Sociale zekerheid: een Europese vergelijking

(1)

M arcel Einerhand

In dit artikel wordt zowel op abstract als op meer praktisch niveau gepoogd aan te geven of en in hoeverre de verschillende sociale stelsels vergelijkbaar gemaakt kunnen worden. Op theoretisch ni veau gebeurt dit door uit te gaan van de ideaaltypen van verzorgingsstaten, zoals onder meer ont wikkeld door Esping-Andersen. Op praktisch niveau door - zoveel mogelijk rekening houdend met in stitutionele verschillen tussen landen - drie aspecten van sociale stelsels te belichten en te pogen vergelijkbare gegevens te presenteren. Centrale vraag is of de op theoretisch niveau onderscheiden ideaaltypen van verzorgingstaten in de praktijk ook altijd die uitkomsten genereren, die de indeling in ideaaltypen suggereert.

De vergelijking van stelsels in de praktijk behelst de volgende drie thema's: a de rol van de private sociale zekerheid;

b de omvang van de ‘werkelijke' netto sociale uitkeringen; c sociale zekerheidsregelingen en werkloosheid.

Inleiding

Vergelijken is moeilijk, vooral wanneer het de sociale zekerheid betreft. De huidige sociale stelsels kenmerken zich door een hoge mate van complexiteit. Zelfs op nationaal niveau is het moeilijk een goed inzicht in interactie en effect van de verschillende sociale wetten te krijgen. Het wekt dan ook geen verbazing dat het terrein van internationale vergelijkingen van sociale stelsels eigenlijk nog maar in de kinderschoenen staat. De groei van elk sociaal stelsel in ruwweg de laatste 100 jaar heeft - binnen de specifieke nationale politieke en so ciale constellatie - geleid tot systemen met een schijnbaar eigen logica. De diversiteit tus sen landen in Europa in zowel doelstelling van het stelsel als de institutionele structuur is groot. Hoe gedetailleerder de verschillende systemen onderzocht worden des te minder lijkt er sprake van soortgelijke stelsels. Toch lijkt het mogelijk op een wat abstracter niveau

te komen tot een typologie van verzorgingssta ten. Na delweede Wereldoorlog ontstaat er een scheidslijn tussen die landen die uitgaan van het zogenaamde Beveridge-model en de landen die het Bismarck-model verder ontwikkelen. Ruwweg wordt het Beveridge-model getypeerd door regelingen die weliswaar de gehele of grote delen van de bevolking omvatten, maar lage uitkeringen kennen,- het Bismarck-model leunt sterk op werknemersverzekeringen die merendeels loongerelateerd zijn. Vooral de landen in Noordwest Europa hebben zich na de Tweede Wereldoorlog langs de lijnen van deze modellen ontwikkeld. Elk echter op zijn eigen wijze en binnen de eigen institutionele structuur. In Europa is er dan ook discussie over de vraag of er wel één Europees model van sociale zekerheid is of dat toch gesproken moet worden van eigenstandige stelsels.

Voortbouwend op het onderscheid tussen een zogenaamd Beveridge- en Bismarck-model zijn

* Drs. M. Einerhand is werkzaam op het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Dit artikel is geschreven op persoonlijke titel.

(2)

Sociale zekerheid: een Europese vergelijking

in de literatuur - en recent met name door Esping-Andersen - zogenaamde ideaaltypen van verzorgingstaten ontwikkeld. Deze ideaal typen geven kernachtig weer de basisfilosofie van de verschillende verzorgingsstaten. Cen trale vraag in dit artikel is of de verschillende typen verzorgingsstaten - ondanks de zo uit eenlopende uitgangspunten - in de praktijk inderdaad altijd zo veel van elkaar afwijken. Is er — kortgezegd — in de praktijk meer conver gentie tussen de sociale stelsels dan op basis van de meer theoretische literatuur verwacht kan worden?

In dit artikel kan slechts een begin gemaakt worden met het beantwoorden van die vraag. Het onderzoeksveld bevindt zich nog in ont wikkeling en wordt gekenmerkt door deelstu dies. Geprobeerd zal worden de analyse van de Europese sociale stelsels langs twee wegen uit te voeren. In het eerste deel van dit artikel wordt gepoogd de Europese sociale systemen te typeren en te classificeren aan de hand van de zogenaamde ideaaltypen. Dit leidt tot een ruwe schets van de sociale stelsels in Europa, waardoor ook gemakkelijker de specifieke plaats van het Nederlandse stelsel kan worden bepaald. Dit soort analyse is niet geheel probleemloos en er zal uitgebreid ingegaan worden op de kritiek hierop.

Het tweede deel van het artikel gaat in de effec ten in de praktijk van sociale stelsels aan de hand van een drietal specifieke aspecten. Lei draad daarbij is: 'institutionele' verschillen tus sen landen. Dit thema is gekozen omdat één van de belangrijke kritiekpunten op de typolo gie van verzorgingsstaten is dat er te weinig re kening wordt gehouden met 'institutionele verschillen' tussen landen. Institutionele verschillen wordt hier opgevat als verschillen in vormgeving tussen landen in de wijze waar op aan sociale behoeften wordt tegemoet ge komen. Een voorbeeld hiervan is het interna tionaal vergelijken van de hoogte van de verschillende uitkeringen. Het simpelweg ver gelijken van de uitkeringen aan de hand van het percentage van het laatstverdiende loon is misleidend als geen rekening wordt gehouden met bijvoorbeeld het effect van bruto of netto uitbetalen van uitkeringen, de huursubsidie, aanvullende bijstand, enz. Een ander voor beeld is de functie van de bijstand. Het is on mogelijk de rol en functie van

bijstandsregelin-gen - het vangnet — goed te beschrijven zonder de voorliggende voorzieningen, de rol van het minimumloon, enz. in de beschou wing mee te nemen. Anders blijft het duister, waarom er in Nederland bijvoorbeeld tienkeer zoveel bijstandsgerechtigden zijn dan in Bel gië.

In het tweede deel van het artikel wordt inge gaan op de werking van de stelsels in de prak tijk. Achtereenvolgens worden behandeld: a de rol van de private sector in het verzorgen van sociale zekerheid. Te veel wordt in interna tionale vergelijkingen uitsluitend gekeken naar de rol van de overheid. Ook het private domein kan een belangrijke functie vervullen. Deels ook omdat de overheid in sommige lan den op bepaalde terreinen geen of slechts een beperkte rol (wil) vervullen.

b de 'werkelijke' hoogte van de sociale uitga ven. De indicaties die de gebruikelijke statis tieken (gebaseerd op bruto uitgaven) geven over de verschillen tussen landen in feitelijke netto inspanning op sociaal terrein zijn vaak mislei dend. Juist omdat de kosten van de verzor gingsstaat een overheersende rol spelen in de huidige discussies in veel Europese landen is dit thema relevant.

c sociale zekerheid en werkloosheid. Het the ma werkloosheid is behalve actueel ook een soort lakmoesproef van de benadering van een probleem door verzorgingsstaten. Aan de hand van een analyse van de wijze waarop sociale ze kerheidssystemen in een aantal landen reage ren op de werkloosheid wordt het effect van de 'institutionele' verschillen geïllustreerd. Een typologie van verzorgingsstaten

In de actuele discussies over de toekomst van het sociaal-zekerheidsstelsel wordt regelmatig gerefereerd aan ideaaltypische sociale-zeker- heidsmodellen. Het Angelsaksische model met lage uitkeringen staat model voor de harde, magere sociale zekerheid, terwijl het Scandinavische model staat voor een active rend beleid, dat hoge uitkeringen weet te com bineren met een hoge participatiegraad. Tit- muss (1974) en meer recent Esping-Andersen (1990), Leifried (1992) en Kvist (1993) proberen door middel van het construeren van

(3)

ideaalty-pen enige ordening aan te brengen in het be schrijven van welvaartsstaten. Deze ideaalty pen beschrijven in vogelvlucht doelstelling, in stitutionele structuur en rolverdeling tussen de verschillende actoren binnen het sociale stelsel. Op basis van deze ideeën kan een drie tal typen stelsels worden onderscheiden, waar bij de naamgeving van de modellen is geba

seerd op geografische aanduidingen1: a het Scandinavische model, b het Angelsaksische model, c het Continentale model.

