Onderzoeksrapport
RE441C
Een onderzoek naar de maatwerk mogelijkheden bij terugvorderingen en
boetes
Hogeschool Leiden Opleiding: HBO-Rechten
Fatima Azor Onderzoeksdocent/begeleider: Ingrid Van Mierlo
Law4C, s1081302 Opdrachtgever: SVB Amstelveen
Begeleider(SVB): Marjolein Van Everdingen Datum: 30 mei 2017
Voor u ligt het onderzoeksrapport ‘Een onderzoek naar de maatwerk mogelijkheden bij terugvorderingen en boetes’. Dit rapport heb ik geschreven ter afsluiting van de opleiding hbo-rechten aan de Hogeschool Leiden. In opdracht van de SVB heb ik onderzoek gedaan naar maatwerk. Als eerst wil ik Sander Wisse en Albertien Meulenaar van de Nationale ombudsman bedanken. Zonder hen had ik niet aan mijn afstudeertraject kunnen beginnen bij de SVB.
Daarnaast wil ik ook graag Paul Rotteveel voor zijn snelle reactie en het bieden van de mogelijkheid om bij de SVB af te studeren. Ook mijn begeleider Marjolein van Everdingen wil ik bedanken.
Marjolein heeft mij heel veel kunnen helpen en heeft tijdens het gehele traject met mij meegedacht. Binnen de afdeling Juridische zaken heb ik veel medewerkers gesproken. Ook hen wil ik graag bedanken aangezien zij mij met onze gesprekken ver op weg hebben geholpen.
Mijn onderzoeksdocent Ingrid Van Mierlo wil ik ook bedanken. Uiteindelijk heeft zij ook de rol van onderzoeksbegeleider op zich genomen en daar ben ik dankbaar voor. Ook mijn SLB-docent Janneke Van de Vorstenbosch wil ik graag bedanken. Zij heeft mij tijdens een zeer stroeve start gerust kunnen stellen wat ik hard nodig had.
Fatima Azor,
Samenvatting
De SVB besteedt de laatste tijd steeds meer aandacht aan maatwerk. De Raad van bestuur ziet heel graag dat medewerkers meer maatwerk leveren. Zowel de Raad voor bestuur als medewerkers bij Juridische zaken hebben echter de indruk dat er te weinig aan maatwerk wordt gedaan.
Maatwerk is een zeer breed onderwerp en kan van verschillende kanten bekeken worden. Voor dit onderzoek is er voor gekozen om te focussen op maatwerk bij terugvorderingen en boetes. Het doel van dit onderzoek is om de SVB te adviseren over de dringende en bijzondere omstandigheden om af te wijken van de verplichting tot terugvorderen en het opleggen van boetes in de AIO, AOW, Anw en de AKW middels wetsanalyse, een jurisprudentieonderzoek en een dossieronderzoek. De centrale vraag luidt als volgt: Wat kan Juridische zaken de medewerkers in de uitvoering adviseren over het leveren van maatwerk aan burgers met betrekking tot terugvorderingen en boetes binnen de AIO, AOW, Anw en de AKW blijkens wet en regelgeving, jurisprudentie en een dossieronderzoek?
De reikwijdte van de mogelijkheden die de wet biedt om maatwerk te bieden zijn zeer beperkt. De SVB beschikt over de volgende mogelijkheden:
de dringende reden om de discretionaire bevoegdheid uit te oefenen, de inherente afwijkingsbevoegdheid om van het beleid af te wijken,
het eventueel verminderen van de boete wegens de mate van verwijtbaarheid van de burger en de rechtvaardigingsgronden.
De wetten spreken van verplichtingen en hardheidsclausules zijn uitzonderlijk.
In het jurisprudentieonderzoek is naar voren gekomen dat dringende en bijzondere redenen sterk met elkaar overeenkomen. Een duidelijk onderscheid tussen de begrippen is er niet. Over het algemeen worden financiële of medische problemen aangekaart door de burger. Voor zowel de dringende als de bijzondere redenen geldt dat burgers beschermd worden door de beslagvrije voet en de mogelijkheid om een betalingsregeling te treffen in geval van financiële problemen. Medische problemen dienen een direct gevolg te zijn van een besluit of erger worden door een besluit. Daarnaast moet de dringendheid/bijzonderheid van de klachten bekrachtigd worden door een arts. Een dringende reden is in de jurisprudentie slechts een enkele keer aangenomen. Hier was er sprake zeer ernstige psychische problemen die ook voor financiële problemen zorgen en zelf een
executoriale verkoop van een woning. Door hier van de regels af te wijken zouden de klachten volgens artsen sterk verminderen. Een belangrijk punt is dat blijkt dat de ruimte voor de uitoefening van deze bevoegdheden zeer beperkt is. Een situatie zoals in de bovenstaande uitspraak komt niet veel voor en is niet snel ernstig genoeg.
Uit het dossieronderzoek bleek dat de SVB al veel aan maatwerk doet. Medewerkers vragen actief aan burgers naar omstandigheden die wellicht kunnen leiden tot maatwerk. Helaas is dit door de beperkte ruimte die er is niet altijd mogelijk. Jurisprudentie laat zien dat er niet snel sprake is van situaties waarin afgeweken kan worden en dat werkt door in de uitvoering van de SVB. Dringende of bijzondere redenen worden ook door de SVB niet zomaar aangenomen. Dit wordt echter opgevangen door de hoogte van de boetes te verlagen naar aanleiding van de mate van verwijtbaarheid en middels coulante betalingsregelingen.
Alles overziend lijkt het erop dat het niet mogelijk om meer handvaten te bieden omdat de wet zo streng is. De wet biedt verschillende mogelijkheden voor maatwerk maar de uitleg door de rechtspraak zorgt ervoor dat deze mogelijkheden zeer beperkt zijn. Dit werkt door in de uitvoering door de SVB. De oplossing voor dit probleem ligt niet binnen de SVB zelf of de huidige wetgeving. Wil de SVB meer maatwerk realiseren dan moeten er meer mogelijkheden gecreëerd worden. Dit kan door het gesprek aan te gaan met het Ministerie SZW. Een mogelijkheid zou zijn om meer
hardheidclausules te creëren of door de mogelijkheid om waarschuwingen te geven in plaats van boetes uit te breiden.
Inhoudsopgave
VOORWOORD---1 SAMENVATTING--- 2 1. INLEIDING--- 5 1.1 PROBLEEMANALYSE---5 1.2 DOELSTELLING---12 1.3 VRAAGSTELLING---12 1.4 BEGRIPPENOPERATIONALISEREN---13 1.5 ONDERZOEKSMETHODEN---13 2. JURIDISCH KADER--- 17 2.1 AOW, ANW, AKW---172.2 AANVULLENDEINKOMENSVOORZIENING OUDEREN---24
2.3 VERSCHILLEN A-WETTENEN AIO---28
2.4 REGELSINDE AWBMETBETREKKINGTOTTERUGVORDERENENBOETES---29
2.5 MOGELIJKHEDENVOORMAATWERK---32
3. PRAKTIJKONDERZOEK EN RESULTATEN---37
3.1 DISCRETIONAIREBEVOEGDHEID---37
3.2 INHERENTEAFWIJKINGSBEVOEGDHEID---40
3.3MAATWERKINDOSSIERS---42
4. CONCLUSIES & AANBEVELINGEN---45
LITERATUURLIJST--- 47
BIJLAGEN--- 50
I. UITWERKINGUITSPRAKENDISCRETIONAIREBEVOEGDHEID---50
II. UITWERKINGUITSPRAKENINHERENTEAFWIJKINGSBEVOEGDHEID---55
III. UITWERKINGDOSSIERS---59
IV. UITTREKSELBOETEWIZARD---62
V. STAPPENPLANTERUG- ENINVORDERING---63
1.Inleiding
1.1 Probleemanalyse
De SVB voert verschillende regelingen uit het socialezekerheidsrecht uit. Dit zijn de
volksverzekeringen. Volksverzekeringen zijn sociale verzekeringen voor Nederlandse ingezetenen en werknemers van Nederlandse werkgevers. Hieronder vallen de AOW, de Anw, de AKW, de Wlz en de zorgverzekeringen. De AOW, Anw en de AKW, de zogenoemde A-wetten, worden door de SVB uitgevoerd. Daarnaast voert de SVB ook de AIO (Aanvullende inkomensvoorziening ouderen) uit de Participatiewet uit op grond van art. 47a Participatiewet
De directie en de Raad van bestuur van de SVB zien graag dat er meer maatwerk wordt geleverd in de behandeling van deze wetten en legt dan ook druk op de werkvloer om dit voor elkaar te krijgen. Zo heeft de Raad van Bestuur de bijeenkomst genaamd ‘Garage de Bedoeling’ in het leven geroepen. Met deze bijeenkomst is het de bedoeling dat er een oplossing komt voor gevallen waar het volgen van de letter van de wet niet leidt tot een oplossing. Een succesvol voorbeeld: wanneer iemand zijn premies niet heeft betaald is deze persoon schuldig nalatig en wordt er gekort op, bijvoorbeeld, de AOW. Heeft deze persoon na de schuldsanering te doorlopen een schone lijn gekregen, dan kan de SVB deze korting niet ongedaan maken. Dit is vreemd en de SVB heeft het voor elkaar gekregen om in de Verzamelwet SZW 2018 een bevoegdheid op te laten nemen welke het opheffen van de korting mogelijk maakt.
Er zijn meer gevallen waarbij maatwerk gewenst is. Een voorbeeld: de wet geeft aan dat de SVB verplicht is om te veel uitgekeerde bedragen terug te vorderen en een boete op te leggen wanneer er sprake is van verwijtbaarheid. Maar wat als deze terugvordering en boete leiden tot een
uithuiszetting? De uitkeringen die de SVB verstrekt zijn over het algemeen bedoeld om iemand te voorzien van een basisinkomen. Een eventuele terugvordering en een boete gaan in dit geval voorbij aan dit doel en veroorzaken zelfs veel problemen voor de burger wat voorkomen moet worden. Maatwerk kan in zulke gevallen geleverd worden door gebruik te maken van de bevoegdheden om van beleid af te wijken.
