Masterscriptie Archiefwetenschap UvA
De effecten van Richtlijn 2013/37/EU
inzake het hergebruik van
overheidsinformatie op Nederlandse
archieven en archieffuncties
Naam: D.F. (Daniël) Blom Studentnummer: 10837876 E-mailadres: blomdaniel@hotmail.com
Begeleider: prof. dr. K.J.P.F.M. (Charles) Jeurgens Tweede lezer: mr. dr. T.A. (Tjeerd) Schiphof
1
Inhoudsopgave
Samenvatting ... 3
Lijst van gebruikte afkortingen ... 4
1. Inleiding ... 5
1.1. Hergebruik van overheidsinformatie: een actueel thema ... 5
1.2. Probleemstelling, doel en reikwijdte... 6
1.3. Vraagstelling en methode ... 7
2. Archieven en archieffuncties ... 8
2.1. Een polyform archiefbegrip ... 8
2.1.1. Wetenschappelijk ... 8
2.1.2. Archiefwettelijk ... 11
2.2. Functies van archieven ... 12
2.3. Kenmerken van archieven ... 13
3. Hergebruik ... 15
3.1. Hergebruik vanuit een archivistisch oogpunt ... 15
3.2. Hergebruik van overheidsinformatie (RPSI) ... 17
3.3. Motieven voor het stimuleren van RPSI ... 18
3.4. Wettelijke gevolgen van de gewijzigde Europese regelgeving ... 19
3.5. Creative Commons licenties ... 22
4. Effecten van de gewijzigde regelgeving ... 24
4.1. Algemene waarnemingen ... 24
4.2. Effecten ten aanzien van vorm ... 25
4.3. Effecten ten aanzien van voorwaarden... 26
4.4. Effecten ten aanzien van tarieven ... 29
4.5. De Model Architectuur Rijks Archiefinstellingen ... 30
4.6. Tweevoudige beschikbaarstelling ... 31
5. Conclusies ... 33
5.1. Algemene conclusies ... 33
5.1.1. Spanning tussen RPSI en archieven ... 33
5.1.2. Tweevoudige beschikbaarstelling (scheiding van object en informatie) ... 36
5.2. Specifieke conclusies ... 38
6. Aanbevelingen ... 40
7. Literatuurlijst ... 42
7.1. Literatuur ... 42
2
And the first one now will later be last For the times they are a-changin’
Bob Dylan, The Times They Are A-Changin’ (1963)
Imitationen von dir / Verbünden sich mit mir
Berühren und begleiten mich / Sagen: "Es gibt kein wahres Ich” Tocotronic, Imitationen (2007)
Ah the old questions, the old answers, there's nothing like them! Samuel Beckett, Endgame (1957)
3
Samenvatting
Doordat in 2013 een wijziging werd doorgevoerd met betrekking tot de EU-richtlijn inzake het hergebruik van overheidsinformatie,1 zijn archiefinstellingen ook onder deze richtlijn komen te vallen. In 2015 heeft de EU-richtlijn ook geresulteerd in nieuwe regelgeving op nationaal niveau. Voor archiefinstellingen is daarbij relevant dat de wijzigingen geleid hebben tot aanpassingen van de Archiefwet 1995 en het daarin van toepassing verklaren van enkele artikelen in de nieuwe Wet hergebruik van overheidsinformatie. Archiefinstellingen hebben inmiddels de eerste stappen gezet om deze regelgeving in hun beleid en werkprocessen te implementeren. In dit onderzoek is onderzocht welke veranderingen zich bij archiefinstellingen hebben voorgedaan als gevolg van de richtlijn alsook welk historisch kader hergebruik kent vanuit een archivistisch perspectief. Het onderzoeken van de gevolgen van de richtlijn bij archiefinstellingen had uiteindelijk als doel om te analyseren welke effecten de gewijzigde richtlijn heeft op archieven en archieffuncties als concept. Bij het onderzoek is niet één enkel archiefbegrip gehanteerd, maar is gekozen voor het gebruik van een polyform archiefbegrip. Het voordeel hiervan is het inzicht dat nieuwe begrippen oude begrippen niet
overbodig maken maar juist verrijken. Bovendien is wat we vandaag de dag archief noemen in belangrijke mate tot stand gekomen op basis van archiefbegrippen die we heden ten dage misschien als onvolledig of zelfs achterhaald beschouwen. De gebruikte afzonderlijke begrippen van het polyforme archiefbegrip vormen geen nieuwe eenheid en sluiten andere begrippen niet uit. De archiefbegrippen die in dit onderzoek worden besproken, zijn die van: Muller, Feith en Fruin, Thomassen, Van de Ruit, Yeo en Anderson.
Het voorliggende onderzoek is uitgevoerd op basis van het consulteren van specialisten en
ervaringsdeskundigen uit het veld. Daarnaast zijn beleidsstukken, rapporten en andere bestuurlijke stukken bestudeerd, alsook de online situatie bij archiefinstellingen: wat is er daadwerkelijk online te vinden? Voor de theoretisch kant van het onderzoek is een literatuurstudie uitgevoerd.
Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat hergebruik primair samenhangt met het opnieuw gebruiken van informatie en niet in de eerste plaats met transparantie of inzage. Hoewel deze conclusie nogal voor de hand ligt, wordt in het debat over hergebruik juist veelal de nadruk gelegd op de laatste aspecten. Een belangrijke conclusie van het onderzoek is voorts dat het hergebruik uit de EU-richtlijn voor archiefinstellingen een nieuwe taak vormt die niet eigen is aan de archivistiek en die zelfs voor spanningen kan zorgen. Vanuit die conclusie is ook gekeken naar de gevolgen van een tweevoudige beschikbaarstelling zoals die reeds zichtbaar is in zowel praktijk als beleid (hergebruik naast klassieke beschikbaarstelling). Voor het analyseren van de lange termijn gevolgen daarvan is gebruikgemaakt van een artikel van Huskamp Peterson. Zij maakt daarin een onderscheid tussen archieven als object en archieven als informatie. Het scheiden van archieven als object en informatie (zoals het geval is bij hergebruik) blijkt daarbij niet voordelig uit te pakken voor archieven.
Vanwege de nadelige effecten van de richtlijn die in het onderzoek naar voren zijn gekomen voor archieven en archieffuncties, is ook gekeken naar mogelijke alternatieven of oplossingen. In dat kader bepleit dit onderzoek dat er binnen de archivistiek meer aandacht komt voor hergebruik. Een aanbeveling is ook het stimuleren van mogelijkheden om herkomst technisch te waarborgen, zoals met een persistent identifier die vastzit aan het digitale object en functioneel blijft na hergebruik. Als laatste volgt de aanbeveling tot het juridisch expliciteren van bij hergebruik toegestane voorwaarden, aangezien hierover in het onderzoek onduidelijkheid bleek te zijn en specifieke (aanvullende) voorwaarden de nadelige effecten van de EU-richtlijn zouden kunnen verminderen of tenietdoen. Vanwege een geconstateerd risico voor de acquisitiefunctie van archiefinstellingen, volgt ook de aanbeveling om schenkers expliciet te laten instemmen met hergebruik. Aangezien dit ten koste kan gaan van hun bereidheid, is aanbevolen om schenkers tegemoet te komen door vastlegging van een ‘hergebruiktermijn’.
1
Richtlijn 2013/37/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot wijziging van Richtlijn 2003/98/EG inzake het hergebruik van overheidsinformatie, PbEU 2013, L 175/1.
4
Lijst van gebruikte afkortingen
art. = ArtikelAVG = Algemene verordening gegevensbescherming
Aw = Archiefwet 1995
-BY = By [naamsvermelding]
CC = Creative Commons [ook in combinatie met afkortingen -BY, -SA, -NC, -ND]
EU = Europese Unie
MvT = memorie van toelichting
MARA = Modelarchitectuur Rijks Archiefinstellingen
-NC = Non Commercial [niet-commercieel]
-ND = No Derivatives [geen afgeleide werken]
PDM = Public Domain Mark
PSI = Public Sector Information
RHC = Regionaal Historisch Centrum
RPSI = Reuse of Public Sector Information
-SA = Share Alike [gelijk delen]
Who = Wet hergebruik van overheidsinformatie
5
1. Inleiding
1.1. Hergebruik van overheidsinformatie: een actueel thema
Op 26 juni 2013 verscheen een wijziging van een EU-richtlijn uit 2003 inzake het hergebruik van overheidsinformatie. Waar in de oude EU-richtlijn nog een uitzondering werd gemaakt voor
informatie die berust bij musea, bibliotheken en archieven, is er in de nieuwe richtlijn voor gekozen om ook deze instellingen te laten vallen onder de richtlijn op het vlak van hergebruik. Het tweede artikel van de wijzigingsrichtlijn dwong daarbij af dat de lidstaten vóór 18 juli 2015 de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen moesten vaststellen en bekendmaken die men nodig achtte om te voldoen aan de wijzigingsrichtlijn. In Nederland heeft dit erin geresulteerd dat op 18 juli 2015 de Wet hergebruik van overheidsinformatie (Who) van kracht werd. Daarnaast zijn er onder meer wijzigingen doorgevoerd in de Archiefwet 1995 (Aw).