Box 1 geeft een korte typering van de drie mo dellen

BOX 1

Scandinavische model

Het Scandinavische model gaat uit van sociale bescherming als belangrijk geïntegreerd as pect van de maatschappij; het levert universele diensten buiten de markt om, op basis van het behoefteprincipe. De welvaartsstaat beschermt elk individu door alle burgers gelijke sociale rechten te verschaffen, waarbij de uitkeringen in principe niet loongerelateerd zijn en er geen (strikte) relatie is tussen eventueel betaalde premies, arbeidsverleden en de ver strekte uitkeringen. De staat wacht niet totdat familie, kerk of anderen bescherming bie den. In feite zijn de kosten van het gezin gesocialiseerd. In het algemeen zijn de uitkerin gen relatief hoog. De sociale zekerheid wordt merendeels gefinancierd uit algemene belas tinginkomsten en slechts in beperkte mate door premies, waarbij de staat vaak zelf de uitvoering van de sociale zekerheid voor zijn rekening neemt. Gegeven de hoge kosten van het sociale zekerheidssysteem, is een actieve arbeidsmarkt politiek vereist. Wellicht is dat ook het meest typerende element van het Scandinavische model, namelijk de koppe ling tussen werk en welvaartsstaat. Het model is gericht op volledige werkgelegenheid en tegelijkertijd ook volledig afhankelijk van het bereiken van die doelstelling. Het recht op (en de plicht tot) werk heeft dezelfde status als het recht op een uitkering.

Angelsaksische model

Het Angelsaksische model is gebaseerd op het idee dat er twee natuurlijke bronnen zijn om tegemoet te komen aan de wensen en behoeften van individuen, nl. de markt en het gezin. Instellingen van sociale zekerheid dienen pas dan in actie te komen als deze twee bronnen onvoldoende soelaas kunnen bieden, waarbij de sociale zekerheid slechts als tij delijke ondersteuning bedoeld is en op een zodanige wijze dat de sociale zekerheid zo min mogelijk interfereert met de markt. Een probleem dat de markt blijkbaar niet kan oplossen is armoede. Bijstandsachtige regelingen zijn derhalve een belangrijk onderdeel van dergelijke systemen. Uitkeringen zijn over het algemeen laag, waardoor zowel de economische kosten laag zijn, als de prikkels om weer te gaan deelnemen op de arbeidsmarkt hoog. Uit keringen zijn niet loongerelateerd en deels wordt rekening gehouden met specifieke be hoeften, zoals voorkomend uit de grootte van het gezin. Om misbruik te voorkomen wordt soms een deel van de uitkering in natura verstrekt (vgl. food stamps in devs). Het systeem wordt gebruikelijkerwijs gefinancierd uit belasting-inkomsten en is in die zin verticaal herverdelend te noemen. Gezien de beperkte omvang van het sociale zekerheidssysteem is dit herverdelende effect niet groot. Overige (aanvullende) sociale zekerheidsrisico's dienen afgedekt te worden door private verzekeringen, die soms door de staat - in de vorm van belastingvoordelen - gesteund worden. Dit type systemen wordt vooral gevonden in lan den met een sterke Angelsaksische traditie van liberalisme en individualisme, maar zon der de sterke invloed van een socialistische vakbeweging zoals in Groot-Brittannië. Dit zijn de vs, Canada en Australië. Groot-Brittannië heeft door de socialistische onderstroom een model waarbij de kenmerken van het meer universalistische Scandinavische model ge combineerd worden met elementen van het Angelsaksische model.

(4)

Continentale model

Het Continentale model gaat uit van een belangrijke rol van sociale zekerheidsregelingen als verlengstuk of onderdeel van de economie, waarbij de sociale behoeften beantwooord die nen te worden op basis van verdiensten en arbeidsprestaties. In dit model is het principe van subsidiariteit van groot belang. Intermediaire organisaties zijn in principe verantwoordelijk voor het verzorgen van sociale zekerheid en pas wanneer deze falen dient de staat op te tre den. Esping-Andersen stelt dat in dit model het behoud van sociale status en het behoud van een bepaalde maatschappelijke ordening van groepen belangrijk is. Rechten worden der halve toegekend op basis van de toerekening tot een bepaalde beroepsgroep of een bepaalde bedrijfstak. De staat ondersteunt deze vorm van sociale zekerheid vaak door de verzekeringen verplicht te stellen. Uitkeringshoogte wordt bepaald door eerder betaalde premies en/of ar beidsverleden. Het systeem is derhalve in zijn algemeenheid gekoppeld aanwerk en uitkerin gen zijn geen algemeen sociaal recht. De herverdeling van inkomen is aanzienlijk uitgebrei- der dan in het Angelsaksische model, maar blijft wel vaak beperkt tot herverdeling binnen bepaalde sociale groepen.

Esping-Andersen legt bij de ontwikkeling van ideaaltypen sterk de nadruk op twee dimen sies: financiële onafhankelijkheid van de ar beidsmarkt (door Esping-Andersen decommo- dificatie genoemd) en stratificatie. Onafhanke lijkheid van de arbeidsmarkt is een begrip dat Esping-Andersen hanteert om aan te geven in hoeverre het uitkeringsstelsel het de uitke ringsgerechtigde mogelijk maakt economisch buiten de arbeidsmarkt om te overleven, res pectievelijk uitkeringsgerechtigden vrijwaart van de noodzaak hun arbeid als goed op de markt aan te bieden. In het Angelsaksische model is de afhankelijkheid van arbeid het sterkst, in het Scandinavische model het minst pregnant aanwezig. Overigens is deze benader ing bekritiseerd in die zin dat dit niets anders zou betekenen dan het ontbreken van prikkels om zich op de arbeidsmarkt te begeven (disin- centives). De tweede term die Esping-Andersen benadrukt is stratificatie; waarmee wordt aan gegeven op welke wijze de samenleving in seg menten verdeeld en opgebouwd is. In de visie van Esping-Andersen produceren de verschil lende modellen van sociale zekerheidssyste men ook andere ordeningen binnen een sa menleving. Uiteraard is de beleidsvisie achter de sociale zekerheid ook een resultante van een meer algemene maatschappijvisie. Het An gelsaksische model zal door zijn lage uitkerin gen en een beperkte sociale zekerheid een scherpe tweedeling in de maatschappij tot stand brengen; het continentale model met zijn beroepsspecifieke loongerelateerde uitke ringen probeert de vroegere sociale status van

de uitkeringsgerechtigde te handhaven. Het Scandinavische model met universele, hoge maar niet loongerelateerde uitkeringen, zal ge zien ook de vlakke inkomensverdeling, niet leiden tot een tweedeling.

Op basis van de hierboven beschreven typolo gie is het mogelijk landen in te delen. Onder staande tabel presenteert een indeling van alle EU-landen in drie typen.

Tabel 1 Indeling Europese landen naar type verzor gingsstaat

Scandinavisch Angelsaksisch Continentaal

Denemarken Groot-Brittannië Duitsland

Finland Ierland Nederland

Zweden België

Luxemburg Frankrijk Oostenrijk

Deze indeling geeft al meteen aanleiding tot een eerste punt van kritiek op dit soort inde lingen. De poging alle Europese landen toe te delen aan een bepaald type heeft iets gefor ceerds. Wat dat betreft kan Nederland als voor beeld gelden. Onmiskenbaar heeft het Neder landse stelsel van sociale zekerheid belangrijke kenmerken van het continentale model; zoals het — loongerelateerde - stelsel van werkne mersverzekeringen en de betrokkenheid van sociale partners hierbij. In het private circuit worden daarnaast nog aanvullingen op deze

(5)

uitkeringen verstrekt (aanvullende pensioenen en WAO-uitkeringen; aanvulling ziekengeld tot 100% enz.|; terwijl ook bijvoorbeeld devuTeen volledig private uitkering is. Anderzijds is in Nederland ook een uitgebreid stelsel van - niet loongerelateerde - volksverzekeringen van kracht, zoals bijvoorbeeld de aow. De univer sele dekking van dit type verzekeringen past meer bij de uitgangspunten van bijvoorbeeld het Scandinavische systeem. Nederland kan dus niet zo gemakkelijk tot een van de 'pure' typen gerekend worden. Eigenlijk zijn 'pure' vormen van de ideaaltypen zeldzaam (zie bijvoorbeeld ook de discussie over Groot- Brittannië in relatie tot het Angelsaksische model hierboven).