Voor de medewerkers op de werkvloer is dit echter heel moeilijk zelf te bewerkstellingen. Het is aan Juridische zaken om de handvaten voor de medewerkers op de werkvloer te leveren. Op dit moment
weinig duidelijkheid is over de bevoegdheden. Het doel van dit onderzoek is om de SVB te adviseren over de verschillende mogelijkheden tot maatwerk om zo aan de wens van de directie en de Raad van bestuur te voldoen.
In deze analyse wordt er ingegaan op de verschillende afwijkingsbevoegdheden. Er zal naar de inherente afwijkingsbevoegdheid en de discretionaire bevoegdheden van de SVB gekeken worden. Daarnaast zullen de bevoegdheden om terug te vorderen en boetes op te leggen behandeld worden.
Discretionaire bevoegdheid
Een van de bevoegdheden om af te wijken van beleid dan wel de wet is de discretionaire
bevoegdheid. Een discretionaire bevoegdheid is beslissingsruimte. Een bestuursorgaan heeft dan de vrijheid om te bepalen of is voldaan aan de (in de wet genoemde) voorwaarden om een bevoegdheid uit te oefenen. De vrijheid kan ook verder gaan: het bestuursorgaan kan dan zelf bepalen of van een bevoegdheid überhaupt gebruik wordt gemaakt.
Beleidsvrijheid valt ook onder de discretionaire bevoegdheid en gaat over de vraag hoe er gebruik gemaakt wordt van een bevoegdheid. De SVB is verplicht om terug te vorderen of een boete op te leggen maar ‘kan’ hiervan afwijken in bepaalde gevallen. Zo geeft art. 17c AOW aan dat de SVB kan afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete en in plaats daarvan een waarschuwing mag af geven. Daarnaast geeft art. 24 lid 5 AOW aan dat de SVB kan beslissen om niet over te gaan op terugvordering in geval van dringende redenen. Hierbij moet de SVB dus overgaan op
belangenafweging. Het woordje kan laat zien dat het aan de SVB is om te beslissingen hoe ze gebruik gaan maken van een bevoegdheid. Dit heeft het gevolg dat een rechter marginaal toetst1
Naast beleidsvrijheid is er ook beoordelingsvrijheid. Deze bevoegdheid houdt in dat de SVB vage termen mag uitleggen. Dit is bijvoorbeeld gebeurd met het begrip dringende reden. Het gaat hierbij om een open norm welke door de wetgever niet is toegelicht. Zo spreken de wetten die in dit onderzoek behandeld zullen worden in een aantal artikelen over de mogelijkheid om af te wijken in geval van dringende redenen. Het is vervolgens aan de SVB om vorm te geven aan het begrip
dringende reden. De beleidsregels van de SVB omschrijven dringende redenen als ernstige financiële en/of sociale omstandigheden waardoor terugvordering niet aanvaardbaar is2. Het is vervolgens aan
de SVB om de verschillende gevallen te beoordelen in samenhang met deze omschrijving. De
1 Van Wijk/Konijnenbelt & Male, 2014, P. 151
discretionaire bevoegdheid wordt zelden gebruikt. Dit blijkt ook uit de woordkeuze in de wizard welke voor de boetebesluiten gebruikt wordt. Deze bewoording is destijds gekozen omdat er veel misbruik werd gemaakt van deze bevoegdheid om zo geen boetes op te hoeven leggen. Daarnaast is het onduidelijk wat onder ernstige financiële en/of sociale omstandigheden valt.
Het lijkt erop dat de woordkeuze in samenhang met de onduidelijkheid over de termen ertoe heeft geleid dat er momenteel weinig gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid. Nu is het echter juist de wens dat hier méér gebruik van wordt gemaakt.
Inherente afwijkingsbevoegdheid
Een andere mogelijkheid om af te wijken van beleid staat beschreven in art. 4:84 Awb. Dit is de inherente afwijkingsbevoegdheid. Indien er bijzondere omstandigheden zijn waardoor de gevolgen voor de belanghebbende onevenredig zijn aan het doel van de beleidsregel kan er besloten worden om een beleidsregel niet toe te passen. De memorie van toelichting geeft aan dat er aan twee eisen moet worden voldaan voordat het mogelijk is om van een beleidsregel af te wijken.3 Er moet, zoals
ook in het artikel wordt aangegeven, sprake zijn van een bijzondere omstandigheid en de nadelige of voordelige gevolgen van de handeling zijn onevenredig aan het doel van de beleidsregel. Dit betekent dat er heel casuïstisch gekeken moet worden. “Afwijking is derhalve mogelijk en geboden, indien de strikte naleving van de beleidsregel, gelet op de strekking van de beleidsregel en de onderliggende wettelijke regeling, in het onderhavige geval niet nodig is en bovendien een onevenredig nadeel voor de belanghebbenden zou opleveren.”4 Het afwijken op grond van art. 4:84 moet een uitzondering
zijn. Gebeurt het vaak dan zal dit een teken zijn dat de beleidsregels niet deugen. Ook kan er gebruik gemaakt worden van een vast afwijkingsbeleid.5 Uit jurisprudentie en de beleidsregels blijkt wel dat
financiële nood/ schulden niet zullen leiden tot bijzondere omstandigheden (dit is ook geen dringende reden als bedoeld in de discretionaire bevoegdheid.)
Een belangrijke recente uitspraak komt van de Raad van State6. De Raad van State geeft aan dat een
bestuursorgaan alle omstandigheden in een casus moet betrekken in zijn beoordeling om vervolgens te kunnen beoordelen of deze omstandigheden op zichzelf of samen met andere omstandigheden aangemerkt moeten worden als bijzonder zoals bedoeld in art. 4:84 Awb. Er moet dus eerst bepaald worden of de omstandigheden binnen art. 4:84 Awb passen. “Daarvoor moet in de klassieke doctrine worden nagegaan of genoemde omstandigheden in de beleidsregels zijn verdisconteerd, dat wil
3 Kamerstukken II, 1993-94, 23700, nr. 3, MvT, P. 125 4 Kamerstukken II, 1993-94, 23700, nr. 3,MvT, P. 125 5 Van Wijk/Konijnenbelt & Male, 2014, P. 228-229
zeggen in de besluitvorming over de beleidsregels zijn meegenomen of geacht worden daarin te zijn meegenomen.”7 Volgens deze doctrine wordt er geen rekening gehouden met omstandigheden die
verdisconteerd zijn in het beleid.
De rechter gaf in deze uitspraak echter aan dat er ook rekening gehouden moet worden met omstandigheden die wel zijn verdisconteerd bij het opstellen van de beleidsregels. Verdisconteerde omstandigheden zijn omstandigheden waar rekening mee is gehouden en dus niet bijzonder zijn. “In de praktijk blijkt dat ook al heeft het betrokken bestuursorgaan bij het opstellen van de beleidsregel deze omstandigheden bezien, het daarmee niet heeft kunnen voorzien of deze omstandigheden alleen of tezamen in een concreet geval niettemin tot onevenredige gevolgen leiden.”8 Volgens de
burgemeester (appellant) was er sprake van omstandigheden waar rekening mee was gehouden bij de totstandkoming van de beleidsregels. Deze omstandigheden waren volgens de rechter echter te kwalificeren als bijzonder en er had gebruik gemaakt moeten worden van de inherente
afwijkingsbevoegdheid. De rechter besloot niet alleen naar de overwegingen bij de totstandkoming van de beleidsregels te kijken, en de regels op zich, maar ook de gevolgen van deze beleidsregels in dit individuele geval. “Daarmee verlegt zij het perspectief van de totstandkoming naar het resultaat van de toepassing van beleidsregels: meer dan voorheen wordt nu aandacht gevraagd voor hoe de beleidsregels in concreto uitwerken.9” De rechter heeft besloten om het primaire besluit in te trekken
en een bestuurlijke waarschuwing af te geven.
In de beleidsregels, de boetewizard en het stappenplan voor terugvorderingen wordt er niet gesproken over de inherente afwijkingsbevoegdheid. Medewerkers beroep hebben aangegeven dat er zeer sporadisch gebruik gemaakt wordt van deze bevoegdheid. Het is voor medewerkers namelijk onduidelijk wanneer er gebruik gemaakt kan worden van deze bevoegdheid.
7 H.E. Bröring, AB 2016/447 8 ECLI:NL:RVS:2016:2840, Par. 4.3 9 H.E. Bröring, AB 2016/447
Beleidsregels
Bestuursorganen krijgen veel verplichtingen en bevoegdheden uit verschillende wetten. Met
beleidsregels worden deze verplichtingen vormgegeven. Deze regels hebben betrekking op de manier waarop een bevoegdheid wordt uitgevoerd.10 Zo heeft de SVB beleidsregels over de terugvorderingen
van uitkeringen, het afzien van verdere terugvorderingen maar ook over de te op te leggen boetes. Deze beleidsregels zijn een soort richtlijn bedoeld om duidelijkheid te scheppen voor de
medewerkers maar ook de burgers.11 De SVB dient zich in principe aan deze beleidsregels te houden.
Echter heeft de SVB ook de mogelijkheid om van dit beleid af te wijken door gebruik te maken van de inherente afwijkingsbevoegdheid.
Terugvorderen
Het komt voor dat iemand een uitkering krijgt maar hier, bij nader inzien, toch geen recht op heeft gehad. De SVB is op grond van de artikelen 24 AOW, 24 AKW, 53 Anw en 58 Participatiewet verplicht om onverschuldigde bedragen terug te vorderen. Het terugvorderen heeft de SVB in een stappenplan weergegeven. Zodra er gesignaleerd is dat er te veel uitkering is uitbetaald moet er bepaald worden van wie dit teruggevorderd wordt, hoeveel er wordt teruggevorderd en of er een dringende reden is om niet terug te vorderen. Vervolgens wordt er bepaald hoe het bedrag ingevorderd wordt en wordt dit uitgevoerd.
