Bachelorproject Democratic Governance: Accountability in Hierarchies, Markets and Networks
De verantwoordingsmechanismen van de Europese Centrale Bank
met betrekking tot de mission-‐creep van het crisisbeleid
Een analyse van het bezoek van ECB-‐president Mario Draghi aan de Tweede Kamer
Geschreven door Pieter-‐Paul Nota (10574190)
Bachelor Politicologie, afstudeerrichting Internationale Betrekkingen Amsterdam, januari 2018
9431 woorden
Begeleid door Benno Netelenbos Tweede gelezen door Robin Pistorius
Abstract
De onconventionele beleidsinstrumenten die door de ECB zijn toegepast om de economische groei te bevorderen hebben tot verschillende vormen van kritiek geleid. De kritiek die in deze paper
onderzocht wordt is de toenemende vraag naar verantwoording voor de mission-‐creep van de prijsstabiliteit doelstelling. Door een informele vorm van verantwoording, namelijk het bezoek van ECB-‐president Mario Draghi aan de Tweede Kamer, te analyseren, wordt gekeken hoe de ECB omgaat met deze toenemende vraag naar verantwoording. Uit de analyse kunnen drie conclusies getrokken worden. Door de mission-‐creep staat de ECB-‐onafhankelijkheid onder druk. Ook neemt de ECB alleen verantwoording voor gevoerd beleid op Europees niveau en wendt macro-‐economische effecten van haar beleid af op nationale overheden. Ten slotte zal er ofwel een uitbreiding van
verantwoordingsmechanismen van de ECB, ofwel een uitbreiding van de Europese fiscale integratie nodig zijn om de druk op ECB-‐onafhankelijkheid in de toekomst weg te kunnen nemen. De
bevindingen van dit onderzoek geven nieuwe inzichten in de verantwoordingsrelaties van de ECB.
De Europese Centrale Bank (ECB) voert sinds de Eurocrisis van 2011 een beleid met onconventionele beleidsinstrumenten om economische groei te bevorderen. De laatste jaren is er groeiende kritiek op dit beleid. Een van de kernkritieken richt zich op het idee dat het crisisbeleid het mandaat van de ECB heeft opgerekt. Het crisisbeleid houdt rentes laag en koopt onder andere staatsschulden van
lidstaten op om geld in omloop te houden. In de discussie rondom het opkopen van staatsschulden hebben Noordelijke en Zuidelijke Eurolanden tegenstrijdige belangen. Noord wil het gemiddeld hogere schuldrisico van Zuid niet delen (Fratzscher 2016: 80). Ook heeft Noord een hogere inflatie dan Zuid en ziet dus liever hogere rentes om deze inflatie te compenseren. Nederland behoort tot het benadeelde Noord, aangezien onze inflatie weer op peil is maar banken deze prijsstijging niet uitbetalen op spaartegoeden (Jonker 2017: 4).
Uit de belangenstrijd tussen Noord en Zuid is de discussie over mission-‐creep ontsprongen.
Mission-‐creep duidt volgens de Cambridge Dictionary op het uitbreiden van een mandaat voor een
langere periode dan bedoeld (Cambridge University Press 2018). Deze zogenaamde mission-‐creep zet het vraagstuk van publieke en politieke verantwoording van de ECB nog verder onder druk. Zo hoeft de ECB als onafhankelijk agentschap geen formele politieke verantwoording af te leggen zoals een minister dit aan een parlement, of een parlement dit aan de kiezer doet (Jonker 2017: 4). Met de groeiende kritiek ontstaat een toenemende vraag naar verantwoording. Maar waarom is de ECB eigenlijk onafhankelijk van politieke verantwoording?
Centrale banken worden geacht onafhankelijk te zijn van politieke grillen om een zo efficiënt en stabiel mogelijk monetair beleid te kunnen voeren. Monetair beleid is, in deze visie, een
technocratische kwestie, gelegitimeerd op basis van expertise, waarover eenduidige consensus zou bestaan (Papadopoulos 2013: 242). Door deze consensus ontleent de ECB volgens Majone haar legitimiteit aan het gegeven dat er geen ander instituut effectiever monetair beleid zou kunnen voeren (2014: 1217). Het mandaat van prijsstabiliteit is vastgelegd in het Verdrag van Maastricht en wordt nageleefd onder toezien van het Europees Parlement. De ECB als instituut wordt bestuurd door een zestallige directie en alle voorzitters van de 19 centrale banken van de Eurozone, met de ECB-‐president aan het hoofd. De voorzitters van de Duitse en Nederlandse centrale bank (hierna DNB), Jens Weidmann en Klaas Knot, uiten openlijk kritiek op het opkoopbeleid (Speciale & Deen 2017). De technocratische consensus lijkt te veranderen in een discussie om het opkoopbeleid. Het gebrek aan consensus oefent door de politisering van het beleid een legitimatiedruk uit op de ECB. Deze politisering dreigt de onafhankelijkheid van de ECB te ondermijnen (Fratzscher 2016: 80).
Wetenschappelijke discussies hebben geen invloed op monetair beleid, noch kan de ECB afgerekend worden door nationale parlementen of centrale banken. De ECB is in formele zin op nationaal niveau dus geen verantwoording verschuldigd. In informele zin heeft de ECB-‐president wel een bezoek gebracht aan de Tweede Kamer om zijn beleid toe te lichten (Kuppeveld 2017: 1, Speciale
& Deen 2017). Dit bezoek aan een Noord Europees parlement laat zien dat de ECB zich bewust is van de politieke belangentegenstelling in de Eurozone. Interessant is het nu om te onderzoeken of de ECB in deze informele verantwoording de mission-‐creep erkent en hoe Draghi hierop reageert. Aangezien de vermeende uitbreiding van het mandaat vragen oproept over een uitbreiding van verantwoording, is het ook interessant om te onderzoeken hoe Draghi reageert op vragen omtrent verantwoording. De hoofdvraag van deze paper is dan ook hoe de ECB zich verantwoordt voor de
mission-‐creep van het crisisbeleid.
Om deze vraag te kunnen beantwoorden zal het bezoek van Draghi aan de Tweede Kamer worden geanalyseerd. Gekozen is voor deze informele verantwoordingsrelatie, omdat een formele verantwoordingsrelatie zoals die met het Europees Parlement lastig te onderzoeken is. Wanneer een vergaderagenda al openbaar is betreft dit een secundaire databron welke onderhevig is aan
subjectieve beeldvorming. Het is bovendien om vertrouwenskwesties onwaarschijnlijk dat de
mission-‐creep en verantwoordingsuitbreiding in formele verantwoordingsrelaties bediscussieerd
worden. In dit onderzoek wordt daarom een kwalitatieve analyse uitgevoerd op de filmopname van het bezoek van Mario Draghi aan de Tweede Kamer.