Een aantal Zuid-Europese landen, zoals Por tugal en Griekenland, wordt niet vermeld in bovenstaand schema. Omdat deze landen niet binnen de driedeling passen introduceren sommige auteurs een vierde categorie (Kvist (1993) en Leibfried (1992)). Niet alle landen zijn dus blijkbaar even gemakkelijk in te delen. Als men de typen echter zou verfijnen dan komt men uiteindelijk uit bij beschrijvingen van 15 systemen binnen de Europese Unie. Daarmee zou de typologie van verzorgingsstaten zijn doel verhezen.

Een tweede lijn van kritiek betreft de volgende drie punten:

* het model lijkt niet-werknemers en actoren buiten de overheid te verontachtzamen;

* het model besteedt te weinig aandacht aan niet standaard en/of private sociale voorzie ningen;

' het model blijft te veel aan de oppervlakte wat betreft de institutionele vormen van so ciale zekerheid. Daardoor blijft de interactie van verschillende onderdelen van het stelsel onderbelicht.

Een oplossing voor de genoemde problemen is verzorgingsstaatstudies meer in te richten als 'functional equivalence impact studies' (term van Kvist en Torfing (1996)). De aandacht dient zich niet uitsluitend te richten op de overheid en het wettelijk systeem. Het feit dat een wet in verschillende landen dezelfde naam heeft betekent nog niet dat daarmee ook een zelfde probleem wordt opgelost. In de 'func tional equivalence impact studies' staat het so ciale probleem centraal. Allereerst dient te wor den nagegaan welke mogelijke actoren op een

bepaald sociaal terrein actief zijn; om vervol gens na te gaan hoe een bepaald sociaal pro bleem (bijvoorbeeld werkloosheid) 'behandeld' wordt door deze actoren en welk effect deze in terventies hebben. Als dit soort studies gaan deweg het terrein verkend hebben zou dat kun nen leiden tot andere typologieën.

Ondanks alle mogelijke kritiek kan het ge bruik van ideaaltypen nuttig zijn. Het zijn modellen die in abstracto hoofdlijnen van sys temen weergeven. Daarmee zijn zij goed bruik baar als een eerste start van een analyse. Ge zien ook de geuite kritiek moet men zich wel realiseren dat de modellen bepaalde elementen onderbelichten (het private domein bijvoor beeld) en minder aandacht besteden aan de ef fecten van institutionele verschillen tussen landen.

In het nu volgende deel van dit artikel zal ge probeerd worden op drie deelterreinen te on derzoeken of het mogelijk is een eerste poging te wagen door enkele 'institutionele muren' heen te kijken. Dit gebeurt aan de hand van enkele specifieke aspecten van sociale zeker heid te weten: de rol van het private domein; institutionele verschillen en de werkelijke om vang van de sociale uitgaven en sociale zeker heidsregelingen en werkloosheid.

Institutionele verschillen tussen de sociale stelsels

In dit deel van het artikel gaan wij vergelijken derwijs nader in op enkele aspecten van so ciale zekerheid in Europa, waarbij steeds - zij op verschillende wijze - wordt ingegaan op de (effecten van) institutionele verschillen tussen landen. Drie subthema's worden daarbij be handeld:

a de rol van de private sector in het verzorgen van sociale zekerheid. Een van de kritiekpun ten bij de typologie van stelsels is het veron achtzamen van de private sector. In de eerste paragraaf gaan wij in op de mogelijke rol van de private sector en presenteren gegevens over met name de door werkgevers - al dan niet in CAO-verband - verzorgde sociale zekerheid2, b de 'werkelijke' hoogte van de sociale uitga ven. Institutionele verschillen tussen landen maken het bijna onmogelijk op basis van de gebruikelijke statistieken inzicht te krijgen in de werkelijke omvang van het uitkeringssys

(6)

teem in een land. Zo betalen sommige landen uitkeringen netto uit en andere bruto. Er wordt een poging gewaagd inzicht te krijgen in de fei telijke 'last' voor de overheid van het publieke deel van de sociale zekerheid. Daarnaast zal zowel voor de publieke als de private sociale zekerheid nagegaan worden welk deel van de nationale koek in netto termen bij uitkerings gerechtigden terecht komt.

c sociale zekerheid en werkloosheid. Rondom het thema (uitkeringen bij) werkloosheid is een groot aantal sociale zekerheidswetten rele vant; de ww, bijstand, huursubsidie enz. In de laatste paragraaf wordt ingegaan op de wissel werking tussen de verschillende sociale zeker heidswetten onderling rondom het probleem van de werkloosheid en wordt duidelijk ge maakt welke institutionele verschillen er zijn tussen landen3.

In elk van de drie analyses worden de ons omringende Europese landen meegenomen. Bij de eerste twee wordt ook de Verenigde Sta ten als referentiepunt gepresenteerd (als proto type van het Angelsaksische systeem).

De rol van de private sociale zekerheid

De inspanningen die een land zich wil ge troosten op het sociale terrein worden in be langrijke mate afgelezen aan de financiële last die men bereid is te dragen voor sociale doe leinden. In de literatuur wordt meestal de over heidsinspanning op sociaal terrein als maatge vend genomen voor de typering van een ver zorgingstaat. Dat wordt uiteraard deels bepaald door het feit dat rol van de overheid per defini tie een andere is dan die van de private sector. Anderzijds speelt een rol dat er weinig interna tionale informatie is op het terrein van private sociale regelingen en voorzieningen.

In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de rol van de private sector in het 'sociale'. Behan deld worden een zestal landen; Denemarken, Duitsland, Nederland, het Verenigd Konink rijk, de Verenigde Staten, en Zweden. Deze zes landen representeren een goede mix van onge lijksoortige verzorgingstaten. Allereerst zal kort worden toegelicht wat precies onder so ciale uitkeringen verstaan wordt.

Sociale uitkeringen kunnen - volgens de defi nitie van de oecd - worden omschreven ‘als voorzieningen door publieke en private instel

lingen ter ondersteuning van huishoudens en individuen teneinde omstandigheden die hun welvaartspositie nadelig beïnvloeden te ver lichten. Deze financiële ondersteuning is al leen sociaal wanneer het een niet directe be taling voor een geleverd product dan wel dienst betreft. Individuele contracten en over drachten tussen individuen vallen in principe buiten het sociale domein. De desbetreffende uitgaven kunnen de vorm aannemen van in komensoverdrachten of het (direct) leveren van goederen of diensten.

De betreffende uitgaven omvatten: ouderdoms pensioenen; invaliditeitsuitkeringen; zieken geld; nabestaandenpensioenen; uitgaven voor de verzorging van ouderen en gehandicapten; uitgaven met betrekking tot gezinnen (kinder bijslag, kinderopvang, zwangerschaps- en ouderschapsverlof, enz.); arbeidsmarktmaat- regelen,- werkloosheidsuitkeringen; uitgaven aan gezondheidszorg.

