De ‘milieubelastende activiteit’: van samenhang
naar versnippering?
‘Een onderzoek naar de mogelijke knelpunten van het begrip ‘milieubelastende activiteit’ in de Omgevingswet, en hoe deze knelpunten kunnen worden opgelost.’
Universiteit van Amsterdam Faculteit der Rechtsgeleerdheid Masterscriptie
Naam: Victoria Rakovitch
Studentnummer: 10004520
Mastertrack: Staats- en bestuursrecht Rechtsgebied: Omgevingsrecht
Begeleider: Mw. M.N. Boeve
Abstract
In dit onderzoek staan de begrippen ‘inrichting’ en de ‘milieubelastende activiteit’ centraal. Op dit moment geldt het begrip ‘inrichting’ als aangrijpingspunt voor milieubelastende activiteiten. De wetgever heeft er echter voor gekozen het begrip ‘inrichting’ niet terug te laten komen in de Omgevingswet en het begrip ‘milieubelastende activiteit’ als nieuw aangrijpingspunt te hanteren. Ik heb onderzocht in hoeverre het loslaten van het begrip ‘inrichting’ in de Omgevingswet knelpunten met zich meebrengt en hoe deze knelpunten eventueel kunnen worden opgelost. Voor dit onderzoek heb ik gebruikgemaakt van wet- en regelgeving, literatuur, jurisprudentie, de parlementaire geschiedenis en eerder verricht onderzoek.
Ik ben tot de conclusie gekomen dat het loslaten van het begrip ‘inrichting’ wel degelijk knelpunten met zich mee kan brengen. Om te beginnen zijn er een drietal punten die met elkaar samenhangen: het verdwijnen van het vereiste van de onlosmakelijke samenhang, de vraag of het huidige knelpunt van versnippering van regelgeving wel wordt opgelost met het begrip ‘milieubelastende activiteit’ en de koepelvergunning voor bedrijventerreinen die anders wordt vormgegeven dan nu het geval is. Door het verdwijnen van het begrip ‘één inrichting’ geldt dat met betrekking tot bedrijventerrein een bepaalde mate van samenhang zal verdwijnen. Het is zinvol om in de uitvoeringsregelgeving een regeling op te nemen die de samenhangende benadering toch mogelijk maakt. Daarnaast is het onzeker hoe de wetgever de hobbymatige activiteit terug laat komen in de Omgevingswet. Het lijkt mij verstandig om de hobbymatige activiteit in de uitvoeringsregelgeving niet uit te sluiten van regulering. Hoewel hobbymatige activiteiten in vergelijking met bedrijfsmatige activiteiten minder milieubelastend zijn, kunnen zij op langere termijn toch gevolgen voor het milieu hebben. Ook zal het begrip ‘inrichting’ enkel terugkeren als het gaat om een ‘Seveso-inrichting’. Als een jarenlang gebruikt begrip terug zal keren in de uitvoeringsregelgeving, maar ditmaal met een andere inhoud, dan leidt dat tot verwarring, in die zin dat er nu een groter verschil zal bestaan tussen met begrip ‘Seveso-inrichting’ en het begrip ‘milieubelastende activiteit’. Tot slot is niet duidelijk wat er zal gebeuren met bestaande besluiten op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt. Het systeem is enigszins gewijzigd en dat kan in de praktijk voor problemen zorgen. Bezien moet worden of het overgangsrecht toereikend is om deze problemen te voorkomen.
Inhoudsopgave
Abstract ... 2
1 Inleiding ... 4
1.1 Aanleiding voor het onderzoek ... 4
1.2 Centrale onderzoeksvraag en deelvragen ... 5
1.3 Onderzoeksmethode ... 6
1.4 Leeswijzer ... 6
2 Het begrip ‘inrichting’ ... 7
2.1 Nationaal recht: het begrip ‘inrichting’ in de huidige wetgeving en jurisprudentie ... 7
2.1.1 Geschiedenis van het begrip inrichting ... 7
2.1.2 Het reguleren van inrichtingen in de Wm ... 9
2.1.3 Jurisprudentieanalyse van het begrip inrichting in de Wm ... 12
2.1.3.1 ‘Inrichting’ ex. artikel 1.1 lid 1 Wm ... 13
2.1.3.2 ‘Eén inrichting’ ex. artikel 1.1 lid 4 Wm ... 16
2.2 Europees recht: het begrip ‘installatie’ en ‘Seveso-inrichting’ ... 19
2.3 Conclusie ... 22
3 Knelpunten van het begrip ‘inrichting’ ... 23
3.1 Transparantie van regelgeving en rechtszekerheid ... 23
3.2 Reikwijdte van het begrip inrichting ... 25
3.3 Beperkte flexibiliteit van artikel 1.1 lid 4 Wm ... 27
3.4 Conclusie ... 28
4 Omgevingswet en het begrip ‘milieubelastende activiteit’ ... 29
4.1 Aanleiding voor een nieuw aangrijpingspunt in de Omgevingswet ... 29
4.2 Bestaande knelpunten opgelost? ... 34
4.3 Het systeem van de Omgevingswet ... 37
4.4 Conclusie ... 41
5 Knelpunten van het begrip ‘milieubelastende activiteit’ ... 42
5.1 Mogelijke knelpunten van het begrip ‘milieubelastende activiteit’ ... 42
5.2 Eventuele oplossingen voor de knelpunten ... 51
5.3 Conclusie ... 52
6 Conclusie ... 55
Bijlage 1 – Literatuurlijst ... 60
1
Inleiding
1.1 Aanleiding voor het onderzoek
Het omgevingsrecht bestaat uit tientallen wetten en honderden regelingen voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. Zij hebben allemaal hun eigen uitgangspunten, werkwijzen en eisen. De wetgeving is daardoor te ingewikkeld geworden voor de mensen die ermee werken. Dat is dan ook een van de redenen waarom de wetgever heeft beslist om al deze wetten en regelingen samen te bundelen in de nieuwe Omgevingswet. Volgens de planning zou de wet in 2018 in werking treden, maar dit is uitgesteld naar 2019.1
Met de Omgevingswet wordt het stelsel van omgevingsrechtelijke regels volledig herzien. Dat betekent niet alleen dat wetten en regelingen worden gebundeld, ook zullen bepaalde bestaande begrippen verdwijnen of worden vervangen. Een belangrijke verandering is de keuze om het begrip ‘inrichting’ als centraal aangrijpingspunt voor milieubelastende activiteiten in de Omgevingswet los te laten en het begrip ‘activiteit’ als overkoepelend begrip voor vele grondslagen binnen de regelgeving te hanteren. Het wetsvoorstel onderscheidt verschillende activiteiten waaronder de milieubelastende activiteit. De parlementaire geschiedenis motiveert de verandering en stelt dat hiermee de reikwijdte helder wordt en het systeem duidelijker en toegankelijker. Zo zal de grondslag voor de milieubelastende activiteit breder zijn dan artikel 8.40 van de Wet milieubeheer, zullen de geldende algemene regels worden geïntegreerd en zullen de activiteiten expliciet benoemd worden met daarvoor te stellen ondergrenzen. Het nieuwe begrip ‘milieubelastende activiteit’ omvat aldus activiteiten zowel binnen als buiten de inrichting, al dan niet plaatsgebonden en ongeacht de duur daarvan.2
Het bovenstaande moge duidelijk zijn, de parlementaire geschiedenis getuigt van een positieve verandering. Het is echter de vraag of het introduceren van het begrip ‘milieubelastende activiteit’ niet ook knelpunten met zich meebrengen. Op deze vraag, maar ook op de vraag hoe deze knelpunten kunnen worden opgelost, zal in het onderzoek antwoord worden gegeven.
1 Rijksoverheid, Omgevingswet, Planning. 2 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 155.
1.2 Centrale onderzoeksvraag en deelvragen
Zoals hierboven aan de orde kwam wordt met de invoering van de Omgevingswet het begrip ‘inrichting’ losgelaten. In eerder onderzoek zijn de knelpunten van het begrip ‘inrichting’ aan het licht gebracht.3 In dit onderzoek zal de aandacht juist liggen op de mogelijke knelpunten die kunnen voortvloeien uit het loslaten van het begrip ‘inrichting’ en hoe deze knelpunten eventueel kunnen worden opgelost. De centrale vraag luidt als volgt:
In hoeverre brengt het loslaten van het begrip ‘inrichting’ in de Omgevingswet knelpunten met zich mee en, hoe kunnen deze eventueel worden opgelost?
Om antwoord te kunnen geven op de bovenstaande onderzoeksvraag zullen de volgende deelvragen worden behandeld:
1 – Wat houdt het begrip ‘inrichting’ in? – (H2)
Bij het beantwoorden van deze deelvraag zal worden ingegaan op de literatuur en jurisprudentie omtrent dit begrip.
2 – Tegen welke knelpunten is men aangelopen met het hanteren van het begrip ‘inrichting’? – (H3)
Hierbij zal worden ingegaan op eerder verricht onderzoek naar aanleiding van het hanteren van het begrip ‘inrichting’. Eerder onderzoek zal het uitgangspunt zijn voor de knelpunten.