De gevolgen van de nieuwe regelgeving zijn in Nederland inmiddels door archivarissen en
archiefwetenschappers op verschillende plekken geanalyseerd. Tevens zijn er binnen de muren van archiefinstellingen en op publieke fora de nodige discussies en beschouwingen op gang gekomen.2 In de Model Architectuur Rijks Archiefinstellingen (MARA) die verscheen in februari 2016, vormt hergebruik van archiefmateriaal een belangrijk thema. Daarnaast was er in oktober 2016 een ‘inspiratiemiddag Toekomst Hergebruik Overheidsinformatie’ bij het Nationaal Archief. Hergebruik van overheidsinformatie is daarmee simpelweg een hot topic. Het beeld dat naar voren komt uit de reacties en het debat maakt duidelijk dat het beleid en de regelgeving naast duidelijke voordelen ook de nodige (ethische) dilemma’s en fricties oplevert. Met betrekking tot het fenomeen in het
algemeen werd dit al eerder gesignaleerd in de wetenschappelijke literatuur:
Despite the purported value of the reuse of PSI [public sector information], a series of conflicts arise with respect to privacy and information sharing, information accuracy, moral hazards, information property and market trade, information accessibility, and information equity.3
Zoals wel blijkt uit het bestaan van de EU-regelgeving, staat hergebruik van overheidsinformatie ook internationaal op de agenda. Aangezien hergebruik van overheidsinformatie in het Engels bekend staat als Reuse of Public Sector Information (RPSI), is ervoor gekozen om in het vervolg deze afkorting te hanteren. In een enkel geval is ook de afkorting PSI (Public Sector Information) voor
overheidsinformatie gebruikt. Doordat RPSI niet alleen betrekking heeft op archieven, is het debat hierover ook buiten de Archiefwetenschap gevoerd. Aangezien er nog geen onderzoek is gedaan naar de gevolgen van RPSI voor archieven in conceptuele zin (als pendant van archieven in institutionele zin) en archieffuncties, terwijl het bovengenoemde citaat duidelijk maakt dat de impact potentieel erg groot is, kan gesteld worden dat het een actueel en relevant thema is voor een masterscriptie. Het onderzoek kan bovendien praktische kennis opleveren voor het openbaar bestuur en specifiek de archiefsector, omdat een overzicht van het effect op archieven en archieffuncties waardevol is voor nieuwe beleidsbepaling, huidige beleidsuitvoering, alsook voor evaluatie van beleid uit het verleden.
2
Bijvoorbeeld: http://www.breednetwerk.nl/profiles/blogs/de-wet-hergebruik-overheidsinformatie-bij-het-regionaal-archief (laatst bezocht: 05-05-2017).
3
Ying Wang. “Information Ethics in Reuse of Public Sector Information in China”. IEEE Technology and Society Magazine, fall 2013, p. 73-79.
6
1.2. Probleemstelling, doel en reikwijdte
Zoals in paragraaf 1.1 reeds geformuleerd is, zijn er niet alleen voordelen maar ook nadelen verbonden aan RPSI. Gezien de aard van de genoemde nadelige gevolgen, ligt het voor de hand dat openbare archiefinstellingen (die archieven als object hebben), op korte en lange termijn meer en meer geconfronteerd zullen worden met deze en andere mogelijke effecten van hergebruik. Om die reden is het vruchtbaar om onderzoek te doen naar de gevolgen van RPSI voor archieven en
archieffuncties (als concept) en daarbij aandachtsgebieden vast te stellen. Hierbij kan onderzocht worden welke mogelijkheden en criteria er zijn om hergebruik van overheidsinformatie te laten aansluiten bij archiefwetenschappelijke grondslagen en principes. Het doel van deze studie is dan ook het verkrijgen van inzicht in de gevolgen van RPSI voor archieven en archieffuncties in
conceptuele zin. De gevolgen van RPSI hangen daarbij mogelijk samen met de implementatie die RPSI krijgt per land. Daarom is als onderzoeksobject gekozen voor het Nederlandse openbaar
archiefwezen. Er wordt niet gekeken naar overheidsinstellingen in het algemeen. Dit is minder relevant, omdat de recente wijzigingen juist veranderingen teweeg brengen voor archiefinstellingen (naast musea en bibliotheken). Voorafgaand aan het onderzoek moet worden opgemerkt dat de aanwezige verschillen in de gevolgen voor het Nationaal Archief, de middelgrote archiefinstellingen en de kleinere archiefinstellingen zoveel mogelijk beschreven zijn. Hierdoor is de praktische waarde immers groter en dit is weer in het belang van de valorisatie van het onderzoek.
Zoals in de inleiding reeds aangekondigd, is het vanwege de (relevante) buitenlandse ervaring ook vruchtbaar om een blik te werpen op het buitenland. Deze vergelijkende blik is enkel gericht op het onderzoeken van gevolgen waarvan het aannemelijk is dat ze van toepassing zijn op de Nederlandse situatie. Effecten die specifiek betrekking hebben op andere landen of bijvoorbeeld op particuliere- of bedrijfsarchieven, zijn buiten beschouwing gelaten. Dit laatste spreekt voor zich omdat het om hergebruik van overheidsinformatie gaat. Wat betreft de reikwijdte in disciplinaire zin, is er aandacht voor de gevolgen van RPSI in het algemeen (interdisciplinair), omdat ervaringen uit andere disciplines mogelijk te vertalen zijn naar de archivistiek. Vanzelfsprekend blijft het onderzoeksobject echter centraal staan: het Nederlandse openbaar archiefwezen zoals beschreven.
Als laatste is het goed om te benoemen dat het onderzoek zich niet primair richt op de juridische aspecten van RPSI. Aangezien het een archiefwetenschappelijk onderzoek betreft, is het met name waardevol om te focussen op de effecten van RPSI vanuit een archiefwetenschappelijk oogpunt. Dit is hier nadrukkelijk bedoeld als tegenhanger van juridisch onderzoek: er is primair gebruikgemaakt van archiefwetenschappelijke concepten en analyses en niet van juridische analyses en concepten. Vanzelfsprekend heeft richtlijn 2013/37/EU door de implementatie in Nederlandse wetgeving ook gevolgen voor Nederlandse archieven en archieffuncties, die respectievelijk het object en de taak van Nederlandse archiefinstellingen zijn. Het bestuderen van deze effecten, is echter in de eerste plaats een juridisch vraagstuk. Vanuit de disciplinaire achtergrond, is het onderzoek niet primair daarop gericht. Er zal dan ook niet getoetst worden of de regelgeving correct is geïmplementeerd. Centraal staat het in kaart brengen van de realiteit die is voortgekomen uit de gewijzigde regelgeving. Dit maakt een analyse mogelijk van de gevolgen van deze realiteit voor de waarde van archieven en archieffuncties (als concept) vanuit een archiefwetenschappelijke discours. Vanwege de relevantie van juridische elementen voor het onderzoek, zal getracht worden dit aspect secundair wel te betrekken in de beschouwing.
7
1.3. Vraagstelling en methode
Vanuit de probleemstelling en het doel van onderzoek, is de volgende overkoepelende vraag gedistilleerd:
Welke effecten op korte en lange termijn heeft de gewijzigde EU-richtlijn met betrekking tot het hergebruik van overheidsinformatie (2013/37/EU) op archieven en archieffuncties in Nederland?
De volgende deelvragen zijn hierbij gesteld:
Wat wordt er in dit onderzoek verstaan onder de concepten ‘archieven’ en ‘archieffuncties’? Wat is de herkomst van het fenomeen hergebruik (van overheidsinformatie)?
Wat is ‘hergebruik’ vanuit een archivistisch oogpunt?
Welke veranderingen hebben zich voorgedaan als gevolg van Richtlijn 2013/37/EU en welke gevolgen zijn daarvan zichtbaar bij archiefinstellingen?