Deze sociale uitgaven kunnen publiek of pri vaat geregeld worden. Sociale uitgaven gelden als publiek wanneer de desbetreffende gelden via de overheid (inclusief sociale fondsen) stro men. Dit komt overeen met de definities zoals de oecddie hanteert. Overzichten van publieke

sociale uitgaven zijn relatief gemakkelijk te achterhalen. Naarmate de private sociale uitga ven minder geïnstitutionaliseerd zijn, is het moeilijker vergelijkbare gegevens te verkrijgen. Dat betekent dat ten behoeve van deze analyse slechts een begin gemaakt kan worden met het zichtbaar maken van private sociale uitgaven. De private uitgaven die in tabel 2 worden ge presenteerd betreffen die private uitgaven die voor de betreffende landen vergelijkbaar ge maakt konden worden, i.e. voornamelijk pri vate uitgaven geïnitieerd door de werkgever al dan niet binnen de kaders van collectieve ar beidsovereenkomsten4 De belangrijkste uit zondering hierop vormen de gezondheidszorg- uitgaven, waarbij ook de door individuen zelf geünieerde verzekeringen enz. zijn meegeno men5.

Het feit dat sociale uitgaven via het private circuit stromen hoeft niet te betekenen dat de overheid geen rol of bemoeienis met deze private uitgaven heeft. De overheid kan wettelijke verplichtingen opleggen aan werkgevers,

(7)

werknemers en huishoudens. Zo bestaat in Nederland de wettelijke plicht voor werkgevers om maximaal 52 weken lang ziekengeld te betalen. In de Verenigde Staten geldt dit ten aanzien van beroepsongevallen en -ziekten. Werkgevers kunnen dit risico publiek verzeke ren, zelf het risico dragen of een private verze keraar inschakelen. De deelstaten van de vs be palen zelf welke opties er in hun staat zijn. Zo zijn er deelstaten waar in dit verband alleen publieke verzekeraars mogen opereren, terwijl anderen alle drie eerder genoemde vormen van risico dragen toestaan6. In het Verenigd Ko ninkrijk kan een werkgever, maar ook een werknemer, individueel uit het publiekelijk loongerelateerde pensioensysteem stappen ('opting-out'). Voorwaarde is wel dat de privaat afgesloten polis minimaal hetzelfde pensioen oplevert als het wettelijk pensioen. Deze mini mumeis kan men zien als een door de wetgever opgelegde eis aan het private circuit. Dit type private sociale verzekeringen kent dus een sterke overheidsbemoeienis. Naast het strikt publieke deel van de sociale zekerheid kunnen wij dus een tweede deel introduceren dat wij verplichte private sociale uitgaven zouden will en noemen.

Naast deze verplichte private regelingen zijn er andere private regelingen die door werkg evers ten behoeve van (een deel) van hun wer knemers worden verzorgd dan wel geïnitieerd worden door collectieve arbeidsovereenkom

sten7 Zo kan men in Nederland denken aan op CAO-afspraken gebaseerde regelingen als: vuT-uitkeringen, aanvullingen op ziektewet (tot 100%) en WAO en aanvullende pensioenen regelingen. In de Verenigde Staten zijn met name door werkgevers verzorgde ziektekosten regelingen zeer populair, omdat een publiek verzekeringsstelsel voor werknemers ont breekt8.

Tabel 2A geeft een overzicht van de nu on derscheiden drie typen sociale uitgaven; de publieke uitgaven, de verplicht private uitga ven en de niet-verplichte private uitgaven9. Wanneer alleen de publieke uitgaven bezien worden, dan vormt zich het gebruikelijke beeld van een zeer laag percentage sociale uitgaven in de Verenigde Staten (15 procent van het bbp

in 1993). De Deense en Nederlandse publieke sociale uitgaven zijn ruim tweemaal zo hoog.

Als wij de private uitgaven in de beschouw ing betrekken convergeren de totale sociale uit gaven voor de verscheidene landen, vooral om dat deze uitgaven in de vs substantieel zijn: met 11 procent bbpzijn de private sociale uitga

ven in de vs ruim tweemaal zo hoog als in alle andere onderzochte landen. Voor werknemers zijn er geen publieke gezondheidszorgvoorzie ningen en veel werkgevers - met name in de wat grotere bedrijven - bieden hun werkne mers private verzekeringen. De door werkg evers geregelde gezondheidsverzekeringen

Tabel 2A Bruto publieke en private sociale uitgaven, 1993 (als percentage van het bbp, marktprijzen)

Denemarken Duitsland Nederland Verenigd Koninkrijk

Verenigde Staten

Zweden

Bruto publieke uitgaven 30,51 28,66 30,64 23,41 15,04 38,25

Bruto verplicht private 0,43 1,60 0,23 0,48 0,62

uitgaven

Bruto overige private 1,68 3,34 4,96 4,27 10,45 2,91

uitgaven

Totaal bruto 32,62 33,60 35,60 27,91 25,97 41,78

idem exclusief 25,83 24,30 26,59 21,13 12,47 34,12

gezondheidszorg

(Verplicht) private uitgaven 6,47 14,70 13,93 16,12 42,09 8,45

als aandeel van het totaal

(8)

Tabel 2B Bruto private sociale uitgaven naar beleidsterrein, 1993 (als percentage van het bbp, marktprijzen)

Denemarken Duitsland Nederland Verenigd Verenigde Zweden Koninkrijk Staten Verplicht privaat Pensioenen 0,21 0,02 Arbeidsongeschiktheid 0,25 Ziekte 0,43 1,60 0,03 0,01 0,62 Gezondheidszorg Overig 0,19 Totaal 0,43 1,60 0,23 0,48 0,62 Overig privaat Pensioenen 0,50 0,72 2,60 2,42 2,52 1,63 Arbeidsongeschiktheid 0,05 0,04 0,05 Ziekte 0,06 0,35 0,82 0,23 Gezondheidszorg 1,18 2,51 1,97 1,03 7,64 1,28 Overig 0,01 Totaal 1,68 3,34 4,96 4,27 10,45 2,91

worden sterk fiscaal gestimuleerd en in die zin is er dus enige overheidsbemoeienis. De categorie van 'verplicht private' uitgaven is in alle landen beperkt. Maar deze categorie uit gaven blijkt over de jaren heen aan populariteit te winnen. Slechts in drie van de zes bestonden dit soort uitkeringen in 1980; in 1993 waren er nog twee landen mee gestart, en het ontbre kende land - Nederland - is in 1994 begonnen met dit type regelingen (privatisering ziekte wet).

In alle landen is de private component bij de gezondheidszorg vrij omvangrijk; in de Vere nigde Staten wordt zelfs bijna 60% van de ge- zondheidszorguitgaven privaat gefinancierd (zie tabel 2B). Ook bij de ouderdomsuitgaven is de private component aanzienlijk, vooral in Nederland, het Verenigd Koninkrijk en de Vere nigde Staten (ruwweg 2.5% bbp).

De analyse laat zien dat het private domein wat betreft belang niet onderschat mag wor den. De twee Scandinavische landen kennen de meest beperkte rol van de private sector. Dit

is wat conform de ideaaltypen verwacht kon worden. Duidelijk is ook dat de Verenigde Sta ten (zij het vooral door hoge private gezond- heidszorguitgaven) als prototype van het An gelsaksische model een groot aandeel private uitgaven kent. Door deze hoge private uitgaven wijkt het totaal nauwelijks meer af van de so ciale uitgaven in het Verenigd Koninkrijk. Het Verenigd Koninkrijk kent een uitgavenniveau dat gelijk is aan dat van de Verenigde Staten echter met een veel sterker overheidsaandeel. Opvallend is het grote verschil in uitgavenni veau tussen de beide Scandinavische landen: Denemarken en Zweden. Denemarken kent een bruto uitgavenniveau dat ruimschoots on der het niveau van Zweden ligt en zelfs onder het niveau van Nederland en Duitsland (de Continentale landen). Duitsland en Nederland kennen ruwweg vergelijkbare uitgavenniveaus en ook ruwweg eenzelfde omvang van de (ver plicht) private uitgaven. Opvallend is dat deze landen wat betreft de omvang van het private domein niet afwijken van het Verenigd Ko ninkrijk.