Voorafgaand aan de analyse zal er een historische en theoretische achtergrond geschetst worden. Beginnend met het historisch perspectief dat het onafhankelijkheidsbeginsel van centrale banken uiteenzet. Vervolgens zal door middel van de uiteenzetting van het onderscheid tussen conventionele en onconventionele beleidsmiddelen het ‘mission-‐creep’ debat ingeleid worden. Hier worden de kampen onderscheiden door een verschillende interpretatie van monetaire financiering. Wanneer de mission-‐creep vastgesteld is kan er gekeken worden naar de vragen over
verantwoording die dit oproept. De formele en informele verantwoordingsrelaties van de ECB zullen uiteengezet worden naar het typenmodel van Bovens. Ook in de verantwoordingsliteratuur heerst er een theoretisch debat waarbij de kampen onderscheiden kunnen worden in
verantwoordingsoptimisten als Fritsche en Tarassow (2015) en verantwoordingscritici als Weber en Forschner (2014).
Uit de analyse worden drie conclusies getrokken. Ten eerste dat het gevoerde crisisbeleid en de hieruit volgende mission-‐creep de onafhankelijkheid van de ECB onder druk zet. Het bezoek aan de Tweede Kamer geeft, als voorbeeld van een uitbreiding van informele verantwoording, blijk dat Draghi zich bewust is van deze verantwoordingsdruk. Ten tweede wordt gesteld dat de ECB zich beroept op het oorspronkelijke prijsstabiliteitsmandaat voor de gehele Eurozone om geen
verantwoording voor macro-‐economische effecten af te hoeven leggen. Ten derde zal er ofwel een revisie van de verantwoordingsmechanismen van de ECB, ofwel een uitbreiding van de Europese fiscale integratie noodzakelijk zijn om de verantwoordingskwestie op te lossen. Tot slot zullen er twee ideeën voor nader wetenschappelijk onderzoek en verdere discussie gepresenteerd worden.
Historisch perspectief
Om de complexiteit van de verantwoordingsmechanismen van de ECB bloot te leggen zal er eerst een historisch perspectief worden geschetst. Vervolgens zullen de verschillende
verantwoordingsrelaties van de ECB besproken worden. In het historisch perspectief zal het
technocratisch argument uiteengezet worden dat ten grondslag ligt aan de onafhankelijkheid van de ECB. De kritieken op dit onafhankelijkheidsbeginsel worden gesteund door de toenemende vraag naar verantwoording. Deze vraag is ontstaan door de politisering van het beleid welke leidt tot het debat over mission-‐creep. Nadat het onafhankelijkheidsargument uiteengezet is zal in het mission-‐
creep debat aan bod komen. Hier vormt het verschil tussen conventionele en onconventionele de
basis van het debat. Wanneer de mission-‐creep vastgesteld is zal er vervolgens gekeken worden naar de formele en informele typen verantwoordingsrelaties van de ECB.
Te beginnen met het historisch perspectief is met de komst van de Europese Monetaire Unie (hierna EMU) in 1999 ook de Europese Centrale Bank ontstaan (Braun & Hoffmann-‐Axtheim 2017: 8). De ECB is de instantie die de Europese muntunie reguleert en is in het integratieproces de laatste stap in het volmaken van de Europese gemeenschappelijke markt (Bickerton et al. 2014: 3-‐10). De doelstelling van de ECB is sinds het begin prijsstabiliteit op de middellange termijn geweest. In de praktijk betekent dit het nastreven van een inflatieniveau van net onder de 2%, voorspeld voor over drie jaar (ECB 2014). Het inflatieniveau wordt geduid als de procentuele jaarlijkse geldontwaarding of ook wel prijsstijging. Dit niveau is voor een groot deel afhankelijk van de geloofwaardigheid en verwachtingen van monetair beleid, alsook externe factoren (Kahn & Benolkin 2007: 14). Geloofwaardigheid wordt gebaseerd op geboekte resultaten en prestaties uit het verleden, waar de verwachtingen gebaseerd worden op nieuwsberichten binnen de valutamarkt. Als nieuwe centrale bank heeft de ECB destijds het inflatiebeteugelingsbeleid van de Duitse Bundesbank overgenomen, om ook diens basis van geloofwaardig beleid over te nemen. De Bundesbank werd als een van de meest onafhankelijke en effectieve centrale banken beschouwd (Fontan 2014: 2).
Onafhankelijkheid draagt ook bij aan een geloofwaardig en stabiel inflatiebeleid omdat er een negatieve empirische correlatie lijkt te bestaan tussen de mate van onafhankelijkheid en inflatieschommelingen (Walsh 2005: 1). Er is geen sluitende verklaring voor dit verband, maar een breed gedragen verklaring is er een van populistische aard. Regeringskandidaten zullen voor electorale steun campagne voeren tegen werkloosheid, en zullen dus banen en economische groei beloven (Papadopoulos 2002: 490). De volgende stap in deze beredenering is dat de verwachte groei toeneemt en prijzen zich hierop aanpassen in de vorm van inflatie. Wanneer centrale banken beïnvloed worden door de politiek zullen zij om verkiezingsbeloften te vervullen een ruim monetair beleid voeren dat inflatie bevordert (Walsh 2005: 3). Wanneer een centrale bank onafhankelijk is, zal deze invloed beperkt blijven en zullen inflatieschommelingen kleiner zijn. Hoe meer politieke invloed
een centrale bank kent, des te minder deze prijsstabiliteit kan garanderen (Walsh 2005: 4). Christensen en Lægreid stellen dat het delegatie argument naast depolitisering waarschijnlijk ook een manier van indekken is waardoor verantwoording voor eventueel falen afgedragen wordt aan experts (2006: 25-‐26). Het inflatiedoel is een accuraat te meten graadmeter die eenduidig te verantwoorden is en vastgelegd is in het Verdrag van Maastricht (Majone 1998: 24).
Waarom is het inflatiedoel dan zo onveranderlijk gebonden aan deze 2%? Het antwoord op deze vraag ligt in de beredenering dat inflatie (bijna) gelijk moet zijn aan de economische groei op langere termijn. De gemiddelde historische economische groei convergeert op basis van talloze empirische onderzoeken, ongeacht land, regio, continent of mate van industrialisatie, sinds de middeleeuwen (toen er zo goed als geen groei was) richting deze 2% (Quah 1996: 1354). Door de inflatiedoelstelling onder, maar bijna gelijk aan de lange termijn economische groei te houden, wordt voorkomen dat het prijsniveau sneller stijgt dan het gezamenlijk inkomen (bruto binnenlands product). Het probleem dat ontstaat wanneer het prijspeil sneller stijgt dan het gezamenlijk inkomen is dat de koopkracht afneemt en prijzen een overwaardering laten zien. Een klassiek voorbeeld hiervan is de 17e -‐eeuwse tulpenmanie, toen de prijs van sommige zeldzame tulpen steeg tot de destijdse waarde van een Amsterdams grachtenpand. Wanneer prijzen sneller toenemen dan de economie groeit kan er een zogenaamde ‘prijzenbubbel’ ontstaan. Wanneer deze overwaardering gecorrigeerd wordt, zakt het prijspeil met een schok welke risico’s van deflatie met zich meebrengt. Andere nadelen van hoge inflatieniveaus zijn dat lening verschaffers een hogere inflatiepremie rekenen bovenop de rente, beleggingsfondsen van pensioenen en verzekeraars hun reserves verliezen en het risico bestaat op hyperinflatie (Brandsma & Adriaanse 2017: 40).