3 – Waarom heeft de wetgever ervoor gekozen om het begrip ‘inrichting’ in de Omgevingswet te vervangen door het begrip ‘milieubelastende activiteit’? – (H4)
Bij het behandelen van deze deelvraag zal met name worden ingegaan op de parlementaire geschiedenis omtrent de nieuwe Omgevingswet.
4 – In hoeverre brengt het begrip ‘milieubelastende activiteit’ knelpunten met zich mee, en hoe kunnen deze eventueel worden opgelost? – (H5)
De invoering van een nieuw begrip zal ongetwijfeld voor en nadelen met zich meebrengen. Het zijn de nadelen die bij het beantwoorden van deze deelvraag centraal staan. Zowel de parlementaire geschiedenis als enkele verschenen artikelen uit de literatuur zullen aan de orde komen.
1.3 Onderzoeksmethode
Het onderzoek is uitgevoerd door middel van analyse van wet- en regelgeving, parlementaire geschiedenis, jurisprudentie, literatuur en eerder verricht onderzoek. Bij de jurisprudentie analyse van het begrip ‘inrichting’ is gebleken dat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State de afgelopen jaren minder uitspraak heeft gedaan. De zaken zijn veelal niet verder dan de rechtbank of het gerechtshof gekomen. Het is een combinatie van factoren die het kleiner wordende aantal uitspraken verklaart. Het kan ermee te maken hebben dat de lagere rechters de rechtspraak van de hoogste rechter goed in de vingers hebben en dit op correcte wijze toepassen, waardoor geen onduidelijkheid meer bestaan. Daarnaast kan het ook te wijten zijn aan het feit dat omtrent het begrip ‘inrichting’ gedurende de jaren zoveel uitspraak is gedaan en veel verscheidene gevallen aan de orde zijn geweest, dat het begrip inmiddels is uitgekristalliseerd, waardoor de gang naar de rechter overbodig wordt. Tevens is het aantal inrichtingen die als vergunningplichtig zijn aangewezen, de afgelopen jaren verminderd; voor veel inrichtingen gelden algemene regels.
1.4 Leeswijzer
De opzet van het onderzoek is als volgt. In hoofdstuk 2 komt het begrip ‘inrichting’ aan de orde. Hierbij wordt ingegaan op de aanwezige literatuur alsmede de jurisprudentie. Ook wordt weergeven in welke mate het Europees recht een rol speelt bij het hanteren van het begrip ‘inrichting’. Vervolgens komen in hoofdstuk 3 de knelpunten van het begrip ‘inrichting’ aan bod. De systematiek van de Wet milieubeheer, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en jurisprudentie staan hierin centraal. Met dit hoofdstuk wordt de behandeling van het begrip ‘inrichting’ afgesloten en wordt in hoofdstuk 4 ingegaan op het begrip ‘milieubelastende activiteit’ zoals dat in de nieuwe Omgevingswet wordt opgenomen. In dit hoofdstuk wordt de parlementaire geschiedenis onder de loep genomen. Hoofdstuk 5 staat in het teken van de mogelijke knelpunten van het begrip ‘milieubelastende activiteit’ en hoe deze eventueel kunnen worden opgelost. In hoofdstuk 6 volgt de conclusie waarin antwoord wordt gegeven op de centrale vraag.
2
Het begrip ‘inrichting’
2.1 Nationaal recht: het begrip ‘inrichting’ in de huidige wetgeving en jurisprudentie
In dit hoofdstuk komt het begrip inrichting aan de orde. Eerst wordt in par. 2.1.1 kort stilgestaan bij de geschiedenis van het begrip inrichting, waarna in par. 2.1.2 de huidige wetgeving wordt besproken. In par. 2.1.3 wordt een jurisprudentieanalyse gegeven van het begrip inrichting in de Wet milieubeheer (hierna: Wm). Hoe wordt het begrip inrichting uitgelegd en wat verstaat men onder één inrichting? In par. 2.2 wordt het relevante Europees wettelijke kader in relatie tot het begrip inrichting besproken. Het hoofdstuk sluit in par. 2.3 af met een korte conclusie.
2.1.1 Geschiedenis van het begrip inrichting
Het begrip inrichting als zodanig is voor het eerst in de Wm gedefinieerd. Reeds in 1824 werd het begrip in de eerste Hinderwetgeving als aangrijpingspunt van de regulering gehanteerd.
De eerste wetgeving die op hinder zag was een Keizerlijk Decreet van 15 oktober 1810 ‘relatif aux manefactures et ateliers qui répandent un odeur insulabre en incommode’.4 Uit deze omschrijving kan worden afgeleid dat met name stankhinder van fabrieken en ateliers werd genormeerd. Na het Keizerlijk Decreet volgde het Koninklijk Besluit van 1824 (hierna KB 1824) waarin het begrip ‘inrichting’ als aangrijpingspunt voor regulering van de vergunning der oprichting van sommige ‘fabrijken en trafijken’ werd gehanteerd. De term inrichting al zodanig was niet in het KB 1824 gedefinieerd. Wel kon uit het KB worden afgeleid dat ‘fabrijken en trafijken’ inrichtingen zijn.5 Het KB van 1824 kende drie categorieën inrichtingen. In welke categorie een inrichting werd ingedeeld was afhankelijk van de mate van gevaar, schade of hinder. Het onderscheid in categorie was gelegen in het bevoegde gezag dat toestemming voor de vergunning mocht verlenen. De rangorde was: de Kroon, de GS en tot slot de plaatselijke besturen.6 Het moge duidelijk zijn dat de Kroon het aangewezen bevoegde gezag was om toestemming te verlenen in geval de mate van gevaar, schade of hinder hoog was en de plaatselijke besturen als de mate van gevaar, schade of hinder laag was. Reeds in 1824 kon men een lijst waarin
4 Van ‘t Lam 2005, p. 32.
5 Van ‘t Lam 2005, p. 33, voetnoot 30. 6 Van ‘t Lam 2005, p. 33.
inrichtingen waren opgenomen raadplegen, om vast te stellen of een activiteit of een bedrijf onder de werkingssfeer van het KB viel.
In de periode van 1875 tot 1896 was de Fabriekswet van kracht.7 Het was juist deze wet die de materie die in het KB van 1824 was geregeld, in een formele wet ging regelen. De Fabriekswet werd in 1896 opgevolgd door de welbekende Hinderwet. De Hinderwet is nog regelmatig gewijzigd, maar de regulering van het begrip inrichting bleef ongewijzigd. De Hinderwet bepaalde dat activiteiten vergunning- of meldingsplichtig waren wanneer zij als inrichting konden worden aangemerkt en wanneer die inrichting als zodanig, of een onderdeel daarvan in de opsomming van het Hinderbesluit werd(en) genoemd.8 Dat ook de aanwijzing van een onderdeel van de inrichting in het Hinderbesluit de gehele inrichting vergunning- of meldingsplichtig maakt, stond niet in de wet maar volgde uit jurisprudentie.9
Artikel 2 lid 1 Hinderwet luidde als volgt10:
‘Het is verboden inrichtingen die daarbuiten gevaar, schade of hinder kunnen veroorzaken: a. op te richten of in werking te hebben;
b. uit te breiden of te wijzigen, dan wel in zodanige inrichtingen gebezigde werkwijze te veranderen, zonder daartoe verleende vergunning.’
In het Hinderbesluit was een opsomming opgenomen van inrichtingen waarvoor het hierboven geciteerde verbod van artikel 2 lid 1 Hinderwet gold. Zoals reeds gezegd was het begrip inrichting niet in de wet gedefinieerd. Volgens Van ’t Lam kan worden betwijfeld of altijd duidelijk was wat precies de gehele inrichting betrof, mede omdat het begrip in de jurisprudentie ruim werd gehanteerd. Dit was met name het geval wanneer de inrichting als zodanig niet in het Hinderbesluit was aangewezen, maar slechts een onderdeel van die inrichting. Ook dan was immers de gehele inrichting vergunning- of meldingsplichtig. Voor het antwoord op de vraag wat de gehele inrichting was, was naast de in de jurisprudentie gehanteerde omschrijving van het begrip ‘inrichting’, ook de in de jurisprudentie gehanteerde omschrijving van één inrichting van belang.11 Onder één inrichting wordt verstaan: ‘tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, 7 Van ’t Lam 2005, p. 34. 8 Van ’t Lam 2005, p. 34. 9 Van ’t Lam 2005, p. 35. 10 Stb. 1981, 410. 11 Van ‘t Lam 2005, p. 35.
organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.’12 De toepassing van ‘één inrichting’ komt aan de orde in par. 2.3.1.2.