Welke alternatieven of oplossingen zijn er met betrekking tot mogelijke negatieve gevolgen van hergebruik?
Om tot een beantwoording van de bovenstaande vragen te komen, is ervoor gekozen om gebruik te maken van het consulteren van ervaringsdeskundigen, specialisten en betrokkenen. Onder meer de volgende personen zijn hiervoor mondeling en/of schriftelijk geconsulteerd: Annelot Vijn,
informatiemanager bij Het Utrechts Archief, Tim de Haan, medewerker openbaarheid en open data bij het Nationaal Archief, Tine van Nierop, informatiemanager bij het Westfries Archief en voormalig projectleider Open Toegang voor Archief2020, Noor Schreuder, senior juridisch adviseur informatie- en archiefrecht bij het Nationaal Archief, Tjeerd Schiphof, universitair docent informatierecht aan de Universiteit van Amsterdam, Harry Romijn, adjunct directeur bij RHC Groninger Archieven en Erwin Steegen, afdelingshoofd archieven en collecties bij het RHC Limburg.
Naast de gebruikelijke studie van wetenschappelijke literatuur, is in aansluiting op de consultatie van ervaringsdeskundigen en specialisten ook een analyse gemaakt van informatie over hergebruik bij archiefinstellingen en archief(her)gebruikers. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om websites van archiefinstellingen, beleidsstukken, rapporten, discussiefora, beschouwingen en andere stukken uit de praktijk. Op 6 oktober 2016 is als voorstudie eveneens deelgenomen aan de ‘Inspiratiemiddag Toekomst Hergebruik Overheidsinformatie’ bij het Nationaal Archief en op 19 mei 2017 is bij het Nederlands Instituut voor Beeld en Geluid een lezing van jurist Bart van der Sloot bijgewoond met betrekking tot hergebruik en het spanningsveld tussen openheid en geslotenheid.
Alvorens in te gaan op de resultaten van het onderzoek, is het eerst noodzakelijk om vast stellen wat er in deze scriptie verstaan wordt onder archieven en archieffuncties. Dit vormt immers het
disciplinaire kader van het onderzoek. Dit gebeurt in Hoofdstuk 2. Hoofstuk 3 behandelt vervolgens wat de geschiedenis van het fenomeen hergebruik vanuit een archivistisch oogpunt is en wat
hergebruik van overheidsinformatie precies inhoudt, alsook welke motieven ermee samenhangen en welke juridische gevolgen de gewijzigde regelgeving heeft. Hoofdstuk 4 gaat daarna in op de effecten van de gewijzigde regelgeving op basis van schriftelijke bronnen en interviews. Hoofdstuk 5 bevat de conclusies en het laatste hoofdstuk bevat de aanbevelingen.
8
2. Archieven en archieffuncties
2.1. Een polyform archiefbegrip
Hoewel vanuit een common sense opgeworpen kan worden dat archieven van het openbaar archiefwezen in Nederland het geheel vormen van alle ambtshalve ontvangen of opgemaakte informatie, zal in deze paragraaf worden verdedigd dat het concept van (Nederlandse) archieven idealiter meer divers en zowel wetenschappelijk als archiefwettelijk dient te worden opgevat. 2.1.1. Wetenschappelijk
De hierboven gegeven omschrijving van archieven zou een meer actuele of vrije interpretatie kunnen zijn van de definitie in de tekst die bekend staat als de eerste codificatie van de moderne
archiefwetenschap, namelijk de Handleiding voor het ordenen en beschrijven van archieven uit 1898 van de auteurs Muller, Feith en Fruin.4 Deze auteurs geven de volgende definitie van een archief:
Een archief is het geheel der geschrevene, geteekende en gedrukte bescheiden, ex officio ontvangen bij of opgemaakt door eenig bestuur of een zijner ambtenaren, voorzoover deze bescheiden bestemd waren om onder dat bestuur of dien ambtenaar te blijven berusten.5
Gedurende een groot aantal decennia na het verschijnen van de Handleiding, is de kern van deze definitie overeind gebleven. Zo is archief in de Archiefterminologie uit 2007 nog altijd gedefinieerd als het geheel van archiefbescheiden, ontvangen of opgemaakt door een persoon, groep personen of organisatie.6
De definitie uit 1898 is vanzelfsprekend nog volledig gebaseerd op een papieren werkelijkheid en eveneens op het concept van het documentaire residu in plaats van op concepten als proces- of netwerkgebondenheid. Thomassen, die archief in 1994 voor het eerst omschreef als procesgebonden informatie7, definieerde procesgebonden informatie als volgt:
Informatie die door onderling samenhangende werkprocessen is gegenereerd en die zodanig door die werkprocessen is gestructureerd en vastgelegd dat ze vanuit de context van die werkprocessen kan worden bevraagd.8
Naar analogie van de definitie van Thomassen, maar expressie gevend aan de gedachte van de netwerksamenleving en het non-lineaire karakter van sommige processen, kwam Van de Ruit in 2011 met het concept netwerkgebonden informatie. De nadruk bij dit concept ligt op de sociale en
functionele context van archiefstukken binnen de dynamische omgeving van een netwerk. Van de
4
P.J. Horsman; F.C.J. Ketelaar; T.H.P.M. Thomassen - Tekst en Context van de Handleiding voor het ordenen en beschrijven van archieven van 1898. 1998. Hilversum: Uitgeverij Verloren, p. VII.
5 Idem, p. 1. 6
A.J.M. den Teuling. Archiefterminologie voor Nederland en Vlaanderen. 2007 (2e druk). ’s-Gravenhage: Stichting Archiefpublicaties, 10.
7 Theo H.P.M. Thomassen. “Geen woorden maar handelingen: werken aan een nieuwe verhouding tussen
archief- en geschiedwetenschap”. In: Nederlandsch Archievenblad, 01-03-1994, p. 107.
8
Theo H.P.M. Thomassen. “Een korte introductie in de archivistiek”. In: SAP Jaarboek 1999: Naar een nieuw paradigma in de archivistiek. Redactie: P.J. Horsman; F.C.J. Ketelaar; T.H.P.M. Thomassen. 1999. ’s-Gravenhage: Stichting Archiefpublicaties, p. 11-12.
9
Ruit beschreef de meerwaarde van dit concept door erop te wijzen dat het een analytisch instrumentarium biedt, waarmee grip verkregen kan worden op:
[…] die verschillende verhalen die schuil gaan achter de identiteit van het netwerk en die van fundamentele betekenis zijn om de documenten, het archief en het verhaal vanuit de context te kunnen begrijpen en interpreteren.9
De concepten van Van de Ruit en (met name) Thomassen verschaffen een nieuwe kijk op het archiefbegrip van de handleiding van 1898 en de verschillende definities die daaraan gerelateerd kunnen worden. Deze concepten zijn vanzelfsprekend echter niet de enige nieuwe zienswijzen. Het is daarom zinvol om ook naar twee recentere conceptualisaties te kijken.
Geoffrey Yeo omschreef archieven (‘records’) in 2007 als persistente representaties van activiteiten, gemaakt door deelnemers in of observanten van die activiteiten, of door hun geautoriseerde
gevolmachtigden.10 Een elementair aspect in deze definiëring is dat archieven persistent zijn. Volgens Yeo betekent dit dat archieven de capaciteit hebben om te resteren na afloop van de omstandigheid waarin of waarbij ze zijn ontstaan (dat ze duurzaam zijn). Dit maakt dat archieven volgens Yeo de potentie hebben om doorgegeven en gedeeld te worden zonder gebonden te zijn aan ruimte en tijd. Een tweede aspect waarop de definiëring van Yeo is gestoeld, is dat archieven representaties van activiteiten zijn. Deze representaties kunnen volgens hem zeer breed zijn: “Records can represent almost any activity, including activities performed by mechanical devices on human instructions”.11 Het derde en laatste aspect uit de definiëring van Yeo is dat archieven gevormd zijn door personen of apparaten die geparticipeerd hebben in de gerepresenteerde activiteit of die deze activiteit
geobserveerd hebben of hun geautoriseerde gevolmachtigden (hetgeen ook een apparaat kan zijn). Een andere recente conceptualisatie van archieven (‘archival records’) is die van Kimberley
Anderson. Haar definitie luidt: “The record is an intentional, stable, semantic structure that moves in time”.12 De intentionaliteit duidt Anderson door te stellen dat archieven vervaardigd zijn (of een belichaming zijn) ten behoeve van een toegankelijkheid of doel voorbij het huidige moment. Archieven dienen volgens haar als bewijs van die intentie. De stabiliteit omschrijft ze als volgt:
The semantic stability of the record does not correspond to fixity of physical form, but rather to a set of relationships between sign and meaning that can be processed, accessed, and interpreted at times in the future.13
Een belangrijk element in Andersons definitie is dat de stabiliteit van archieven niet samenhangt met een onveranderlijke of gefixeerde fysieke vorm. Volgens Anderson zijn sommige vormen van
archivering namelijk niet geschikt om fysiek vastgelegd te worden, omdat het in sommige gemeenschappen of (bijvoorbeeld geheel of gedeeltelijke orale) culturen schadelijk kan zijn om
9
P.A. van de Ruit. We are the archive: een onderzoek naar de invloed van informatietechnologie op de gemeentelijke organisatie en de gevolgen hiervan voor de archiveringsfunctie (masterscriptie
Archiefwetenschap). Zie: http://scriptiesonline.uba.uva.nl/document/339108 (laatst bezocht: 26-01-2017).