Tegenover de argumenten voor de onafhankelijkheid zijn er ook geluiden van kritiek op deze vorm van deregulering. Zo stelt McNamara dat het delegeren van monetair beleid zorgt voor een centrale bank welke onderhevig is aan principaal-‐agent problemen (McNamara 2002: 49). Zo zou delegatie risico’s van ‘agency shirking’ en ‘agency slippage’ met zich meebrengen. Dit houdt in dat het handelen van de agent, in dit geval de centrale bank, afwijkt van de belangen van de principaal, in dit geval de Eurolanden en diens inwoners (McNamara 2002: 55). Weinig politiek overzicht op centrale banken kan ervoor zorgen dat zij hun inflatiedoelstelling dermate ijverig uitvoeren dat zij economische groei en werkgelegenheid belemmeren. Hierdoor zou denivellering kunnen ontstaan aangezien burgers in verschillende mate afhankelijk zijn van rente (zoals ouderen met pensioen), en inflatie (McNamara 2002: 54). Om deze risico’s op denivellering en groeibelemmering te voorkomen zouden centrale banken een vorm van politieke verantwoording moeten afleggen volgens critici. Ondanks deze kritieken is het technocratisch argument voor centrale bank onafhankelijkheid in de literatuur leidend. Wel heerst er een discussie binnen de literatuur over een verschuiving van de doelstelling waardoor deze onafhankelijkheid in toenemende mate onder druk komt te staan.
Mission-‐creep debat
Nu het argument dat ten grondslag ligt aan de onafhankelijkheid van centrale banken uiteengezet is, zal de toenemende druk op ECB-‐onafhankelijkheid verder toegelicht worden. Eerst zal het opkoopbeleid uiteengezet worden door de verschillen tussen conventionele en onconventionele beleidsmiddelen in kaart te brengen. Het debat richt zich vervolgens op de politisering van het beleid dat zou leiden tot een mission-‐creep van de hoofddoelstelling. Hierbij ligt de focus op de interpretatie van het concept en de risico’s van monetaire financiering, dat de twee visies in dit debat van elkaar onderscheidt.
Het omstreden opkoopbeleid, waar ‘quantitative easing’ (hierna QE) toe behoort, wordt sinds de crisis wereldwijd door centrale banken toegepast. Zij kopen staatsobligaties (schuldpapieren) en aandelen op om zo de prijzen en dus de inflatie op peil te houden uit angst voor een verdere escalatie van de crisis en stagnerende economische groei, met het risico op deflatie (Elbourne & Smid 2017: 14). Waarom is dit crisisbeleid dan zo omstreden als het juist een instrument is om inflatie te regelen? Een conventioneel beleidsmiddel van de ECB is het opstellen van herfinancieringsprogramma’s voor lidstaten die in financiële problemen verkeren. Nog een conventioneel middel is het vaststellen van renteniveaus waartegen overheden, banken en bedrijven leningen kunnen krijgen of geld kunnen uitlenen (Elbourne & Smid 2017: 14). De rentestanden zijn al vanaf het begin van de crisis historisch laag. Er kan dus gesteld worden dat dit instrument tot zijn maximale capaciteit gebruikt is en op dit moment niet meer invloed op de bestedingsruimte en inflatie kan uitoefenen dan het al doet.
De vier beleidsmiddelen van onconventionele aard bevatten meer drastische maatregelen voor overheden en nationale centrale banken om hun economie weer op gang te helpen. Een beleid wordt als onconventioneel beschouwd als het een risico draagt van monetaire financiering. Dit is het financieren van overheden door het direct opkopen van schuldpapieren, als onderdeel van monetair beleid (Fratzscher 2016: 80). Een onconventionele beleidsmaatregel is het verlagen van de deposito rente naar een negatief tarief waarbij banken dus geld moeten betalen om geld bij de ECB te mogen stallen (Demertzis & Wolff 2016: 2). Dit is onconventioneel omdat het maximaal benutte rente-‐ instrument geforceerd wordt naar een negatieve rente. Ten tweede zijn er Targeted Longer-‐Term
Refinancing Operations welke herfinancieringsprogramma’s op lange termijn bevatten. Deze zijn
onconventioneel omdat ze een meer structurele aard hebben en dus een risico op monetaire financiering hebben (Elbourne & Smid 2017: 10). Ten derde is Forward Guidance in het leven geroepen dat inflatieverwachtingen schept over toekomstig monetair beleid (ECB 2014). Dit is omstreden omdat het vooraf aangeeft wanneer bijvoorbeeld een rente zal stijgen. Vooraf bekende informatie verstrekken neemt schokken en inflatieschommelingen weg maar geeft partijen als beleggers of schuldeisers ook ongewenste voordelen (zoals het massaal inkopen van aandelen voor
of na aangekondigde renteverandering). Het vierde onconventionele beleidsmiddel van de ECB is QE: het opkopen van activa in de vorm van schuldpapieren en later ook aandelen van bedrijven. Nationale centrale banken kopen overheidsschulden welke door de ECB overgenomen worden met de bedoeling dat de bestedingsruimte en inflatie toenemen. Deze maatregel kent het grootste risico op monetaire financiering door het opkopen van schulden (Demertzis & Wolff 2016).
De kern van de kritiek richt zich op de zodanige hoeveelheid staatsobligaties en aandelen die opgekocht worden dat QE niet anders gedefinieerd kan worden als monetaire financiering en hiermee het mandaat van de ECB oprekt. Monetaire financiering is in het Verdrag van Maastricht nadrukkelijk buiten het mandaat van de ECB gesteld (Fratzscher 2016: 80). Het kopen van staatsobligaties op de secundaire markt (via nationale centrale banken) is niet opgenomen als monetaire financiering. Hoe nauw de definitie van monetaire financiering te interpreteren valt, is wat de discussie onderverdeelt. Voorstanders van het beleid hangen een ruimere definitie van het mandaat aan en tegenstanders hangen een krappere definitie aan.
Het achterliggende motief van beide kampen is (geo)politiek van aard. Zo stellen krapdenkende critici dat het aangaan van een collectieve schuld door het opkopen van staatsschulden en aandelen onevenredige risico’s met zich meebrengt (Braun & Hoffmann-‐Axtheim 2017: 22). De ECB is beleidsmaker van monetair beleid en dient geen schulden aan te gaan waarbij risicovolle staatsobligaties (zoals Griekenland of Italië) evenredig gedeeld worden met landen welke zelf amper risico kennen (zoals Nederland of Duitsland). De overgenomen schuld door de ECB kent een gemiddeld risico dat landen met een ‘gezond’ fiscaal beleid niet onderscheidt van meer roekeloze vormen van fiscaal beleid (Fratzscher 2016: 80). Zo zouden lidstaten kunnen ‘freeriden’ op hun buren wat een ‘moral hazard’ gevaar met zich meedraagt (Braun & Hoffmann-‐Axtheim 2017: 17). Dit betekent dat lidstaten zich bewust zijn van een gewogen gemiddelde en een lagere prikkel krijgen om risico’s te vermijden. Gevolg hiervan is dat landen met een hoger risico een prikkel krijgen om roekeloos te blijven handelen in plaats van te verbeteren.