2.1.2 Het reguleren van inrichtingen in de Wm
Tot eind september 2010 waren de regels omtrent de regulering van inrichtingen opgenomen in artikel 8.1 lid 1 Wm. Ingevolge dit artikel was het verboden zonder een daartoe verleende vergunning een inrichting (a) op te richten, (b) te veranderen of de werking daarvan te veranderen en/of (c) in werking te hebben.13 Per oktober 2010 zijn de artikelen 8.1 tot en met 8.39f van paragraaf 8.1 Wm komen te vervallen en is de vergunningsplicht voor inrichtingen opgenomen in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo); de milieuvergunning is geïntegreerd in de omgevingsvergunning.14 De algemene regels voor inrichtingen uit artikel 8.40 Wm zijn nog wel van kracht. Zo bepaald lid 1: ‘Bij of krachtens algemene maatregelen van bestuur worden regels gesteld, die nodig zijn ter bescherming van het milieu tegen de nadelige gevolgen die inrichtingen daarvoor kunnen veroorzaken. Daarbij kan worden bepaald dat daarbij gestelde regels slechts gelden in daarbij aangegeven categorieën van gevallen.’ Sinds 1 januari 2008 is er één 8.40 AMvB waaronder verschillende activiteiten vallen: het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Barim); ook wel het Activiteitenbesluit genoemd. Het Activiteitenbesluit heeft als uitgangspunt activiteiten en gaat dus niet uit van categorieën van inrichtingen. Voor de toepasselijkheid van dit besluit is het begrip inrichting echter wél bepalend: om onder het Activiteitenbesluit te vallen moet er namelijk sprake zijn van een inrichting.
Artikel 1.2 Activiteitenbesluit maakt onderscheid naar drie type inrichtingen:
- Type A-inrichtingen zijn inrichtingen met een geringe milieubelasting, zoals kantoren en kleine detailhandel. Wil een inrichting als een type A-inrichting gekwalificeerd worden, dan moet er aan een aantal in de wet opgesomde voorwaarden zijn voldaan.15 Voorts geldt dat voor dit type inrichtingen geen omgevingsvergunning voor milieu is vereist. Met uitzondering van de meldplicht geldt op deze inrichtingen het gehele Activiteitenbesluit.
12 Artikel 1.1 lid 4 Wm.
13 Zie op www.overheid.wetten.nl, Wm geldende tot 01-10-2010, Stb. 1994, 80. 14 Zie wijziging Wabo Stb. 2010, 142 Stb. 2010, 231.
- Type B-inrichtingen. Evenals voor type A-inrichtingen geldt voor deze inrichtingen geen omgevingsvergunningplicht. Een andere in de wet genoemde typering is dat een B-inrichting een inrichting is die geen A- of C-inrichting is. Op een B-C-inrichting is het gehele Activiteitenbesluit van toepassing, maar geldt in tegenstelling tot een type A-inrichting wel een meldingsplicht.16
- Type C-inrichtingen zijn in tegenstelling tot type A- en B-inrichtingen wel vergunningplichtig.17 Vanwege de vergunningplicht is een meldplicht niet vereist. Daarnaast is op deze inrichtingen een gedeelte van het Activiteitenbesluit van toepassing. Tot dit type inrichtingen worden onder meer inrichtingen gerekend waar mer-plichtige activiteiten plaatsvinden, inrichtingen waarvoor de rijksoverheid bevoegd gezag is en inrichtingen waarop het Besluit externe veiligheid inrichtingen van toepassing is.
Om te bepalen welke bepalingen op een milieubelastende activiteit van toepassing zijn moet eerst worden vastgesteld of er sprake is van een inrichting. Voor zover dat het geval is moet de inrichting vervolgens nog worden gekwalificeerd als een type A-, B- of C-inrichting.
Voordat wordt ingegaan op de omgevingsvergunning voor milieu, zoals geregeld in de Wabo, wordt eerst stilgestaan bij het begrip inrichting.
Zoals gezegd is het begrip inrichting voor het eerst wettelijk gedefinieerd in de Wm. Met deze definitie werd aangesloten bij de onder de Hinderwet gewezen jurisprudentie met betrekking tot het begrip inrichting.18
Artikel 1.1 lid 1 Wm definieert het begrip inrichting als volgt:
‘Elk door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht.’
Op de criteria die uit deze omschrijving kunnen worden afgeleid zal aan de hand van de gewezen jurisprudentie in de volgende paragraaf worden ingegaan.
16 Artikel 1.9b jo. artikel 1.10 Activiteitenbesluit. 17 Artikel 1.1 lid 3 Wabo jo. Artikel 2.1 Bor. 18 Boeve en Groothuijse 2009, p. 17.
Van een inrichting in de zin van de Wm kan pas worden gesproken als de activiteit valt onder de definitie zoals hierboven in artikel 1.1 lid 1 Wm omschreven en tevens onder een categorie van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor)19, zo blijkt uit artikel 1.1 lid 3 jo. lid 4 Wm.
In artikel 1.1 lid 3 Wm is namelijk bepaald: ‘Bij algemene maatregel van bestuur worden categorieën van inrichtingen aangewezen, die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.’ In de eerste volzin van artikel 1.1 lid 4 Wm is vervolgens bepaald:
‘Elders in deze wet en de daarop rustende bepalingen wordt onder inrichting verstaan een inrichting behorende tot een categorie die krachtens het derde lid is aangewezen.’
De AMvB waar artikel 1.1 lid 3 Wm over spreekt is het Bor. Artikel 2.1 lid 1 Bor bepaald: ‘Als categorieën inrichtingen als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer worden aangewezen de categorieën inrichtingen in bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C.’20
Uit het bovenstaande kan worden opgemaakt dat in twee stappen moet worden beoordeeld of sprake is van een ‘inrichting’ in de zin van de Wm. De eerste stap betreft de vraag of sprake is van een inrichting in de zin van artikel 1.1 lid 1 Wm. De tweede stap betreft de vraag of een activiteit (een inrichting in de zin van artikel 1.1. lid 1 Wm) is aangewezen in het Bor. Deze tweestappen systematiek maakt het niet bepaald gemakkelijk om te beoordelen of sprake is van een inrichting in de zin van de Wm.
Zoals aan het begin van deze paragraaf is gesteld is de milieuvergunning sinds 1 oktober 2010 geïntegreerd in de omgevingsvergunning zoals geregeld in de Wabo. Ook de Wabo geeft in artikel 1.1 lid 1 een definitie van het begrip inrichting:
‘inrichtingen, behorende tot een categorie die is aangewezen krachtens het derde lid’.
Artikel 1.1 lid 3 Wabo luidt: ‘Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden categorieën inrichtingen aangewezen als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer, waarvan het oprichten, het veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben moet worden onderworpen aan een voorafgaande toetsing, gezien de aard en de omvang van de nadelig gevolgen die de inrichtingen voor het milieu veroorzaken. Bij de maatregel worden als categorie in ieder geval aangewezen de inrichtingen waartoe een
19 Voorheen het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Ivb).
20 Voorbeelden van dergelijke inrichtingen zijn: inrichtingen voor het bewerken of vervaardigen van
vlees en vis, inrichtingen voor het fokken van dieren maar ook inrichtingen voor het vervaardigen van textiel en leer.
installatie behoort.’ Het komt erop neer dat de Wabo met een eigen definitie komt, maar daarmee wel aansluit bij de Wm. Op de IPPC-installatie wordt in paragraaf 2.2 ingegaan.
De omgevingsvergunning voor milieu is geregeld in artikel 2.1 lid 1 onderdeel e Wabo en luidt als volgt:
‘Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
1. het oprichten;
2. het veranderen of veranderen van de werking; of
3. het in werking hebben van een inrichting of een mijnbouwwerk.’
Om te achterhalen voor welke inrichtingen een omgevingsvergunning is vereist, is het raadplegen van artikel 2.1 lid 1, lid 2 en Bijlage 1, onderdeel B en C Bor noodzakelijk.
Het bovenstaande geeft goed weer hoe ingewikkeld het systeem omtrent de regulering van inrichtingen in elkaar zit. Het is niet een enkele wet en een daarbij horend besluit waar regels nader zijn uitgewerkt, het zijn meerdere wetten en besluiten die op zichzelf staan maar elkaar ook weer aanvullen. Het is dan ook niet onbegrijpelijk dat de wetgever ervoor heeft gekozen om één Omgevingswet met een viertal AMvB’s te maken, zodat het in ieder geval overzichtelijker is.
2.1.3 Jurisprudentieanalyse van het begrip inrichting in de Wm
In deze subparagraaf wordt stil gestaan bij het begrip inrichting zoals gedefinieerd in artikel 1.1 lid 1 en lid 4 Wm.
In de praktijk komt het geregeld voor dat een onderneming bijvoorbeeld meerdere activiteiten ontplooit; als die activiteiten onder het inrichtingsbegrip vallen, zou dat betekenen dat voor elke activiteit een aparte omgevingsvergunning moet worden aangevraagd als het aan de voorwaarden van artikel 2.1 lid 1 onderdeel e Wabo voldoet. Zowel voor de ondernemer als voor het bevoegde gezag is dit niet praktisch. Artikel 1.1 lid 4 tweede volzin bepaalt wanneer gesproken kan worden van ‘één inrichting’. Hier wordt nader op ingegaan.
2.1.3.1 ‘Inrichting’ ex. artikel 1.1 lid 1 Wm
Het begrip inrichting is in artikel 1.1 lid 1 Wm als volgt omschreven:
‘Elk door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht.’
Uit deze omschrijving kunnen drie criteria worden afgeleid, waaraan moet zijn voldaan om te kunnen spreken van een inrichting in de zin van artikel 1.1 lid 1 Wm:
1. er moet sprake zijn van een bedrijfsmatige of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid;
2. de bedrijvigheid moet binnen een zekere begrenzing worden verricht; en 3. de bedrijvigheid ‘pleegt te worden verricht’.