(9)

Netto inspanning ten behoeve van sociaal beleid

De publieke en private uitgaven, zoals bespro ken geven weer de bruto sociale uitgaven. In internationale vergelijkingen is dit gebruike lijk. Impliciet wordt dan verondersteld dat deze bruto uitgaven ook indicatief zijn voor de netto overheidsinspanningen aangaande de sociale zekerheid of gebruikt kunnen worden om aan te geven wat netto aan uitkeringsgerechtigden wordt overgedragen (publiek en privaat). Dit is echter onjuist omdat dan geen rekening wordt gehouden met de soms grote institutionele verschillen tussen landen, zoals ten aanzien van het fiscale regime.

In deze paragraaf gaan wij nader in op de effec ten van deze institutionele verschillen tussen landen op de 'werkelijke' sociale uitgaven in een land. Ook hier houden wij het onderscheid tussen 'publieke' en 'private' uitgaven. Deze basis-gegevens zijn dezelfde als die in de voor gaande paragraaf. Ten aanzien van het publieke domein geeft de correctie naar een netto con cept inzicht in zowel de netto-last voor de overheid als in de netto-uitkeringen voor uit keringsgerechtigden. Wanneer wij ook de pri vate sociale uitgaven naar het netto concept toerekenen dan vervalt uiteraard de relatie met netto-last voor de overheid of de feitelijke kos ten voor werkgevers en anderen. Dan is uitslui tend de invalshoek van netto-uitkeringen voor

uitkeringsgerechtigden relevant.

De institutionele verschillen tussen de landen, waarvoor gecorrigeerd moet worden, worden hieronder kort beschreven. Tabel 3 geeft de ge corrigeerde netto-gegevens (tegen bbp factor-

kosten, vanwege de correctie voor indirecte be lastingen).

Zoals gezegd betalen sommige landen hun uit keringen netto uit, terwijl andere belastingen en premies heffen over uitkeringen. In land A wordt een bruto uitkering van 1500 geldseen- heden betaald, die netto 1000 oplevert. In land B wordt direct 1000 uitbetaald. In beide landen is de netto uitkering hetzelfde,- de uitgaven registratie in de statistiek verschilt echter aan merkelijk. Ook voor de overheid is de last in beide landen identiek. De belastingen en pre mies over uitkeringen vloeien immers recht streeks retour aan de overheid, vaak op het mo ment dat de netto uitkering wordt over gemaakt. Met name voor Nederland, Zweden en Denemarken is deze correctiepost aanzien lijk.

Fiscale maatregelen kunnen soms eenzelfde bedoeling en eenzelfde effect hebben als so ciale uitkeringen. De sociale uitkering wordt geteld als uitgavenpost terwijl de fiscale maat regelen in sociale statistieken niet voorkomen. Verschillen tussen landen in de manier waarop

Tabel 3 Bruto en netto sociale uitgaven (publiek en privaat), 1993

Denemarken Duitsland Nederland Verenigd Koninkrijk

Verenigde Staten

Zweden

% bbp(factorkosten) Netto publieke uitkeringen beschikbaar voor consumptie

26,35 27,17 24,86 24,46 16,96 32,40

Netto verplicht private uitkeringen beschikbaar voor consumptie

0,27 1,03 0,00 0,22 0,50 0,39

Netto overige private uitkeringen

beschikbaar voor consumptie

1,61 3,34 3,98 3,53 9,60 2,44

Netto totale uitkeringen beschikbaar voor consumptie

28,24 31,54 28,85 28,21 27,06 35,33

idem exclusief gezondheidszorg 20,90 20,99 18,85 20,42 12,43 26,73

(10)

het fiscale instrument voor sociale doeleinden wordt ingezet kunnen dus van belang zijn bij het meten van de werkelijke sociale inspannin gen in een land: de zogenaamde sociaal-fiscale maatregelen. Dit zijn ruwweg die fiscale facili teiten die het pendant vormen van sociale uit keringen of maatregelen die het privaat regelen van sociale uitkeringen stimuleren. Vanwege het ontbreken van voldoende materiaal is de post pensioenen bij de correctie niet meegeno men. Deze post betreft bijvoorbeeld de aftrek baarheid van pensioenpremies. Met name in Nederland, Groot-Brittannié en de Verenigde Staten zal deze post niet onaanzienlijk zijn. Indirecte belastingen betaald door uitkerings gerechtigden verlagen het voor consumptie beschikbare inkomen. Deze belastingen vloeien ook weer rechtstreeks in de staatskas. Met name bij vergelijkingen tussen landen met beperkte indirecte belastingen (bijvoor beeld landen zonder btw) en landen waarin sterk geleund wordt op dit type belastingen is deze correctie van belang. Australië bijvoor beeld heeft overwogen btw in te voeren, onder

gelijktijdige verhoging van de uitkeringen ter compensatie.

Het bruto-naar-netto-traject probeert te corri geren voor enkele belangrijke institutionele verschillen tussen landen. De analyse maakt duidelijk dat de grote verschillen die er tussen landen bestaan in bruto uitgaven, grotendeels wegvallen als het netto concept wordt ge bruikt. Inclusief gezondheidszorgkosten is het uitgavenniveau in de Verenigde Staten niet sig nificant lager dan in de meeste onderzochte Europese landen. Exclusief gezondheidszorg daalt het uitgavenniveau van de Verenigde Sta ten behoorlijk (tot ruwweg 13% bbp factorkos-

ten|. Het verschil met de Europese landen blijft echter minder dramatisch als gebruikelijker- wijze blijkt uit de statistieken. Nederland blijkt van de onderzochte Europese landen de laagste sociale uitgaven te kennen (19% bbp factorkos-

ten). Hierbij dient aangetekend te worden dat het niet mogelijk is geweest internationaal goed vergelijkbare cijfers te genereren ten aan zien van de fiscale stimulering van pensioenre gelingen. Meer in het algemeen geldt het voor behoud dat gezien het feit dat in deze eerste analyse een nieuw terrein wordt betreden, de discussie over concepten, methodologie en

data als een start van discussie moet worden gezien en niet als eindpunt.

Ondanks dit voorbehoud kan worden gesteld dat de indeling van landen in ideaaltypen ei genlijk nauwelijks meer weerklank blijkt te vinden in het netto uitgavenniveau. Ten aan zien van de totale uitgaven blijkt dat één Scan dinavisch land (Denemarken), één Continen taal land (Nederland) en twee Angelsaksische landen (het Verenigd Koninkrijk en de Vere nigde Staten) uitgaven kennen die binnen een bandbreedte van 2% bbpliggen). Exclusief ge

zondheidszorg valt de Verenigde Staten weer weg uit dit rijtje, maar sluit Duitsland zich er weer bij aan. Bezien in netto termen wordt de indeling van landen naar ideaaltype dus wat diffuus. Nu is het uitgavenniveau niet het de terminerende element bij de bepaling van ideaaltypen. Opvallend is het echter wel dat bijvoorbeeld Denemarken en het Verenigd Koninkrijk op dit punt een gelijke positie in nemen.

Werkloosheid en sociale zekerheid

De bedoeling van deze paragraaf is na te gaan hoe de sociale zekerheidssystemen in een aan tal landen 'reageren' op het probleem werkloos heid. De stelling is daarbij dat door de grote in stitutionele verschillen tussen landen een combinatie van regelingen inclusief het fiscale regime meegenomen moet worden om een en igszins goed overzicht te krijgen van de behan deling van het probleem werkloosheid door so ciale zekerheidsstelsels. Daarbij speelt een aan tal aspecten een rol:

1 Niet alleen de ww is relevant voor werklozen, maar ook - tenminste in sommige landen - de bijstand;

2 de hoogte van de uitkeringen kan niet afge lezen worden aan een simpel percentage (zoals de Nederlandse ww die 70% van het laatstver diende loon uitbetaalt). Allereerst speelt na tuurlijk ook op het microniveau het probleem van het bruto versus netto uitbetalen van uit keringen. Voor een goede vergelijking moeten alle uitkeringen netto berekend worden. Daar naast moet ook terdege rekening worden ge houden met andere regelingen: bijvoorbeeld de huursubisidie, (inkomensafhankelijke) kin derbijslag, enz. Het feit dat in een aantal lan

(11)

den mensen op het laagste inkomensniveau de volledige huur (in Duitsland zelfs de kosten van gas/licht/water) vergoedt krijgen is een belangrijk element in het totale inkomens- pakket.