10
Geoffrey Yeo. 2007. “Concepts of record (1): evidence, information and persistent representations”. In: The American archivist 70 (2): 337.
11
Ibid.
12
Kimberley Anderson. “The footprint and the stepping foot: archival records, evidence, and time”. In: Archival Science 2013, p. 362.
10
archief en archiefvormer te scheiden door fysieke vastlegging. Volgens Anderson reikt een stabiele semantische structuur bovendien uit boven de nabije fysieke vorm van archieven, aangezien die laatste vorm veranderlijk kan zijn. Anderson geeft daarbij het voorbeeld van tekens in ijzer-gallusinkt die gaten kunnen worden.
Het derde aspect van Andersons definitie (het semantische), benadrukt dat het om een systeem van tekens, indicatoren en/of symbolen gaat die op een wijze geplaatst of gecombineerd zijn dat een betekenis of bedoeling kan worden gecommuniceerd. Ofschoon er volgens Anderson altijd een semantische structuur in archieven aanwezig is, wil dit volgens haar niet zeggen dat de communicatie ervan ook altijd begrepen kan of zal worden. Zo kunnen in de tijd de mogelijkheden om betekenis te duiden verloren gaan.
Het vierde aspect van de definitie (de structuur), verwijst volgens Anderson naar de relaties tussen de delen. Zo stelt zij: “The configuration or ordering of the parts may change, thus changing the overall form, but the relationships remain between the individual parts”.14 Anderson benadrukt dat relaties de kern van de structuur vormen en dat een nieuwe structuur ontstaat wanneer er relaties veranderen.
Een belangrijke uitkomst van de definitie van Anderson is volgens haar dat er naast documentaire archieven (archieven die gescheiden zijn van de vormer) ook ruimte ontstaat voor orale en kinetische archieven (die niet van de vormer te scheiden zijn). Aangezien het bestaan van dergelijke archieven echter afhangt van haar eigen definitie, is de vraag gerechtvaardigd in hoeverre het kunstmatig is om in een dergelijk geval nog van archieven te spreken. Waar de vertaling van orale en kinetische informatie naar documentaire informatie een verlies oplevert (zoals Anderson overtuigend bepleit), is het evenzogoed de vraag of “[…] incorporation of these records, primarily through collaboration with community record-carriers” 15 niet neerkomt op het archivistisch representeren van zaken die (klaarblijkelijk) niet reeds evident archivistisch zijn. De bepleitte samenwerking met community record carriers heeft in de praktijk misschien dan ook veeleer het karakter van archivistische kolonisering.
Dat oude concepten een nieuwe kijk verschaffen op het archiefbegrip, betekent niet dat nieuwe concepten de oude per definitie hoeven te vervangen of dat er sprake hoeft te zijn van een lineaire ontwikkeling in het archiefbegrip. Zoals in 2007 reeds opgemerkt door de Commissie Waardering en Selectie, kunnen oude en nieuwe definities elkaar dan ook aanvullen.16 Wanneer definities elkaar aanvullen, zou gesproken kunnen worden van een polyform archiefbegrip. Een dergelijk
archiefbegrip is niet alleen veel rijker in de zin dat ze de discontinue historische werkelijkheid meer recht doet, maar ze zou ook vruchtbaarder kunnen blijken bij het onderzoeken van de effecten van de gewijzigde regelgeving met betrekking tot RPSI. Eenmaal aangenomen dat het archiefbegrip in Nederland immers vele decennia primair gebaseerd was op de definitie in de Handleiding, zoals hierboven geïllustreerd aan de hand van de definitie uit de Archiefterminologie van 2007, is het net
14 Idem, p. 363. 15
Idem, p. 369.
16
De Commissie Waardering en Selectie koos er in 2007 in haar rapport Gewaardeerd verleden: bouwstenen voor een nieuwe waarderingsmethodiek voor archieven reeds voor om verschillende definities naast elkaar te gebruiken.
11
zo gepast om te kijken naar de effecten op archief als geheel van archiefbescheiden dat is ontvangen of opgemaakt door een organisatie, als op de effecten op archief als procesgebonden informatie. Evenzogoed kan gekeken worden naar de effecten van RPSI op het meer recentere archiefbegrip van Yeo, namelijk archief als persistente representatie van activiteiten. Hetzelfde is het geval bij de zojuist gegeven definitie van Anderson.
2.1.2. Archiefwettelijk
De archiefwettelijke definitie van archief (in strikte zin weliswaar niet bestaand) uit de Archiefwet 1995 is hierboven nog niet aan bod gekomen, terwijl ze van speciaal belang geacht kan worden voor het onderzoek. Het onderzoek richt zich immers op de effecten van een richtlijn die in Nederland (zoals in hoofdstuk 3 zal worden besproken) ook wettelijk gevolgen heeft gehad. Door deze
wettelijke gevolgen is het interessant om naast de reeds besproken wetenschappelijke definities ook naar de actuele Nederlandse archiefwettelijke definitie te kijken. Zoals in de inleiding reeds verwoord (zie paragraaf 1.2), moet de archiefwettelijke definitie ondanks het speciale belang in het onderzoek echter niet als de primaire focus van het onderzoek beschouwd worden. Centraal in het onderzoek staat immers de brede archiefwetenschappelijke analyse en niet de rechtswetenschappelijke analyse. Dit komt ook tot uiting in de onderzoeksvraag, waarin het niet gaat over de effecten op ‘archiefbescheiden’ maar wel over de effecten op ‘archieven’. Dit laatste woord komt zowel in enkelvoud als in meervoud niet letterlijk voor in de Archiefwet.
Dat de woorden ‘archief’ en ‘archieven’ niet voorkomen in de Archiefwet, neemt niet weg dat ze er impliciet wel in aanwezig zijn. Dit kan historisch verklaard worden. Zo dient de huidige Archiefwet in lijn gezien te worden van eerdere archiefwetten. Bij de toelichting op het ontwerp-Archiefwet 1957 werd over het woord ‘archiefbescheiden’ opgemerkt:
Op grond van de gedachte, dat elk archief ten slotte bestaat uit een aantal archiefbescheiden, wordt in dit ontwerp eenvoudigheidshalve voor beide begrippen het woord archiefbescheiden gebruikt.17
Voor de archiefwettelijke definitie van archieven dient zodoende gekeken te worden naar de vierledige definitie van archiefbescheiden in artikel 1 lid c Aw. In sub 1 daarvan zijn
archiefbescheiden gedefinieerd als “bescheiden, ongeacht hun vorm, door de overheidsorganen ontvangen of opgemaakt en naar hun aard bestemd daaronder te berusten”.18 In deze definitie is in hoge mate nog de definitie uit de Handleiding uit 1898 te herkennen, hoewel onder meer het element “ongeacht de vorm” daarin nog niet aanwezig was. In sub 2 van de definitie gaat het om bescheiden waarvan de rechten of functies overgegaan zijn op enig overheidsorgaan. Sub 3 van de definitie heeft vooral betrekking op archiefbescheiden van rechtspersonen en andere instellingen naar privaatrecht en van personen.19 Sub 4 bepaalt dat ook reproducties ter vervanging of substitutie onder de Archiefwet vallen.
17 Kamerstuk Tweede Kamer 1956-1957. Nieuwe regeling van het archiefwezen (Archiefwet 1957), memorie
van toelichting, 4549, nr. 3, blz. 6. rechter kolom.
18
Archiefwet 1995, art. 1 lid c sub 1.