Of sprake is van een bedrijvigheid die bedrijfsmatig of in een bedrijfsmatige omvang wordt verricht wordt in twee stappen beoordeeld. Eerst wordt beoordeeld of de bedrijvigheid bedrijfsmatig wordt verricht. Indien de rechter oordeelt dat daarvan geen sprake is, wordt nagegaan of de bedrijvigheid wellicht in een bedrijfsmatige omvang wordt verricht.21 Als na het doorlopen van beide stappen blijkt dat er geen sprake is van een bedrijvigheid die bedrijfsmatig of in een bedrijfsmatige omvang wordt verricht, dan valt de bedrijvigheid niet binnen de reikwijdte van het begrip ‘inrichting’ van artikel 1.1 lid 1 Wm en is geen omgevingsvergunning voor milieu of melding vereist. Uit eerdere jurisprudentieanalyse is gebleken dat het woord ‘bedrijvigheid’ geen zelfstandig criterium van artikel 1.1 lid 1 Wm lijkt te vormen. De rechter toetst niet expliciet of sprake is van een bedrijvigheid, maar beoordeelt of een bedrijvigheid of een activiteit ‘bedrijfsmatig of in een bedrijfsmatige omvang binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht.’22 Hieronder kan elke door de mens verrichte activiteit worden verstaan. Naast een werkzaamheid of bezigheid, kan ook een niet-handelen onder de omschrijving worden gebracht. Het woord ‘bedrijvigheid’ dient derhalve ruim te worden uitgelegd.
Om te bepalen of sprake is van een activiteit die bedrijfsmatig wordt verricht is onder andere van belang of gebleken is van een op winst gerichte bedrijfsmatige exploitatie of van bedrijfsmatige commerciële activiteiten. Een bedrijvigheid is bedrijfsmatig als ‘een zekere hoeveelheid’ inkomsten wordt behaald met het
21 Van ’t Lam 2005, p. 74. 22 Van ’t Lam 2005, p. 74.
verrichten van de bedrijvigheid.23 Het is lastig te bepalen waar de grens ligt. Uit
eerder onderzoek is gebleken dat sneller wordt geoordeeld dat sprake is van een bedrijvigheid die bedrijfsmatig wordt verricht als de opbrengst een hoofdbron van bestaan vormt, het verrichten van de activiteit winstgevend is, of als het genereren van winst de intentie is.24 Daarnaast is de wijze van exploiteren van belang om te beoordelen of sprake is van commerciële activiteiten.25 Tot slot kunnen ook de inkomsten van de bedrijvigheid vergeleken worden met de inkomsten van professionele beoefenaren van de desbetreffende activiteit.
Wanneer een bedrijvigheid niet bedrijfsmatig is, kan zij wel een bedrijfsmatige omvang hebben. Het behalen en/of beogen van inkomsten en winst is voor het antwoord op de vraag of sprake is van een bedrijvigheid in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, niet van belang. De omvang van de bedrijvigheid en de regelmaat of continuïteit van de bedrijvigheid zijn daarentegen van groot belang.26 De omvang van de bedrijvigheid moet boven het hobbymatig karakter uitstijgen. Of hiervan sprake is kan slecht in concreto worden beoordeeld aan de hand van alle feiten en omstandigheden van het geval.27 Dit geldt eveneens voor de mate van regelmaat of continuïteit van de bedrijvigheid. Van een activiteit die incidenteel plaats vindt, kan niet worden gezegd dat het gaat om bedrijfsmatige omvang.28
Als tweede criterium geldt dat de bedrijvigheid binnen een zekere begrenzing moet worden verricht. Een bedrijvigheid wordt binnen een zekere begrenzing verricht als zij fysiek kan worden begrensd, door bijvoorbeeld omheining of hekwerk. De begrenzing hoeft echter niet fysiek aanwezig te zijn. Voldoende is dat de bedrijvigheid kan worden begrensd. Daarnaast geldt dat de begrenzing van de bedrijvigheid in de loop der tijd mag niet veranderen.29
23 Van ’t Lam e.a. 2002, p. 21. Zie ook ABRvS 22-01-2014, ECLI:NL:RVS:2014:107. De Afdeling
overweegt: ‘De skatebaan is een openbare speelvoorziening die in een maatschappelijke behoefte in de wijk beoogt te voorzien. De skatebaan kan door iedereen kosteloos worden gebruikt. De skatebaan is op zichzelf dan ook geen inrichting in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer.’
24 Van ’t Lam e.a. 2002, p. 21.
25 ABRvS 6 januari 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AL2893, zie ook HR 3 september 2013,
ECLI:NL:HR:2013:577. Het plaatsen van advertenties vormt een aanwijzing dat sprake is van een bedrijvigheid die bedrijfsmatig wordt verricht.
26 Van ’t Lam 2005, p. 79.
27 ABRvS 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:841. De Afdeling overweegt: ‘Niet is gebleken dat
de activiteiten een zodanige omvang hebben dat ze boven het hobbymatige karakter uitstijgen.’
28 Zie o.a. ABRvS 2 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY7573. 29 Van ‘t Lam 2005, p. 84.
Tot slot geldt dat de bedrijvigheid pleegt te worden verricht. Een bedrijvigheid voldoet aan dit criterium als zij continu, gedurende een langere periode achtereen of met een zekere regelmaat wordt verricht. Zo overweegt de Afdeling in haar uitspraak op 25 september 2013 dat Park Hilaria geen bedrijvigheid is die pleegt te worden verricht nu het evenement plaatsvindt binnen een korte periode van 21 dagen, zodat Park Hilaria geen activiteit is die een lange periode continu plaatsvindt.30 Een periode van (ongeveer) een half jaar is doorgaans voldoende om te oordelen dat een bedrijvigheid pleegt te worden verricht.31
In de praktijk komt veelvuldig de vraag aan de orde wanneer het houden van dieren als hobbymatig kan worden aangemerkt en wanneer als inrichting in de zin van artikel 1.1 lid 1 Wm. In het kader van deze vraag is al in 1999 door het voormalig ministerie van VROM (nu Infrastructuur en Milieu) een brief opgesteld aan colleges van Burgemeester en Wethouders waarin aspecten zijn opgenomen die van belang zijn om de voormelde vraag te beantwoorden.32 De jurisprudentie omtrent het houden van dieren is gedurende de jaren niet afgenomen. Dit heeft er mede toe geleid dat sinds 1 januari 2016 de regelgeving is gewijzigd.33
Uit het bovenstaande is gebleken dat het lastig kan zijn te beoordelen of een bedrijvigheid als een inrichting kan worden aangemerkt omdat het begrip inrichting vaag is omschreven en veelal per geval moet worden beoordeeld of bepaalde omstandigheden zich in concreto voordoen. Ondanks deze vaagheid komt het bestuursorgaan geen beoordelingsvrijheid toe. De Afdeling heeft in 2000 voor het eerst uitspraak gedaan waarin het expliciet oordeelt dat het bestuursorgaan hieromtrent geen beoordelingsvrijheid heeft en dat aan een gemeentelijk gevoerd beleid respectievelijk aan buitenwettelijke richtlijnen ter zake geen betekenis toekomt.
30 ABRvS 25-09-2013, ECLI:NL:RVS:2013:1230. 31 Van ’t Lam 2005, p. 94 en 95.
32 Ministerie van VROM 1999, ‘Kleinschalig houden van dieren’. DWL/99192791. Aspecten die
meewegen bij de vraag of sprake is van een bedrijfsmatig activiteit: continuïteit van de activiteit (hoe lang duurt de activiteit), winstoogmerk van de activiteit (verhouding tussen kosten en baten), hinder van de activiteit, omvang van de dierstapel (hoeveel dieren en van welk soort), huisvesting van de dieren (zijn er speciale voorzieningen), commerciële doeleinden (bijvoorbeeld advertenties), gebruik van de dieren (voor hobby of eigen gebruik), perceelsgrootte en de omgeving (in landelijk of stedelijk gebied).
33 Stb 2015, 337. Categorie 8 is aangepast en in het Activiteitenbesluit is een paragraaf toegevoegd
voor: hondenkennels, hondentraining, dierenpensions, valkeniers, volières, kinderboerderijen, hertenkampen, dierentuinen.
Het bestuursorgaan komt slechts beoordelingsruimte toe, wat inhoudt dat het bestuursorgaan wel eerst zelf de ruime definitie van ‘inrichting’ dient uit te leggen. Het is echter de rechter die uiteindelijk beslist of aan de definitie inrichting in het concrete geval een juiste uitleg door het bestuursorgaan is gegeven en of een bepaalde bedrijvigheid een inrichting is. Het bestuurlijk standpunt wordt dus vol getoetst door de rechter.34
2.1.3.2 ‘Eén inrichting’ ex. artikel 1.1 lid 4 Wm Artikel 1.1 lid 4 Wm luidt:
‘Elders in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt onder inrichting verstaan een inrichting, behorende tot een categorie die krachtens het derde lid is aangewezen. Daarbij worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Onze Minister kan nadere regels stellen met betrekking tot hetgeen in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder inrichting wordt verstaan.’