De te behandelen landen zijn België, Dene marken, Groot-Brittannië, Duitsland, Frank rijk, Zweden en Nederland. De regelingen wor den besproken voor het jaar 1994. Recenter in ternationaal vergelijkbare informatie is niet voorhanden. In een aantal gevallen kan wor den gewezen op sindsdien opgetreden ontwik kelingen.

In het kort zullen wij elk van bovengenoemde punten nu kort bespreken.

Ad 1 ww en Bijstand

In alle landen speelt de werkloosheidswet bij aanvang van de werkloosheid een grote rol. Toetredingsvoorwaarden bepalen wie wel en wie geen recht heeft op een (loongerelateerde) uitkering. Eenmaal binnen het ww-systeem zijn vooral de duur en het activeringsregime van belang. De ww kan bedoeld zijn voor een korte initiële periode van werkloosheid, zoals in de vs en Groot-Brittannië of tot aan de pen- sioneringsleeftijd doorlopen. België en Zweden zijn landen waar de ww-periode in de praktijk oneindig is. In België is dit een kenmerk van de regeling, in Zweden wordt dit veroorzaakt doordat het deelnemen aan

activeringsmaatre-gelen het recht op een ww-uitkering hernieuwt. Ook wanneer de uitvoeringsinstantie niet in staat is om tijdig een passende activerings- maatregel voor te stellen heeft de uitkerings gerechtigde recht op een hernieuwde ww-peri ode. Doordat activeringsmaatregelen van een bepaalde duur recht op een ww-uitkering geven leidt dit er ook toe dat bijstandsgerechtigden die deelnemen aan een dergelijke maatregel recht krijgen op een ww-uitkering. Omdat de gemeenten in Zweden de bijstand voor 100% financieren, terwijl de ww landelijk wordt be taald, doen de gemeenten veel moeite om bij standsgerechtigden deel te laten nemen aan dergelijke maatregelen.

Tussen de twee uitersten van de vs en Groot- Brittannië met zeer korte ww-uitkeringen en België en Zweden met onbeperkte ww-uitkeringen, zitten de overige landen. In Duitsland en Frankrijk is de ww-duur afhankelijk van leeftijd en/of arbeidsverleden. Na de ww-peri ode volgt in deze landen echter niet de bij stand. Beide landen kennen vervolg-ww uitke ringen. Frankrijk kent een systeem waar - binnen de ww - de uitkering elke vier maan den daalt, totdat na verloop van tijd het mini mum ww-niveau bereikt wordt. De duur van de eerste ongekorte ww-uitkering wordt bepaald door leeftijd en arbeidsverleden. Na afloop van de ww-periode is er voor diegenen die in de 10 jaar vóór aanvang werkloosheid meer dan 5 jaar gewerkt hebben, een soort vervolg-ww.

Tabel 4 Duur (vervolg) ww uitkeringen, 1994

Land Duur 1e periode Duur 2e periode Bijstand

België (1) Tot pensioen

Denemarken (1) 7 tot 9 jaar Tot pensioen

Duitsland 1/2 tot 2 2/3 jaar Tot pensioen

Frankrijk 4 maanden tot 5 jaar Tot pensioen

Groot Brittannië 1 jaar Tot pensioen

Nederland Zweden (1)

1 /2 tot 5 jaar Tot pensioen

1 jaar Tot pensioen

(1) De weergegeven duur in Denemarken en Zweden betreft de duur in de praktijk.

De normale d u u r-d ie in Zweden bijvoorbeeld 1 jaar en 2 maanden is - kan door 'job offers' en training-opgerekt worden. In Denemarken tot 7/9 jaar in Zweden tot aan het pensioen. In België is het mogelijk de werkloze te schorsen uit de Werkloosheidswet als deze langer werkloos is dan anderhalf maal (per 1-1-1996) het regionale gemiddelde. Van deze mogelijkheid wordt pas recent enig gebruik gemaakt. Deze maatregel geldt alleen voor ge- huwden/samenwonenden.

(12)

Deze regeling is inkomensgetoetst, maar laat een vrij royaal inkomen van de partner buiten beschouwing.

In Duitsland wordt na afloop van de eerste periode een verlengde ww-uitkering verstrekt, die loongerelateerd, maar ook getoetst is op overige middelen van bestaan. Deze middelen- toetsen zijn in beide landen 'soepel' en garande ren soms aanzienlijk hogere uitkeringen dan het bijstandsniveau, tot aan de pensioenleef tijd.

In Denemarken is de duur van de ww-periode ongeacht leeftijd of arbeidsverleden 5 tot 7 jaar. Daarna volgt de bijstand. Ook in Neder land volgt na verloop van tijd de bijstand. De duur van de loongerelateerde ww-periode is 0,5 tot 5 jaar. Daarna volgt 1 jaar vervolguitkering (inmiddels verlengd tot 2 jaar) en daarna de bij stand. Denemarken, Nederland en Groot-Brit- tannië zijn daarmee de enige landen waar werklozen na verloop van tijd in de bijstand terecht kunnen komen.

In deze beschrijving van de combinatie ww-bijstand is het effect van de duur van de ww op de kans dat een werkloze de bijstand 'in moet' te zien. De bijstand vervult echter ook nog op an dere wijze een rol. In Denemarken en Zweden is de ww geen verplichte verzekering. In Dene marken is circa 75% en in Zweden circa 90% van de werknemers verzekerd. Werknemers kunnen er dus voor kiezen zich niet te verzeke ren. Wanneer zij dan werkloos worden volgt di rect de bijstand. Omdat de bijstand in deze twee landen niet de rol van sociaal minimum vervult is het dan mogelijk dat de werkloze die de bijstand ingaat een hogere uitkering krijgt dan de werkloze die 'gewoon' de ww ingaat.

In de overige landen geldt overigens wel de regel dat het bijstandsniveau het sociaal mini mum is. En ook hier is er dus een interactie tussen ww en bijstand. Als de ww lager is dan het bijstandsniveau vult de bijstand aan tot het sociaal minimum. In Groot-Brittannië - waar de ww een zogenaamde 'flat-rate' benefit is - geldt bijvoorbeeld voor alleenstaande ouders al direct bij aanvang ww dat zij een aanvulling van de bijstand kunnen krijgen. Meer in het

al-Tabel 5 Vervangingspercentages alleenverdienergezin met twee kinderen voor verschillende inkomensni veaus, 1994

Inkomensniveau als % van modaal

België Denemarken Frankrijk Duitsland Groot Brittannië Nederland Zweden werkloosheid 50 64% 89% 105% 100% 91% 97% 75% 67,5 54% 89% 89% 95% 86% 88% 80% 75 57% 83% 86% 86% 79% 85% 83% 100 47% 65% 79% 71% 58% 69% 83% 150 34% 52% 75% 57% 37% 70% 66% 200 27% 40% 69% 51% 27% 54% 50% bijstand 50 63% 200% 72% 100% 91% 97% 192% 67,5 53% 145% 57% 95% 86% 89% 144% 75 48% 130% 52% 85% 79% 85% 133% 100 38% 102% 41% 71% 58% 65% 107% 150 27% 83% 28% 48% 37% 44% 84% 200 22% 65% 20% 34% 27% 34% 63%

De cursieve cijfers op het niveau van half modaal - met uitzondering van Groot-Brittannië - hebben weinig bete kenis, omdat een jaarinkomen op dit niveau praktisch niet voorkomt. Voor Zweden geldt dat de partner veron dersteld wordt actief naar werk te zoeken.

(13)

gemeen zal de bijstand een aanvullende rol spelen in de meeste landen als een werkende met een laag loon werkloos wordt en de ww een bepaald percentage van dat lage loon bedraagt. De kans dat dan reeds bij aanvang werkloos heid de bijstand om de hoek komt, is dan vrij groot.