19
F.C.J. Ketelaar. Handboek Archiefrecht, A1-17, raadpleegbaar via: www.iwabase.nl (laatst bezocht: 28-05-2017).
12
Met het bovenstaande is in grove trekken de archiefwettelijke definitie van archiefbescheiden (en daarmee van archieven) gegeven. In de context van het onderzoek is het echter minstens zo belangrijk om te weten wat de wetgever voor verplichtingen stelt ten aanzien van de gedefinieerde archiefbescheiden. Dit bepaalt immers in hoge mate de archiefwettelijke aard van archiefbescheiden, waarmee het veel invloed heeft op de definitie. Belangrijk in die context is artikel 3 van de
Archiefwet, dat bepaalt dat overheidsorganen verplicht zijn om:
[…] de onder hen berustende archiefbescheiden in goede, geordende en toegankelijke staat te brengen en te bewaren, alsmede zorg te dragen voor de vernietiging van de daarvoor in aanmerking komende archiefbescheiden20
Net zoals met betrekking tot het polyforme archiefbegrip in het algemeen, dat hier voor het gemak is besproken vanuit een archiefwetenschappelijk en een archiefwettelijk gedeelte, zal op de aspecten van artikel 3 Aw in hoofdstuk 5 worden teruggekomen.
Ter afsluiting van deze paragraaf kan nog worden benadrukt dat het geïntroduceerde polyforme archiefbegrip (geen nieuwe eenheid, maar een veelheid) de gunstige omstandigheid met zich meebrengt dat -bij het analyseren van de effecten van een maatregel- hedendaagse concepten van archief zowel elkaar als oude concepten verrijken in plaats van overbodig maken. Daarmee resulteert het in een zo breed mogelijk archiefbegrip zonder dat dit ten koste gaat van de begripsmatige
diversiteit die er in ruimte en tijd valt waar te nemen. Wat we vandaag de dag archief noemen is voor een niet onaanzienlijk deel gevormd vanuit oude concepten en discoursen. Een meerwaarde van een polyform archiefbegrip is ook dat essentiële maar vaak impliciete kenmerken van afzonderlijke archiefbegrippen beter zichtbaar worden. Dit neemt niet weg dat een polyform begrip altijd tekortschiet, omdat levende begrippen altijd andere en/of nieuwe betekenis krijgen en
constituerende concepten bovendien geheel of gedeeltelijk onverenigbaar (kunnen) zijn. Inherent aan het gebruik van een polyform begrip, is zodoende ook dat het door haar tekortkomingen oproept tot alternatieve perspectieven en accenten, waarmee het bijdraagt aan het voortbestaan van een complex en veelzijdig archiefbegrip. Meer kan met een archiefwetenschappelijke scriptie niet beoogd worden.
2.2. Functies van archieven
Joan M. Schwartz en Terry Cook schrijven in hun artikel Archives, Records and Power: The Making of Modern Memory: “Archives contain the evidence of what went before”.21 Deze bewijswaarde van archieven kan als een spil van allerlei functies van archieven worden beschouwd. Andere functies van archieven en archiveringssystemen, zoals de verantwoordingsfunctie, de controlefunctie, de
geheugenfunctie, de kennisfunctie alsook de emotionele functie, zijn immers afhankelijk van de bewijswaarde.22 Wanneer archieven namelijk geen waarde toegekend krijgen als bewijs of
getuigenis, dan hebben ze daarmee geen enkele betekenis ter verantwoording en controle, vormen ze een feilbaar geheugen, een gebrekkige en daarmee minder betrouwbare kennisbron en is het op
20 Archiefwet 1995, art. 3. 21
Joan M. Schwartz en Terry Cook. 2002. “Archives, Records, and Power: The Making of Modern Memory”. In: Archival Science 2, p. 18.
22
Deze functies van archieven zijn ontleend aan de functies van archiveren: P.J. Horsman. 2011. Archiveren. Een inleiding. ’s-Gravenhage: Stichting Archiefpublicaties, p. 12-13.
13
basis van dit alles de vraag of we er nog een emotionele waarde aan toekennen. De functie van de reconstrueerbaarheid van het overheidshandelen (een democratische functie) komt bij de
gebrekkigheid of afwezigheid van de bewijswaarde ook in het geding. Met de woorden van Geoffrey Yeo kan dan ook gesteld worden: “The place to start must be with evidence”!23
2.3. Kenmerken van archieven
Om een uitgebreider beeld te schetsen van archieffuncties is het zinnig om hieronder in te gaan op een vijftal kenmerken of eigenschappen die veelvuldig aan archieven worden toegeschreven.24 De functies van archieven komen namelijk in belangrijke mate voort uit deze eigenschappen. Volgens Terry Eastwood maken de eigenschappen dan ook duidelijk waarom archieven niet enkel beschouwd kunnen worden om hun inhoud.25 Anders opgevat: waarom archieven en archiefsystemen afwijken van (en een andere functie hebben dan) informatie of informatiesystemen. De bespreking van de eigenschappen hieronder geeft meteen een verdieping aan het polyforme archiefbegrip dat in de vorige paragraaf is geschetst. Tevens vormen de eigenschappen het cement tussen dit archiefbegrip en bovengenoemde functies. Het gaat om:
Neutraliteit of onpartijdigheid (impartiality) Authenticiteit (authenticity)
Natuurlijkheid of echtheid (naturalness) Onderlinge verbondenheid (interrelatedness) Uniciteit (uniqueness)
De eerste eigenschap duidt erop dat archieven tot stand komen bij transacties gedurende het uitvoeren van processen zonder dat daarbij specifieke aandacht is voor de waarde die de informatie in algemene zin voor de toekomst en/of het nageslacht zou kunnen hebben. Hierbij kan worden opgetekend dat de neutraliteit of partijdigheid een eigenschap van archieven of archiefstukken is, maar niet van archiefvormers – die zijn immers vanzelfsprekend partijdig vanuit hun eigen
belangen.26
De tweede eigenschap van archieven (authenticiteit) heeft te maken met het gegeven dat archieven vervaardigd, bewaard en beheerd zijn volgens aantoonbare en gecontroleerde procedures, waarbij het van belang is dat archiefbescheiden zijn wat ze beweren te zijn. Volgens Duranti verschilt authenticiteit hierin van betrouwbaarheid (reliability). Dit laatste begrip hangt namelijk samen met de inhoud van archiefbescheiden en de autoriteit en betrouwbaarheid ervan.27
23 Geoffrey Yeo. 2007. “Concepts of record (1): evidence, information and persistent representations”. In: The
American archivist 70 (2): 319.
24
Bijvoorbeeld in de artikelen: Terry Eastwood. 1994. “What is Archival Theory and Why is it Important?”. In: Archivaria, No. 37, Spring 1994, pp. 122-130 en Luciana Duranti. “The Concept of Appraisal and Archival Theory”. In: American Archivist, Vol. 57, Spring 1994, pp. 328-344.
25
Eastwood, Terry. 1994. “What is Archival Theory and Why is it Important?”. In: Archivaria, No. 37, Spring 1994, pp. 128.
26
Luciana Duranti. 1994. “The Concept of Appraisal and Archival Theory”. In: American Archivist. Vol. 57, Spring 1994, p. 334.
27
Luciana Duranti. 1995. “Reliability and Authenticity: The Concepts and Their Implications”. In: Archivaria, No. 39, Spring 1995, pp. 5-10.
14
De eigenschap van natuurlijkheid of echtheid wil zeggen dat archieven niet verzameld zijn voor een doel buiten de administratieve noodzaak van waaruit ze vervaardigd zijn. Eveneens wil het zeggen dat archieven niet vanuit een ander oogmerk zijn samengevoegd (zoals bij musea en bibliotheken). De onderlinge verbondenheid van archieven, duidt erop dat archiefbescheiden onderling afhankelijk zijn wat betreft hun betekenis en in hun capaciteit om als bewijs te dienen. Om die reden ligt er binnen de archieftheorie ook veel nadruk op de vitale link tussen functionele activiteit en document en is er ook veel aandacht voor de the structure of administrative documentation.28
De vijfde eigenschap van archieven is uniciteit. Binnen de structuur van archieven hebben alle archiefbescheiden een unieke plaats. De aanwezigheid van archiefbescheiden op een specifieke of unieke plaats maakt de relatie zichtbaar met de activiteiten van waaruit ze vervaardigd zijn.
Eveneens maakt ze de relatie zichtbaar met de andere archiefbescheiden die tot stand zijn gekomen gedurende het uitvoeren van de activiteiten of processen.