Boetes
Naast dat er sprake kan zijn van onverschuldigde uitbetaalde uitkeringen kan er ook sprake zijn van fraude. Dit is het geval wanneer er niet is voldaan aan de inlichtingenplicht/ informatieplicht zoals bedoeld in art. 49 AOW, art. 35 Anw, art. 15a AKW en art. 17 Participatiewet. In deze gevallen wordt het hele bedrag teruggevorderd en wordt er een boete van 100% opgelegd bij opzet (art. 2
Boetebesluit).
Niet elke overtreding van de mededelingsverplichting leidt echter tot fraude. Er kan namelijk sprake zijn van verminderde verwijtbaarheid. Bij eventuele verminderde verwijtbaarheid kan de hoogte van de boete, welke wordt gesteld op het benadelingsbedrag, worden aangepast. Medewerkers
gebruiken een wizard om de hoogte van de boete te bepalen.
10 Van Wijk/Konijnenbelt & Male, 2014, P. 227
11 Veel van deze beleidsregels zijn met ingang van 1 januari 2017 verwerkt in de wet- en regelgeving, zie de wet
De uitleg van het begrip verwijtbaarheid heeft de SVB gebaseerd op jurisprudentie en neergelegd in haar beleidsregels12. Deze uitleg bestaat uit verschillende gradaties. Zo kan er sprake zijn van opzet,
grove schuld, verwijtbaarheid zonder opzet en verminderde verwijtbaarheid. De SVB kiest ervoor om boetes van 50% van het benadelingsbedrag op te leggen bij normale verwijtbaarheid. In geval van opzet zal dit 100% zijn. Is er sprake van grove schuld dan zal de boete 75% van het benadelingsbedrag bedragen. Bij verminderde verwijtbaarheid gaat het om 25% en bij sterk verminderde
verwijtbaarheid 10%. Deze percentages (behalve de 10%) zijn inmiddels opgenomen in art. 2 van het aangepaste Boetebesluit van januari 2017.
Ook kan het zo zijn dat er helemaal geen sprake is van verwijtbaarheid. Dit kan het geval zijn wanneer iemand op het moment dat hij aan zijn verplichting moest voldoen verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden die niet tot het normale levenspatroon behoren en die het feitelijk onmogelijk maakten om aan de verplichtingen te voldoen13. Te denken valt aan een plotselinge
ziekenhuisopname van de belanghebbende. Op grond van art. 5:41 Awb ziet de SVB in deze gevallen af van het opleggen van een boete. Dit artikel geeft namelijk aan dat er in gevallen van een
overtreding die niet aan de belanghebbende is te wijten er geen boete opgelegd wordt.
Het percentage 10% voor verminderde verwijtbaarheid is iets waar de SVB zelf mee is gekomen. De SVB was niet blij met het boetebesluit. Dit omdat zij vinden dat het schenden van de
mededelingsverplichting een heel lichte overtreding is welke niet met 100% beboet hoeft te worden. Ook zagen zij de noodzaak van de strenge wet niet. Volgens medewerkers wordt er ondanks deze gedachtegang echter heel weinig afgeweken van de verschillende percentages. Medewerkers die een besluit opleggen gaan een wizard langs en deze biedt bijna geen ruimte om af te wijken zodra er een overtreding is geconstateerd.
In de wizard wordt aangegeven dat het mogelijk is om af te zien van een boete wanneer er sprake is van dringende redenen. In de begeleidende informatie wordt echter aangegeven dat dit alleen in zeer uitzonderlijke gevallen kan gebeuren. Deze zinsnede is hoogstwaarschijnlijk de reden waarom er weinig tot geen gebruik gemaakt wordt van deze bevoegdheid.
Daarnaast geeft de wizard niet aan wat dringende redenen zouden kunnen zijn. Wel wordt er aangegeven dat financiële nood op zichzelf geen dringende reden met zich mee brengt. In de wizard
12 SVB.nl, zoek op Beleidsregels, zoek op SB-nummer: SB1108. Veel van deze beleidsregels zijn met ingang van 1 januari 2017 verwerkt in de wet- en regelgeving, zie de wet van 23 augustus 2016, houdende wijziging van de socialezekerheidswetten in verband met de regeling van de bestuurlijke boete (Stb. 2016, 318).
wordt er verwezen naar een Paradocs document (een programma dat alle instructies en informatie voor medewerkers bevat) welke dit zou moeten verduidelijken. Dit document geeft echter ook niet duidelijk aan wat er onder dringende redenen kan worden verstaan. “Een dringende reden om af te zien van de boete doet zich pas voor in schrijnende situaties waarbij het opleggen van de boete een onaanvaardbaar financieel en/of sociaal gevolg heeft. Denk aan een dreigende huisuitzetting of een andere maatschappelijk onaanvaardbare situatie die alleen kan worden voorkomen indien de SVB afziet van de boete wegens dringende reden.” Er wordt hier een voorbeeld genoemd, maar buiten dit geval om zullen er wel meer gevallen zijn waarbij er sprake is van een dringende reden.
1.2 Doelstelling
De Raad van Bestuur wil graag dat er meer maatwerk geleverd wordt. Het doel van dit onderzoek om de SVB te adviseren over de dringende en bijzondere omstandigheden om te af te wijken van de verplichting tot terugvorderen en het opleggen van boetes in de AIO, AOW, Anw en de AKW middels wetsanalyse, een jurisprudentieonderzoek en een dossieronderzoek.
1.3 Vraagstelling
Centrale vraag
Wat kan Juridische zaken de medewerkers in de uitvoering adviseren over het leveren van maatwerk aan burgers met betrekking tot terugvorderingen en boetes binnen de AIO, AOW, Anw en de AKW blijkens wet en regelgeving, jurisprudentie en een dossieronderzoek?
Deelvragen
Theoretisch-juridisch onderzoek
1. Wat zijn de regels over terugvorderingen/boetes in de AIO volgens wetsanalyse?
2. Wat zijn de regels omtrent terugvorderingen/boetes in de AOW, Anw en de AKW volgens een wetsanalyse?
3. Wat zijn de beleidsregels omtrent terugvorderingen/boetes?
4. Welke mogelijkheden zijn er voor maatwerk op grond van wetsanalyse?
Praktijkonderzoek
5. Onder welke feiten en omstandigheden is er sprake van dringende redenen voor gebruik van de discretionaire bevoegdheid volgens jurisprudentieonderzoek?
6. Onder welke feiten en omstandigheden is er sprake van bijzondere omstandigheden zoals bedoeld met de inherente afwijkingsbevoegdheid volgens jurisprudentieonderzoek? 7. Onder welke feiten en omstandigheden is er maatwerk geleverd volgens dossieronderzoek?
1.4 Begrippen operationaliseren
Maatwerk
Maatwerk houdt in dat er rekening gehouden wordt met alle omstandigheden van de burger bij de besluitvorming. Hierbij kan er gebruik gemaakt van de bevoegdheden om van het beleid en de wet af te wijken. 14
1.5 Onderzoeksmethoden
Theoretisch-juridische deelvragen
Deelvraag 1: Wat zijn de regels over terugvorderingen/boetes in de AIO volgens een wetsanalyse? Deze vraag zal aan de hand van een wetsanalyse beantwoord worden. De vraag is nodig om een duidelijk beeld te geven over terugvorderingen en boetes in de AIO.
Deelvraag 2: Wat zijn de regels omtrent terugvorderingen/ boetes in de AOW, Anw en de AKW volgens een wetsanalyse?
Deze vraag zal aan de hand van een wetsanalyse beantwoord worden. De vraag is nodig om een duidelijk beeld te geven over terugvorderingen en boetes in de verschillende wetten. Deze deelvraag zal ook de verschillen tussen de participatiewet en de volksverzekeringen weergeven.
Deelvraag 3: Wat zijn de beleidsregels omtrent terugvorderingen/boetes?
Deze vraag zal laten zien hoe de SVB-vorm heeft gegeven aan de bevoegdheden verkregen uit de verschillende wetten. Hierbij zal er naar de beleidsregels en notities gekeken worden in combinatie met de wet.
Deelvraag 4: Welke mogelijkheden zijn er om maatwerk te leveren?
Deze vraag zal een beeld geven van de verschillende mogelijkheden om van het beleid af te wijken. Dit zal aan de hand van een wetsanalyse en een analyse van de beleidsregels gedaan worden.
Praktijkdeelvragen
Deelvraag 5: Onder welke feiten en omstandigheden is er sprake van dringende redenen voor gebruik van de discretionaire bevoegdheid volgens jurisprudentieonderzoek?
De jurisprudentie die ik ga gebruiken is van de CRVB. Dit omdat de CRVB de hoogste rechter is in het socialezekerheidsrecht. Indien de CRvB uitspraken onvoldoende opleveren zal ik rechtbankuitspraken bij dit onderzoek betrekken. Ik heb hierbij gekozen voor uitspraken van 2005 tot 2016 voor zowel de inherente afwijkingsbevoegdheid als de discretionaire bevoegdheid. In deze periode heeft de CRvB achttien uitspraken gedaan die voor mijn onderzoek relevant zijn. Ik heb voor dit onderzoek de volgende zoektermen gebruikt: dringende reden, dringende reden + boete en dringende reden + terugvordering. Er zijn helaas niet veel uitspraken beschikbaar over de discretionaire
bevoegdheid/dringende redenen. Het is de bedoeling dat er na het onderzoek een lijst ontstaat met omstandigheden welke volgens de rechter dringend zijn of juist niet. Dit zou verwerkt kunnen worden in het beleid van de SVB. Het gaat hierbij om de volgende uitspraken:
- ECLI:NL:CRVB:2016:3345 - ECLI:NL:CRVB:2015:3613 - ECLI:NL:CRVB:2015:2854 - ECLI:NL:CRVB:2015:146 - ECLI:NL:CRVB:2014:2081 - ECLI:NL:CRVB:2013:BY9155 - ECLI:NL:CRVB:2013:BY8027 - ECLI:NL:CRVB:2013:2551 - ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2393 - ECLI:NL:CRVB:2012:BY5178 - ECLI:NL:CRVB:2012:BV3120 - ECLI:NL:CRVB:2011:BP4769 - ECLI:NL:CRVB:2011:BT7624 - ECLI:NL:CRVB:2011:BR7025 - ECLI:NL:CRVB:2011:BQ3749 - ECLI:NL:CRVB:2010:BO4806 - ECLI:NL:CRVB:2008:BG6364 - ECLI:NL:CRVB:2008:BG4111 - ECLI:NL:CRVB:2007:BB0636 - ECLI:NL:CRVB:2005:AU0911
Deelvraag 6: Onder welke feiten en omstandigheden is er sprake van bijzondere omstandigheden zoals bedoeld met de inherente afwijkingsbevoegdheid volgens jurisprudentieonderzoek?
