J.P.A. Bakkum*
Preventie van verzuim en
arbeidsongeschiktheid
Najaar 1989 is door een werkgroep van overheids-, werkgevers- en werknemersvertegenwoordi gers een serie aanbevelingen geformuleerd, gericht op maatregelen ter beperking van verzuim en arbeidsongeschiktheid. Tegen de achtergrond van een nog steeds groeiend beroep op m.n. de WAO en AAW is een gecoördineerde, gezamenlijke actie dringend gewenst.
De auteur geeft een beschrijving van de aanbevolen maatregelen, alsmede de eerste officiële reac ties daarop. Nader wordt ingegaan op de achterliggende oorzaken van het toenemende aantal ar beidsongeschikten. Tevens wordt het belang van preventieve maatregelen, in combinatie met een (beperkte) financiële verantwoordelijkheid per onderneming, benadrukt, alsmede de noodzaak van deskundige ondersteuning van kleinere bedrijven. Gepleit wordt voor een betere onderlinge afstemming van het sociale zekerheids-, arbeidsvoorwaarden-, en arbeidsomstandighedenbeleid bij overheid en bedrijfsleven.
Inleiding
Op 20 oktober 1989 is een Interim-rapportage verschenen van de Tripartite Werkgroep Volume beleid Arbeidsongeschiktheidsregelingen. Deze werkgroep werd ingesteld door het vorige Kabinet en het Bestuur van de Stichting van de Arbeid, naar aanleiding van een overleg op 31 januari 1989 over de beperking van het kort- en langdu rend verzuim.
De daarop volgende ‘Gezamenlijke Verklaring’, gepubliceerd 20-2-1989, beschreef de taakstelling van de werkgroep aldus: ‘Deze werkgroep zal zich zowel buigen over suggesties van de kant van de sociale partners als over voorstellen van het ka binet. Het zal daarbij onder meer gaan om maat regelen gericht op vermijdbaar verzuim wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid in de sfeer van preventie en bevordering van de kwaliteit van de arbeid, om voorstellen gericht op vergroting van de (financiële) betrokkenheid van het bedrijfsle ven bij de arbeidsongeschiktheidsregelingen, als mede om maatregelen ter bevordering van de in stroom van (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten in
* Drs. J.P.A. Bakkum, econoom, is sinds 1970 werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans in de Junctie van sectorhoofd Algemeen Beleid bij het Directoraat-Generaal van de Arbeid. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.
bedrijven’.
Afhankelijk van de discussies van de werkgroep zou moeten blijken, in hoeverre een fundamentele wijziging in de opzet en inrichting van de arbeids ongeschiktheidsregelingen op langere termijn no dig en/of wenselijk is.
Een zestal wetten in Nederland heeft geheel of ten dele betrekking op preventie van arbeidsonge schiktheid, de organisatie van preventie, of voor zieningen en richtlijnen ten aanzien van behoud, herstel of bevordering van de arbeidsgeschikt heid. Bedoeld worden de Arbeidsomstandighe denwet, de Ziektewet (ZW), de Wet op de ar beidsongeschiktheidsverzekering (WAO), de Al gemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW), de Wet arbeid gehandicapte werknemers (WAGW), en de Organisatiewet Sociale Verzekering. Daarnaast is een aantal particuliere organisaties op dit terrein werkzaam, zoals bedrijfsgezond heidsdiensten, aan bedrijfstakken verbonden stichtingen, en particuliere adviesbureaus. Gebleken is, dat het geheel van wettelijke regels en particuliere initiatieven tot op heden niet heeft kunnen verhinderen, dat een steeds urgenter maatschappelijk vraagstuk inzake arbeidsonge schiktheid is ontstaan. Niettegenstaande de offen sieve inspanning bij onder meer de
bedrijfsver-Preventie van verzuim en arbeidsongeschiktheid
enigingen, is een gezamenlijke aktie van overheid en werkgevers- en werknemersorganisaties nood zakelijk.
Achtergrond
Over weinig maatschappelijke problemen is zo veel nagedacht en gediscussieerd als over verzuim en arbeidsongeschiktheid. Tal van studies werden de afgelopen decennia uitgevoerd, velerlei soor ten van aanbevelingen geformuleerd, en vele me thodieken uitgeprobeerd. Tot dusverre met be scheiden resultaten. De nauwe verstrengeling van absenteïsme met individuele gedragingen en maatschappelijke factoren van allerlei aard, maakt het zoeken van — voor iedere groepering aanvaardbare — oplossingen uitermate complex. De financiële belangen zijn groot, en herbergen het risico van belangentegenstellingen tussen partijen.
Opeenvolgende kabinetten hebben zich beijverd, door wijzigingen in de sociale zekerheidswetge ving, de snel stijgende kosten van verzuim en ar beidsongeschiktheid te beheersen, doch slechts een deel van de ombuigingsplannen kreeg de steun van het parlement. (Zie Financiële Nota So ciale Zekerheid 1990, blz. 159-165). Een gedegen en omvangrijk advies van de SER over vermijd baar verzuim (SER, 1982) is slechts in beperkte mate terug te vinden in het regeringsbeleid, als ook in de beleidsvoering door de sociale partners. Tegen deze achtergrond past enige terughoudend heid ten aanzien van de mogelijke effecten van de thans voorgestelde maatregelen.