In de tweede volzin worden criteria genoemd aan de hand waarvan bepaald kan worden of er sprake is van ‘één inrichting’. Is sprake van één inrichting en valt zij binnen de categorie omschrijving uit Bijlage 1 Bor, dan volstaat (voor het verrichten van meerdere activiteiten) het verlenen van één omgevingsvergunning voor milieu. Het moet gaan om installaties die:
- tot dezelfde onderneming of instelling behoren, en
- technische, organisatorische of functionele bindingen hebben, en - in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.
In de jurisprudentie wordt het begrip installatie niet gedefinieerd. Vaak wordt gesproken over activiteiten, bedrijven, terreinen en inrichtingen.35 Het begrip installatie wordt dus ruim uitgelegd.
Volgens het eerste criterium moet sprake zijn van installaties die tot dezelfde onderneming of instelling behoren. Van ’t Lam merkte in haar proefschrift op dat in de uitspraken zelden aandacht wordt besteed aan deze zinsnede. Ze betwijfelt dan ook
34 Van ’t Lam e.a. 2002, p. 18. Zie ook ABRvS 6 januari 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AL2893, ABRvS
10 augustus 2000, ECLI:NL:RVS:2000:BM1327.
35 Van ’t Lam 2005, p. 123. Zie ook ABRvS 22 augustus 2012 ECLI:NL:RVS:2012:BX5300, ABRvS
8 februari 2012, CLI:NL:RVS:2012:BV3245. In deze uitspraken wordt gesproken over inrichtingen en bedrijven, het woord installatie wordt niet gebruikt noch uitgelegd.
of ‘eenzelfde onderneming of instelling’ een criterium is waaraan moet zijn voldaan om ‘installaties’ als één inrichting te beschouwen.36 Ook recente uitspraken lijken niet uitdrukkelijk in te gaan op dit criterium, maar hechten meer waarde aan de aanwezige bindingen en de nabijheid. Zo overweegt de Afdeling op 30 maart 2016: ‘Het lijdt geen twijfel dat de in- en uitrit voor het toegangshek tot de onderneming van [appellante] behoort, dat deze in de onmiddellijke nabijheid van de overige onderdelen van de inrichting is gelegen en dat bovendien zodanige bindingen met de rest van de inrichting bestaan, dat deze in de praktijk, ten behoeve van de ontsluiting van de inrichting, onderdeel van de inrichting is.’37
Het tweede criterium stelt dat installaties onderling technische, organisatorische of functionele bindingen moeten hebben. Uit het woord ‘of’ blijkt dat niet alle drie de bindingen aanwezig hoeven te zijn. Eén binding is echter onvoldoende om te kunnen spreken van één inrichting. De Afdeling bepaalde op 2 oktober 2013 dat voor het bestaan van voldoende bindingen, het niet noodzakelijk is dat alle vermelde bindingen aanwezig zijn. Een enkele binding is echter, gelet op het vereiste van onmiddellijke nabijheid, niet voldoende om uit te gaan van één inrichting.38 In de praktijk wordt de aanwezigheid van twee bindingen voldoende geacht; hierbij geldt echter wel de noodzakelijke aanwezigheid van organisatorische bindingen.39 Voor het antwoord op de vraag of sprake is van technische bindingen,
zijn algemene, gemeenschappelijke voorzieningen van belang. Denk hierbij aan bedrijfsriolering, centrale afvalopslagplaats, kantine, gas-water- en elektriciteitsvoorzieningen.40 Van een organisatorische binding is sprake als één van de (rechts)personen reële zeggenschap heeft over (de wijze van exploitatie van) de activiteiten. Een (rechts)persoon moet dus invloed hebben over de wijze van exploiteren van de activiteiten. Als uit de feiten en omstandigheden van het geval blijkt dat dit niet het geval is, of de zeggenschap van verschillende activiteiten op andere personen rust, dan kan niet worden gesproken van de aanwezigheid van organisatorische binding. Zo overweegt Hof ’s-Hertogenbosch op 24 januari 2012:
‘Naar het oordeel van het hof was er geen sprake van een organisatorische binding, aangezien
36 Van ‘t Lam 2005, p. 124.
37 Zie bijvoorbeeld ABRvS 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:854. Zie ook ABRvS 2 oktober 2013,
ECLI:NL:RVS:2013:1325.
38 ABRvS 2 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1325. 39 Van ‘t Lam 2005, p. 126 en 127.
40 Van ’t Lam 2005, p. 127. Zie ook Hof ‘s-Hertogenbosch 22 maart 2011,
ECLI:NL:GHSHE:2011:BP8588. ‘Uit het onderzoek ter terechtzitting is evenmin aannemelijk geworden dat sprake was van technische binding tussen de opslag van 2,3-dimethylbutaan en verdachtes loonbedrijf, aangezien het voorhanden bewijs ervoor tekort schiet dat sprake was van gemeenschappelijk gebruik van voorzieningen.’
uit het onderzoek ter terechtzitting niet aannemelijk is geworden dat de reële zeggenschap over alle activiteiten die werden verricht bij dezelfde persoon of personen berustte. Immers, de reële zeggenschap over de bedrijfsvoering van de nertsenhouderij berustte bij [betrokkene 1], terwijl uit het onderzoek ter terechtzitting aannemelijk is geworden dat de reële zeggenschap over de opslag van bouw- en sloopafval, klinkers en bouwmaterialen bij medeverdachte [medeverdachte 2] berustte en dat de reële zeggenschap over het kantoor, de kantine, de toiletten en de douchegelegenheid berustte bij verdachte.’41 Uit jurisprudentie is gebleken dat voor aanwezigheid van functionele binding de uitwisseling van goederen, diensten, personeel of bedrijfsmiddelen van belang zijn. De rechtbank Den Haag oordeelt op 26 juni 2014: ‘Van functionele bindingen is evenmin gebleken. Het gaat immers om verschillende, geheel andersoortige activiteiten. In de aan anderen dan Vitaal-Vet verhuurde units vinden voornamelijk hobbymatige activiteiten plaats, zoals de opslag van lp’s en een boot alsmede het sleutelen aan auto’s. Van een uitwisseling van goederen, diensten, personeel of bedrijfsmiddelen tussen Vitaal-Vet en de andere units is geen sprake.’42
Tot slot moet sprake zijn van installaties die in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Wat hier precies onder moet worden verstaan is niet altijd even duidelijk. Er is niet een bepaalde afstand die tussen de inrichtingen mag liggen, die de rechter als grens hanteert. Gezien de jurisprudentie lijkt het er zelfs op dat de rechter zelf niet altijd weet hoe hij de afstand moet beoordelen; dit is nogal casuïstisch. Zo heeft de Afdeling op 2 augustus 2006 in een uitspraak beslist dat een afstand van 1000 meter onder het criterium valt.43 Een jaar later beslist de rechter in een zaak echter dat een afstand van om de nabij 400 meter een te grote afstand is.44 Gelet op het voorgaande is het niet goed te begrijpen waarom de rechter op 25 juni 2008 een
41 Hof ’s-Hertogenbosch 24 januari 2012, ECLI:NL:GHSHE:2012:BV2492. Zie ook Hof
‘s-Hertogenbosch 22 maart 2011, ECLI:NL:GHSHE:2011:BP8588 en Rb. Den Haag 26 juni 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:7756.
42 Rb. Den Haag 26 juni 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:7756. Zie ook Hof ‘s-Hertogenbosch 22 maart
2011, ECLI:NL:GHSHE:2011:BP8588. ‘Ten slotte is niet aannemelijk geworden dat sprake was van functionele binding, in aanmerking genomen dat uit het onderzoek ter terechtzitting niet van feiten en omstandigheden is gebleken op grond waarvan kan worden aangenomen dat sprake was van uitwisseling van goederen, diensten, personeel of bedrijfsmiddelen tussen het loonbedrijf en de opslag van 2,3-dimethylbutaan.’
43 ABRvS 2 augustus 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY5452. ‘De Afdeling stelt vast dat beide
inrichtingen, nu de onderlinge afstand blijkens de stukken ongeveer één kilometer bedraagt, in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.’
44 ABRvS 30 mei 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA5982. ‘De afstand tussen de varkenshouderijen
bedraagt hemelsbreed ongeveer 340 meter en over de weg ten minste 400 meter. […] Gezien de afstand tussen deze varkenshouderijen is er geen sprake van installaties die in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Reeds hierom kunnen de twee varkenshouderijen niet tezamen worden aangemerkt als één inrichting.’
afstand van 1500 meter geen belemmering lijkt te vinden.45 Het is niet geheel
duidelijk of deze uitspraak een uitzondering in de jurisprudentie is, ik overweeg aan te nemen van wel. Meer recent, op 29 juni 2015, heeft de rechter namelijk uitspraak gedaan waarin hij oordeelt dat circa 900 meter een te grote afstand is, zodat niet is voldaan aan het nabijheidscriterium.46
Uit het bovenstaande blijkt dat ook het inrichtingsbegrip uit artikel 1.1 lid 4 Wm geen eenduidige uitspraken met zich meebrengt die helderheid scheppen over de juiste uitleg en toepassing van de criteria. Per concreet geval moet gelet op de feiten en omstandigheden beoordeelt worden of aan de criteria voldaan is.