De jurisprudentie die ik ga gebruiken is van de CRVB. Dit omdat de CRVB de hoogste rechter is in het Socialezekerheidsrecht. Ik heb hierbij gekozen voor uitspraken van 2005 tot 2016. In deze periode heeft de CRvB veertien uitspraken gedaan die voor mijn onderzoek relevant zijn. Ik heb voor dit onderzoek de volgende zoektermen gebruik: inherente afwijkingsbevoegdheid, inherente
afwijkingsbevoegdheid + boete en inherente afwijkingsbevoegdheid + terugvordering. Er zijn helaas niet veel uitspraken beschikbaar over de inherente afwijkingsbevoegdheid. Het is de bedoeling dat er na het onderzoek een lijst ontstaat met omstandigheden welke volgens de rechter bijzonder zijn en leiden tot onevenredige gevolgen of juist niet dit zou verwerkt kunnen worden in het beleid van de SVB. De topics die gebruikt zullen worden zijn: bijzonder; onevenredig. Het gaat hierbij om de volgende uitspraken:
Er had gebruik gemaakt moeten worden van de inherente afwijkingsbevoegdheid:
- ECLI:NL:RVS:2016:2840 - ECLI:NL:CRVB:2016:330 - ECLI:NL:CRVB: 2015:3882 - ECLI:NL:CRVB:2014:3625 - ECLI:NL:CRVB:2014:4416 - ECLI:NL:CRVB:2009:BK6680 - ECLI:NL:CRVB:2008:BC6550 - ECLI:NL:CRVB:2007:BB6417 - ECLI:NL:CRVB:2005:AT8385
Er is terecht gebruik gemaakt van de inherente afwijkingsbevoegdheid:
- ECLI:NL:CRVB:2014:4326
Er is terecht geen gebruik gemaakt van de inherente afwijkingsbevoegdheid:
- ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2374 - ECLI:NL:CRVB:2012:BW9654 - ECLI:NL:CRVB:2008:BG3272 - ECLI:NL:CRVB:2007:AZ8022
Deelvraag 7: Onder welke feiten en omstandigheden is er maatwerk geleverd volgens dossieronderzoek?
De dossiers die ik ga onderzoeken zijn de dossiers waarbij sprake is van een terugvordering dan wel een boete. Middels een dossieronderzoek kan ik duidelijk zien of de SVB uit zichzelf al rekening met bepaalde situaties houdt en in hoeverre al maatwerk levert. Ik heb voor dit onderzoek acht dossiers gebruikt. Het gaat hierbij om de volgende dossiers:
- PC 2749938-0 - LD 0147985-0 - GV 1084439-0 - HL 0472032-0 - VZ 2093739-0 - PF 0471286-0 - LD 0047578-0 - PD 0302300-0
2.Juridisch kader
2.1 AOW, Anw, AKW
De SVB voert de AOW, de Anw en de AKW uit. Dit zijn volksverzekeringen en de regels voor deze regelingen zijn na genoeg hetzelfde. Om deze reden zullen ze dan ook samen behandeld worden. Deze wetten samen worden de wetten genoemd. Na een korte algemene uiteenzetting van de A-wetten zal er ingegaan worden op de inmiddels vervallen wet BMT, de Fraudewet, de regels omtrent terugvordering en vervolgens de regels over boetes.
A-wetten algemeen
De AOW is bedoeld voor mensen die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt en minimaal 1
jaar verzekerd zijn geweest en wordt tot het overlijden ontvangen. Verzekerd ben je als je een ingezetene bent en dus rechtmatig in Nederland verblijft of wanneer je loonbelasting betaald en dus in Nederland werkt (art. 6 AOW). De AOW voorziet in het bestaansminimum omdat
pensioengerechtigden geen loon uit arbeid meer genieten. De hoogte van de AOW is 70% van het nettominimumloon voor een alleenstaande en 50% voor gehuwden (art. 9 AOW).
De Anw is bedoeld voor nabestaanden die niet in staat zijn zelfstandig in hun levensonderhoud te
voorzien. Onder nabestaanden wordt verstaan de weduwe of weduwnaar van een overledene of degene die met de overleden partner samenwoonde tot en met de dag van overlijden. Dat je partner overlijdt betekent echter niet gelijk dat je een Anw-uitkering ontvangt. De voorwaarden die gesteld worden in art. 14 Anw zijn:
De nabestaande is voor minimaal 45% arbeidsongeschikt en deze arbeidsongeschiktheid zal nog minstens 3 maanden duren of;
De nabestaande heeft een ongehuwd eigen, stief- of pleegkind onder de 18 jaar, dat niet tot het huishouden van een ander behoort.
De nabestaande is zwanger.
De hoogte van de Anw-uitkering is 70% van het nettominimumloon en is afhankelijk van het inkomen van de nabestaande. Zo is er ook een inkomenstoets (art. 18 Anw).
De AKW is bedoeld voor ouders van kinderen (ook stief- en pleegkinderen) onder de 18 jaar en is een
kinderen ook verzorgt of onderhoudt. De hoogte van de kinderbijslag hangt af van de leeftijd van het kind. Zo is er sprake van drie categorieën: 0 t/m 5 jaar, 6 t/m 11 jaar en 12 t/m 17 jaar.
Wet BMT
In 1996 is de wet BMT (Wet Boeten, maatregelen en terug- en invorderen) in het leven geroepen. Deze wet is inmiddels vervallen maar is te zien als het begin van het huidige terugvorderingen en boete regime. Veel van hetgeen dat door de BMT werd geregeld is ook opgenomen in de A-wetten en is dan ook nog steeds geldig. Het doel van deze wet was om “uitvoeringsinstellingen te dwingen in alle gevallen tot terugvordering over te gaan en bij normovertreding een sanctie op te leggen”.15 Voor
de bijstand werkte dit niet zoals bedoeld maar dat is met de Fraudewet van 2013 herstelt.
Voor de invoering van de wet BMT was terugvorderen een bevoegdheid die onder de discretionaire bevoegdheid viel. Bestuursorganen konden zelf beslissen of ze overgingen op terugvorderen of niet. De BMT bracht hier verandering in. Terugvorderen werd een verplichting. Ook de boete en
waarschuwingen werden door de BMT geïntroduceerd.
Fraudewet
In januari 2013 is de Wet handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (Fraudewet) ingegaan. De wet is bedoeld om fraude tegen te gaan en voor meer effectiviteit en uniformiteit in de aanpak van fraude.16 “Hogere straffen moeten mensen en bedrijven bevestigen dat eerlijkheid het langst duurt en
hen ervan weerhouden om in de verleiding te komen de regels te overtreden. De regering wil de maatschappelijke norm dat misbruik een ernstige zaak is en streng bestraft moet worden, beter tot uitdrukking laten komen”17. Deze wet heeft het gevolg dat een ten onrechte verkregen uitkering altijd
teruggevorderd wordt en dat er een boete wordt opgelegd van dezelfde hoogte. Daarnaast kon ook de beslagvrije voet buitenwerking worden gesteld. Deze wet ontving veel kritiek van de Nationale ombudsman en de uitvoeringsinstanties. Daarnaast stuitte deze wet ook in de rechtspraak tegen een aantal problemen. Dit heeft het gevolg gehad dat in januari 2017 een nieuwe Fraudewet is ingegaan. Uitvoeringsorganen zijn nog altijd verplicht om terug te vorderen en een boete op te leggen. Echter is het nu mogelijk om rekening te houden met de omstandigheden van het geval en het boetebedrag aan te passen middels de verwijtbaarheid. Daarnaast is de beslagvrijevoet in een amendement van de Tweede Kamer van toepassing verklaard in álle gevallen.18
15 Klosse & Vonk, 2014, P. 306
16 Kamerstukken II, 2011/12, 33 207, nr. 3, MvT, P. 7 17 Kamerstukken II, 2011/12, 33 207, nr. 3, MvT, P. 3 18 Kamerstukken II, 2015/16, 34 396, nr. 23
Terugvorderingen AOW, Anw, AKW
De A-wetten kennen een inlichtingenplicht (art. 49 AOW; art. 35 Anw en art. 15a AKW). De inlichtingenplicht houdt in dat een burger de SVB op de hoogte moet stellen van alle feiten en omstandigheden welke van invloed kunnen zijn op het recht op een uitkering. Een voorbeeld is een nieuwe woonsituatie als gevolg van een relatie. Is er sprake van onverschuldigde of een anderszins onverschuldigde betaling ten gevolge van een schending van de inlichtingenplicht, dan zal dit teruggevorderd worden (art. 24 AOW; art.53 Anw, art.24 AKW). Bij anderszins onverschuldigde betalingen kan het zo zijn dat de SVB een fout heeft gemaakt en hierdoor te veel heeft betaald. Zo kan het zijn dat er van het verkeerde bedrag is uitgegaan of er gewoonweg een tikfout is gemaakt. Ook dit zal teruggevorderd moeten worden en de SVB is hiertoe verplicht!
Echter kan de SVB, ondanks de verplichting, besluiten niet over te gaan op terugvordering wanneer de uitkeringsgerechtigde19:
- Gedurende vijf jaar volledig aan zijn betalingsverplichtingen heeft voldaan;
- Gedurende vijf jaar niet volledig aan zijn betalingsverplichtingen heeft voldaan, maar het achterstallige bedrag over die periode, vermeerderd met de daarvoor verschuldigde wettelijke rente en de op de invordering betrekking hebbende kosten, alsnog heeft betaald; - Gedurende vijf jaar geen betalingen heeft verricht en niet aannemelijk is dat hij deze enig
moment zal verrichten; of
- Een bedrag, overeengekomen met tenminste 50% van de restsom in een keer aflost.