De noodzaak tot het treffen van effectieve maatre gelen is evenwel groot. Berekeningen wijzen uit, dat - bij ongewijzigd beleid - het aantal WAO/AAW-uitkeringstrekkers omstreeks 2010 meer dan één miljoen zal bedragen, (brief Staats- secr. SZW, 1988).
De totale uitgaven op grond van de arbeidsonge schiktheidswetten (ZW, WAO en AAW) beliepen in 1988 reeds ƒ 26 mld.
De omvang van het probleem blijkt uit een inter nationale vergelijking van uitgaven inzake sociale zekerheid, en — binnen Nederland — uit een historisch overzicht van het beroep op de arbeids ongeschiktheidsregelingen .
Volgens gegevens van de Europese Commissie voor 1984 kwamen de uitgaven voor verzuim en arbeidsongeschiktheid in Nederland overeen met 13,9% van het ‘Bruto Binnenlands Produkt’, tegen
9,6% voor de 12 EG-landen gemiddeld. De Bondsrepubliek (11,2) en Italië (11,0) hadden even eens relatief hoge uitgaven; in België (9,5) en Frankrijk (9,3) lagen de uitgaven op een ‘gemid deld niveau, terwijl b.v. het Verenigd Koninkrijk (7,1) daar duidelijk beneden lag. Recenter cijfer materiaal ontbreekt, maar de Europese Commis sie neemt aan, dat de relatieve positie van Neder land sindsdien niet is gewijzigd (Fin. Nota, blz. 135).’
Voor wat betreft Nederland vertoont het beroep op de ZW de afgelopen 15 jaar een duidelijk an der patroon dan het beroep op WAO en AWW. De volgende cijfers, ontleend aan Bijlage IV van de eerdergenoemde Financiële Nota, illustreren dit (tabel 1).
Tabel 1. Beroep op ZW, WAO en AAW 1975-1989 (volume x 1.000 uitkeringsjaren) 1975 1980 1985 1989 ZW 280 306 257 307 WAO 312 463 510 527 AAW - 145 188 217 Totaal 592 914 955 1051
Achtergrond van de explosieve groei van het aan tal arbeidsongeschikten, in personen en uitke ringsjaren gemeten, is in essentie de zeer sterke loonkostenstijging tussen 1965 en 1975, welke een inkrimping van de werkgelegenheid tenge volge had. Vooral de arbeidsmarktpositie van ouderen en gehandicapten werd hierdoor ernstig bemoeilijkt. De inwerkingtreding van de WAO (1967) en de AAW (1976) zette de deur wijd open om dit arbeidsmarktprobleem op een ‘so ciaal aanvaardbare’ manier op te lossen. • Een veel hogere geregistreerde werkloosheid zou het alternatief zijn geweest, naast een hoger ver zuimpercentage.
In verband hiermee is het verzuim tussen 1980 en 1985 toch nog enigszins gedaald; de werkgele genheid daalde versterkt door een diepe recessie, hetgeen pogingen om hoge-risicogroepen voor de arbeidsmarkt te behouden, niet aanmoedigde. Gevolg: extra uitstoot naar de WAO.
Verderop wordt op de effecten van deze ontwik kelingen nader ingegaan.
Reeds eerder is aangegeven, dat het zoeken naar
Preventiebeleid/Arbeidsomstandighedenbeleid
aanvaardbare oplossingen voor dit sterk groeien de maatschappelijke vraagstuk uitermate complex is; belangentegenstellingen — soms vermeend — spelen een rol. Meer expliciet kunnen onder meer de volgende factoren worden aangeduid:
a. Aanpak van verzuim- en arbeidsongeschikt- heidsrisico’s vereist op z’n minst een gecoördi neerde visie vanuit de invalshoeken sociale ze kerheid én arbeidsomstandigheden, alsmede de raakvlakken daarvan met arbeidsvoorwaar den. Zowel bij de overheid als bij de centrale werkgevers- en werknemersorganisaties be staan nog teveel ‘schotten’ tussen de diverse beleidsterreinen.
b. Inspanningen om deze risico’s te beheersen worden niet rechtstreeks beloond (behoudens bij ‘eigen-risicodragers’ e.d.). Financiële prik kels voor werkgevers én werknemers ont breken.
c. Aanpak van verzuimrisico’s in bedrijven ver eist een samenhangend pakket van maatrege len, en een goede structurering daarvan. Berij den van stokpaardjes, vooroordelen, on bespreekbaar zijn van sommige soorten van maatregelen, bemoeilijken een effectieve aan pak. Evaluatie van een groot aantal studies heeft aangetoond, dat incidentele maatregelen een gering, of althans moeilijk te kwantifice ren effect hebben (Smulders, 1980).