2.2 Europees recht: het begrip ‘installatie’ en ‘Seveso-inrichting’
In de voorgaande paragraaf is het begrip inrichting besproken. Het nationale recht sluit echter niet geheel aan op het Europees recht, omdat het Europees recht als aangrijpingspunt voor regulering van belangrijke milieubelastende industriële activiteiten het begrip: ‘installatie’ hanteert. In de Wm en de Wabo wordt gesproken over de ‘IPPC-installatie’, waar nader op in wordt gegaan.47
Sinds 2010 is de Richtlijn Industriële Emissies (2010/75/EU) (hierna: RIE-richtlijn) van kracht.48 In deze richtlijn zijn zeven andere richtlijnen geïntegreerd, waarvan de IPPC-richtlijn de belangrijkste is. De nieuwe richtlijn geeft milieueisen voor de grote milieuvervuilende bedrijven en geldt voor alle lidstaten van de Europese Unie. De richtlijn eist dat bedrijven de installatie pas in bedrijf nemen als ze een omgevingsvergunning milieu hebben. Deze integrale vergunning moet voldoen aan de beste beschikbare technieken (BBT). Voor IPPC-installaties staan de beste beschikbare technieken in BBT-conclusies.49
45 ABRvS 25 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD5377.
46 ABRvS 29 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2390. ‘Echter, zoals de rechtbank terecht heeft
overwogen, is gelet op de afstand tussen het mestbassin en de melkrundveehouderij van hemelsbreed circa 900 m geen sprake van installaties die in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen’.
47 De term ‘IPPC’ is afkomstig uit de IPPC-richtlijn en komt niet meer voor in de RIE-richtlijn.
Desondanks is de term nog van toepassing in het nationale recht. Volgens de regering is de term ‘IPPC-installatie’ in plaats van bijvoorbeeld ‘‘IPPC-installatie’, ‘met name ingegeven door de overweging dat de Engelse term IPPC ‘beter bekt’ en meer is ingeburgerd. IPPC staat voor het Engelstalige ‘Integrated Prevention Pollution and Control’.
48 De Richtlijn Industriële Emissies wordt op twee manieren afgekort: de Nederlandstalige RIE en de
Engelstalige IED (Directive on Industrial Emissions). Ik hanteer de Nederlandstalige afkorting.
49 Zie de RIE-richtlijn. Dit staat in artikel 9.2 van de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor). In de
In Nederland is de RIE-richtlijn sinds januari 2013 geïmplementeerd in de Wabo, de Wm en de Waterwet. De Wabo bepaalt in artikel 1.1 lid 3 expliciet dat inrichtingen waartoe een IPPC-installatie behoort in ieder geval worden aangewezen als vergunningplichtige inrichtingen. Deze aanwijzing heeft plaatsgevonden in artikel 2.1 lid 2 Bor.50 Wat onder de IPPC-installatie moet worden verstaan is gedefinieerd in artikel 1.1 lid 1 Wabo: ‘installatie voor industriële activiteiten als bedoeld in bijlage I van richtlijn nr. 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L 334)’. Het begrip installatie is in artikel 3 lid 3 van de RIE-richtlijn als volgt omschreven: ‘een vaste technische eenheid waarin een of meer van de in bijlage I of in deel 1 van bijlage VII vermelde activiteiten en processen alsmede andere op dezelfde locatie ten uitvoer gebrachte en daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden die technisch in verband staan met de in die bijlagen vermelde activiteiten en die gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging.’
In bijlage I van de RIE-richtlijn zijn zes categorieën industriële activiteiten opgenomen: energie-industrie, productie en verwerking van materialen, minerale industrie, chemische industrie, afvalbeheer en overige activiteiten. Voor zover een of meerdere activiteiten, uit de bijlagen, in een vaste technische eenheid plaatsvinden is sprake van een installatie. Ook behoren tot de installatie activiteiten die op dezelfde locatie ten uitvoer worden gebracht en die rechtstreeks samenhangen met de in de bijlagen genoemde activiteiten, voor zover deze daarmee in technische verband staan en die gevolgen kunnen hebben voor de emissies en verontreiniging.
Wat betreft de uitleg en toepassing van de criteria die uit de definitie van ‘installatie’ en de ‘IPPC-installatie’ voorvloeien. De rechter staat niet of nauwelijks stil bij de uitleg van de definitie van installatie. Bij het oordeel of sprake is van een IPPC-installatie gaat de rechter na of binnen de inrichting één of meer van de activiteiten uit bijlage 1 van de RIE-richtlijn plaatsvinden en of de activiteit boven de drempelwaarde uitkomt.51 De reden dat de rechter niet of nauwelijks stil staat bij de uitleg van de definitie van IPPC-installatie heeft te maken met het verschil tussen beide begrippen. omgevings- en watervergunningen moet het bevoegd gezag rekening houden met deze documenten. Voor IPPC-installaties gelden deze documenten in aanvulling op of als verdere uitwerking van de BBT-conclusies.
50 Artikel 2.1 lid 2 Bor: ‘Als categorieën vergunningplichtige inrichtingen worden aangewezen de
categorieën inrichtingen waartoe een IPPC-installatie behoort en de categorieën inrichtingen die als zodanig zijn aangewezen in Bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C.’
Het begrip ‘installatie’ ziet primair op industriële activiteiten. Het begrip ‘inrichting’ ziet onder bepaalde voorwaarden, op ‘elke door de mens ondernomen bedrijfsmatigheid’. Daar komt bij dat het Activiteitenbesluit meer soorten activiteiten aanwijst dan bijlage 1 van de RIE-richtlijn. Het begrip ‘inrichting’ is dus meer omvattend dan het begrip ‘installatie’ waardoor de rechter, als vaststaat dat sprake is van een inrichting, enkel nagaat of sprake is van een activiteit zoals in bijlage 1 van de RIE-richtlijn opgenomen.
Naast de RIE-richtlijn speelt ook de Seveso-richtlijn een belangrijke rol met betrekking tot de inrichting.52 De Seveso-richtlijn heeft als doel het voorkomen van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen betrokken zijn en de beperking van de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu. De richtlijn verplicht de lidstaten onder andere ervoor te zorgen dat de exploitant alle nodige maatregelen neemt om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken. Deze richtlijn is in 2015 herzien en in Nederland geïmplementeerd in onder andere het Besluit risico’s zware ongevallen (ook wel Brzo 2015).53
Artikel 3 lid 1 van de Seveso-richtlijn definieert de ‘inrichting’ als volgt: ‘het volledige door een exploitant beheerde gebied waar gevaarlijke stoffen aanwezig zijn in een of meer installaties, met inbegrip van gemeenschappelijke of bijbehorende infrastructuur of activiteiten; inrichtingen zijn ofwel lagedrempelinrichtingen ofwel hogedrempel-inrichtingen’.54 Vergeleken met het huidige begrip ‘inrichting’ is deze definitie veel ruimer, omdat de Seveso-inrichting ziet op het volledige door de exploitant beheerde gebied, terwijl het begrip ‘inrichting’ enkel ziet op elk door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht. Zoals gezegd is de Seveso-richtlijn geïmplementeerd in de Nederlandse regelgeving. Artikel 1 van de Brzo 2015 definieert de inrichting als volgt: ‘inrichting als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, zijnde een lagedrempelinrichting of een hogedrempelinrichting’.
52 Richtlijn 2012/18/EU. 53 Stb. 2015, 272.
54 Onder installatie wordt op grond van artikel 3 lid 8 Seveso-richtlijn verstaan: ‘een technische eenheid
binnen een inrichting en boven- of ondergronds, waar gevaarlijke stoffen worden geproduceerd, gebruikt, gebezigd of opgeslagen, met inbegrip van alle uitrusting, constructies, leidingen, machines, gereedschappen, private spoorwegemplacementen, laad- en loskades, aanlegsteigers voor de installatie, pieren, depots of soortgelijke, al dan niet drijvende constructies die nodig zijn voor de werking van die installatie.’
Of sprake is van een lagedrempelinrichting of een hogedrempelinrichting hangt af van de hoeveelheden gevaarlijke stoffen die binnen een inrichting aanwezig zijn. Het type inrichting kan worden afgeleid uit de kolommen 1, 2 en 3 zoals opgenomen in Bijlage I van de Seveso-richtlijn.
Elke lidstaat moet de richtlijn implementeren en zijn nationale wet- regelgeving hierop aanpassen. Voor het begrip ‘Seveso-inrichting’ geldt dat dit begrip ruimer is dan het huidige begrip ‘inrichting’. Zelfs na de implementatie van de Seveso-richtlijn blijkt uit de definitie van het Brzo 2015 dat naar het nationale begrip ‘inrichting’ wordt verwezen, met als enige toevoeging het onderscheid in lage- en hogedrempelinrichtingen.