Volgens ruimerdenkende critici heeft deze risicodeling echter ook een positieve kant, namelijk dat een dergelijk beleid naar de rest van de wereld een indruk afgeeft van zekerheid en vertrouwen in een muntunie waar eenheid altijd ver te zoeken was. Toen Griekenland tijdens de Eurocrisis uit de euro dreigde te stappen, kende de EMU een onzekere toekomst (Fritsche & Tarassow 2015: 170). Draghi nam toen openlijk stelling in ‘to do whatever it takes to save the euro’ en maakte hiermee een einde aan de speculatie rondom het faillissement van sommige lidstaten (Braun & Hoffmann-‐Axtheim 2017: 22). Deze stelling duidde erop dat binnen de Eurozone financiële problemen gedeeld zouden worden om een nationaal faillissement te voorkomen en zo de Euro te redden. Daarnaast past het ruimerdenkenden ook om te wijzen op de breed te interpreteren
definitie van monetaire financiering. Wanneer de risico’s helder in kaart gebracht worden en er geen onomkeerbare situatie ontstaat zou QE een gepast beleidsmiddel zijn ten tijde van crisis.
Beide kampen zijn het eens dat het onconventionele beleid, een gevolg is van de ‘whatever it
takes’ uitspraak van Draghi. Ook lijkt er min of meer consensus dat de interpretatie van
prijsstabiliteit doelstelling naast een technocratische ook een tweede, meer politieke aard heeft gekregen. Immers waar nationaal fiscaal beleid tekortschiet kondigt de ECB aan om de Eurozone bij elkaar te houden. In de regel hoort de focus te liggen op ‘monetaire dominantie’ en dient ‘fiscale dominantie’ (waaronder monetaire financiering valt) vermeden te worden (Högenauer & Howarth 2016: 7). Met de uitspraak van Draghi stelt de ECB zich op als ‘lender of last resort’ (Braun & Hoffmann-‐Axtheim 2017: 22). Dit betekent dat de ECB als Europees vangnet optreedt in tijden van crisis. De doelstelling om nationale fiscale risico’s binnen de Eurozone te delen is een beslissing die eigenlijk thuishoort in de politieke arena waarover een vorm van politieke verantwoording afgelegd kan worden. Deze uitbreiding van de doelstelling met een tweede politiek beladen doel kan gezien worden als een uitbreiding van het mandaat van de ECB op fiscaal gebied. Vanuit dit debat kan het onconventioneel beleid van de ECB dus getypeerd worden als een mission-‐creep, omdat het beleid de aard van de hoofddoelstelling een politieke lading heeft gegeven (Weber & Forschner 2014).
Verantwoordingsrelaties
Nu de mission-‐creep is vastgesteld kan er gekeken worden naar mogelijke problemen met
verantwoording. Hier wordt gekeken of er met de uitbreiding van het mandaat ook een uitbreiding van verantwoording gemoeid gaat. Om draagvlak te behouden is het van belang dat de ECB het vertrouwen geniet vanuit de gehele Eurozone. Wanneer er sprake is van mission-‐creep en een onafhankelijk agentschap een politieke rol aanneemt, zou het verantwoorden van deze rol een voor de hand liggende manier zijn om dit draagvlak te waarborgen. Eerst zal er nu een algemene definitie van verantwoording gegeven worden zoals Bovens deze beschrijft. Om de verantwoordingsrelaties te kunnen beoordelen zullen de formele en informele verantwoordingsrelaties van de ECB uiteen worden gezet aan de hand van het typenmodel van Bovens. Hierop volgend zal er een debat geschetst worden tussen kampen die voor of tegen uitbreiding van ECB-‐verantwoording zijn. Verantwoording is een complex en subjectief begrip omdat er verschillende soorten en maten van verantwoording bestaan (Bovens 2007: 448). Enkele verschillende vormen zullen hier uiteengezet worden. De definitie die in deze paper gebruikt wordt is als volgt: verantwoording is een relatie tussen een actor en een forum, waarbij de actor verplicht is zijn handelen te verklaren en te rechtvaardigen, opdat het forum de actor kan ondervragen en kan beoordelen of veroordelen met eventuele consequenties (Bovens 2007: 450). Het achterliggende ideaal is dat actoren handelen op een wenselijke manier die publiekelijk te rechtvaardigen valt.
In deze definitie is de actor een individu, organisatie, instituut of een agentschap. Het forum kan een minister, manager, de media of een orgaan als het parlement, de rechtbank of het electoraat zijn. Ook impliceert de definitie een principaal-‐agent relatie waarbij de actor als principaal en de agent als forum optreedt. De verklaringsverplichting kan van formele of informele aard zijn. De formele vorm is aan een toezichthoudende instantie zoals bijvoorbeeld de rechtbank. De informele variant hoeft echter geen principaal-‐agent relatie te kennen en kan bijvoorbeeld een interview of ingezonden brief zijn (Bovens 2007: 451). De eerste drie stappen in het verantwoordingsproces zijn de verplichting tot verklaren, het beantwoorden van vragen en worden beoordeeld of veroordeeld. De laatste stap is het opleggen van eventuele consequenties door het forum (Bovens 2007: 452). De ECB kent zowel formele als informele vormen van verantwoording. Formeel kent de ECB een politieke en juridische verantwoording aan het Europees Parlement en de verdragsafspraken in het Verdrag van Maastricht (Collignon & Diessner 2016: 12). Zo heeft de ECB-‐president elk kwartaal een vergadering met de EP Commissie Economische en Monetaire Zaken (ECON), genaamd het Monetair Dialoog (Collignon & Diessner 2016: 2). Informeel (uit eigen beweging) verantwoordt de ECB zich door middel van maandelijkse rapporten, media-‐uitingen of publiek optreden (zoals het bezoek aan het Nederlands Parlement) waarin beleidskeuzes toegelicht worden.
Typen fora Typen actoren Typen optreden Typen verplichtingen
Politiek Corporatief Financieel Verticaal
Juridisch Hiërarchisch Beleidsmatig Diagonaal
Administratief Collectief Productmatig Horizontaal
Professioneel Individueel
Maatschappelijk
Bron: Bovens (2005) Publieke Verantwoording
Als we de formele verantwoordingsrelaties van de ECB toepassen op het model van Bovens in bovenstaand figuur ontstaat de volgende mix. De typen verantwoordingsfora zijn politiek en juridisch (respectievelijk de EP-‐commissie ECON en het Verdrag van Maastricht). De actor in de vorm van de ECB is hiërarchisch, aangezien de ECB monetair beleid voorschrijft voor nationale centrale banken. Het handelen kan geclassificeerd worden als beleidsmatig, gericht op monetair beleid. Er bestaat een principaal-‐agent relatie tussen de ECB, de EP-‐commissie en het Verdrag van Maastricht. De ECB is hier de agent en de EP-‐commissie en het Verdrag van Maastricht zijn de politieke en juridische principaal. Het type verplichting voor het uitvoeren van de prijsstabiliteit doelstelling is verticaal. Bij een verticale verplichting heeft het forum een formele macht over de actor (Bovens 2007).