d. Verzuimbeleid vereist continue aandacht, die niet steeds te verwezenlijken lijkt. Internatio nale concurrentie, werkgelegenheid, milieu, kwaliteit, e.d. verdringen de aandacht, hetgeen bij een goede structurering/taaktoedeling bin nen een bedrijf niet nodig zou behoeven te zijn. e. Bij de meeste, vooral kleinere bedrijven ont breekt adequate statistische informatie over aard en omvang van de problematiek. Een noodzakelijke basis voor gericht handelen ont breekt.
f. Pas de laatste jaren wordt duidelijk hoe belang rijk het is dat bedrijven en uitvoeringsorganen sociale zekerheid voldoende contact houden met verzuimende werknemers, en hun inspan ningen richten op spoedige terugkeer. Laat men het initiatief teveel bij de verzuimer, dan is er gerede kans op ontstaan van vervreemding en afglijden naar de WAO. (N.B. De bedrijfsvere nigingen zijn hier thans zeer alert op.)
Inhoud van de aanbevelingen; officiële reacties De werkgroep heeft zich uitsluitend gericht op verzuim en arbeidsongeschiktheid in verband met
de arbeid, aangezien anderssoortige verzuim-oor- zaken niet binnen de directe invloedssfeer van overheid en bedrijfsleven liggen. Uitgaande van deze beperking, is gestreefd naar een evenwichtig en samenhangend pakket van maatregelen ten aanzien van de volgende terreinen:
a. preventie van arbeidsongeschiktheid en bevor dering van de kwaliteit van de arbeid, b. vergroting van de financiële betrokkenheid
van het bedrijfsleven bij de arbeidsongeschikt heidsregelingen, en
c. reïntegratie van gedeeltelijk arbeidsgeschikten in het arbeidsproces.
Niet op alle punten is overigens binnen de werk groep een eensluidend standpunt bereikt. De aanbevelingen hebben primair betrekking op de marktsector; nadere studie is nodig om vast te stellen of doorwerking naar de overheid resp. de gesubsidieerde sector mogelijk is.
De werkgroep heeft de diverse voorstellen steeds beoordeeld tegen de achtergrond van het bestaand beleid, m.n. de Arbowet, de AAW-werkvoorzie- ningen en de WAGW.
Preventie
Door de werkgroep is vastgesteld, dat het inzicht in de oorzaken van verzuim en arbeidsonge schiktheid thans te wensen overlaat, vanwege ge brekkige statistische informatie. Verbetering is hard nodig.
Veel belang wordt gehecht aan de kwaliteit van het verzuimbeleid van ondernemingen. Een goe de organisatie van ziekmeldingen, alsmede een goede verzuimregistratie en -diagnostisering zijn basisvoorwaarden voor een effectieve aanpak. In samenhang hiermee wordt aanbevolen, dat elke onderneming zich uitdrukkelijk tot taak stelt, tij dig maatregelen te treffen voor mensen met een afnemende belastbaarheid. Te denken valt aan taakaanpassing en herplaatsing, eventueel gecom bineerd met om- en bijscholing; voorts aan bege leiding van de terugkeer van langdurig zieken en aan gezondheidsvoorlichting.
Een deel van het verzuim wordt — door sommi gen — toegeschreven aan het gedrag van werkne mers. Maatregelen om het gedrag van werkne mers te beïnvloeden werden onder de noemer ‘ar beidsvoorwaardelijke stimulansen’ (b.v. aanwe- zigheidspremies, aanpassingen van verlofregelin gen) bediscussieerd, maar leidden niet tot overeenstemming tussen partijen.
Dit gold wel voor de stelling, dat iedere onderne ming het uitgangspunt dient te hanteren, dat de
Preventiebeleid/Arbeidsomstandighedenbeleid
kwaliteit van het produkt of de dienstverlening niet is los te zien van de kwaliteit van de arbeid. Het huidige streven naar ‘kwaliteitszorg’ zal te vens kwaliteitsverbetering van de arbeid moeten inhouden, zoals een minder hiërarchische ge laagdheid, toekennen van verantwoordelijkheden aan werknemers, verbetering van de arbeidsin houd en een moderne stijl van leidinggeven. De werkgroep heeft zich langdurig beraden over de vraag, onder welke condities de bedrijfsgezond heidszorg (BGZ) een grotere rol zou kunnen ver vullen ten aanzien van preventie. In de discussies lag de nadruk op de eventuele verplichtingstelling door de overheid van een uitbreiding van BGZ over meerdere groepen van werknemers, dan wel cate gorieën van bedrijven en organisaties.
Men was het erover eens, dat uitbreiding van BGZ wenselijk is voor die groepen van bedrijven waar een duidelijk gezondheidsrisico in de arbeid aan wezig is. Daarbij moet ook gekeken worden naar kleinere bedrijven, omdat deze doorgaans niet over eigen deskundigheid op dit terrein beschik ken. Tussen de partijen bestaan evenwel sterk uit eenlopende visies omtrent vorm en reikwijdte van een eventuele uitbreiding.