De bovengemelde 5 jaar kan ook 10 of 3 jaar zijn. De termijn is tien jaar wanneer er sprake is van het niet of niet behoorlijk nakomen de informatieplicht. De termijn is drie jaar wanneer het inkomen niet hoger is dan de beslagvrije voet of wanneer de terugvordering niet het gevolg is van het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenplicht.20
De SVB heeft voor terugvorderingen een stappenplan dat laat zien hoe een terugvordering wordt aangepakt21. Dit stappenplan is gebaseerd op de Regeling tenuitvoerlegging bestuurlijke boeten en
terugvordering onverschuldigde betalingen. Daarnaast staat dit proces ook in de beleidsregels beschreven22. Zodra er gesignaleerd wordt dat er te veel is uitgekeerd wordt er bepaalt op welke
manier zal worden teruggevorderd en of er ook een boete zal worden opgelegd. Zo kan er
19 Op grond van art. 24 lid 2 AOW, art.53 lid 2 Anw, art.24 lid 2 AKW
20 Op grond van art. 24 lid 3 en 4 AOW, art.53 lid 3 en 4 Anw, art.24 lid 3 en 4 AKW 21 Zie bijlage IV
terugbetaald of verrekend worden. Wanneer verrekenen niet mogelijk is zal er binnen 6 weken betaalt moeten worden op grond van art. 4:87 Awb. Dit wordt in een beschikking tot betaling
vastgesteld. Bij verrekenen hangt het af van het totaalbedrag dat gevorderd wordt wat er maandelijks of per kwartaal verrekend wordt en ook dit wordt in een beschikking vastgesteld. Dit gaat samen met een voorstel tot verrekening binnen een jaar met inachtneming van de beslagvrijevoet.
Gaat het om een bedrag tot €300 dan zal er maandelijks maximaal €52 verrekend worden. Gaat het om een bedrag van €300,01 tot €2.400 dan wordt maandelijks minimaal €50 verrekend indien mogelijk. Is het bedrag echter €2.400 of hoger dan zal ook dit bedrag binnen 6 weken terugbetaalt moeten worden ook wanneer verrekenen mogelijk is. In de beleidsregels heeft de SVB aangegeven een verzoek tot uitstel van betaling bij een bedrag van €2.400 of hoger te honoreren wanneer de burger dit gemotiveerd doet en middels dit verzoek het volledige bedrag binnen een jaar betaald dan wel verrekend kan worden. Een bedrag van €25 of minder wordt kwijtgescholden zolang er geen sprake is van een opgelegde bestuurlijke boete, of, het niet nakomen van de mededelingsverplichting, of, een gedraging van de klant waarvoor de SVB aangifte heeft gedaan of een proces-verbaal is opgemaakt.
Reageert de burger op de beschikking tot betaling omdat hij het niet eens is met het
betalingsvoorstel dan wordt er een afwijkend betalingsregeling getroffen waarbij er rekening
gehouden wordt met de financiële situatie van de burger. In principe moet er op grond van art. 6 van de regeling binnen 12 maanden betaald worden en de SVB gaat dan ook akkoord met elk voorstel waarbij dit mogelijk is. Is betaling binnen 12 maanden niet mogelijk dan wordt er op basis van de financiële mogelijkheden een afwijkende regeling vastgesteld. Deze kan dus meer dan 12 maanden duren.
Een voorbeeld uit een dossier23 : een stel krijgt een toeslag op de AOW. Meneer heeft een eigen
onderneming en moet elk jaar zijn inkomen doorgeven. Voor de jaren 2013 en 2014 is dit echter niet gebeurt en dit wordt pas in 2016 doorgegeven. December 2016 volgt er dan ook een beslissing voor een terugvordering van €15.295,56. Het stel zou volgens de beschikbare informatie maandelijks een bedrag van €1.215,00 moeten betalen om dit terug te betalen. Het stel stelt echter dat dit bedrag veel te hoog is en gaat dan ook in bezwaar. Hierbij maken zij ook zelf een voorstel: verrekenen met de AOW-uitkering van €450. Na onderzoek door de SVB blijkt dat het aflossingscapaciteit van het stel €0; is en dat er bij een eerder aflossing is uitgegaan van €172,83. De SVB heeft vervolgens in de beslissing op bezwaar besloten €250 te verrekenen.
Dit betekent dat er langer dan 12 maanden over de verrekening gedaan zal worden. Had dit stel echter niet binnen zes weken contact op genomen met de SVB dan gaat de SVB ervan uit dat de burger stilzwijgend akkoord is gegaan met de beschikking. Dit had voor dit stel voor veel problemen gezorgd aangezien de SVB van de verkeerde gegevens uitging.
Boetes AOW, Anw, AKW
Houdt iemand zich niet aan zijn verplichtingen (zo ook de inlichtingenplicht) dan zal de SVB een boete moeten opleggen. Deze bestuurlijke boete staat beschreven in de art. 17c AOW, 39 Anw en 17a AKW. Het opleggen van de boete is een verplichting en staat ook in de beleidsregels zo beschreven24. De
boete bedraagt in beginsel 100% van het benadelingsbedrag. Het benadelingsbedrag is het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting te veel is verleend.
Wanneer iemand zich niet houdt aan de inlichtingenplicht is de kans zeer groot dat er sprake is van fraude. Om dit tegen te gaan is de Fraudewet in het leven geroepen (Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving). De wet is bedoeld om, naast fraude tegen te gaan, voor meer effectiviteit en uniformiteit te zorgen in de aanpak van fraude.25
Een ander belangrijk document is het Boetebesluit socialezekerheidswetten. Het boetebesluit regelt de bestuurlijke boetes en is recent, op 1 januari 2017, aangepast. Het vorige boetebesluit gaf de SVB en andere uitvoeringsorganen de mogelijkheid om de boetes te verminderen indien er sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Deze bevoegdheid stuitte echter op kritiek van de Nationale
ombudsman en vervolgens ook van de CRvB. Zo stelt de Nationale ombudsman in haar rapport “Geen fraudeur, toch boete”: ‘Soms wordt de boete gematigd tot 50 of 75% van het benadelingsbedrag, maar dan nog gaat het om disproportionele bedragen. (…) Op papier biedt de Fraudewet de ruimte om boetes zo te matigen, dat deze door de betrokken burger als rechtvaardig worden ervaren. Deze ruimte ervaren de meeste uitvoeringsinstanties echter niet. Het streven naar uniforme
sanctietoepassing leidt ertoe dat er in de praktijk weinig tot geen ruimte is om rekening te houden met de individuele omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde. Dit zorgt voor disproportioneel hoge boetes.’26
24 SVB.nl, zoek op Beleidsregels, zoek op SB-nummer: SB1103 25 Kamerstukken II, 2011/12, 33 207, nr. 3, MvT, P. 7
Ook volgens de CRvB zouden de boetes disproportioneel zijn. In een belangrijke uitspraak geeft de CRvB vorm aan het begrip verwijtbaarheid. Voor opzet blijft het boetepercentage 100%. ‘Is er geen sprake van opzet maar wel van grove schuld bij overtreders, dan is de verwijtbaarheid minder groot en is 75% van dat bedrag een passend uitgangspunt. Is er geen sprake van opzet en ook niet van grove schuld, dan is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid van overtreders. (…) Bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid zal ten slotte moeten worden bezien of, en zo ja, op grond van een van de criteria genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit socialezekerheidswetten of om een andere reden sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dan is de mate van verwijtbaarheid beperkt en 25% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid.’27
De percentages genoemd door de CRvB zijn opgenomen in het nieuwe boetebesluit (art. 2). Ook de SVB had haar beleid aangepast naar aanleiding van de CRvB uitspraak van 2014. De SVB heeft er daarnaast voor gekozen om een extra percentage te gebruiken. Het gaat hierbij om 10% in geval van sterk verminderde verwijtbaarheid. In beginsel legt de SVB een boete van 50% op wanneer er geen bijzondere omstandigheden is. Voor een boete van 100% moet er sprake zijn van opzet en dit moet door de SVB bewezen worden. Is er sprake van recidive dan wordt de boete met 50% verhoogt met een maximum van 150% in plaats van een standaard 150% zoals bedoelt in het Boetebesluit socialezekerheidswetten.28
Anders dan in het boetebesluit aangegeven gaat de SVB op grond van haar beleid niet over op het opleggen van een bestuurlijke boete van €150 wanneer er geen sprake is van een
benadelingsbedrag29. Het artikel dat dit behandelt, art. 2 lid 11 van het Boetebesluit
socialezekerheidswetten, geeft aan dat een afwijkend bedrag is toegestaan indien dit evenredig is. Echter wordt er in de CRvB uitspraak van 2014 aangegeven dat het opleggen van een minimale boete niet is toegestaan. Een maximale boete is er wel. Is er sprake van opzet dan zal de maximale boete €67.000 zijn (vijfde categorie van art. 23 lid 4 Sr). Is er geen sprake van opzet dan zal de maximale boete €6.700 zijn (derde categorie van art. 23 lid 4 Sr). Dit is gebaseerd op dezelfde uitspraak van de CRvB. Ook de A-wetten zijn inmiddels aangepast. Op grond van de A-wetten kon er namelijk een boete van ten hoogste €3.350 opgelegd worden (tweede categorie van art. 23 lid 4 Sr).
27 ECLI:NL:CRVB:2014:3754 28 ECLI:NL:CRVB:2014:3754
Wanneer een overtreding is vastgesteld zal een aankondiging van de op te leggen boete aan de burger gestuurd worden. Er zal een boetebedrag genoemd worden maar deze zal nog niet definitief zijn. Het boetebedrag wordt het behulp van de boetewizard bepaalt. Alle bovenstaande informatie uit de wet, het beleid en jurisprudentie heeft de SVB in de wizard verwerkt. De SVB is een massafabriek die veel besluiten/beslissingen moet maken en de wizard maakt het voor medewerkers makkelijk om de grote aantallen te kunnen verwerken. De wizard zorgt er echter voor dat een medewerker veel minder zelf nadenkt volgens medewerkers bij Juridische zaken.