De informele verantwoordingsrelaties van de ECB kennen volgens het typenmodel
verschillende soorten verantwoordingsfora. Waar rapporten technische beleidskeuzen als boodschap hebben en een journalistiek artikel over een vergadering een maatschappelijke boodschap heeft, heeft een publiek optreden ofwel een maatschappelijke ofwel politieke boodschap. De ECB is een hiërarchische actor welke beleidsmatig handelt. De typen verantwoordingsverplichtingen zijn horizontaal omdat informele verantwoordingsfora geen formele macht kunnen uitoefenen op de actor. Het bezoek van Draghi aan de Tweede Kamer is volgens dit model een informele vorm van verantwoording van politieke aard welke verder bestudeerd zal worden in de analyse. Voorafgaand aan de analyse zal in het verantwoordingsdebat bepaald worden of er door de mission-‐creep een heroverweging van de verantwoordingsrelaties noodzakelijk is.
Verantwoordingsdebat
De vastgestelde mission-‐creep leidt in de wetenschappelijke literatuur niet tot een universele overtuiging dat er een verantwoordingstekort bestaat. Wel wordt er aangenomen dat
verantwoording een noodzakelijk criterium is geworden van publiek beleid omdat het een manier is om publiek bestuur te controleren. Majone schreef in 1998 over een vermeend democratisch tekort binnen Europa. Het probleem binnen Europese instituties was in zijn ogen de trade-‐off tussen onafhankelijkheid en verantwoording (1998: 5). Aangezien onafhankelijkheid standgehouden heeft zou er in zijn visie gesproken kunnen worden van een verantwoordingstekort bij de ECB. Het verantwoordingsdebat gaat over het al dan niet uitbreiden van de verantwoordingsmechanismen van de ECB. Evenals in het mission-‐creep debat kunnen er twee visies onderscheiden worden. De visie van de verantwoordingsoptimisten staat hier tegenover die van de verantwoordingscritici.
De optimisten zien enerzijds een gebrek aan politieke verantwoording voor de mission-‐creep van het crisisbeleid niet als een probleem. Het technocratisch argument overstijgt volgens de optimisten de verantwoordingsnoodzaak. Critici pleiten echter voor een scherpere mate van verantwoording over gevoerd beleid. Zij zien de uitbreiding in doelstellingen door de mission-‐creep als een dreiging voor de legitimiteit van de ECB en een ondermijning van het onafhankelijke beleid. De krapdenkenden uit het mission-‐creep debat en verantwoordingscritici kennen grotendeels een overlapping, net zoals de ruimerdenkenden en optimisten dat doen. Omdat tegenstanders van QE, de krapdenkende, QE niet als oplossing zien, hoeven zij daardoor dus ook geen noodzaak voor een uitbreiding van verantwoording voelen. Andersom kunnen voorstanders van QE, de
ruimerdenkenden, van mening zijn dat dit opkoopbeleid een gepaste maatregel is mits de verantwoordingstructuur wordt uitgebreid. De overlappen tussen de visies van het mission-‐creep debat en het verantwoordingsdebat zijn geïllustreerd in de volgende figuur.
Moravcsik duidt als optimist de autoriteit van de ECB als een functionele delegatie van beleid die niet door politici gemaakt kan worden (2002: 611). Ook vindt hij het verantwoordingsprobleem van onafhankelijke agentschappen als het hooggerechtshof of een centrale bank overdreven en ziet hij hun autonomie als een inherente ontwikkeling van geïndustrialiseerde democratieën. De
verantwoording van deze agentschappen aan het EP kan via directe en indirecte verkiezingen gecontroleerd worden door het volk (Moravcsik 2002: 612). Majone stelt ook dat agentschappen onafhankelijk dienen te zijn van verkozen instituten (Follesdal & Hix 2006: 11). Weliswaar namen Moravcsik en Majone posities in ruim voor de crisis, toch geven zij een duidelijk beeld van hoe verantwoordingsoptimisten denken. Tegenover de optimisten is McNamara een voorbeeld van een verantwoordingscriticus, omdat zij de mening verdedigt dat onafhankelijk monetair beleid risico’s met zich meebrengt (2002: 55). Zij vindt dat centrale banken verantwoording verschuldigd zijn aan een democratisch meerderheidsstelsel (Follesdal & Hix 2006: 11). Aangezien McNamara deze stelling ook aannam voordat er sprake was van een opkoopbeleid zullen nu enkele meer actuele argumenten uit beide kampen genoemd worden. Hierbij zal ook gekeken worden naar de overlap met het
mission-‐creep debat, zoals weergegeven in het figuur.
In het kamp van de verantwoordingsoptimisten zitten Fritsche en Tarassow die stellen dat QE een noodzakelijke maatregel is, welke eerder te laat dan te vroeg is toegepast. Het probleem is in hun ogen dan ook niet dat er een verantwoordingskwestie speelt, maar dat er een politieke blokkade bestaat binnen de Eurozone, welke een fiscale Europese oplossing onmogelijk maakt (2015: 170). Ze erkennen dat het toepassen van de onconventionele maatregelen een politiek gekleurd besluit was en dat de ECB zich hiermee in de politieke arena mengt, maar zien dit ten tijde van de crisis eerder als een oplossing dan als een probleem. De zogenoemde optimisten doen zelfs nog een stap verder en stellen dat het gesteggel rondom fiscale expansie en de Europese bezuinigingscondities om
Verantwoordingscritici (uitbreiding noodzakelijk)
Krapdenkenden (QE critici)
Verantwoordingsoptimisten (geen uitbreiding nodig) Ruimerdenken
den (QE voorstanders)
agressief monetair ingrijpen vragen (Fritsche & Tarassow 2015: 170). Deze visie past zowel in die van de verantwoordingsoptimisten als in die van ruimerdenkenden binnen het mission-‐creep debat.
Haaks op deze visie staat de gedachtegang dat de macro-‐economische effecten die het opkoopbeleid heeft op de Eurozone, wel degelijk een uitbreiding van verantwoording behoeft. Weber en Forschner kaarten de gevolgen van de mission-‐creep aan als een onacceptabele politieke overstrekking van het mandaat van de ECB (2014: 50). De ECB zou de juridische onduidelijkheid van het Verdrag van Maastricht hebben uitgebuit om zo verschillende economische problemen te kunnen adresseren. Het is onaanvaardbaar dat de ECB haar mandaat uitbreidt en zou als een schending van het Verdrag gezien kunnen worden (Weber & Forschner 2014: 50). Politieke
beslissingen dienen in de arena genomen te worden waar hierover verantwoording afgelegd wordt. Wanneer onafhankelijk monetair beleid politiseert, verliest de EU als geheel aan democratische legitimiteit (Weber & Forschner 2014: 50). Om het argument van centrale bank onafhankelijkheid te laten gelden is een uitbreiding van verantwoording dus noodzakelijk. Deze visie past zowel in die van de verantwoordingscritici als die van de krapdenkenden binnen het mission-‐creep debat.