Vanuit de vakbeweging wordt aangedrongen op wettelijke verplichtstelling voor bepaalde risico groepen van bedrijven, en op termijn voor alle bedrijven. De werkgevers daarentegen pleiten voor uitbreiding van BGZ op vrijwillige basis, uitgaande van contractueel overeen te komen, op maat gesneden zorg. Van overheidszijde wordt een tussenliggend standpunt ingenomen.
Veel aandacht is ook besteed aan de mogelijke rol en eigen verantwoordelijkheid van bedrijfstakor- ganisaties ten aanzien van het voeren van verzuim en arbobeleid. Door de relatief geringe afstand van deze organisaties tot de individuele werkgevers en werknemers, heeft de toepassing van instrumenten op brancheniveau extra gewicht.
Kleinere ondernemingen zijn over het algemeen minder goed in staat zelfstandig de voorwaarden te scheppen voor een preventief beleid. Stimule ring en voorlichting door bedrijfstakorganisaties kan op dit punt een positieve invloed hebben. Een vorm van overleg op bedrijfstakniveau — al dan niet gekoppeld aan het arbeidsvoorwaarden overleg — over verzuim en arbeidsomstandighe den wordt door de werkgroep van groot belang geacht. Voorts wordt aanbevolen, bedrijfstaksge- wijze programma’s te ontwikkelen ter verminde
ring van verzuim, en daar aspecten als fysieke be lasting, stress en toxische risico’s bij te betrekken. Overkoepelende organisaties van vakopleidingen zouden programma’s moeten uitwerken, teneinde leerlingen beter voor te bereiden op de arbo-risi- co’s in de praktijk.
Diverse aanbevelingen tenslotte hebben betrek king op versterking van het overheidsbeleid, zoals versnelling van invoering van wetgeving, intensi vering van bedrijfsinspecties in hoge-risico-secto- ren, en financiële ondersteuning van onderzoek en experimenten.
Financiële betrokkenheid bedrijfsleven
De Ziektewet (ZW) kent een per bedrijfsvereni ging — en soms daarbinnen per risicogroep - ge differentieerde premieheffing. De WAO en AAW daarentegen kennen een collectieve premie, welke voor het gehele bedrijfsleven uniform is. Hiervoor is in het verleden gekozen, ondanks dat er aanmer kelijke verschillen zijn waar te nemen tussen be drijven en bedrijfstakken wat het gebruik van deze arbeidsongeschiktheidsregelingen betreft, d.w.z. men hanteerde het ‘vereveningsbeginsel’.
Teneinde een positieve bijdrage te leveren aan een meer gematigde volume-ontwikkeling bij de WAO en AAW, is een aantal varianten bestudeerd welke ieder voor zich ten doel hadden, om bedrijven en bedrijfstakken van waaruit een relatief groot be roep op beide regelingen wordt gedaan, een meer evenredige financiële bijdrage aan de kosten van arbeidsongeschiktheid te laten leveren. Randvoor waarde was wel, dat het ‘vereveningsbeginsel’ in belangrijke mate moet worden gehandhaafd. Ook werd een ZW-variant in de beschouwingen betrokken, te weten een gedifferentieerde premie heffing — voor omslagleden — op bedrijfsniveau. Uitkomst van het overleg is, dat de werknemers- en overheidsdelegatie een voorkeur uitspreken voor het introduceren van de volgende twee be leidsmaatregelen:
a. Introductie van een bonus/malus-systeem m.b.t. de WAO. Dit systeem behelst het toe kennen van een premie vanuit de arbeidsonge schiktheidsfondsen aan de werkgever die een gedeeltelijk arbeidsgeschikte in dienst neemt; de werkgever is daarentegen een geldelijke bij drage verschuldigd aan de fondsen voor iedere (gedeeltelijk) arbeidsongeschikte werknemer die wordt ontslagen.
b. Verrekening op bedrijfsniveau van de betaalde ZW-premie. Deze variant grijpt aan bij een
Preventie van verzuim en arbeidsongeschiktheid
vroege fase van het verzuim. Uitgangspunt is, dat de bedrijfsvereniging (eventueel per risico groep) een gemiddeld verzuimcijfer vaststelt. Over een jaar gemeten zullen individuele be drijven positief of negatief ‘scoren’ ten opzich te van eerderbedoeld gemiddelde, hetgeen leidt tot verlaging of verhoging van de per be drijf vast te stellen ZW-premie voor het vol gend jaar.
De werkgeversdelegatie wijst deze maatregelen niet af, maar heeft een voorkeur voor enkele vor men van premiedifferentiatie in de WAO. VNO, NCW en de landbouworganisaties stellen een va riant voor, waarbij de lasten van het eerste WAO- jaar per bedrijfsvereniging of risicogroep worden ‘omgeslagen’ over de aangesloten werkgevers. KNOV en NCOV geven de voorkeur aan een per bedrijfsvereniging gedifferentieerde premie (ten laste van werknemers), in combinatie met een on dernemingsgewijze gedifferentieerde WAO-pre- mie-afdracht door werkgevers.