Reageert de burger niet op de aankondiging van de boete dan zullen de regels voor het
terugvorderen gevolg moeten worden zoals beschreven op p. 19. Wordt er wel gereageerd op de boete aankondiging dan worden de mogelijkheden besproken voor een betalingsregeling. Is er verrekening mogelijk met een lopende uitkering dan hoeft een voorstel van de burger niet geaccepteerd te worden en kan er op verrekening overgegaan worden. Is betaling binnen 12 maanden niet mogelijk dan zal er een inkomensonderzoek plaatsvinden.
2.2 Aanvullende inkomensvoorziening Ouderen
Naast de A-wetten voert de SVB ook de Aanvullende inkomensvoorziening ouderen (AOI-aanvulling) uit. Anders dan de A-wetten heeft de SVB de AOI-aanvulling geattribueerd gekregen in de
Participatiewet. Dit heeft het gevolg dat er (kleine) verschillen zijn in de uitvoering. De AIO in zijn algemeenheid besproken worden waarna ingegaan zal worden op de regels omtrent terugvordering en vervolgens ook de boete.
AIO algemeen
De AIO is de bijstandsuitkering voor pensioengerechtigden. Wanneer iemand niet altijd verzekerd is geweest zal deze persoon niet het volledige pensioen hebben opgebouwd en dus niet het hele AOW-bedrag ontvangen. Daarnaast geldt de AIO ook voor ouderen die een jongere partner hebben die niet de AOW-gerechtigde leeftijd heeft. Dit is in verband met het vervallen van de AOW-toeslag per juli 2015. De AIO is bedoeld voor ouderen die in Nederland woonachtig zijn en die niet over de middelen beschikken om de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien (art. 47a Participatiewet). De AIO vult het pensioen aan tot het bijstandsminimum. De hoogte hangt dan ook af van inkomsten zoals het AOW-pensioen, loon of uitkering, eigen vermogen en de woonsituatie. Heeft een alleenstaande een minimuminkomen van meer dan € 1.048,93 per maand, dan vervalt het recht op een AIO-aanvulling. Het maximum voor het eigen vermogen is vastgesteld op € 5.940 voor een alleenstaande.30
Terugvorderingen AIO
Net als de A-wetten kent de AIO de inlichtingenplicht (art. 17 Participatiewet). Deze houdt, net als bij de A-wetten in dat een gerechtigde de SVB op de hoogte moet stellen van alle omstandigheden en feiten die van belang zijn voor de uitkering. Wordt dit niet gedaan en heeft dit het gevolg dat er te veel is uitgekeerd dan wordt dit bedrag volledig teruggevorderd op grond van art. 58 Participatiewet. Het gaat hierbij alleen om de kosten van de AIO “die ten onrechte zijn gemaakt als gevolg van de inlichtingenplicht”31 en de SVB is hiertoe verplicht. In de volgende voorbeelden is de SVB bevoegd om
terug te vorderen en dus niet verplicht (Art. 58 lid 1 en 2 Participatiewet):
De AIO is ten onrechte betaald, zonder dat de inlichtingenplicht is geschonden;
30 SVB.nl, zoek op AIO 31 Klosse & Vonk, 2014, p. 312
De aan de AIO in de vorm van een geldlening verbonden terugbetalingsverplichtingen zijn niet of niet behoorlijk nagekomen;
De AIO is betaald op borgtocht;
Er is ten onrechte een voorschot verstrekt;
De AIO is abusievelijk betaald en de burger had dit redelijkerwijs kunnen begrijpen. De AIO is anderszins onverschuldigd betaald, omdat:
- De burger achteraf kan beschikken over middelen; of
- De AIO is verleend met een bepaalde bestemming en de burger heeft achteraf een vergoeding met het oog op deze bestemming ontvangen.
Is sprake van een schending van de mededelingsverplichting. Dan matigt de SVB de terugvordering als de burger aannemelijk maakt dat hij over een deel van de betreffende periode recht op een AIO-aanvulling zou hebben gehad, indien hij wel had voldaan aan de mededelingsverplichting. De SVB vordert het deel van de AIO-aanvulling terug dat bij een juiste en volledige nakoming van de mededelingsverplichting niet zou zijn toegekend.32
Het volgende is een recent voorbeeld uit de rechtspraak. De appellant in deze zaak is in 2009 getrouwd en samen krijgen zij sinds dat jaar een AIO-aanvulling omdat zij een aantal jaar in het buitenland verbleven. Na onderzoek naar aanleiding van een melding blijkt dat de partner over onroerend goederen in Paramaribo, Suriname, beschikt uit de onverdeelde boedel van haar
overleden partner. De waarde van deze onroerende goederen komen ver boven het Nederlandse vrij te laten bedrag. Dit betekent dat appellant en zijn partner helemaal geen recht hadden op een AIO-aanvulling. De SVB heeft in dit geval het recht op de uitkering dan ook opgeschort en het uitgekeerde bedrag teruggevorderd. De rechter oordeelde dat de SVB juist heeft gehandeld.33
Anders dan voor de A-wetten is de Regeling tenuitvoerlegging bestuurlijke boeten en terugvordering onverschuldigde betalingen niet van toepassing. Echter, de SVB behandelt besluiten welke zij moet nemen naar analogie van de Regeling34. Dit betekent dat het stappenplan dat voor terugvorderingen
bij de A-wetten ook gebruikt kan worden. Wel zijn er enige verschillen.
Moet er een bedrag tot €300 terug gevorderd worden dan wordt dit met de uitkering verrekend met een maandbedrag van €25. Is er geen verrekening mogelijk dan moet de terugvordering binnen 6
32 SVB.nl, zoek op Beleidsregels, zoek op SB-nummer: SB1326 33 ECLI:NL:CRVB:2017:691
weken terugbetaald worden. Gaat het om een bedrag van €300.01 tot €2400 dan moet de vordering in maximaal 24 maanden verrekend worden. Is er een overtreding van de inlichtingenplicht dan moet er binnen 12 maanden verrekend worden. Bij vorderingen hoger dan €2400 zal het bedrag direct binnen 6 weken terugbetaald worden met de mogelijkheid om een betalingsregeling te treffen. Geeft de burger aan geeft de vordering niet te kunnen voldoen wordt er een onderzoek gedaan naar de aflossingscapaciteit gestart en wordt de terugvorderingswijze hierop aangepast.
Boetes AIO
Wanneer de AIO wordt teruggevorderd kan dit, net als bij de A-wetten gepaard gaan met een boete. Op grond van art. 47g en het beleid35 is de SVB verplicht een boete op te leggen, naast de
terugvordering, wanneer er sprake is van het niet of niet behoorlijk nakomen van de
inlichtingenplicht. De boete bedraagt ten hoogste het benadelingsbedrag en is dus gelijk aan het bedrag dat de burger te veel heeft ontvangen. Net als voor de A-wetten is het Boetebesluit Socialezekerheidswetten van toepassing.
Een voorbeeld uit de rechtspraak: naar aanleiding van de pilot ‘Onderzoek naar Vermogen in het Buitenland’ heeft de SVB aan appellant die in het risicoprofiel viel in een brief gevraagd of er sprake is van vermogen in het buitenland. In principe zou je het bestaan van vermogen in het buitenland zelf moeten melden maar dat zou voor sommige mensen betekenen dat zij een boete krijgen. Indien appellant op deze brief zou reageren en hierbij aangeeft dat er inderdaad sprake is van vermogen in het buitenland, zou hij geen boete krijgen maar zou het recht op de AIO wel worden onderzocht en mogelijk worden teruggevorderd. Appellant heeft niet gereageerd op deze brief en uit onderzoek bleek vervolgens dat appellant eigenaar is van twee woningen in Turkije. De waarde van deze
woningen was hoger dan de vermogensgrens wat het gevolg had dat de SVB de AIO-aanvulling introk en terugvorderde. Omdat appellant niet uit eigen beweging mededeling heeft gedaan van het vermogen is er een boete opgelegd.36
Samen met de eerder aangehaalde uitspraak laat deze uitspraak duidelijk zien waarom er een boete wordt opgelegd bij de AIO-aanvulling: vermogen in het buitenland. Wordt dit vermogen verzwegen dan is de SVB verplicht op dit terug te vorderen en een boete op te leggen. De SVB is bevoegd om van het opleggen van een boete af te zien wanneer er dringende redenen aanwezig zijn en de boete verlagen wanneer er sprake is van verminderde verwijtbaarheid.
35 SVB.nl, zoek op Beleidsregels, zoek op SB-nummer: SB1103 36 ECLI:NL:CRVB:2015:2279
Zoals aangeven heeft de SVB een Boetewizard voor de A-wetten. Deze kan ook voor de AIO gebruikt worden mits het gaat om gevallen na 2013. Zoals eerder aangegeven is in 2013 de Fraudewet ingegaan. Vanaf dit moment is het boeteregime in het sociale zekerheid gelijkgetrokken
2.3 Verschillen A-wetten en AIO
Het merendeel van de regelingen komt sterk met elkaar overheen. Toch zijn er enkele verschillen tussen de A-wetten enerzijds en de AIO anderzijds.
Het eerste verschil is hetgeen dat teruggevorderd wordt. Bij de AIO worden alleen de kosten van de AIO-aanvulling die ten onrechte zijn gemaakt als gevolg van de schending van de inlichtingenplicht. Is de inlichtingenplicht niet geschonden dan bestaat er ook geen verplichting tot terugvordering. Bij de A-wetten wordt ook hetgeen anderszins is betaald teruggevorderd wat betekent dat ook wanneer de inlichtingenplicht niet is geschonden een verplichting bestaat tot terugvordering van het teveel uitgekeerde bedrag. “Dit relatief mildere regime is ongetwijfeld een voortvloeisel van het feit dat alleen behoeftigen bijstandsgerechtigd zijn. En van een kale kip kan men niet plukken.”37 De
Participatiewet noemt een aantal gevallen waarbij het niet verplicht is om terug te vorderen. Deze voorbeelden zijn uniek voor de Participatiewet en komen niet terug in de A-wetten.