Een genuanceerder criticus is Papadopoulos. Zonder de mission-‐creep van de ECB specifiek uit te diepen, beschrijft hij het proces van toenemende EU-‐delegatie op basis van technocratisering. Daar waar parlementaire instituties aan besluitvorming inboeten ten gunste van technocratische experts lopen democratische waarden tegen risico’s aan (Papadopoulos 2013: 242). De lijn tussen ‘democratisch imperfect’ en ‘democratisch onacceptabel’ is dun en zou ter discussie moeten kunnen staan. Wanneer er een democratisch risico dreigt zoals bij de verantwoordingskwestie kan dit een bewustzijn voor de noodzaak voor verandering doen ontstaan (Papadopoulos 2013: 242). Met de constatering van de mission-‐creep kan er op basis van het verantwoordingsdebat vastgesteld worden dat een heroverweging van verantwoordingsmechanismen noodzakelijk is.
Data en Methoden
Een heroverweging van verantwoording kan verschillende vormen aannemen. Een voorheen
ongebruikelijk bezoek aan een nationaal parlement zou gezien kunnen worden als het gevolg van een dergelijke heroverweging, los van de vraag of de ECB de mission-‐creep zelf erkent. Terugkoppelend aan het verantwoordingsmodel van Bovens zal beredeneerd worden dat het bezoek van Draghi aan de Tweede Kamer tot een informeel type verantwoording behoort. Het is van belang om de
verantwoordingsvorm van het bezoek te typeren, voorafgaand aan de analyse zodat de setting van de analyse in de verantwoordingsrelatie helder is. De filmopname van dit bezoek is de ideale databron voor dit onderzoek omdat het een informele verantwoording uit eerste hand is en dus primaire data bevat. Aansluitend op de typering van het bezoek zullen de methoden besproken worden en op welke manier de data geanalyseerd zullen worden.
De eerdergenoemde definitie van verantwoording beslaat de relatie tussen een actor en een forum, waarbij de actor verplicht is zijn handelen te verklaren en te rechtvaardigen, opdat het forum de actor kan ondervragen en kan beoordelen of veroordelen met eventuele consequenties (Bovens 2007: 450). De Kamerleden vormen het politieke forum, waar Draghi als voorzitter van de ECB de hiërarchische actor is. Het optreden waarvoor hij verantwoording aflegt is nog steeds beleidsmatig omdat het om monetair beleid gaat. Gezien haar informele aard kent het bezoek een horizontale vorm van verantwoordingsverplichting. Dit betekent dat de principaal (Tweede Kamer) geen formele macht heeft omdat de verantwoording op eigen initiatief plaatsvindt (Bovens 2007: 460). Formeel zijn er geen verantwoordingsrelaties met nationale parlementen. Op basis van morele overweging (door groeiende kritiek uit enkele lidstaten) komt Draghi zijn beleid toelichten.
Er is gekozen om een informele vorm van verantwoording te onderzoeken omdat er vanuit de Tweede Kamer duidelijke kritiek is op het beleid. De formele verantwoordingsrelaties zijn lastig te onderzoeken en vaak niet openbaar. Daarnaast zullen onderwerpen als de mission-‐creep en een verantwoordingsuitbreiding voor het beleid om vertrouwenskwesties niet zo makkelijk in formele verantwoordingsrelaties getoetst worden. Andere informele vormen zoals mediastukken over beleidsbeslissingen of maandelijkse rapporten van de ECB zijn onderhevig aan subjectieve
beeldvorming, omdat het secundaire databronnen zijn. De filmopname van het bezoek van Draghi aan de Commissie Financiën van de Tweede Kamer is een primaire bron van data omdat het een opname van een fysieke discussie betreft. Het analyseren van deze discussie is hierdoor een betrouwbare databron voor kwalitatief onderzoek. Draghi heeft naast de Tweede Kamer ook de Bundestag bezocht, het Duitse parlement. Hiervan is geen opname, wel is Draghi’s introductie te vinden op de website van de ECB.
Ondanks de informele aard van verantwoording zijn partijen voorbereid, maar dienen wel ad hoc op elkaar te reageren. Hierdoor zullen uitspraken sneller de gewenste informatie bevatten ten opzichte van het analyseren van een formele verantwoordingsvorm. Wel dient er rekening gehouden te worden met de beperktheid in vrijheid van spreken van Draghi. De beperktheid tot openlijke beantwoording van vragen van Draghi ligt in het feit dat elke openlijke uitlating over (toekomstig) beleid invloed heeft op rente-‐, valuta-‐ en beurskoersen binnen de Eurozone. Een voorbeeld hiervan is de uitspraak ‘to do whatever it takes to save the euro’ waarmee Draghi stabiliteit en vertrouwen herstelde in een onzekere periode voor de Euro (Weber & Forschner 2014).
Het bezoek aan het Nederlands parlement betreft niet een bezoek aan de voltallige Tweede Kamer maar aan de Commissie Financiën. Deze commissie bestaat uit een parlementariër uit elke politieke partij. De structuur van de bijeenkomst is als volgt. Draghi begint met een introductie en licht het gevoerde beleid sinds de crisis toe. Vervolgens zijn er drie blokken met vragen welke respectievelijk de noodzaak en effectiviteit van het opkoopbeleid, de negatieve effecten en risico’s
van het opkoopbeleid, en het institutionele mandaat van de ECB als onderwerpen van discussie hebben. Aangezien het eerste blok nog geen vragen bevat wordt hier enkel het verhaal van Draghi geanalyseerd. In de blokken 2, 3 en 4 zullen de resultaten aan de hand van voorbeelden uit de analyse uiteengezet worden, waarbij het laatste blok een concluderend karakter aanneemt.
In de analyse zullen uit elk van deze blokken de vragen van de parlementariërs en de reacties van de ECB-‐president op twee onderwerpen toegespitst worden. Dit zijn de verantwoording voor macro-‐economische neveneffecten en de verschuiving van het mandaat van de ECB, de mission-‐
creep. Door de vragen te categoriseren in deze onderwerpen kan er gekeken worden hoe de ECB
omgaat met de groeiende behoefte aan opheldering in de verantwoordingskwestie. Op basis van deze analyse kan er vervolgens een antwoord geformuleerd worden op de vraag hoe ECB zich verantwoordt voor de mission-‐creep van het crisisbeleid.
Analyse en Resultaten
De analyse zal dezelfde structuur aanhouden als de bijeenkomst, waarbij per blok een analyse gegeven zal worden aan de hand van voorbeelden uit de opname. De gevonden resultaten zullen ook afgezet worden tegen de theoretische debatten. Hierdoor kan bepaald worden welke visie Draghi, en daarmee de ECB, nahoudt op de verantwoording voor de neveneffecten van beleid en het oprekken van het mandaat van de ECB. De sprekers in de gehele bijeenkomst zijn Mario Draghi (President van de ECB), Pieter Duisenberg (VVD en tevens voorzitter van de Commissie Financiën), Mark Harbers (VVD), Teun van Dijck (PVV), Pieter Omtzigt (CDA), Steven Weyenberg (D66), Bart Snels (GroenLinks), Renske Leijten (SP), Henk Nijboer (PvdA), Carola Schouten (ChristenUnie), Lammert van Raan (PvdD), Martin van Rooijen (50PLUS), Elbert Dijkgraaf (SGP) en Thierry Baudet (FvD). Ter informatie nog enige achtergrondkennis bij Mario Draghi. Hij is een Italiaanse politicus en econoom, die tussen zijn
politieke en Europese carrière bankbestuurder is geweest bij Goldman Sachs en de Italiaanse centrale bank.
