de ar beidsmarkt, maar wel zodanig dat het snel op de mogelijkheden op de arbeidsmarkt gericht kan worden. Het mammoettanker-gehalte van de uit voering moet daarmee worden verminderd. Wij denken dat een beleid gericht op een verbe terde handhaving van de bijstandswet uit moet gaan van preventie van (langdurige) bijstandsaf- hankelijkheid en een vermindering van het volu me van de bijstandsverlening. Daarbij gaan een verbetering van de toetsen op rechtmatigheid en doelmatigheid hand in hand. Bij een gebrekkige toets op rechtmatigheid wordt ook de toets op doelmatigheid uitgehold. Er moet gezocht worden naar methodieken om de rechtmatigheidstoetsen zo efficiënt mogelijk uit te voeren, met behulp van geautomatiseerde routines van gegevenscon- trole, -uitwisseling en -koppeling.
Perspectieven
Hoe moeten we nu verder met de bijstandswet? Door het kabinet is al geruime tijd geleden een veranderingstraject ingezet, dat moet leiden tot een herinrichting van de ABW. Het traject is doorkruist door het rapport van de Commissie Van der Zwan en ook het rapport van de parle mentaire Commissie Doelman-Pel (Rechten en
plichten 1993). Het laatstgenoemde rapport bouwt in belangrijke mate voort op de bevindingen van de Commissie Van der Zwan. In de aanbevelin gen wijkt het op enkele punten af, bijvoorbeeld waar het gaat om de normcategorieën. Overeen komsten tussen beide rapporten zijn de nadruk op een krachtig activeringsbeleid en het sterker bena drukken van de eigen verantwoordelijkheid en plichten van de bijstandsontvanger. In beide gevallen is er sprake van een aanpassing van de bestaande wet- en regelgeving. Een nieuw stelsel van bijstandsverlening is niet aan de orde geko men.
Daarmee spitst de huidige discussie over de her inrichting van de ABW zich toe op de vraag of de wet meer of juist minder voorschriften ten aanzien van de uitvoering moet bevatten. De sociale diensten pleiten voor een grotere beleids vrijheid en dus voor minder en vooral minder gedetailleerde regels.
Een essentiële vraag, waaraan in de discussie veelal wordt voorbijgegaan, is of het om de dis- cretionaire ruimte voor de individuele bijstands ambtenaar of om de beslissingsvrijheid van de gemeente (GSD of gemeenteraad) gaat. Als we met deze vraag wèl rekening houden, kunnen we een onderscheid maken naar drie niveaus die relevant zijn voor regelgeving en regeltoepassing: - het centrale niveau van de landelijke overheid; - het niveau van de gemeenten en de uitvoe
ringsorganisaties;
- het niveau van de uitvoerders, de contactamb tenaren.
Hiervoor geldt een soort subsidiariteitsbeginsel. De aard van de bijstandsverlening maakt het onvermijdelijk dat er discretionaire ruimte is op het uitvoeringsniveau. Het gebruik van de discre tionaire ruimte moet echter controleerbaar zijn. Regelgeving op het niveau van de gemeenten moet rechtsongelijkheid tussen cliënten voorko men en toetsbaarheid van beslissingen van con tactambtenaren verzekeren. Regelgeving op het centrale niveau moet rechtsongelijkheid tussen in vergelijkbare posities verkerende cliënten in ver schillende gemeenten voorkomen.
De keuze voor het niveau waarop regelgeving moet worden geformuleerd of ingevuld wordt bepaald door het subsidiariteitsbeginsel. We illus treren dit aan de hand van drie belangrijke aspec ten van bijstandsverlening: het controlebeleid (de poortwachtersfunctie van sociale diensten), de hoogte van de uitkeringen in samenhang met de
woon- en leefvorm (de normatiek) en het active ringsbeleid (uitstroombeleid).
Ten aanzien van de poortwachtersfunctie is de gevestigde opinie, anders dan enkele jaren gele den, dat van de aanvrager/ontvanger van een bijstandsuitkering veel informatie en bewijsmate riaal gevraagd mag worden. Verificatie van de verstrekte informatie bij externe instanties moet niet alleen mogelijk zijn, maar moet ook daad werkelijk geschieden. Gegevensuitwisseling komt alleen tot stand als door de centrale overheid richtlijnen voor de uitvoering worden opgesteld en dwang wordt uitgeoefend op instanties als ziekenfondsen, bedrijfsverenigingen, informatise ringsbank en vreemdelingendiensten.