Uitsluitend de werkgevers zijn voorts van mening, dat ook een differentiatie moet plaatsvinden in de werknemerspremie-ZW.
Bevordering reïntegratie
De werkgroep constateert, dat het huidige instru mentarium in de sfeer van de sociale zekerheid (incl. de WAGW) méér is gericht op voorkóming van uitstroom naar de WAO en AAW, dan op be vordering van de terugkeer in het arbeidsproces. Vanuit dit gegeven is gediscussieerd over maatre gelen ter verbetering van de instroomkansen van gedeeltelijk arbeidsgeschikten in het ar beidsproces.
Unaniem is de werkgroep vervolgens tot de vol gende aanbevelingen gekomen:
a. versterking van de arbeidsbemiddelingstaak van de GMD, door toevoeging van een tweetal instrumenten: een tijdelijke loonkostensubsi die voor plaatsing van gedeeltelijk arbeidsge schikten bij nieuwe werkgevers, en scholings- bijdragen ten behoeve van de her-, om- en bij scholing van gedeeltelijk arbeidsgeschikten; b. verhoging van de ZW-uitkering tot 100% van
het dagloon voor gedeeltelijk arbeidsgeschik ten die weer in het arbeidsproces worden op genomen.
Officiële reacties
Enkele dagen na publikatie van de Interim-rap- portage kwam het kabinet CDA-PvdA tot stand.
Het Regeerakkord verwijst met instemming naar de aanbevelingen van de tripartite werkgroep. Op basis van deze aanbevelingen wordt in de daarop volgende Regeringsverklaring de doelstelling ge formuleerd, ‘te komen tot een situatie waarin het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen, in ieder geval niet meer toeneemt’ (Regeringsver klaring 27-11-1989).
Vervolgens is op 1-12-1989 een ‘Gemeenschappe lijk beleidskader’ tussen kabinet en sociale part ners tot stand gekomen, waarin eveneens op het belang van de Interim-rapportage is gewezen. De aanbevelingen passen binnen de door de drie par tijen geformuleerde doelstellingen van gemeen schappelijk belang: ‘het bevorderen van een even wichtige inkomensontwikkeling, het zorgdragen voor een kwalitatief goed toegeruste beroepsbe volking, goede arbeidsverhoudingen en -omstan digheden en een mede in het licht van de toene mende Europese integratie gezond en slagvaardig bedrijfsleven’.
In de pers is over het algemeen afstandelijk op de interimrapportage gereageerd, gezien het voorlo pige karakter daarvan.
Oorzaken nader beschouwd.
In de Interim-rapportage (bijlage 5) wordt een zestal groepen van oorzaken van verzuim onder scheiden. Achtereenvolgens worden genoemd: ar beidssituatie, persoonlijke levenssfeer, gebrekki ge werking van de gezondheidszorg, ontbreken van arbo-zorg en gebrekkig functioneren van de sociaal-medische begeleiding in vele bedrijven, uitvoering van de sociale zekerheid, en tenslotte allerlei sociaal-economische veranderingen en sociaal-culturele factoren (zie ook Buijs, 1985). Deze opsomming is op zichzelf van toepassing op elk verzuim, ongeacht de duur, dus incl. de over- gang naar arbeidsongeschiktheid als bedoeld in de WAO en de AAW. Maar er is méér. Oorzaken welke liggen in de sfeer van de verzekeringsvoor- waarden zelf, zijn buiten beschouwing gebleven. De ‘Gezamenlijke verklaring’ schoof dit onder werp a.h.w. naar achteren: ‘In de discussies ... zal moeten blijken in hoeverre een fundamentele wijziging in de opzet en inrichting van de arbeids ongeschiktheidsregelingen op langere termijn no dig en/of wenselijk is’.
Voortbouwend op de eerder gegeven achtergrond- schets in moet worden gesteld, dat hier niettemin een stuk van de werkelijkheid ligt. De bedrijfsarts Bruins Slot pleitte daarom onlangs in een tweetal
Preventiebeleid/Arbeidsomstandighedenbeleid
artikelen voor een ombouw naar een systeem van ‘preventiegericht verzekeren van arbeidsonge schiktheid’ met een groter eigen risico voor werk gevers én werknemers (Bruins Slot, 1988; 1989). Hij constateerde, evenals velen vóór hem, dat de WAO in het verleden op grote schaal oneigelijk is gebruikt, teneinde de problematiek van overtollig personeel op een voor de betrokken werknemers sociaal aanvaardbare wijze op te lossen. Verschillende onderzoeken op dit punt (De Jong, Bruinsma, Aarts en Hop, 1982; Aarts, Bruinsma, De Jong, 1982; De Jong, 1984) hebben ertoe ge leid, dat met ingang van 1-1-1987 de verdisconte- ringsbepaling uit de WAO is geschrapt.
Verwonderlijk is, dat aan het aspect van verbor gen werkloosheid in de WAO veel aandacht is ge schonken, maar nauwelijks aan de achterliggende factoren. Want wie — of welke groep — is het eerst ‘overtollig’?