15
3. Hergebruik
3.1. Hergebruik vanuit een archivistisch oogpunt
Hoewel het woord ‘hergebruik’ door de recentelijke regelgeving andere connotaties heeft gekregen, is hergebruik als fenomeen niet nieuw in de archivistiek. In zijn bekende artikel Een korte introductie in de archivistiek, begon Theo Thomassen een paragraaf over de functies van archief bijvoorbeeld (veelzeggend) met de zin: “Informatie wordt vastgelegd met het oog op mogelijk hergebruik op een ander moment en veelal ook op een andere plaats”.29 In hetzelfde jaar dat het artikel van Thomassen verscheen, stond er ook een verslag van Agnes Jonker van een bezoek aan de Archiefschool van de Amerikaanse archivaris en onderzoeker Charles M. Dollar in het Archievenblad. Dollars definitie van een archivaris valt wat betreft de thematiek van deze scriptie uiterst actueel te noemen:
Een archivaris is een specialist in documenten, van papier of elektronisch, die gevormd zijn als
nevenopbrengst van administratieve of zakelijke handelingen, en van het hergebruik (recycling) van de contextgebonden informatie die daarin ligt besloten.30
Opvallend aan deze definitie is niet alleen het directe verband tussen de archivaris en hergebruik, maar ook het verband tussen hergebruik en recycling. Het woord ‘hergebruik’ zou immers slechts kunnen wijzen op het opnieuw gebruiken van bestaande informatie met dezelfde of vergelijkbare doeleinden (zoals in het artikel van Thomassen), terwijl bij ‘recycling’ een duidelijkere nadruk ligt op de vorm van hergebruik waarbij er een bewerking (veelal een scheiding in ‘grondstoffen’)
plaatsheeft, waardoor de informatie terug in de kringloop komt. Deze nadruk die bijvoorbeeld zichtbaar is in de wijze waarop kranten over recycling schrijven, komt voort uit de wetenschappelijke domeinen op het vlak van afval, milieu en ecologie. Daar kent men het volgende onderscheid:
Hergebruik wordt dikwijls ten onrechte als term voor het begrip recycling gebruikt. De vakman bakent hiervoor echter een bepaald gebied af, namelijk: hergebruik is het opnieuw gebruiken van het materiaal en hiermee wordt in geen geval het verder bewerken bedoeld31
Een implicatie van de bewerking (in grondstoffen), is dat de informatie voor radicaal andere
doeleinden en in een wezenlijk andere context gebruikt kan worden. Zo kan een dergelijk hergebruik doeleinden hebben die rigoureus ingaan tegen en hoe dan ook los staan van de oorspronkelijke context.
Op basis van het bovenstaande, is het vanuit analytische overwegingen vruchtbaar om in het vervolg van deze scriptie onderscheid te maken tussen her-gebruik en recycling. Het eerste begrip duidt op het opnieuw gebruiken van informatie, terwijl het tweede begrip duidt op het recyclen op basis van grondstoffen (kleine betekenisvolle eenheden, zoals een archiefstuk of een gedeelte daarvan). Voor de verdere analyse is het verder zinvol om te erkennen dat het eerste begrip (her-gebruik) in twee varianten kan voorkomen. Bij één variant is de informatie als bewijs opnieuw bruikbaar voor de
29
Theo H.P.M. Thomassen. “Een korte introductie in de archivistiek”. In: SAP Jaarboek 1999: Naar een nieuw paradigma in de archivistiek. Redactie: P.J. Horsman; F.C.J. Ketelaar; T.H.P.M. Thomassen. 1999. ’s-Gravenhage: Stichting Archiefpublicaties, p. 12.
30
Agnes Jonker. “Twintig jaar is een eeuwigheid: Charles M. Dollar bezoekt de Archiefschool”. In: Archievenblad, 01-06-1999, p. 16-17.
16
archiefvormer. Dit stond bij Theodore Schellenberg bekend als de primary value van archiefstukken. Bij de andere variant gaat het om de historische of culturele functies voor anderen dan de
archiefvormer. Dit stond bij Schellenberg bekend als de secondary value van archiefstukken. Deze laatste waarde kon volgens Schellenberg weer bestaan uit evidential value en uit informational value.32 Het tweede begrip (recycling) kan verbonden worden met deze informationele waarde, maar niet met de bewijswaarde, omdat fragmenten buiten hun context worden hergebruikt. Daarmee is de bewijswaarde van de informatie aangetast. Terry Eastwood verwoordde dit als volgt:
[…] no single archival document can stand as sufficient memorial of the course of past activity; they are interdependent for their meaning and in their capacity to serve as evidence of the activity that generated them.33
Wanneer archiefstukken voor hun betekenis en in hun capaciteit om als bewijs te dienen afhankelijk van elkaar zijn (Luciana Duranti sprak in deze context van een archival bond), spreekt het voor zich dat fragmenten van archiefstukken überhaupt niet als bewijs kunnen dienen.
Volgens David Bearman onderscheiden archiveringssystemen zich van informatiesystemen doordat archiveringssystemen bewijs van transacties leveren. Hiermee doelt hij niet op commerciële transacties, maar op transacties die tot stand komen bij het uitvoeren van de taken. Over niet archivale informatiesystemen schrijft hij: “Non-record information systems […] store information in discrete chunks that can be recombined and reused without reference to their documentary context”.34 Tegen de achtergrond van deze kijk op archiveringssystemen, is het mogelijk om het hierboven geïntroduceerde begrip her-gebruik met archiveringssystemen te verbinden en recycling met informatiesystemen. Wanneer hergebruik in het vervolg van deze scriptie is bedoeld volgens een van de twee geïntroduceerde begripsbepalingen, dan zal voor het eerste begrip een koppelteken worden gebruikt (her-gebruik) en zal het tweede begrip worden aangeduid met recycling. Hergebruik in de vorm van recycling gaat als fenomeen in de archivistiek verder terug dan de genoemde artikelen uit 1999. Een studie van oude jaargangen van het Archievenblad en andere literatuur maakt duidelijk dat het thema met name in de audiovisuele hoek al vroeg op de agenda stond. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat er bij audiovisuele archieven altijd al een relatief sterke invloed vanuit de creatieve gebruikskant is geweest (bij radio-, film- en televisiemakers), waardoor er naast de documentaire of bewijswaarde juist ook veel aandacht was voor de (vrijere) informatiewaarde van het materiaal.35 De literatuur maakt duidelijk dat er met betrekking tot hergebruik in de vorm van recycling in de audiovisuele hoek onder meer veel aandacht was voor auteursrecht en het berekenen van tarieven.36 Zoals in het vervolg van deze scriptie aan bod komt, is (de beperking van de mogelijkheid tot) het berekenen van tarieven bij RPSI ook vandaag de dag een veelbesproken thema.
32
Reto Tschan. 2002. “A Comparison of Jenkinson and Schellenberg on Appraisal”. In: The American Archivist, Vol. 65 (Fall/Winter 2002): p. 180.
33
Terry Eastwood. 1994. “What is Archival Theory and Why is it Important?”. In: Archivaria, No. 37, Spring 1994, p. 128.
34 David Bearman. 1993. “Record-Keeping Systems”. In: Archivaria, No. 36, Fall 1993, p. 17. 35
Nederlandsch Archievenblad, 01-04-1988, p. 99.
36
Bijvoorbeeld: Frank van der Maden (eindredactie). 1993. Audiovisuele collecties: handleiding voor het beheer van bewegend beeld en geluid. Hilversum: Uitgeverij Verloren/Stichting Archiefpublicaties/Vereniging
17
3.2. Hergebruik van overheidsinformatie (RPSI)
Het is lastig te bepalen wat de exacte herkomst is van het fenomeen ‘hergebruik van
overheidsinformatie’ zoals we dat in Nederland kennen. Duidelijk is echter wel dat de herkomst van het fenomeen verbonden kan worden met de politiek en het beleid van de Europese Unie, dat op 17 november 2003 resulteerde en vaste vorm kreeg in Richtlijn 2003/98/EG inzake het hergebruik van overheidsinformatie.