Bij de normatiek is het rechtsgelijkheidsbeginsel een belangrijk argument voor centrale voorschrif ten. Wanneer gemeenten veel beleidsruimte krij gen om de hoogte van uitkeringen vast te stellen, zou dat zowel binnen gemeenten als tussen ge meenten kunnen leiden tot ongelijke uitkeringen voor mensen in gelijke situaties. Het probleem spitst zich toe op de woon- en leefvorm van bijstandscliënten: woningdelers, partners en ‘ech te’ alleenstaanden hebben elk recht op een ander bedrag. Belangrijk is hier dat er beter uitvoerbare en controleerbare regels komen, die centraal kunnen worden vastgesteld. Dit kan door te kie zen voor het advies van de Commissie Toepas sing ABW die, in navolging van Van der Veen, voorstelde om een toeslag op de uitkering te verlenen op basis van aantoonbare woonlasten. Eventueel kan naast deze toeslag voor de speci fieke groep van eenoudergezinnen ook nog een toeslag gegeven worden voor het hebben van één of meer kinderen. Hiermee worden toetsbare criteria geïntroduceerd, die het probleem van de vaststelling van de woon- en leefvorm in een aantal gevallen verminderen.
Tenslotte is er het uitstroombeleid. Hier zijn wel harde argumenten voor meer beleidsvrijheid op lokaal niveau. Sociale diensten moeten mogelijk heden hebben om in te spelen op de situatie in de regio en om hun beleid af te stemmen op het overige lokale en regionale beleid (bijvoorbeeld ten aanzien van de arbeidsmarkt of de werkgele genheid). De lokale beleidsinvulling zal wel moe ten voldoen aan een aantal randvoorwaarden die centraal bijvoorbeeld in de vorm van een conve nant tussen sociale diensten (VNG), arbeidsvoor ziening (CBA) en het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid worden vastgelegd. In de discussies over de huidige regelgeving wordt vanuit de sociale diensten vaak scherpe kritiek geuit op de voorgeschreven regelmaat waarmee hercontroles moeten worden uitgevoerd (gemid deld één in de acht maanden). Steeds weer wordt er op aangedrongen dat men de mogelijkheid wil hebben om te differentiëren naar doelgroepen, afhankelijk van de afstand tot de arbeidsmarkt. Sociale diensten moeten deze bewegingsvrijheid krijgen. Keuzes, prioriteiten en doelstellingen moeten jaarlijks in een beleidsplan worden aange geven. Het doelmatigheidsbeleid moet marginaal getoetst worden door de Rijksconsulenten Sociale Zekerheid.
Door versterking van de poortwachtersfunctie, aanpassing van de normatiek en decentralisatie van het uitstroombeleid kunnen de uitvoerbaar heid en de uitvoering van de ABW verbeterd worden.
Daarmee zou in principe recht kunnen worden gedaan aan drie belangrijke uitgangspunten: — de bijstandswet is het laatste vangnet in het sociale zekerheidsstelsel;
— het beroep op de bijstand dient tot een mini mum beperkt te worden (alleen zij die niet op andere wijze in eigen levensonderhoud kunnen voorzien en tot de kring der rechthebbenden behoren dienen een uitkering te krijgen);
— de bijstandsafhankelijkheid dient zo kort mo gelijk te duren (de bijstandsverlening is gericht op de bevordering van een zelfstandige bestaans voorziening).
Toch blijft de vraag of een dergelijke invulling van de bijstandswet ook wenselijk is in het licht van de maatschappelijke en economische ontwik kelingen. De drie uitgangspunten verwijzen, in dien ze letterlijk worden toegepast, duidelijk naar de primaire verantwoordelijkheid voor de eigen bestaansvoorziening. Wellicht past zelfs een begrip als passende arbeid daar niet bij. Moeten mensen gedwongen worden te solliciteren op banen die er niet, of in elk geval veel te weinig, zijn? Moeten mensen gedwongen worden te solli citeren op banen (ver) onder hun opleidings- of beroepsniveau?
Het tekort aan betaald werk verzet zich zonder enige twijfel tegen dergelijke beleidskeuzen. De vraag is of, binnen het kader van een bijstands wet, niet de mogelijkheid moet worden geboden om andere zinvolle vormen van tijdsbesteding toe te laten. Dit betekent niet dat een uitvoeringsprak
tijk wenselijk is waarin de zaken op zijn beloop worden gelaten. De bijstandswet zou eerder de vorm van een activeringswet moeten krijgen, waarbij meer recht wordt gedaan aan de positie van verzorgenden, volstrekt kansloze werklozen, kunstenaars etc.
Een activeringswet verschilt fundamenteel van de praktijk van de toepassing van de bijstandswet in de afgelopen jaren. Er worden wel degelijk voor waarden gesteld aan het recht op uitkering en de tijdelijkheid wordt vastgehouden. Bij de activitei ten hoort een toets op de voortgang en op uit komsten. Ook de poortwachtersfunctie en de normatiek blijven nadrukkelijk aan de orde. De toelating tot categorieën wordt bewaakt door middel van toetsbare criteria om ongewenste uitstraling en verwatering te voorkomen. Een trend naar een dergelijk activeringsmodel lijkt in strijd met het huidige beleid: er worden immers in feite nieuwe groepsregelingen geïntro duceerd. Misschien is dit echter toch de enige manier om recht te doen aan de sociaal-economi- sche ontwikkelingen.