2.3 Conclusie
In dit hoofdstuk stond het begrip ‘inrichting’ centraal. Er is pas sprake van een inrichting in de zin van de Wm als de betreffende activiteit onder de definitie van artikel 1.1 lid 1 Wm valt. Kort gezegd moet de activiteit gedurende een zekere periode, gemiddeld genomen zes maanden, of met enige regelmaat op steeds dezelfde locatie bedrijfsmatig, of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, worden verricht. Hieruit volgt dat kortdurende activiteiten, mobiele activiteiten en activiteiten die niet in een bedrijfsmatige omvang worden verricht niet onder de definitieomschrijving vallen en daarmee geen inrichting vormen. Daarnaast moet ingevolgde artikel 1.1 lid 3 jo. lid 4 Wm de betreffende activiteit onder een categorieomschrijving van onderdeel B of C van bijlage I van het Bor vallen. Tot slot speelt de IPPC-installatie een rol. Op grond van de Wabo wordt een inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort als vergunningplichtig aangewezen.
Daarnaast bepaalt artikel 1.1 lid 4 Wm dat activiteiten, bedrijven of onderdelen daarvan één inrichting vormen als zij in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen en als daartussen technische, organisatorische of functionele bindingen bestaan. De aanwezigheid van de organisatorische binding is hierbij noodzakelijk.
3
Knelpunten van het begrip ‘inrichting’
In het vorige hoofdstuk is uitgebreid ingegaan op het begrip ‘inrichting’. Bij de bespreking hiervan is gebleken dat het niet altijd even eenvoudig is te beoordelen of sprake is van een inrichting, gezien de systematiek van de Wm en de uiteenlopende jurisprudentie op dit punt. In dit hoofdstuk staan de knelpunten van het begrip inrichting centraal. Door de knelpunten in kaart te brengen wordt wellicht duidelijk waarom de wetgever ervoor heeft gekozen het begrip ‘inrichting’ los te laten.
Er is al eerder onderzoek gedaan naar de knelpunten van het begrip inrichting. Zo heeft Van ’t Lam in 2005 haar proefschrift gewijd aan het begrip ‘inrichting’ in de Wm en hebben Boeve en Groothuijse in 2009 onderzoek gedaan naar aangrijpingspunten voor het reguleren van milieubelastende plaatsgebonden activiteiten in het licht van nationale en Europeesrechtelijke ontwikkelingen.55 In aansluiting op het onderzoek uit 2009 heeft in 2010 een onderzoek plaatsgevonden naar de praktijkervaringen omtrent het begrip.56 De knelpunten die toentertijd zijn vastgesteld zijn nog steeds actueel; ondanks gewijzigde wet- en regelgeving hebben zich geen grote veranderingen voorgedaan gelet op de analyse van hoofdstuk 2. Hieronder worden de belangrijkste knelpunten uiteengezet, waarbij gebruik wordt gemaakt van eerder onderzoek en recente jurisprudentie.
In par. 3.1 wordt ingegaan op het uitgangspunt van transparantie van regelgeving. Hoe is het daarmee gesteld? En welke betekenis heeft dit voor de rechtszekerheid? Vervolgens komt in par. 3.2 de reikwijdte van het begrip inrichting aan bod. In par. 3.3 wordt aandacht besteed aan de beperkte flexibiliteit van ‘één inrichting’. Tot slot volgt in par. 3.4 een korte conclusie.
3.1 Transparantie van regelgeving en rechtszekerheid
Met betrekking tot het begrip inrichting kan niet gesproken worden van een duidelijke systematiek van de Wm. Artikel 1.1 lid 1 jo. 1.1 lid 3 en lid 4 Wm leidt ertoe dat in de Wm twee inrichtingsbegrippen worden gehanteerd, wat met zich meebrengt dat het begrip inrichting als aangrijpingspunt voor milieubelastende activiteiten niet geheel transparant is. Er is in feite sprake van een inrichting in de zin van de definitie van artikel 1.1 lid 1 Wm als van een inrichting in de zin van de Wm. Daarna volgt de kwalificatie van de inrichting in type A-, B- of C-inrichting om te weten welke
55 Van ‘t Lam 2005 & Boeve en Groothuijse 2009. 56 De Boer e.a. 2010.
bepalingen op de inrichting van toepassing zijn. Het afzonderlijke begrip IPPC-installatie speelt daarnaast ook een rol. Beoordeelt moet worden of een activiteit binnen een inrichting als een IPPC-installatie aangemerkt kan worden.
Een ander punt is dat vooraf niet altijd duidelijk is of een bepaalde activiteit onder het begrip inrichting valt. Neem bijvoorbeeld het houden van dieren, wanneer is sprake van een hobbymatig karakter en wanneer kan het worden aangemerkt als een bedrijvigheid die bedrijfsmatig of in bedrijfsmatige omvang wordt verricht? Ondanks wijzingen in de wetgeving bestaat ook op dit punt nog veel onduidelijkheid. Bij de vraag of in een concreet geval sprake is van een inrichting in de zin van artikel 1.1 lid 1 Wm heeft het bestuursorgaan slechts beoordelingsruimte, wat inhoud dat het bestuursorgaan in eerste instantie zelf aangeeft wat zij onder het begrip verstaat. Het is uiteindelijk de rechter die in het concrete geval oordeelt of al dan niet sprake is van een inrichting. De jurisprudentie hieromtrent is omvangrijk en zeer casuïstische, wat met zich meebrengt dat er rechtsonzekerheid bestaat omtrent het begrip inrichting.
De rechtsonzekerheid geldt ook voor de vraag of sprake is van één inrichting als bedoeld in artikel 1.1 lid 4 Wm. Boeve en Groothuijse geconstateerden: ‘De wettelijke grenzen van de tweede volzin van artikel 1.1 lid 4 Wm zijn geen duidelijke en strakke grenzen. Nog steeds kan slechts in concreto, aan de hand van het feitencomplex, worden beoordeeld of sprake is van één inrichting in de zin van artikel 1.1 lid 4 Wm. Het is de rechter die het laatste woord heeft, omdat het bestuursorgaan geen beoordelingsvrijheid toekomt bij de beoordeling van de vraag of sprake is van één inrichting in de zin van artikel 1.1 lid 4 Wm. Daarom is het des te vervelender dat er nogal wat op deze jurisprudentie valt aan te merken. In de jurisprudentie met betrekking tot artikel 1.1 lid 4 Wm volgt de Afdeling niet consequent één lijn. Niettemin zijn er enkele hoofdlijnen te onderkennen (waarvan overigens soms weer wordt afgeweken).’57 Tot op heden kan aansluiting worden gezocht bij het hiervoor geconstateerde. Het klopt inderdaad dat er enkele hoofdlijnen zijn te onderkennen, zoals de uitleg met betrekking tot de bindingen en de noodzakelijke aanwezigheid van een organisatorische binding (in samenhang met een ander criterium) om te kunnen spreken van één inrichting. Met betrekking tot het nabijheidscriterium moge gezien de jurisprudentie duidelijk zijn dat de rechter niet altijd even consequent is in de beoordeling hiervan. Het feitencomplex en de
omstandigheden van het geval zijn bepalend of de rechter activiteiten onder één inrichting schaart.
In eerder onderzoek is vast gesteld dat het aangrijpingspunt inrichting van de Wm niet transparant is, wat kan leiden tot rechtsonzekerheid. Voor zowel het bestuursorgaan als voor betrokkenen kan dit vervelende consequenties met zich meebrengen. Het klopt inderdaad dat het begrip ‘inrichting’ rechtsonzekerheid met zich mee kan brengen. Gezien het feit dat het aantal uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State de afgelopen jaren erg afneemt, ben ik echter van mening dat het begrip ‘inrichting’ door de jaren heen is uitgekristalliseerd en dat de praktijk inmiddels uit de voeten kan met het begrip. Daarbij merk ik wel op dat het aantal uitspraken de afgelopen jaren mede is afgenomen doordat het aantal inrichtingen dat als vergunningplichtig is aangewezen, is afgenomen.
3.2 Reikwijdte van het begrip inrichting
Ondanks de ruime uitleg van het begrip ‘inrichting’ brengt het ook een zekere begrenzing met zich mee. In de vorige paragraaf is aan de orde gekomen dat niet altijd duidelijk is of een activiteit in een concreet geval als inrichting kan worden gekwalificeerd. Dit heeft tot gevolg dat een aantal activiteiten niet wordt gereguleerd omdat ze buiten de reikwijdte van het begrip ‘inrichting’ valt, terwijl deze activiteiten wel milieubelastend kunnen zijn. Het begrip ‘inrichting’ vormt in zoverre een inperking van de reikwijdte van het begrip ‘bescherming van het milieu’ in hoofdstuk 8 Wm.
Hierna volgen enkele voorbeeld van activiteiten die niet onder het begrip inrichting vallen, maar wel milieubelastend kunnen zijn.
Activiteiten die in een hobbymatige omvang worden verricht – dergelijke activiteiten
vallen niet onder het begrip inrichting in de zin van artikel 1.1 lid 1 Wm omdat zij niet ‘bedrijfsmatig of in een omvang als ware zij bedrijfsmatig’ worden verricht. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om het hobbymatig houden van een beperkt aantal dieren.