Daarnaast zijn er ook verschillen in de uitvoering van de terugvorderingen. Zo is de Regeling tenuitvoerlegging bestuurlijke boeten en terugvordering onverschuldigde betalingen niet van toepassing op de Participatiewet. In principe zijn er geen grote verschillen tussen het terugvorderen van de A-wetten en de AIO. Wel is het zo dat er bij de AIO bij voorkeur verrekend wordt in plaats van direct terugbetaalt. Daarnaast is de periode waarin teruggevorderd wordt in de AIO alleen 12 maanden wanneer er sprake is van schending van de inlichtingenplicht. In de overige gevallen zal het 24 maanden zijn. In de A-wetten is het altijd 12 maanden tenzij er een afwijkende regeling getroffen wordt.
Een ander verschil tussen de A-wetten en de AIO betreft het verrekenen van een bedrag tot€300. In de A-wetten zal het maandelijkse bedrag dat verrekend wordt €52 zijn. Voor de AIO is dit €25.
Wat de boetes betreft, de Fraudewet heeft de verschillen die bestonden gelijkgetrokken. Dit betekent dat de Participatiewet en de A-wetten op dit gebied niet tot weinig verschillen.
2.4 Regels in de Awb met betrekking tot terugvorderen
en boetes
Naast de bijzondere wetten (de A-wetten en de participatiewet) is ook de Awb van belang. Eerst zullen de beleidsregels besproken worden waarna er vervolgens ingegaan zal worden op de boetes en de terugvorderingen.
Beleidsregels
Zoals aangegeven heeft de SVB het een en ander in haar beleidsregels aangegeven. Art. 4:81 Awb geeft aan dat een bestuursorgaan, dus de SVB, beleidsregels kan vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door het gedelegeerde bevoegdheid. Wat betreft de terugvorderingen en de boetes, de SVB heeft deze bevoegdheid uit de wetten (de A-wetten en de Fraudewet/het boetebesluit) gekregen. Voor de AIO is de SVB in de Participatiewet geattribueerd. Dit betekent dat de SVB hier beleidsregels voor mag opstellen. Maar wat zijn beleidsregels nou precies? De definitie uit het Awb (art. 1:3 lid 4 Awb) luid als volgt: Beleidsregels zijn een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van de belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
Beleidsregels zijn geen algemeen verbindende voorschriften omdat “beleidsregels alleen de wijze van toepassing van bestaande bevoegdheden kunnen betreffen, met inachtneming van de daarvoor geldende wettelijke regels.”38 Beleidsregels geven vorm aan bevoegdheden welke de SVB uit de wet
heeft gekregen. Zo heeft de SVB de bevoegdheid om onverschuldigd betaalde uitkeringen terug te vorderen en heeft de SVB in haar beleidsregels deze bevoegdheid vormgegeven. Dit kan echter alleen omdat de wet hier ruimte voor biedt en er dus sprake is van beoordelingsvrijheid, beoordelingsruimte of beleidsruimte.
Beoordelingsvrijheid is de mogelijkheid die bestuursorganen hebben om zelfstandig te beoordelen of aan wettelijke bevoegdheidscriteria is voldaan. De rechter dient dit oordeel te respecteren voor zover het niet onjuist is.39
Van beoordelingsruimte is er sprake “als de omstandigheden waaronder een bevoegdheid kan worden ingezet, niet heel precies zijn omschreven in de wettelijke regeling die de bevoegdheid geeft.40 “Van objectieve beoordelingsruimte is (…) sprake indien de wetgever een 'objectief' vaag
criterium hanteert. Dat wil zeggen dat in principe objectief is vast te stellen wat de wettigende omstandigheid is en of deze zich in casu voordoet.”41 Beoordelingsruimte houdt dus in dat de SVB
vage termen mag uitleggen. Hoe preciezer de wetgever is geweest des te geringer is de
beoordelingsruimte die voor het bestuursorgaan overblijft.42 Een voorbeeld dat een rol speelt in dit
onderzoek is de term ‘dringende reden’. De wetgever heeft dit in de wet niet verder toegelicht wat betekent dat de SVB dit voor de uitvoering van haar bevoegdheid zelf moet uitleggen. “Als een regel objectieve beoordelingsruimte bevat, hoeft de rechter niet terughoudend te toetsen. De rechter kan dan zijn eigen oordeel geven over de vraag hoe de regel geïnterpreteerd moet worden en of het bestuursorgaan de feiten in het licht van die regel juist heeft gekwalificeerd.”43
“Van beleidsvrijheid (…) is sprake als het bestuur vrij is om van het gebruik van een bevoegdheid af te zien in gevallen waarin is voldaan aan de wettelijke voorwaarden voor de bevoegdheidsuitoefening. Zo bezien, komt beleidsvrijheid meestal neer op de vrijheid om een bevoegdheid al dan niet uit te oefenen. Deze vrijheid wordt vaak in het leven geroepen door de clausule 'naar het oordeel van'. Uit het enkele ontbreken hiervan mag echter niet direct worden geconcludeerd dat ervan
beoordelingsvrijheid geen sprake is. Beoordelingsvrijheid kan namelijk ook 'verondersteld' zijn, in die zin dat bij de clausulering van een bevoegdheid termen zijn gebruikt die beoordelingsvrijheid
impliceren.”44
Beleidsruimte gaat over de manier waarop een bevoegdheid uitgevoerd wordt. Met andere woorden: de hoe-vraag. De SVB heeft de bevoegdheid om terug te vorderen maar de wet geeft maar in
beperkte mate aan hoe. Met de beleidsregels is dit tot in de details vormgegeven.
“Is er sprake van beleidsruimte, dan heeft die per definitie het karakter van beleidsvrijheid (beleidsruimte=beleidsvrijheid): dan is de vraag hoe beslist zal worden, in zoverre aan dat
bestuursorgaan overgelaten. Hier betekent dit dat de rechter het oordeel van het bestuursorgaan slechts marginaal mag toetsen.”45
40 Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male, 2014, p. 147 41 A.P. Klap, NTB 2007, 2007, p. 2
42 Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male, 2014, p. 147
43 B.W.N de Waard, Bestuursrecht harmoniseren: 15 jaar Awb, 2010, P.474 44 A.P. Klap, NTB 2007, 1 juni 2007, p. 2
Een ander belangrijk punt is dat de SVB haar beleidsregels in principe altijd moet opvolgen. Echter geeft art 4:84 Awb aan dat in bepaalde gevallen de SVB af mag wijken. Dit mag wanneer er sprake is van bijzondere omstandigheden waarvan de gevolgen voor de belanghebbende onevenredig zijn aan het doel van de beleidsregel. Deze bevoegdheid om af te wijken wordt de ‘Inherente
afwijkingsbevoegdheid’ genoemd. In het hoofdstuk maatwerk (p. 27) zal hier verder op in gegaan worden.
Bestuurlijke boete
Ook voor de bestuurlijke boetes is het een en ander in de Awb geregeld. Zo geeft de Awb in art.5:40 Awb een definitie: de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom. Ook het begrip verwijtbaarheid komt aan bod. Een bestuurlijke boete wordt niet opgelegd voor zover er geen sprake is van verwijtbaarheid op grond van art. 5:41 Awb. Is er een strafvervolging ingesteld wegens een overtreding waarvoor de SVB een boete kan opleggen dan is de boeteoplegging op grond van art.5:44 Awb niet toegestaan tenzij de officier van Justitie mededeelt dat de strafvervolging niet wordt doorgezet. Is een bestuurlijke boete al opgelegd wanneer over is gegaan op vervolging dan vervalt deze boete.
Ook de evenredigheid en belangenafweging komt in de Awb naar voren. Art. 5:46 geeft namelijk aan dat er rekening gehouden moet worden met de omstandigheden van het geval en de ernst van de overtreding. Op grond van het beleid wordt de ernst van de overtreding gekoppeld aan de hoogte van het benadelingsbedrag46.Art. 3:4 Awb geeft daarnaast dat een bestuursorgaan de betrokken
belangen dient af te wegen en eventuele nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Terugvordering
Omdat een terugvordering in een beschikking wordt vastgelegd is titel 4.4 Awb van toepassing (art. 4:85 Awb). Deze titel gaat over bestuursrechtelijke geldschulden en een bedrag dat teruggevorderd wordt is nou eenmaal een schuld van de burger aan de SVB. Zo geeft art. 4:86 Awb aan dat de terugvordering in een beschikking neergelegd moet worden en art. 4:87 Awb geeft aan dat het termijn voor het terugvorderen zes weken is na bekendmaking van deze beschikking. Ook verrekening mogelijk op grond van art. 4:93 Awb en uitstel van betaling op grond van art. 4:94 Awb. Tijdens deze
uitstel kan er niet aangemaand of ingevorderd worden. Een vordering verjaart na 5 jaar art. 4:104 Awb. Wordt er verrekend dan verjaart dit niet (art.4:108 Awb)
2.5 Mogelijkheden voor maatwerk
In dit onderzoek wordt er ingegaan op verschillende manieren van maatwerk. Bij maatwerk is het de bedoeling dat er rekening gehouden wordt met alle omstandigheden van de burger bij de
besluitvorming. Er wordt hierbij gefocust op de inherente afwijkingsbevoegdheid en de discretionaire bevoegdheid. Naast deze bevoegdheden zijn er nog meer mogelijkheden om maatwerk te leveren. Al deze mogelijkheden worden in dit hoofdstuk behandeld.
Discretionaire bevoegdheid
Voor de discretionaire bevoegdheid moet er goed gekeken worden naar de woordkeuze van de wetgever. De SVB is verplicht om terug te vorderen of een boete op te leggen maar ‘kan’ hier in bepaalde gevallen van afwijken4748. Het woordje ‘kan’ verwijst hierbij naar de discretionaire
bevoegdheid van de SVB. Het is aan de SVB om te beslissen of zij afwijken of niet. Dezelfde artikelen geven wel een voorwaarde: afwijken mag alleen wanneer er sprake is van een dringende reden. Ook de term dringende reden is een verwijzing naar de discretionaire bevoegdheid van de SVB. Dit is omdat er niet wordt beschreven wat dringend is.