Terugkomend op de oorzaken-categorie ‘sociaal- economische veranderingen’ is mijn overtuiging, dat overheid, vakbeweging en werkgeversorgani saties zich nadrukkelijker de vraag moeten gaan stellen in hoeverre de (potentiële) beroepsbevol king, qua belastbaarheid, nog opgewassen is te gen het streven naar verdere welvaartsgroei, ho gere inkomens, vernieuwing van de samenleving, enz. De feitelijke arbeidsbelasting van personen zal toch steeds vertaald moeten worden in een economische waarde, nl. het abstracte begrip ‘ar- beidsproduktiviteit’.
Voor de meeste mensen ligt het welvaartsniveau (gelukkig) veel hoger dan enkele decennia gele den, maar het benodigde netto-inkomen om dit niveau te verwerven resp. te handhaven, is nave nant gestegen. En hoeveel mensen zijn in staat, tientallen jaren lang, om de noodzakelijke tegen prestatie - de arbeidsproduktiviteit dus - te handhaven of zelfs nog te vergroten?
Het is een bekend verschijnsel dat de belastbaar heid na de middelbare leeftijd afneemt; eerst li chamelijk, later voor velen ook psychisch. Het in komen daarentegen neemt niet af, en vertoont in vele gevallen zelfs een verdere groei. Discrepan tie tussen belastbaarheid/produktiviteit enerzijds en hoogte van de loonkosten anderzijds, creëert een ernstig en omvangrijk personeelsvraagstuk, zo is in het verleden gebleken. Algemene — niet persoonsgebonden - loonstijgingen die de ver wachte gemiddelde produktiviteitsstijgingen over treffen, kunnen dit proces nog aanmerkelijk ver
haasten.
Naarmate het gemiddeld loonkostenniveau in Ne derland hoger ligt, wordt ook de terugkeer van (gedeeltelijk) gehandicapten bemoeilijkt. Over een aantal jaren bezien, hebben op deze manier wijzigingen in de arbeidsvoorwaarden belangrijke effecten gehad op de uitstroom van ouderen/ge- deeltelijk arbeidsongeschikten naar de WAO, resp. de kansen van gedeeltelijk arbeidsgeschik- ten op terugkeer in het arbeidsproces. Herhaling in de komende jaren is niet aan te bevelen. Een ander effect van de ontwikkelingen in de af gelopen decennia is, dat het actieve deel van de beroepsbevolking - het economisch ‘draagvlak’ — relatief steeds kleiner is geworden. Enige cau sale relatie met de groei van het verschijnsel ‘stress’ in de samenleving, als oorzaak van ar beidsongeschiktheid, is op z’n minst aannemelijk. Hoe kleiner het draagvlak, des te groter de kans op tempodruk en stress bij economisch actieven. Het nationaal inkomen in Nederland zou opge bracht moeten kunnen worden door een veel gro ter aantal mensen dan nu het geval is. Wat is de ‘winst’ voor de samenleving en voor de betrokke nen zelf, als zoveel mensen vanwege ‘afknappen’, vanwege de ongunstige verhouding loon- kosten/arbeidsprestatie definitief worden afge schreven? En geeft een quotumverplichting WAGW vervolgens voldoende tegendruk? Het zal duidelijk zijn, dat de aanbevelingen uit de Interiumrapportage weinig zullen bijdragen aan het bereiken van een betere balans tussen loon kosten enerzijds en produktiviteit/belastbaarheid anderzijds. Voorkómen van arbeidsongeschikt heid is ook een economisch vraagstuk, en vergt een aanhoudende matiging in de loonkostenont wikkeling. Matiging voorkomt dat groepen perso nen met geringere belastbaarheid — oudere han darbeiders bijvoorbeeld - uit de markt worden geprijsd, en vergemakkelijkt het streven naar her- inschakeling van gedeeltelijk arbeidsgeschikten in het arbeidsproces.
De eerste aanbeveling uit het Gemeenschappelijk beleidskader, te weten: '... een beheerste loon kostenontwikkeling in de komende jaren ...’, acht ik daarom niet alleen van belang uit oogpunt van investeringen, concurrentiepositie, e.d..
Preventiebeleid/Arbeidsomstandighedenbeleid
Financiële verantwoordelijkheid per onder neming
Eerder werd het standpunt van de werknemers- en overheidsdelegatie verwoord m.b.t. een grote re eigen verantwoordelijkheid voor hoog verzuim en een hoge uitstroom naar de WAO.
Deze aanbeveling betekent een nadere concretise ring van een gedachtenlijn, die reeds geruime tijd in ontwikkeling is. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid brak in 1981 een lans voor premiedifferentiatie per bedrijf, omdat van het geldende stelsel van premieheffing onvoldoen de stimulans uit zou gaan om te investeren in ver mindering van verzuim. Voor kleinere bedrijven zou een terugkoppeling tussen kosten en oorzaken tot stand gebracht kunnen worden door invoering van een no-claimregeling naar het voorbeeld van andere schadeverzekeringen (WRR, 1981). Daardoor geïnspireerd, heb ik een nadere uitwer king getracht te geven aan de procedure, die bin nen bedrijven zou moeten gevolgd ter bereiking van een effectief verzuimbeleid (Bakkum, 1982). Kort samengevat was de gedachte, dat de indivi duele werkgever, met instemming van zijn werk nemers, een plan van aanpak zou voorleggen aan een onafhankelijke instantie, en dit plan na ver kregen goedkeuring mede vanuit de zelf op te brengen premies zou kunnen financieren. De politieke en publieke aandacht ging in die pe riode evenwel uit naar anderssoortige veranderin gen (stelselwijziging) van de Ziektewet.