Ad 2 Netto hoogte uitkering

Tabel 5 geeft een overzicht van de hoogte van zowel de werkloosheids- als de bijstandsuitke ringen in de acht landen. De tabel geeft een overzicht van de netto vervangingspercen tages, dat wil zeggen het netto uitkeringsinko- men als percentage van het voorheen netto ver diende loon, inclusief huursubsidie en kinder bijslag10. De vervangingspercentages worden weergegeven voor verschillende inkomensni veaus. Het zijn de inkomensniveaus die golden voordat men werkloos werd.

Omdat binnen het bestek van dit artikel niet alle verschillende huishoudtypen in detail be sproken kunnen worden, beperken wij ons tot alleenverdieners met twee kinderen. Hierbij dient aangetekend te worden dat dit huishoud- type over het algemeen hogere vervangingsper centages kent dan bijvoorbeeld alleenstaan den, vooral voor degenen met - voordat men werkloos werd - lagere inkomens.

Weergegeven in de tabel worden de vervan gingspercentages van de werkloosheids- en van de bijstandsuitkering. Voor alle landen geldt dat de werkloosheidsuitkering, als per centage van het voorheen ontvangen loon, daalt naarmate het vroegere loon hoger is. Rond een inkomen van tweederde modaal ken nen nagenoeg alle landen een vervangingsper centage van ruwweg 85% of hoger. Zweden heeft een iets lager percentage nl. 80%, terwijl België aanzienlijk lagere vervangingspercen tages kent (54%). In België geldt echter dat de vervangingspercentages voor gezinnen met kinderen na verloop van tijd (7 maanden) stij gen doordat dan een additionele toeslag voor kinderen wordt uitbetaald. Ook voor oudere werklozen in België geldt dat door leeftijdstoe- slagen de ww-uitkeringen na verloop van tijd kan stijgen. Voor hogere inkomensniveaus gel den lagere percentages, hoewel dat per land verschilt. De reden voor de relatief lage vervan gingspercentages in België is het ontbreken van een huursubsidieregeling. In

Groot-Brit-tannië is de uitkering een vast bedrag en kent geen koppeling aan het vroegere loon. Op modaal niveau is de uitkering dan ook nog maar 58% van het vroegere loon, lager dan in de andere landen. Denemarken kent een sys teem kent dat tot ruwweg tweederde modaal loongerelateerd is en daarna een vast bedrag. Daarom is het verloop van de vervangingsper centages voor de hogere inkomens analoog aan het Britse systeem, zij het op een hoger niveau. Voor het Britse systeem geldt dat de vervan gingspercentages voor de werkloosheidsuitke ringen identiek zijn aan die voor de bijstand. In beide landen zijn de werkloosheidsuitkerin gen al bij aanvang werkloosheid onder het so ciaal minimumniveau, en worden aangevuld door de bijstand.

Voor Denemarken en Zweden geldt een merkwaardig patroon. De bijstandsuitkeringen zijn aanzienlijk hoger dan de werkloosheids uitkeringen. Omdat de bijstand - en dat is uniek - niet de rol van sociaal minimum ver vult, zijn werklozen met een werkloosheidsuit kering in principe slechter af dan bijstands- cliënten. Het bijstandsniveau is zeer hoog, hoger dan een modaal inkomen! In Zweden en Denemarken is een zogenaamd 'social event', dat wil zeggen een majeure verandering in sociaal-maatschappelijke positie, nodig om in de bijstand te kunnen komen. Een werkin- komen of een werkloosheidsuitkering dat lager is dan het bijstandsniveau is op zich een onvol doende reden om in aanmerking te komen voor bijstand. In een aantal gevallen zal de bij stand wel aanvullen, maar dit is niet wettelijk afdwingbaar.

Frankrijk kent hoge werkloosheidsuitkerin gen voor alle inkomensniveaus. Deze worden echter na verloop van tijd stapsgewijs verlaagd. Na aanvang van de uitkering wordt gedurende een bepaalde periode - die bepaald wordt door leeftijd en arbeidsverleden - elke vier maan den een reductie op de uitkering toegepast. Deze reductie gaat door zolang het minimum niveau binnen de werkloosheidswet is bereikt. Dit niveau binnen de werkloosheidswet ligt hoger dan het bijstandsniveau. Na afloop van de ww-periode volgt een vervolguitkering. Ook deze uitkering, die kan lopen tot de pensioen leeftijd, ligt hoger dan het bijstandsniveau.

Zoals eerder aangegeven zijn de uitkeringen voor gezinnen met kinderen vaak hoger dan voor alleenstaanden, eenoudergezinnen en ge

(14)

zinnen zonder kinderen. Voor een gezin zonder kinderen zijn de uitkeringen vooral in Zwe den, Groot-Brittannië en Duitsland lager dan voor gezinnen met kinderen. Voor alleenstaan den geldt in alle landen een lagere uitkering. Een alleenstaande met een modaal inkomen in Groot-Brittannië ziet zijn inkomen geredu ceerd tot 21% van dat bedrag als hij de ww in gaat. In Duitsland is dit percentage 44, terwijl Frankrijk, Nederland en Zweden tussen de 65 en ruwweg 70% zitten.

Voor de onderkant van de arbeidsmarkt kan worden geconcludeerd dat voor (eenouder)gezinnen met kinderen de vervangingspercen tages relatief hoog zijn en lang op eenzelfde ni veau blijven. Wat dat betreft, lijkt er nauwelijks verschil tussen de Scandinavische landen, de Continentale landen en het Verenigd Konink rijk. Voor alleenstaanden geldt dat minder, om dat in de helft van de onderzochte landen de uitkeringen lager zijn dan voor gezinnen met kinderen. Wel blijkt dat over het algemeen de Continentale landen (door de koppeling van de uitkering aan het vroegere loon) voor de ho gere inkomens hogere vervangingspercentages kennen.

Ten aanzien van het probleem werkloosheid is nu een aantal deelaspecten de revue gepas seerd; met name de relatie ww en bijstand en de (netto) hoogte van de uitkeringen. Duidelijk is dat niet alleen de ww in de verschillende landen een rol speelt. De Continentale landen kennen inderdaad ww-regelingen die sterk ge baseerd zijn op het vroegere werk. Arbeidsver leden en het vroegere loon spelen een belan grijke rol bij het bepalen van de hoogte en duur van de uitkering. Wat dat betreft is dit conform de verwachtingen die men op basis van het ideaaltype zou hebben. Aan de onderkant van de arbeidsmarkt blijkt echter het verschil tus sen de 'ideaaltypen' in belangrijke mate weg te vallen.

Tot slot

De typologie van verzorgingsstaten geeft in kort bestek de hoofdlijnen van verschillende stelsels weer. Dat is tegelijkertijd zowel de kracht als de zwakte van ideaaltypen. De kracht schuilt vooral in het snel duidelijk ma

ken van essentiële verschillen in de aanpak van sociale problemen. De zwakte is ruwweg dat er in de werkelijkheid maar weinig landen zijn die zich zonder problemen in een van de ideaaltypen laten vangen. Zweden, Duitsland en de Verenigde Staten lijken model te hebben gestaan voor respectievelijk het Scandina vische, het Continentale en het Angelsak sische model. Nederland blijkt niet alleen ken merken van het Continentale model te verto nen, terwijl Denemarken geen rechtstreekse kloon van het Zweedse model is. De centrale vraag in dit artikel 'of de op theoretisch niveau onderscheiden ideaaltypen van verzorgingsta ten in de praktijk ook altijd die uitkomsten genereren, die de indeling in ideaaltypen sug gereert' kan op die grond alleen al - ten min ste gedeeltelijk - negatief worden beantwoord. De ideaaltypische indeling is niet in staat bij voorbeeld alle Europese landen goed te type ren. 'Pure' vormen van de ideaaltypen zijn zeld zaam.

Deze constatering is eigenlijk al impliciet in de term 'ideaaltype'. Aan dit soort modellen wordt zowel de eis gesteld dat zij 'economisch' moeten zijn; dat wil zeggen met zo weinig mo gelijk pennestreken de essentie proberen te vat ten. Daarnaast moet het model relevant zijn; dat wil zeggen zo veel mogelijk verschijnselen omvatten. Deze welhaast tegenstrijdige eisen maken dat elk model bekritiseerd kan worden op het onderlinge evenwicht tussen deze beide eisen.