Wel is het zo dat de Memorie van Toelichting van de Wet BMT aangeeft dat het bij dringende redenen alleen om zeer uitzonderlijke gevallen gaat49. “Ook de CRvB heeft de
dringende-redenexceptie altijd strikt geïnterpreteerd.50” Dit neemt met zich mee dat er heel casuïstisch gekeken
moet worden en elk geval op zichzelf beoordeelt moet worden. De SVB heeft ervoor gekozen om de term dringende reden te definiëren in haar beleidsregels. Er moet sprake zijn van ernstige financiële en/of sociale omstandigheden waarbij het opleggen van een boete onredelijk is51. De woordkeuze in
de boetewizard, welke voor de boetebesluiten gebruikt wordt, laat ook zien dat een dringende reden niet snel wordt aangenomen. De wizard geeft het volgende aan: ‘Bij een dringende reden gaat het om een zeer uitzonderlijke omstandigheid en wordt daarom zelden toegepast.’ Deze bewoording is destijds gekozen omdat er veel misbruik werd gemaakt van deze bevoegdheid. Ook blijkt het dat het onduidelijk is wat onder ernstige financiële en/of sociale omstandigheden valt.
47 Afwijken van de verplichting tot terugvorderen: art. 24 lid 5 AOW, art. 53 lid 5 Anw, 24 lid 5 AKW en 58 lid 8 Participatiewet
48 Afwijken van de verplichting tot het opleggen van een boete: art. 17 lid 4 AOW, art. 39 lid 4 Anw, art. 17a lid 4 AKW en art.47g lid 4 Participatiewet
49 Kamerstukken II 1994-1995, 23 909, nr. 3, P.68, MvT 50 Klosse & Vonk, 2014, p. 309
Het lijkt erop dat de woordkeuze in samenhang met de onduidelijkheid over de termen ertoe heeft geleid dat er momenteel weinig gebruik van wordt gemaakt. Nu is het echter juist de wens dat er méér gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid wordt gemaakt. Een voorbeeld van zo’n situatie zou het volgende kunnen zijn. Een alleenstaande moeder met jonge kinderen krijgt een
terugvordering en een boete. Nadat zij contact heeft opgenomen blijkt uit concrete gegevens dat er een uithuiszetting dreigt en dat zij, indien zij ook de terugvordering en de boete moet betalen, met haar jonge kinderen op straat zal belanden. Uiteraard is dit niet de bedoeling en de SVB beslist dan ook om een waarschuwing af te geven om erger te voorkomen. In dit geval is het heel duidelijk dat er sprake is van een ernstige situatie. Dit is echter niet altijd het geval.
Inherente afwijkingsbevoegdheid
Indien er bijzondere omstandigheden zijn waardoor de gevolgen voor de belanghebbende
onevenredig zijn aan het doel van de beleidsregel kan er besloten worden om een beleidsregel niet op te volgen (art. 4:48 Awb). Uit het artikel volgen er twee voorwaarden om gebruik te kunnen maken van deze bevoegdheid. Er moet sprake zijn van een bijzondere omstandigheid en de nadelige of voordelige gevolgen van de handeling zijn onevenredig aan het doel van de beleidsregel. Deze twee voorwaarden vormen een geheel. Is er sprake van een bijzondere omstandigheid maar leidt dit niet tot onevenredigheid dan mag er geen gebruik gemaakt worden van deze bevoegdheid.
Andersom, er is géén sprake van een bijzondere omstandigheid maar een beleidsregel leidt wel tot onevenredige gevolgen, is een teken dat er iets mis is met de beleidsregel wat zou kunnen betekenen dat deze aangepast moet worden.
Dat er sprake van bijzondere omstandigheden moet zijn om af te wijken op grond van art.4:84 laat zien dat het om uitzonderingen gaat. Gebeurt het vaak dan zal dit een teken zijn dat de beleidsregels niet deugen. Ook kan er gebruik gemaakt worden van een vast afwijkingsbeleid.52 Uit jurisprudentie
en de beleidsregels blijkt wel dat financiële nood/ schulden niet zullen lijden tot bijzondere
omstandigheden5354 (dit is ook geen dringende reden als bedoelt in de discretionaire bevoegdheid.)
Een belangrijke recente uitspraak komt van de Raad van State55. Deze uitspraak kan ertoe leiden dat
er het een en ander gaat veranderen wanneer deze ook door de CRvB wordt bevestigd. De Raad van
52 Van Wijk/Konijnenbelt & Male, 2014, P. 228/229
53 SVB.nl, zoek op Beleidsregels, zoek op SB-nummer: SB1323 54 ECLI:NL:CRVB:2013:AK0118
State geeft aan dat een bestuursorgaan alle omstandigheden in een casus moet betrekken in zijn beoordeling om vervolgens te kunnen beoordelen of deze omstandigheden op zichzelf of samen met andere omstandigheden aangemerkt moeten worden als bijzonder zoals bedoeld in art. 4:84 Awb. Er moet dus eerst bepaald worden of de omstandigheden binnen art. 4:84 Awb passen. “Daarvoor moet in de klassieke doctrine worden nagegaan of genoemde omstandigheden in de beleidsregels zijn verdisconteerd, dat wil zeggen in de besluitvorming over de beleidsregels zijn meegenomen of geacht worden daarin te zijn meegenomen.”56
De rechter gaf in deze uitspraak echter aan dat er ook rekening gehouden moet worden met omstandigheden die zijn verdisconteerd bij het opstellen van de beleidsregels. Verdisconteerde omstandigheden zijn omstandigheden waar rekening mee is gehouden en dus niet bijzonder zijn. “In de praktijk blijkt dat ook al heeft het betrokken bestuursorgaan bij het opstellen van de beleidsregel deze omstandigheden bezien, het daarmee niet heeft kunnen voorzien of deze omstandigheden alleen of tezamen in een concreet geval niettemin tot onevenredige gevolgen leiden.”57 Volgens de
burgemeester (appellant) was er sprake van omstandigheden waar rekening mee was gehouden bij de totstandkoming van de beleidsregels. Deze omstandigheden waren volgens de rechter echter te kwalificeren als bijzonder en er had gebruik gemaakt moeten worden van de inherente
afwijkingsbevoegdheid. De rechter besloot niet alleen naar de overwegingen bij de totstandkoming van de beleidsregels te kijken, en de regels op zich, maar ook de gevolgen van deze beleidsregels in dit individuele geval. “Daarmee verlegt zij het perspectief van de totstandkoming naar het resultaat van de toepassing van beleidsregels: meer dan voorheen wordt nu aandacht gevraagd voor hoe de beleidsregels in concreto uitwerken.58” De rechter heeft besloten om het primaire besluit in te
trekken en een bestuurlijke waarschuwing af te geven.
Verwijtbaarheid
Verwijtbaarheid is iets wat gebruikt wordt om de hoogte van een boete te bepalen. Hierbij wordt er dus naar de omstandigheden van het geval gekeken en naar aanleiding daarvan het boetebedrag aangepast. Bij opzet zal er 100% beboet worden. 75% bij grove schuld, 50 % bij normale
verwijtbaarheid, 25% bij verminderde verwijtbaarheid en 10% bij sterk verminderde verwijtbaarheid59.
56 H.E. Bröring, Annotatie bij: ECLI:NL:RVS:2016:2840 57 ECLI:NL:RVS:2016:2840, Par. 4.3
58 H.E. Bröring, Annotatie bij: ECLI:NL:RVS:2016:2840
Financiële omstandigheden
Schulden of een slechte financiële situatie worden niet meegenomen in de beoordeling of er afgeweken gaat worden van beleid of wetgeving. Dit is omdat hier bij de uitvoering rekening mee gehouden kan worden. Zoals eerder aangegeven kan iemand vragen om een afwijkende
betalingsregeling wanneer het niet lukt om binnen 6 weken te betalen. In principe gaat de SVB akkoord met elk voorstel zolang er maar binnen 12 maanden betaald wordt. Is de situatie zo dat ook binnen 12 maanden niet het volledige bedrag betaald kan worden, dan worden de financiële
mogelijkheden vastgesteld en wordt er een afwijkende betalingsregeling vastgesteld. De burger moet hier uiteraard wel aan meewerken. Werkt de burger niet mee door de relevante informatie te
overleggen dan kan er ook geen afwijkende regeling vastgesteld worden.
Hardheidsclausule
Hardheidsclausules zijn wetsartikelen die het mogelijk maken om van dwingend recht af te wijken wanneer het volgen van de wet onredelijk is voor de burger en is dus een vorm van maatwerk. Naar hardheidsclausules wordt ook wel verwezen met ‘artikel vijf’ omdat hardheidsclausules vaak in dit artikel staan. Het lijkt erop dat de wetgever het gebruik van de hardheidsclausule tegen wil gaan aangezien ze langzaamaan verdwijnen. Als ze er zijn staan ze ook niet meer aan het begin van een wet maar een stuk verder. Een voorbeeld van een hardheidsclausule is artikel 3 van de ‘Regeling tenuitvoerlegging bestuurlijke boeten en terugvordering onverschuldigde betalingen’. Dit artikel geeft aan dat wanneer iemand de vordering niet binnen 36 maanden of 60 maanden volledig zal kunnen voldoen, hij zijn vermogen moet aanwenden om een deel binnen zes weken te voldoen zodat hij de rest wel binnen 36 maanden, dan wel 60 maanden, kan voldoen. Lid 7 geeft aan dat indien de opvolging van dit artikel ‘tot een kennelijk onredelijk resultaat’ leidt hiervan afgeweken kan worden. Een andere voor dit onderzoek relevante hardheidsclausule is er niet.
Rechtvaardigingsgronden
Een andere manier om maatwerk te leveren is om gebruik te maken van rechtvaardigingsgronden. Dit zal niet onderzocht worden in het praktijkgedeelte van dit onderzoek in verband met het gebrek aan bruikbare jurisprudentie. Ik heb geen uitspraken kunnen vinden waarbij er beroep is gedaan op een rechtvaardigingsgrond. Er is voor gekozen om dit wel te noemen om zo een compleet mogelijk beeld te geven van het begrip maatwerk.