In overweging 8 van de genoemde richtlijn kan een (ruwe) definitie van hergebruik van overheidsinformatie worden opgemerkt: “Openbare lichamen verzamelen, produceren,
vermenigvuldigen en verspreiden documenten om hun openbare taak te vervullen. Gebruik van deze documenten om andere redenen is hergebruik”.37 Zodoende kan gesteld worden dat er sprake is van hergebruik van overheidsinformatie wanneer documenten van openbare lichamen
(overheidsinformatie) secundaire doelen dienen (hergebruik).38 Zoals de richtlijn uit 2003 duidelijk maakt, kan het daarbij zowel om commerciële als om niet-commerciële doelen gaan. Daarnaast gaat het altijd om andere doelen dan de oorspronkelijke doelen binnen de publieke taak waarvoor de informatie is geproduceerd.
Hergebruik gaat eveneens niet om de uitwisseling van documenten tussen instellingen die belast zijn met een publieke taak vanuit het oogmerk van de vervulling van publieke taken.39 Het is dan ook opvallend dat het RPSI-rapport dat de Open State Foundation in opdracht van Archief 2020 uitvoerde het volgende stelde:
Een misverstand is dat hergebruikers alleen derde partijen zijn en dus geen overheden of
archiefinstellingen zelf kunnen zijn. Mits zij data gebruiken voor andere doeleinden dan waarvoor de data oorspronkelijk gemaakt is, zijn zij ook hergebruikers.40
Deze constatering is slechts gedeeltelijk correct. Overheden of archiefinstellingen kunnen weliswaar hergebruiker zijn, maar dit hangt niet samen met de vraag of zij data voor andere doeleinden gebruiken dan waarvoor de data oorspronkelijk zijn gemaakt. Waar het wél mee samenhangt, is de vraag of overheden gebruikmaken van de informatie buiten hun publieke taak.41 Een voorbeeld hiervan is het vercommercialiseren van data met als doel het terugverdienen van gemaakte kosten. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer ansichtkaarten, museumgidsjes of dvd’s worden uitgegeven. Het maakt hierbij overigens niet uit of het data betreft van een ander openbaar lichaam of data van de instelling zelf.42
37
Overweging 8 van de Richtlijn 2003/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2003.
38
Een document is volgens de genoemde richtlijn tweeledig: “a) eender welke inhoud, ongeacht het medium (op papier of opgeslagen in elektronische vorm of als geluids-, beeld- of audiovisuele opname), b) eender welk deel van een dergelijke inhoud” (Artikel 3, lid 3).
39
Art. 2, lid 4 Richtlijn 2003/98/EG.
40 Tom Kunzler. 2016. De toekomst van hergebruik van overheids- en collectiedata: open data, de hobby voorbij
(Eindrapport van Strategische Verkenning naar relatie vraagbehoefte, hergebruik en open data), uitgevoerd door Open State Foundation in opdracht van Archief 2020, p. 12-13.
41 Serge Gutwirth et al. 2016. Data protection on the move: Current Developments in ICT and Privacy/Data
Protection, P. 187.
42
Katleen Janssen. 2009. The EC Legal Framework for the Availability of Public Sector Spatial Data. An examination of the criteria for applying the directive on access to environmental information, the PSI directive and the INSPIRE directive. Leuven: Interdisciplinary Centre for Law and ICT, p. 249.
18
De bovengenoemde duiding van hergebruik van overheidsinformatie is ongewijzigd (doch juridisch stringenter) terug te vinden in de Wet hergebruik van overheidsinformatie (Who), zoals die op 18 juli 2015 in Nederland in werking is getreden. De Who vormt de implementatie van de Europese Richtlijn 2013/37/EU, die gericht is op een wijziging van de eerder genoemde richtlijn uit 2003. In paragraaf 3.4 wordt verder ingegaan op deze richtlijn en de juridische gevolgen ervan. Hierbij wordt met name stilgestaan bij de gevolgen voor het Nederlandse archiefwezen. Er zal nu eerst worden ingegaan op de motieven om RPSI te stimuleren.
3.3. Motieven voor het stimuleren van RPSI
Vanzelfsprekend liggen er bepaalde motieven ten grondslag aan het stimuleren van RPSI. De richtlijn uit 2013 geeft als eerste overweging dat het de kenniseconomie ten goede kan komen. Daarnaast kan RPSI volgens de richtlijn een belangrijke rol spelen bij het stimuleren van de ontwikkeling van nieuwe diensten gebaseerd op het combineren en inzetten van de PSI. Dit kan volgens de richtlijn op zijn beurt de economische groei weer stimuleren en het maatschappelijk engagement bevorderen (overweging 3). Tevens kan RPSI de werkgelegenheid stimuleren (overweging 15). Al deze zaken werden ook reeds genoemd in de richtlijn uit 2003.
Een bijkomend motief dat in de richtlijn uit 2013 waargenomen kan worden, is dat RPSI kan resulteren in het vergroten van transparantie en verantwoording en dat het tevens feedback van hergebruikers en eindgebruikers kan stimuleren. Openbare lichamen kunnen met die feedback de kwaliteit van hun informatie weer verbeteren, zo valt te lezen in overweging 4.
Hoewel het aspect van transparantie en verantwoording in de richtlijn expliciet terug te vinden is, verdient het toch enige toelichting. Het is immers belangrijk om te benadrukken dat de motieven voor het stimuleren van RPSI in de eerste plaats op economisch vlak gezocht moeten worden en niet op democratisch vlak. In 2009 stelde Katleen Janssen hierover vast:
Hence, re-use is any use for commercial or non-commercial purposes outside of the public task. It can be stated that this use relates to a more economic purpose, as the user intends to gain a benefit from using the data, which is different from the democratic purpose of checking up on the government and public participation.43
In een analyse in het Archievenblad gaf Tjeerd Schiphof een vergelijkbare kijk op de richtlijn uit 2013. Zo constateerde hij dat de toelichting bij de nieuwe richtlijn aangeeft dat hergebruik van cultureel materiaal bij zal dragen aan de economische groei en het scheppen van werkgelegenheid, waarbij Schiphof vaststelde dat de grondslag de bevordering van de interne markt is, die harmonisering binnen Europa noodzakelijk maakt.44 De memorie van toelichting (MvT) bij de Who onderstreept ook het economische aspect en plaatste de Who daarbij lijnrecht tegenover de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Aan de Wob ligt volgens de MvT de bevordering van het democratisch proces en de controle op de legitimiteit van het overheidshandelen ten grondslag: “De regels voor hergebruik zijn dan ook gestoeld op hele andere uitgangspunten dan de klassieke Wob en zijn van economische of
43
Idem, p. 63.
19
mededingingsrechtelijke aard”.45 In de context hiervan is het dan ook opvallend dat tijdens het onderzoek veelvuldig naar voren kwam dat zelfs bij de best ingevoerde betrokkenen uit het veld transparantie of een vergelijkbaar aspect veelal als eerste motief of doel van hergebruik genoemd werd.46 Het is dan ook gepast om aan de hand van Katleen Jansen te benadrukken dat de
hergebruiker een zeker voordeel of profijt verwacht bij gebruikmaking van de data, hetgeen niet primair te maken heeft met het bevorderen van transparantie of controle op de legitimiteit van het overheidshandelen. Dit neemt niet weg dat een dergelijk aspect in potentie wel een neveneffect van hergebruik kan zijn, maar hergebruik van informatie kan evenzogoed resulteren in een ondoorzichtig of volledig incorrect beeld van het overheidshandelen. Hergebruikte informatie zegt immers primair iets over de (wijze waarop de informatie is aangewend door de) hergebruiker en niet over de overheid.
3.4. Wettelijke gevolgen van de gewijzigde Europese regelgeving
Wijzigingsrichtlijn 2013/37/EU is in Nederland in nationale wetgeving omgezet door instelling van de reeds genoemde Wet hergebruik van overheidsinformatie (Who). Hierbij is de keuze gemaakt om de nieuwe wet niet in zijn geheel van toepassing te verklaren op archieven. Dit is juridisch verankerd in artikel 2b lid 2 van de Archiefwet 1995 (Aw). De motivatie hierbij was dat de Aw met betrekking tot archieven al voor het grootste deel voldeed aan de verplichtingen rond hergebruik.47 Dit alles heeft erin geresulteerd dat de verplichtingen met betrekking tot hergebruik in de Aw zelf zijn geregeld, waarbij op basis van de Aw enkele bepalingen uit de Who van toepassing zijn verklaard. Aangezien het aantal wijzigingen dat is ingegeven door de wijzigingsrichtlijn beperkt is, zal hieronder per artikel kort op de wijzigingen worden ingegaan. In een notendop kan gesteld worden dat de juridische gevolgen van de richtlijn, door het van toepassing verklaren van drie Who-artikelen in de Aw, betrekking hebben op:
1. De vorm waarin archiefbewaarplaatsen (her)gebruik faciliteren (Who, artikel 5); 2. De voorwaarden waaronder dat gebeurt (Who, artikel 6);
3. De tarieven die daarbij gehanteerd kunnen worden (Who, artikel 9).
De Aw heeft als gevolg van de wijzigingsrichtlijn een nieuw artikel 2b over hergebruik gekregen. De kern daarvan luidt dat onder gebruik in de zin van artikelen 14 en 17 van de Aw ook hergebruik in de zin van Richtlijn 2003/98/EG verstaan is.48 Dit hergebruik in de genoemde richtlijn komt neer op het gebruik van documenten die in het bezit zijn van openbare lichamen voor andere commerciële of niet-commerciële doeleinden dan het oorspronkelijke doel binnen de publieke taak waarvoor de documenten zijn geproduceerd.49 Zoals reeds opgemerkt, stelt het tweede lid van artikel 2b dat de Who niet als geheel van toepassing is op archieven.