Blok 1: Introductie Mario Draghi
In het eerste blok zet Draghi de keuzen voor het beleid aan de hand van de volgende punten uiteen: 1. Noodzakelijkheid en effectiviteit van QE ten behoeve van de prijsstabiliteit doelstelling 2. Mogelijke neveneffecten van QE en de verschillende dimensies van beleidsuitwerkingen 3. De aanvullende actoren welke naast de ECB verantwoordelijk zijn voor herstel (fiscaal beleid)
Opvallend aan zijn uitleg van de noodzakelijkheid en effectiviteit is dat Draghi zijn beleid verdedigend uiteenzet. Deze bevinding is gebaseerd op Draghi’s benadrukking van het belang van de euro voor de Europese gemeenschappelijke markt welke onmisbaar is in het realiseren van vrede en welvaart
binnen de EU. Ook stelt hij zich dienstbaar op door voorop te stellen dat hij naast de verantwoording aan het EP ook belang hecht aan het toehoren van en inzichten verschaffen aan nationale
parlementen. Hiermee lijkt hij de principaal-‐agent verhouding te erkennen door zich ondergeschikt op te stellen ten opzichte van zowel het EP als de Europese burger. Duidend op het Verdrag van Maastricht speelt hij in op het Europese chauvinisme van de Kamerleden met de uitspraak: “The fact
that the treaty that gave birth to the euro was signed in this country, symbolizes the enduring role of the Netherlands at the forefront of this European project. I am therefore honored to speak here before you in the Dutch parliament.” Nog een verdedigend argument van Draghi waarom QE
noodzakelijk was, is dat deze en andere onconventionele maatregelen ook in het Verenigd
Koninkrijk, de Verenigde Staten, Japan, Zweden en Zwitserland op significante schaal zijn toegepast. Draghi lijkt zich bewust van kritiek. Zo stelt hij: “I’m aware that these very accommodating financial
conditions have raised various concerns, also in this house.” De neveneffecten van het beleid plaatst
hij in een breder perspectief door voor benadeelde actoren ook positieve effecten te benoemen. Zo daalt de winstgevendheid van banken door de lage rentes, maar staat hier een lager risico op wanbetalingen en faillissement tegenover. De toekomstig uit te betalen geldsommen van pensioenfondsen zullen stijgen door een rente die lager is dan de inflatie. Anderzijds zorgt een toename van werkgelegenheid weer voor meer geld in de pot. Waar huishoudens profiteren van het beleid zouden banken en pensioenfondsen zowel negatieve als positieve effecten ervaren.
Zoals Draghi zijn beleid uitlegt lijkt hij een duidelijk onderscheidt te scheppen tussen de verantwoordelijkheid van de ECB en die van lidstaten. De mission-‐creep van de doelstelling welke laat zien dat het beleid ook fiscale doelen dient, lijkt Draghi in zijn introductie niet te erkennen. Dit blijkt uit de uiteenzetting van zijn derde punt dat lidstaten hun buffers moeten consolideren om zo veerkracht op te bouwen tegen toekomstige schokken: “Member states need to pursue prudent fiscal
policies to build up buffers for difficult times.” Aldus Draghi. Ook wijst hij erop dat overheden op
nationaal niveau bepalen wat er met belastinginkomsten gebeurt en welke herstelplannen er gemaakt worden. Hij houdt vast aan een duidelijke scheiding tussen monetaire en fiscale verantwoordelijkheden. Toch erkent hij dat er naast nationale politiek ook uitdagingen liggen op Europees gebied: “Action at the European level is also required. The crisis has revealed significant
fragilities not only at member state level but also in the governance of the Economic and Monetary Union.” Hiermee erkent hij dat de muntunie gebreken en zwakheden kent en geüpgraded dient te
worden. Aangezien er in dit blok nog geen vragen vanuit het nationaal parlement gekomen zijn, is Draghi nog niet specifiek ingegaan op het al dan niet oprekken van het mandaat. De tussenconclusies uit dit blok zijn dat Draghi’s houding in zijn introductie bevestigd dat hij bewust is van de informele vorm van verantwoording en dat hij, buiten de ECB, ruimte ziet op nationaal en Europees niveau om macro-‐economische schokken op te vangen.
Blok 2: Noodzaak en effectiviteit van het opkoopbeleid
In het tweede blok worden de noodzaak en effectiviteit van het gevoerde QE-‐beleid ter discussie gesteld. Twee zaken die in de analyse van dit blok vastgesteld worden, zijn dat Draghi de
verantwoordelijkheid voor de neveneffecten van het crisisbeleid buiten de ECB legt, en dat hij de
mission-‐creep ontwijkt door er omheen te draaien en een belangrijke oorzaak te ontkennen. Dat
Draghi kritische Kamerleden verwachtte bleek niet onterecht. Van Dijck opent meteen persoonlijk en fel: “You may be a hero in Italy, Southern Europe and at Goldman Sachs, but certainly not in Holland
since our pensions are evaporating. (…) Was QE really necessary? Did the inflation rise because of QE or because of the countless other factors that influence inflation?” Draghi reageert dat het zijn doel
niet is om een held te zijn, enkel om het mandaat van prijsstabiliteit uit te voeren.
Draghi legt in de beantwoording van het eerste vragenblok de verantwoording voor de besproken neveneffecten buiten de ECB. Hiervoor is een drietal sprekende voorbeelden gevonden. Ten eerste het moral-‐hazard effect op Zuid Europese post-‐crisis hervormingen dat wordt aangekaart door Schouten. Zij vraagt of het geven van extra tijd door middel van het creëren van een gunstige schuldensituatie een prikkel kan zijn om juist niet te hervormen. Draghi: “Our mandate is bound by
the euro area as a whole without distinguishing between northern or southern countries. Second, our mandate doesn’t create or destroy incentives for countries structural reforms.” Ook zouden enkel
begrotingshervormingen worden beïnvloed. Hij heeft dus geen boodschap aan invloeden in delen van de Eurozone, slechts aan de Eurozone als geheel. Ten tweede de vraag over de klimaateffecten van een grotendeels fossiel ECB-‐aandelenportfolio gesteld door Van Raan. Draghi reageert dat het bepalen van het portfolio gebeurt op basis van risicoanalyses in plaats van klimaatoverwegingen, maar zegt dat er wel degelijk wordt gediversifieerd met ‘groene activa’. Ten derde wordt door Van Rooijen gevraagd wat de verschillende effecten van het afbouwen van QE zouden zijn voor Noord-‐ en Zuid-‐Europa. Draghi zegt wederom dat de effecten op de tegenstellingen tussen Noord-‐ en Zuid-‐ Europa geen zorg zijn van de ECB, dat is enkel prijsstabiliteit.
De volgende vraag wordt gesteld door Van Rooijen: “Thank you for being here today. I would
equally want to thank you for the ECB’s policy decisions, but this will not be possible. (…) The Treaty defines the ECB’s primary goal as price stability. Has the ECB’s opinion and definition on price stability shifted over the past years? Also, what would be the consequences in general when the ECB would discontinue the QE programme tomorrow?” Een vraag specifiek over het oprekken van het mandaat.