Noten
1 Bij uitspraken over individuele gemeenten is deze marge uiteraard groter. In dit verband blijven deze uitspraken echter beperkt tot het aanduiden van verschillen tussen gemeenten, en dan alleen nog wanneer deze verschillen op het 99%-niveau significant zijn.
2 Voor een definitie van het begrip onterecht gebruik heb ben we aansluiting gezocht bij de omschrijving van Ver heul 1989. Het aspect (premie-) afdrachtplicht is bij de bijstandswet echter niet aan de orde. Als definitie hante ren we: het handelen of nalaten dat in strijd is met de letter van de wet, al dan niet met als oogmerk of gevolg: bet ontstaan of vergroten van een prestatie-aanspraak. 3 Het gaat hierbij om een aantal formele aspecten (zoals
aanvraagformulier aanwezig, tijd tussen aanvraag en beslissing, frequentie van de heronderzoeken, beëindi- gingsonderzoek), de toets op de kring der rechthebbenden (zoals: is betrokkene Nederlander of daaraan gelijk te stellen, woont hij/zij in de gemeente waar de uitkering is aangevraagd, heeft betrokkene recht op een voorliggende voorziening), de identiteitstoets (zoals: naam, geboorteda tum, burgerlijke staat, sofi-nummer), partnertoets (zoals: controle op woon en gezinssituatie), inkomenstoets (zoals: controle op andere inkomsten onder andere aan de hand van bankafschriften), vermogenstoets (zoals: controle op vermogen door naar een aantal vermogenselementen te vragen) en toets arbeid & scholing (zoals: controle op inschrijving arbeidsbureau, sollicitatie-inspanningen). 4 Voor het onderscheid tussen second-best indicator en
commissie-indicator verwijzen wij naar hoofdstuk zeven van ‘De mazen van het vangnet’. Wij wijzen er slechts dat in de hier aangehaalde second-best indicatoren reke
ning gehouden is met datgene wat mogelijk is gegeven de institutionele belemmeringen waar sociale diensten mee te maken hebben. Zaken die eigenlijk wel vereist zijn, maar niet mogelijk zijn dus in deze second-best indicato ren buiten beschouwing gelaten.
5 In het geval van de identiteitstoets moet daarbij wel wor den aangetekend dat dit alleen het geval is, indien reke ning wordt gehouden met de statistische marge die aange houden moet worden rondom de uiteindelijke score (bij 99% betrouwbaarheid).
6 Er werd door de directeur van Divosa, de overkoepelende organisatie van sociale dienst-directeuren, zelfs beweerd dat dossiers zouden zijn afgekeurd als er een geboorte kaartje ontbrak (Haagsche Courant, 15-9-1993). Deze stelling is volledig onjuist.
7 Tijdens het op 7 januari 1994 door de Sociale Verzeke ringsraad georganiseerde symposium ‘ Zicht op handha ving’.
8 Zie noot 7.
9 Zie: Divosa (1993), blz. 14.
Literatuur
- Divosa (1993), N aar een bijstandswet met toekomst Utrecht.
Engbersen, G. (1990), Publieke bijstandsgeheimen. Een
onderzoek van een onderklasse in Nederland. Leiden/Ant
werpen.
Geuns, R.C. van, G.H.J. Homburg, M. Hulshof en E.T. Visser (1993), D e mazen van het vangnet. Verslag veld
onderzoek naar de kwaliteit van de uitvoering van de ABW. Den Haag.
Houdijk, P.A J., T.H. Koster (red.), L.J. Nelis en H. van Nimwegen (1993), D e bijstand, een Aperte Ontregeling.
Verslag veldonderzoek naar de betekenis van een goede administratieve organisatie voor het terecht gebruik van bijstand. Den Haag.
-Lipsky, M. (1980), Street-level bureaucracy. Dilemmas o f
the individual in public services. New York.
Onderzoekscommissie toepassing ABW (1993), H et recht
op bijstand. Naar een beheerst proces bij de toekenning van bijstand. Den Haag.
Rechten en plichten (1993), Rapport van de subcommissie
Bijstand. Tweede Kamer.
Veen, R J . van der (1990), D e sociale grenzen van beleid.
Een onderzoek naar de uitvoering en effecten van het stebel van sociale zekerheid. Leiden/Antwerpen.
Verheul, J.M. (1989), Fraude en misbruik in de sociale
zekerheid. Deventer.