Zo heeft de rechtbank Overijssel op 21 augustus 2014 bepaald: ‘Naast het houden van eigen paarden was sprake van detailhandel in trailers, het stallen van pensionpaarden, het geven van rijlessen en illegale opslag van mest. Al deze activiteiten maken dat sprake was van een inrichting als bedoeld in artikel 1.1 van de Wet milieubeheer
(Wm). Indien eiser echter voldoet aan de last om geen boxen te verhuren en geen rijlessen te geven, is met de enkele aanwezigheid van meer dan vijf eigen paarden geen sprake van een inrichting als bedoeld in artikel 1.1 van de Wm.’58 Uit deze uitspraak blijkt dat bij de aanwezigheid van meer dan vijf paarden voor eigen gebruik geen sprake is van een inrichting. De rechter oordeelt hier op basis van een bepaald aantal dieren, maar gaat niet in op de milieugevolgen die kunnen ontstaan door het houden van meer dan vijf paarden.
Mobiele installaties – mobiele installaties zijn instanties die niet altijd op dezelfde
locatie plaatsvinden. Omdat zij niet ‘binnen een zekere begrenzing’ plegen te worden verricht, vallen zij niet onder het begrip ‘inrichting’ ex. artikel 1.1 lid 1 Wm. Uit jurisprudentie is gebleken dat de bedrijvigheid fysiek moet kunnen worden beperkt; activiteiten die plaatsvinden op openbaar vaatwater of openbare wegen vallen derhalve niet onder een bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht.59
Activiteiten die niet regelmatig worden verricht of kortdurende activiteiten – volgens
artikel 1.1 lid 1 Wm pleegt een activiteit te worden verricht. Een activiteit ‘pleegt te worden verricht’ als zij continu, gedurende een langere periode achtereen of met een zekere regelmaat wordt verricht. Maar hoe zit het met activiteiten die niet regelmatig worden verricht of kortdurend zijn? Zoals in hoofdstuk 2 aan de orde kwam speelt dit punt bijvoorbeeld bij evenementen. Dat een evenement niet onder het begrip inrichting valt, wil nog niet zeggen dat het geen nadelige gevolgen voor het milieu met zich mee kan brengen.
Landerijen – deze activiteit is op zichzelf niet behandeld in hoofdstuk 2 maar heeft te
maken met de aanwezigheid van bindingen om te kunnen spreken van één inrichting als bedoeld in artikel 1.1 lid 4 Wm. Een weiland en landerijen zijn in de regel geen (deel van de) inrichting. Dus: dieren die in het weiland staan, worden niet tot de inrichting gerekend. Het is niet mogelijk voor deze dieren om aan de omgevingsvergunning milieu voorschriften te verbinden.60 Ook voor landerijen die
58 Rb. Overijssel 21 augustus 2014, ECLI:NL:RBOVE:2014:4485. 59 Boeve en Groothuijse 2009, p. 26.
behoren bij veehouderijen waarvan extensief gebruik wordt gemaakt, geldt dat zij niet tot de inrichting behoren. Omdat van de gronden extensief gebruik wordt gemaakt bestaat er volgens de Afdeling geen binding tussen de inrichting en de gronden.61 3.3 Beperkte flexibiliteit van artikel 1.1 lid 4 Wm
De beperkte flexibiliteit van artikel 1.1 lid 4 Wm heeft betrekking op de verlening van de vereiste omgevingsvergunning voor milieu. Als meerdere activiteiten en/of bedrijven als één inrichting kunnen worden aangemerkt, dan brengt dat met zich mee dat slechts één omgevingsvergunning voor milieu is vereist.
Gelet op de criteria van artikel 1.1 lid 4 Wm en de wijze waarop de rechter die criteria interpreteert, kan worden betwijfeld of in een concreet geval aan die criteria wordt voldaan en of de bedrijven één inrichting vormen. Eén vergunning wordt verleend als bedrijven in elkaars onmiddellijk nabijheid zijn gelegen. Het is echter de vraag of één van de bedrijven zeggenschap heeft over de gehele bedrijfsvoering van het terrein (dit betreft de vereiste organisatorische binding) en, of tussen de bedrijven technische of functionele bindingen bestaan. Ingeval zij niet één inrichting vormen, kan niet slechts één omgevingsvergunning voor milieu worden verleend. Er zal in zo’n geval sprake zijn van meerdere inrichtingen; elke inrichting heeft een eigen omgevingsvergunning voor milieu nodig.
Een tweede beperking ziet op de eventuele aanvraag van deelvergunningen. Als aan de criteria van artikel 1.1 lid 4 Wm is voldaan en daarmee sprake is van één inrichting, kan deze slechts door één omgevingsvergunning voor milieu worden gereguleerd. Indien er binnen een inrichting verschillende installaties of meerdere exploitanten zijn, is het niet mogelijk om voor die installaties of voor onderdelen afzonderlijke deelvergunning te verlenen. Het aanvragen van een deelvergunning brengt met zich mee dat men al met een deel van de activiteiten kan beginnen en op een later tijdstip de vergunning voor het overige activiteiten kan aanvragen.
Een meer flexibele regeling zou met zich meebrengen dat activiteiten en/of bedrijven gemakkelijker als één inrichting kunnen worden gekwalificeerd, wat betekent dat alle regels en verplichtingen in één vergunning kunnen worden opgenomen en slechts één bevoegd gezag bij de vergunning betrokken is. Dit heeft zowel voordelen voor de
betrokkenen als voor het milieu, omdat de regels voor het gehele terrein goed op elkaar kunnen worden afgestemd.
3.4 Conclusie
Gezien het voorgaande kan geconcludeerd worden dat met het hanteren van het begrip ‘inrichting’ een drietal knelpunten opgesomd kunnen worden. Ten eerste is het aangrijpingspunt ‘inrichting’ van de Wm niet transparant, wat kan lijden tot rechtsonzekerheid. Dit heeft onder andere te maken met het feit dat twee inrichtingenbegrippen worden gehanteerd, vooraf niet altijd duidelijk is of een bepaalde activiteit onder het begrip ‘inrichting’ valt en of in een bepaalde situatie sprake is van één inrichting. Ten tweede brengt de reikwijdte van het begrip ‘inrichting’ ook een zekere begrenzing met zich. Een aantal activiteiten wordt niet gereguleerd omdat ze buiten de reikwijdte van het begrip ‘inrichting’ valt, terwijl deze activiteiten wel degelijk milieubelastend kunnen zijn. Tot slot vormt de beperkte flexibiliteit van artikel 1.1 lid 4 Wm een knelpunt. Indien verschillende bedrijven en/of activiteiten niet als één inrichting kunnen worden aangemerkt, kan niet volstaan worden met slechts één omgevingsvergunning voor milieu. Indien er echter wel sprake is van één inrichting dan is het nadeel dat er geen deelvergunningen kunnen worden aangevraagd voor de verschillende activiteiten.
4
Omgevingswet en het begrip ‘milieubelastende activiteit’
In dit hoofdstuk staat de Omgevingswet centraal. Aan de hand van de parlementaire geschiedenis zal in par. 4.1 aan de orde komen waarom de wetgever voor een nieuw aangrijpingspunt heeft gekozen en daarmee afstand doet van het begrip ‘inrichting’. Een belangrijke vraag is of de bestaande knelpunten zoals in hoofdstuk 3 genoemd, met de invoering van het begrip ‘milieubelastende activiteit’ zijn opgelost. Dit zal in par. 4.2 bezien worden. In par. 4.3 wordt kort ingegaan op de systematiek van de Omgevingswet. Hoe is de wet opgebouwd en wat betekent dit voor de activiteiten die milieubelastend kunnen zijn? Het hoofdstuk wordt in par. 4.4 afgesloten met een korte conclusie.
4.1 Aanleiding voor een nieuw aangrijpingspunt in de Omgevingswet
‘Het nieuwe stelsel voor het omgevingsrecht bundelt, harmoniseert en vereenvoudigt de regels uit verschillende wetten en algemene maatregelen van bestuur’, aldus de memorie van toelichting.62 De wetgever heeft ervoor gekozen het begrip ‘activiteit’ als overkoepelend begrip voor vele grondslagen binnen de nieuwe regelgeving te gebruiken. Het wetsvoorstel maakt daarbij onderscheidt tussen verschillende activiteiten, waaronder de milieubelastende activiteit. Het introduceren van het begrip ‘milieubelastende activiteit’ betekent een einde voor het hanteren van het begrip ‘inrichting’ als aangrijpingspunt voor de regulering van milieubelastende activiteiten.
De literatuur en politiek heeft zich niet stil gehouden met betrekking tot de vraag waarom de wetgever ervoor heeft gekozen om het jarenlang gebruikte, en inmiddels zo goed als uitgekristalliseerde, begrip ‘inrichting’ te vervangen door het begrip ‘milieubelastende activiteit’. Ook voor de politieke partijen SP en D66 was dit niet direct duidelijk.63 In de Nota naar aanleiding van het verslag merkt de regering hierover op dat: ‘in de huidige regels voor milieubelastende activiteiten er een stelsel is ontstaan van regels dat onnodige dubbelingen bevat voor vergelijkbare milieubelastende activiteiten, waarbij regels onvoldoende op elkaar aansluiten en er onduidelijkheid is over begrippen. De regering wil daar een inzichtelijk, gebruiksvriendelijk systeem van maken door:
- geen onderscheid meer te maken tussen de huidige regels voor milieubelastende activiteiten binnen inrichtingen en andere milieubelastende activiteiten;
62 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, 3, p. 154. 63 Kamerstukken II 2014/15, 33 962, 12, p. 141.