Opvallend is dan ook dat Draghi niet ingaat op een verandering van de definitie van het mandaat, maar enkel op de neveneffecten. Draghi geeft dus geen antwoord op het deel van de vraag dat betrekking heeft op een verschuiving van het mandaat. Dit zou op een ontkenning, maar in ieder geval op een ontwijking van de mission-‐creep kunnen duiden. Een tweede vraag met betrekking tot het mandaat is van Omtzigt die vraagt wat er gebeurt als het 33% plafond van maximum staatsschuld
bereikt wordt. Het maximum dat de ECB heeft gesteld voor het opkopen van staatsobligaties van een lidstaat. Draghi antwoordt dat dit plafond niet bereikt zal worden. Een neveneffect van het bereiken van het schuldenplafond (gericht op de Noord/Zuid discussie) zou volgens Draghi niet bestaan. Dit is wederom essentieel, omdat hij hiermee een belangrijke oorzaak van de beleidspolitisering, en daarmee de mission-‐creep niet erkent. In dit blok is vastgesteld dat Draghi geen verantwoording aflegt voor neveneffecten op nationaal niveau en dat hij de mission-‐creep ontwijkt.
Blok 3: Ongewenste effecten en risico’s van het opkoopbeleid
In het derde blok worden de negatieve effecten en risico’s van het QE-‐beleid ter discussie gesteld. In dit blok staan neveneffecten van het beleid centraal en is er weinig gezegd over het oprekken van het mandaat. Wat wel duidelijker wordt, is dat Draghi zich bewust toont van de invloeden op nationaal niveau maar zich schuilhoudt achter de argumentatie dat de ECB zich slechts bekommert om Europese graadmeters. Er wordt dus erkend dat er macro-‐economische effecten zijn, waarover Draghi bereid is zijn mening te geven, maar eventuele problemen komen voor de rekening van de lidstaten. Hiervan is weer een drietal illustraties gevonden.
Zo vraagt Nijboer in het eerste voorbeeld wat Draghi’s inschatting is van de risico’s op de stijgende huizenmarkt en hoe deze beperkt kunnen worden. Draghi antwoordt dat huizenprijzen en hypotheken op Europees niveau niet significant zijn gestegen. Het risico zou hierdoor beperkt zijn. Nederlandse hypotheekschulden zijn in tegenstelling tot Europees niveau wel degelijk gestegen, maar monetair beleid is hierin niet het juiste instrument om lokale betrekkingen te beïnvloeden. Ten tweede vervolgt Nijboer met de vraag of de ECB nationale overheden zou moeten adviseren op de aan te houden eigen vermogens ratio’s voor banken om slecht presterende leningen aan Zuid-‐ Europese landen te compenseren. Draghi antwoordt dat dit proces reeds in gang gezet is en dat het probleem met name zit in de kostenstructuren van banken. Van Rooijen vraagt ten derde of een 2% bodemrente reëel zou zijn voor pensioenfondsen om het effect van QE op te vangen. Draghi zegt dat geduld nodig is om problemen van pensioenfondsen op te lossen en dit nogmaals geen ECB-‐
verantwoordelijkheid is. “We are aware of the effects on pension funds, low interest rates are a
problem for pension funds, but pension fund policy is not part of the mandate of the ECB. We make sure the pension funds are protected from deflation in the long run, at the cost of low interest rates in the short run.” De ECB-‐president is dus bekend met de problemen, heeft een mening over een
eventuele aanpak, maar schuift de verantwoording duidelijk af op nationaal beleid.
Toch zijn er ook enkele vragen over effecten van het beleid welke Draghi niet lijkt te delen, en dus ook geen verantwoording voor lijkt te voelen. Om in de structuur van drie voorbeelden te blijven kaart Kamerlid Harbers ten eerste het schuldenrisico van DNB aan bij een ongelijke allocatie van kapitaal tussen Noord-‐ en Zuid-‐Europa. Draghi reageert dat dit risico alleen relevant is ten tijde
van afnemende groei. Op dit moment zou de allocatie van kapitaal irrelevant zijn omdat de groei toeneemt. Eventuele verliezen zouden klein blijven en goed kunnen worden opgevangen omdat nationale centrale banken buffers opbouwen. Ten tweede vraagt Snels of er risico’s ontstaan als de ECB doorgaat met QE terwijl de Amerikaanse Federal Reserve de rentes weer verhoogt. Draghi antwoordt dat ook deze risico’s beperkt zijn en dat het QE-‐programma van de ECB ontworpen is om ook weer te stoppen. Europese centrale banken richten zich bovendien op hun eigen territorium en worden niet beïnvloed door Amerikaans monetair beleid. Leijten vraagt ten derde waarom de ECB met name activa van multinationals koopt en niet van het MKB om een gelijker speelveld te creëren. Draghi wijst erop dat het MKB simpelweg niet beursgenoteerd is en dus ook geen op te kopen aandelen uitgeeft wat multinationals nu eenmaal wel doen. In dit blok wordt bevestigd dat Draghi geen verantwoording neemt voor macro-‐economische neveneffecten van het beleid.
Blok 4: Het mandaat van de Europese Centrale Bank
In het vierde en laatste blok wordt het institutionele mandaat van de ECB ter discussie gesteld. De vragen met betrekking tot verantwoording voor neveneffecten zijn veelal vervolgvragen uit vorige blokken. Omdat het mandaat en diens politisering centraal staan kan uit de analyse van dit laatste vragenblok bepaald worden welke posities Draghi in beide debatten bekleedt. Terugkijkend naar het
mission-‐creep debat valt te concluderen dat Draghi tot de ruimerdenkenden behoort. Dit valt op te
maken uit de antwoorden op twee vragen van Omtzigt.
Ten eerste stelt Omtzigt: “If you own more than 33%, you can block restructuring of
government debt. You would have the very unfortunate position that the ECB could block or shape the restructuring. But even with a legitimate 32% you would only need a relative small actor as companion to form a decisive political block in the restructuring of government debt. How do you mitigate this problem?” De ECB wordt als schuldeiser van een derde van de staatschuld van een
lidstaat dus een significante politieke actor wanneer het betreffende land deze schuld moet
hervormen. Draghi reageert dat het mandaat het toelaat om te handelen in dienst van prijsstabiliteit en dat er ruime maatregelen getroffen worden om risico’s af te dekken. Dit antwoord duidt op een ontwijking van de politieke rol van de ECB. Ook stelt Omtzigt dat QE niet in lijn ligt met het Verdrag van Maastricht met betrekking tot het oorspronkelijke mandaat, doelend op de risico’s van QE. Draghi antwoordt dat dit niet het geval is omdat er geen sprake is van directe monetaire financiering, QE in dienst staat van prijsstabiliteit en dat de ECB hierin een ruime discretie geniet. Dit zijn exact de standpunten die tot de visie van de ruimerdenkenden binnen het mission-‐creep debat behoren.
Bij het plaatsen van Draghi’s visie in het verantwoordingsdebat zijn er twee argumenten voor en twee tegen uitbreiding van verantwoording. Ten eerste erkent Draghi het toenemen van de politieke invloed niet zoals zojuist beschreven, omdat de uitoefening van deze invloed