In diverse publikaties nadien is de gedachte her haald, om op enigerlei wijze een rechtstreeks ver band te leggen tussen maatregelen ter beperking van verzuim en arbeidsongeschiktheid en de fi nanciële gevolgen daarvan voor een bedrijf; laatstelijk o.m. door Andriessen (1989), Peper kamp (1989), en Bosch, Nijsen en Regter (1989). Het thans voorliggende voorstel is daarom inte ressant omdat, aan de hand van de aanbevelingen op het terrein van preventie, a.h.w. wordt aange geven, welke stappen nodig zijn om de beoogde financiële verantwoordelijkheid op de juiste wijze te dragen.
Een goede uitwerking en implementatie hiervan in de individuele — ook kleinere — ondernemin gen moet zoveel mogelijk voorkomen, dat die on dernemingen niet-beoogde strategieën gaan toe passen, zoals een scherpere selectie van nieuwe werknemers, of wellicht sancties in de vorm van een korting op vrije dagen.
Preventie is onvoldoende effectief zonder finan
ciële verantwoordelijkheid; vergelijk de ervarin gen van ‘eigen risicodragers’ (zie Themanummer Tijdschrift voor Sociale Gezondheidszorg, 1985). Maar ook het omgekeerde is waar!
Beleidsvoering door bedrijfstakorganisaties
De rol die bedrijfstakorganisaties, in het bijzon der de vakbonden en branche-organisaties van werkgevers, kunnen vervullen bij verzuimbestrij ding en verbetering van arbeidsomstandigheden, is in het verleden wat onderbelicht gebleven. Toch zijn er op verschillende terreinen tal van goede initiatieven gekomen. Vanuit tenminste 15 uiteenlopende bedrijfstakken werden in de perio de 1984-1989, tezamen met het Ministerie van SZW, projecten gestart om bedrijfstakspecifieke knelpunten te helpen oplossen; knelpunten zoals zware fysieke arbeidsbelasting, toxische stoffen, kwartsstof, inhoud en organisatie van de arbeid, en verzuimbeleid.
Ondersteund door deskundige instellingen wer den b.v. technologische innovaties doorgevoerd, methodieken voor beleidsvoering ontwikkeld, in vesteringen gestimuleerd, gereedschappen en werktuigen beoordeeld, en contacten naar leve ranciers gelegd.
Uit deze veelheid van ervaringen zou onder ver wijzing naar de tripartite aanbevelingen (par. 3.1.), de conclusie kunnen worden getrokken, dat een betere fundering van de ‘arbo’-beleidsvoering door bedrijfstakorganisaties zeker in een belang rijke behoefte voorziet.
Zo zijn er in Nederland ruim 300 werkgeversor ganisaties, d.w.z. organisaties die de sociaal-eco- nomische belangen van de aangesloten onderne mers behartigen, en deelnemen aan het CAO- overleg en/of aan het Centraal Overleg in de Stichting van de Arbeid en de SER (CBS-defini- tie). Een groeiend aantal daarvan komt via de CAO-onderhandelingstafel in aanraking met aspecten van het arbeidsomstandighedenbeleid, o.a. asbest, arbo-beleidsplan, BGZ, e.d.
Het zou aan te bevelen zijn, indien bedoelde orga nisaties zich op arbo-gebied meer gestructureerd (tenminste) de volgende taken stellen:
— fungeren als formeel aanspreekpunt over arbo- zaken ten behoeve van de aangesloten leden; — opbouw van kennis over arbo-zaken; verwijs-
functie naar deskundige instanties;
— oriëntatie op bedrijfstakspecifieke knelpunten en op mogelijke oplossingen in andere be drijfstakken;
Preventie van verzuim en arbeidsongeschiktheid
— vertaling van wensen en behoeften van aan gesloten leden naar o.m. machinefabrikanten en importeurs;
— aanspreekpunt voor de overheid;
— verzorgen van gerichte voorlichting over wet telijke verplichtingen en ander overheids beleid;
— coördineren van de ontwikkeling van voor- lichtings- en instructiemateriaal;
— coördineren van de inbreng van arbo-aspecten in vakopleidingen.
De aanleiding tot zo’n taakstelling zal naar ver wachting groter worden, indien er per onderne ming een financieel belang bij verzuimbestrijding ontstaat, en deze ondernemingen - vooral de kleinere - met hulpvragen komen.
Vanuit het Directoraat-Generaal van de Arbeid wordt de laatste jaren, in het kader van het ont wikkelingsproject ‘Arbo-’91’, een actieve betrok kenheid van bedrijfstakorganisaties gestimuleerd.