De nadere beschouwing van de verzorgingsta ten aan de hand van de gepresenteerde analyse van institutionele verschillen geeft aanleiding tot enkele verdere kanttekeningen. In een aan tal opzichten zijn de onderzochte kenmerken van de verschillende landen goed terug te vin den in de beschrijving van de ideaaltypen 'An gelsaksisch', 'Continentaal' en 'Scandinavisch'. De omvang van de private sector is aanzienlijk groter in de Verenigde Staten dan in de overige landen, terwijl in de Scandinavische landen conform verwachting deze sector vrij beperkt is. De Continentale landen, maar overigens ook het Verenigd Koninkrijk nemen in deze een middenpositie in. Ten aanzien van het pro bleem van de werkloosheid blijken inderdaad de Continentale landen sterker te leunen op ar beidsverleden en vroeger inkomen bij het

(15)

bepa-len van duur en hoogte van de uitkering. Daar staat tegenover dat sommige correcties voor institutionele verschillen tussen landen, belangrijke nuances in dit beeld kunnen aan brengen. De netto uitgaven aan sociale zeker heid laten zien dat indeling van landen in ideaaltypen wat diffuus wordt. Ten aanzien van de totale uitgaven blijkt dat één Scandinavisch land (Denemarken), één Continentaal land (Nederland) en twee Angelsaksische landen (het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten) uitgaven kennen die binnen een band breedte van 2% bbpliggen. Het feit dat bijvoor

beeld Denemarken en het Verenigd Koninkrijk eenzelfde uitgavenniveau kennen is opval lend.

De interactie van bijstand, ww en het fiscale re gime laat zien dat met name voor de lagere in komens - ongeacht de toevallige institutio nele structuur in een bepaald land - er relatief weinig verschillen tussen landen zijn. Ook de duur van de verschillende ww-regelingen maakt voor de onderkant van de arbeidsmarkt in veel landen weinig uit. In welke regeling men ook zit, de netto uitkering blijft onveran derd. Dit geldt met name bij de bescherming van (eenouder) gezinnen. De analyse van het probleem werkloosheid laat zien dat rond dit ene thema een veelheid van aspecten een rol spelen, die in samenhang moeten worden be zien voordat een volledig beeld verkregen kan worden. Een of slechts enkele aspecten hieruit tillen kan tot misleidende conclusies voeren. De meer op de feitelijke praktische uitwerking van de systemen nuanceert de typologie van verzorgingsstaten. Deels zijn de bevindingen in lijn met hetgeen verwacht kon worden; deels ook geven zij aan dat — corrigerend voor institutionele verschillen - schijnbare ver schillen wegvallen. Er is op een aantal punten meer convergentie tussen landen dan op het eerste gezicht blijkt.

De analyse maakt ook duidelijk dat convergen tie moeilijk meetbaar is omdat juist de institu tionele verschillen tussen landen het zicht hierop beperken. Wat het ene land aan bescherming biedt door bijvoorbeeld een hoog algemeen bijstandsbedrag, wordt door het an dere land geboden door een volledige vergoe

ding van de woonkosten. Dit leidt tot conclu sie dat de door Kvist en Torfing bepleitte 'func tional equivalence impact studies' een goede basis vormen voor verder onderzoek naar de rol en betekenis van sociale systemen in inter nationaal perspectief.

Het leidt tevens tot de afsluitende conclusie dat er wat betreft het verkrijgen van inzicht in de feitelijke vergelijkbaarheid van sociale stel sels pas de eerste stappen zijn gezet. Meer stap pen zijn nodig.

Literatuur

Aarts, L.J.M. en Ph.R. de Jong (1996), Private voorzie

ning van sociale zekerheid in de praktijk, VUGA,

Den Haag.

Adema, W. en M. Einerhand (1997), Publieke en private sociale zekerheid. Een internationale vergelijking; in: Openbare Uitgaven, nr. 1.

Einerhand, M. (1996), Werkloosheidsuitkeringen in Europa; inESB, 11-12-1996, pp. 1020-1022.

Esping-Andersen, G. (1990), TheThree Worlds of Welfare

Capitalism. Polity Press, Cambridge.

Kvist, J. (1993), Social Protection for All. Paper presented at the seminar 'Möglichkeiten und Grenzen des Wohlfahrtsstaates,- Beitrage zu einem Vergleich zwischen usa und Europa'. Internationaler Arbeits- kreis Sonnenberg.

Kvist, J. en J. Torfing (1996), Changing Welfare State

Models, cwrWorking paper 5, Copenhagen.

OECD (1996), Net Public Social Expenditure. Labour Mar ket and Social Policy Occasional Papers, nr. 20. Paris.

OECD (1997), Public and private social expenditure. La bour Market and Social Policy Occasional Papers nr. 21. Paris (nog te verschijnen).

Leibfried, S. (1992), Towards a European Welfare State? On integrating Poverty Regimes into the European Community, in: Z. Ferge, J.E. Kolbe (eds), Social Pol

icy in a Changing Europa, Frankfurt am Main.

Noten

1 De typologie van welvaartsstaten is voornamelijk gebaseerd op Esping-Andersen (1990), aangevuld met recenter werk van Leibfried (1992) en Kvist (1993). De toevoeging van de zogenaamde Zuid- Europese welvaartsstaten als 'type' wordt ontleend aan beide laatstgenoemde auteurs.

2 De gegevens in de paragrafen 3.1 en 3.2 zijn ont leend aan oecd(1996) en oecd(1997). Voor een meer technische Nederlandstalige toelichting op deze beide rapporten zij verwezen naar Adema en Einer hand (1997).

(16)

3 De gegevens voor paragraaf 3.3 zijn ontleend aan Kwartaalbericht Arbeidsmarkt 1996/3 van het Mi nisterie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Einerhand (1996).

4 Uitgangspunt van de analyse is de oecd Social Ex- penditure Data Base (socx). Deze databank bevat op dit moment alleen publieke uitgaven (inclusief ambtenarenregelingen). Gegevens ten aanzien van private uitgaven zijn ontleend aan Eurostat publica ties en diverse nationale bronnen. Begripsafbake ning, definities en methodologie zijn gebaseerd op socx.

5 De gegevens betreffende de gezondheidszorg zijn ontleend aan de oecdHealth Care Database, Parijs,

1996.

6 Voor een diepgaande analyse van dit systeem zie: Aarts, L.f.M. en Ph.R. de fong: Private voorziening van sociale zekerheid in de praktijk, vuga, Den Haag, 1996.

7 Door fiscale faciliteiten kan ook deze vorm van so ciale voorzieningen door de overheid gestimuleerd worden (bijvoorbeeld de aftrekbaarheid van pen sioenpremies).

8 Voor een meer gedetailleerde beschrijving van de af bakeningsproblemen tussen enerzijds het publieke en anderzijds het private domein zij verwezen naar Adema en Einerhand 1996).

9 Naast de hier behandelde private sociale uitgaven doen ook charitatieve en andere non-profit organi saties, uitgaven die als sociaal gekenmerkt worden. Men denke aan opvanghuizen als zoals die door het Leger des Heils worden beheerd of medische dien sten verleend door het Rode Kruis. Ook lokaal wel zijnswerk wordt wel door vrijwilligersorganisaties ondernomen. De relevante bedragen zijn hier niet in aanmerking genomen daar internationaal verge lijkbaar datamateriaal niet voorhanden is.

10 Bij het bepalen van het netto inkomen is de huur en de kosten voor gas/licht/water van het inkomen afgetrokken. Vervolgens is de huursubsidie er weer bijgeteld. Zo wordt voorkomen dat verschillen tus sen landen in de wijze waarop huurwoningen ge subsidieerd worden (via object- of via subjectsubsi- dies) een te grote invloed kunnen hebben op de te berekenen raplacement rates.