Besluit
Tenslotte enige concluderende opmerkingen. Ook in een ontwikkeld land als Nederland bestaan zeer grote verschillen qua belastbaarheid en produktiviteit binnen de beroepsbevolking. In het arbeidsvoorwaardenoverleg moet hiermee re kening worden gehouden. Het bij wet en cao vast gestelde loonkosten‘bouwwerk’ bepaalt in feite, welk deel van de beroepsbevolking buitenspel wordt gezet. Snelle loonkostenstijgingen hebben desastreuze gevolgen voor qua belastbaarheid marginale groepen, en doen steeds weer nieuwe marginale groepen ontstaan. Bij overheid en be drijfsleven is meer aandacht nodig voor de econo mische aspecten van het verschijnsel ‘afnemende belastbaarheid’, en voor het op elkaar afstemmen van sociale zekerheid, arbeidsvoorwaarden en ar beidsomstandigheden .
Een grotere financiële betrokkenheid per onder neming, zoals voorgesteld door de tripartite werk groep, is, in combinatie met verbetering van ar beidsomstandigheden, in elk geval een belangrij ke stap in de goede richting.
De Interim-rapportage van de tripartite werk groep zal vermoedelijk nog in het eerste halfjaar van 1990 onderwerp van bespreking zijn tussen kabinet en Bestuur van de Stichting van de Ar beid. Een kabinetsstandpunt zal ook aan de Twee de Kamer worden toegezonden.
Het is, gezien het voorgaande, te hopen dat de drie partijen overeenstemming zullen vinden over
de inhoud van een vervolgtraject, zodat de ko mende jaren daadwerkelijk resultaten kunnen worden geboekt.
Literatuur
— Aarts, L ., H. Bruinsma en Ph. de Jong (1982), Arbeidsca paciteit van WAO-toetreders. SVr-rapport.
— Andriessen, J.E. (1989), ‘Inacceptabel en onbetaalbaar’, NCR/Handelsblad, 16 maart.
— Bakkum, J.P.A. (1982), 'Ziekteverzuimbestrijding door verbetering van arbeidsomstandigheden’, ESB, 10 febr. — Bosch, L .H .M ., A.F.M. Nijsen en G.Regter (1989), ‘Pre
miedifferentiatie voor aaw en wao’, ESB,27 sept. — Brief Staatss eer. SZW aan de Stichting van de Arbeid over
terugdringing verzuim, 7-7-1988.
— Brief Staatssecr. SZW aan de Stichting van de Arbeid over ontwikkeling arbeidsongeschiktheidsregelingen, 29-9- 1988.
— Bruins Slot, J.H.W. (1988), ‘Naar een betere organisatie van de preventie in relatie tot arbeid en arbeidsomstandig heden’, Medisch Contact,23 dec.
— Bruins Slot, J.H.W. (1989), ‘Preventiegericht verzekeren van arbeidsongeschiktheid’, Arbeidsomstandigheden jr. 65, nr. 11.
— Buijs, P.C. (1985), Curatieve gezondheidszorg, ziektever zuim en arbeidsongeschiktheid,Amsterdam.
— Financiële nota sociale zekerheid 1990, Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21 312, nrs. 1-2.
— Gemeenschappelijk beleidskader van kabinet en Stichting van de Arbeid, 1-12-1989.
— Gezamenlijke verklaring naar aanleiding van het overleg tussen kabinet en Stichting van de Arbeid inzake de beper king van het kort- en langdurend verzuim d.d. 31-1-1989, Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 800, hfdst. XV, nr. 59.
— Jong, Ph. de, H. Bruinsma, L. Aarts en J.P. Hop (1982), Determinanten-onderzoek WAO; fase 1, determinanten van
WAO-toetreding: een eerste totaalbeeld. SVr-rapport. — Jong, Ph. de (1984), Het volume-effect van de eliminatie
van de werkloosheidscomponent uit de arbeidsongeschikt heidsregelingen, Leiden.
— Peperkamp, H. (1989), ‘Arbeidsongeschikten verdienen een nieuwe en eerlijker kans’, NRC/Handelsblad, 25 maart.
— Regeerakkoord CDA/PvdA,26-10-1989. — Regeringsverklaring, 27-11-1989.
— Smulders, P.G.W. (1980), De effecten van maatregelen om het ziekteverzuim te beïnvloeden. (Een literatuursstudie op basis van 91 Nederlandse en buitenlandse empirische on derzoekingen),Den Haag.
— Sociaal-Economische Raad (1982), Advies inzake vermijd baar verzuim wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid, Den Haag.
— Tripartite Werkgroep Volumebeleid Arbeidsongeschik theidsregelingen (1989), Interim-rapportage, 20-10-1989. — Themanummer: Recent onderzoek rond ziekteverzuim.
Tijdschrift voor Sociale Gezondheidszorg, jrg. 63, 1985, nr. 8.
— Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1981), Vernieuwing in het arbeidsbestel. Den Haag.