45 Kamerstuk Tweede Kamer 2014-2015. Regels over het hergebruik van overheidsinformatie (Wet hergebruik
overheidsinformatie), memorie van toelichting, 34 123, nr. 3, p. 3.
46
Bijvoorbeeld in het artikel: Tine van Nierop. “Wet hergebruik van overheidsinformatie: nieuwe impuls voor archiefsector”. In: IP Vakblad voor Informatieprofessionals 02/2016, p. 25.
47
Kamerstuk Tweede Kamer 2014-2015. Regels over het hergebruik van overheidsinformatie (Wet hergebruik overheidsinformatie), memorie van toelichting, 34 123, nr. 3, p. 27.
48
Archiefwet 1995, art. 2b lid 2.
20
Het eerste artikel waarnaar artikel 2b Aw verwijst, namelijk artikel 14 Aw (openbaarheid), bepaalt dat archiefbescheiden in een archiefbewaarplaats openbaar zijn onder voorbehoud van enkele beperkingen en dat een ieder (met inachtneming van die beperkingen) bevoegd is die
archiefbescheiden kosteloos te raadplegen en daarvan of daaruit afbeeldingen, afschriften, uittreksels en bewerking te maken of op zijn kosten te doen maken.50 Zoals Tjeerd Schiphof in een artikel in het Archievenblad opmerkte, is dit artikel in letterlijke zin niet gewijzigd, maar heeft het op basis van het nieuwe artikel 2b wel een ruimere interpretatie gekregen.51
In tegenstelling tot artikel 14 Aw, is artikel 17 van de Aw (beschikbaarstelling) wél in letterlijke zin gewijzigd. Het betreft een wijziging in het eerste lid. De tekst hiervan luidt (wijziging is gecursiveerd):
De beheerder van een archiefbewaarplaats stelt de daar berustende archiefbescheiden aan de verzoeker ter raadpleging of gebruik beschikbaar met inachtneming van de aan de openbaarheid gestelde beperkingen en overeenkomstig de artikelen 5 en 6 van de Wet hergebruik
overheidsinformatie.52
Hiermee zijn de artikelen 5 (“Beschikbare formaten”) en 6 (“Voorwaarden”) van de Who van toepassing verklaard voor de beschikbaarstelling bij archiefbewaarplaatsen. Artikel 5 lid 1 bepaalt daarbij dat de voor hergebruik beschikbare informatie verstrekt wordt zoals de informatie bij de met een publieke taak belaste instelling aanwezig is en voor zover mogelijk langs elektronische weg, in een open en machinaal leesbaar formaat, samen met de metadata. De facto kan dit beschouwd worden als een verplichting om de informatie (voor zover mogelijk) als open data beschikbaar te stellen. Lid 2 van artikel 5 voegt hieraan nog toe dat instellingen niet verplicht zijn om enkel met het oog op hergebruik de vervaardiging van documenten voort te zetten en deze documenten op te blijven slaan. Vast staat echter wel dat je met een beroep op de Who aan een overheidsinstantie het verzoek kan doen “om de reeds openbare informatie van deze instantie als Open Data beschikbaar te krijgen”.53
Lid 1 van artikel 6 van de Who (“Voorwaarden”) houdt een discriminatieverbod in, namelijk dat burgers bij hergebruik in gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld.54 Lid 2 van artikel 6 bepaalt voorts dat archiefinstellingen aan de toestemming tot hergebruik geen voorwaarden mogen verbinden “die de mogelijkheden tot hergebruik nodeloos beperken” - alsook mededinging.55 De MvT bij de Who noemt hierbij een aantal gebruiksvoorwaarden die in ieder geval niet als wenselijk
worden beschouwd. Het gaat daarbij om: een beperking van de hoeveelheid bevragingen die kan worden gedaan, de schaal waarop hergebruik mag plaatsvinden, de tijd die hergebruikers hebben om documenten te gebruiken, het beperken van het gebruik tot alleen eigen gebruik en als laatste het beperken van het gebruik door registratie van de hergebruiker.56 De MvT noemt ook voorbeelden van voorwaarden die wel te rechtvaardigen zijn. De eerste is de verplichting van bronvermelding, hoewel dit eerder uitzondering dan regel zou moeten zijn. Over deze voorwaarde valt te lezen:
50 Archiefwet 1995, art. 14. 51
Tjeerd Schiphof. 2015. “Hergebruik van overheidsinformatie”. In: Archievenblad, jaargang 119, nr. 6, p. 28.
52
Archiefwet 1995, art. 17 lid 1.
53https://data.overheid.nl/faq-12-vragen (laatst bezocht: 15-04-2017). 54
Tjeerd Schiphof. 2015. “Hergebruik van overheidsinformatie”. In: Archievenblad, jaargang 119, nr. 6, p. 30.
55
Wet hergebruik van overheidsinformatie, art. 6 lid 2.
56
Kamerstuk Tweede Kamer 2014-2015. Regels over het hergebruik van overheidsinformatie (Wet hergebruik overheidsinformatie), memorie van toelichting, 34 123, nr. 3, p. 15.
21
Voor het stellen van de voorwaarde van bronvermelding geldt dat dit voor sommige organisaties als wenselijk wordt beschouwd, zodat een ieder kan nagaan waar de informatie vandaan komt die aan het ontwikkelde product ten grondslag ligt. Andere organisaties zien juist af van bronvermelding om niet met willekeurige eindproducten van hergebruik geassocieerd te worden.57
Vanuit het polyforme archiefbegrip en de archieffuncties die in hoofdstuk 2 besproken zijn, lijkt bronvermelding voor archiefinstellingen in veel gevallen eerder wenselijk dan onwenselijk vanuit de gedachte met een willekeurig eindproduct te worden geassocieerd. Zoals in hoofdstuk 2 betoogd is, is de bewijswaarde voor archieven immers van cruciale betekenis. Zonder bron(vermelding) kan informatie die functie nooit (goed) vervullen. Zo lang archiefinstellingen dan ook een betrouwbare en cruciale rol willen vervullen ten aanzien van de bewijsfunctie, zullen ze dan ook juist zoveel mogelijk als bron genoemd moeten worden. Geassocieerd worden met een willekeurig eindproduct kan immers ook zonder verplichte bronvermelding en is nog altijd publiciteit zo lang archieven zelf niet willekeurig van aard worden en archiefinstellingen daarmee reputatieschade lijden.58 Een tweede voorwaarde die volgens de MvT bij de Who in bepaalde gevallen te rechtvaardigen is, is dat hergebruik alleen is toegestaan voor niet-commercieel gebruik.
Aangezien het begrip open data in de context van RPSI veel voorkomt, is het zinnig om hier kort op in te gaan. Hoewel er internationaal ook andere duidingen bestaan, wordt open data binnen de
Nederlandse overheid opgevat als data die toegankelijk en herbruikbaar zijn.59 De toegankelijkheid impliceert daarbij dat de data verzameld zijn voor een publieke taak, dat de data openbaar zijn en tevens dat ze op internet beschikbaar worden gesteld zonder verdere drempels (zoals registratie). De herbruikbaarheid impliceert daarnaast het recht dat data vrij te benutten, kopiëren, bewerken en combineren zijn. Volgens de hier gebruikte definitie van de Algemene Rekenkamer, is een vereiste daarbij dat er geen rechten op de data rusten en dat ze machine- of computerleesbaar worden aangeboden. De Creative Commons licenties die in de volgende paragraaf besproken zullen worden, zijn in lijn met ‘open data’, wanneer het de volgende licenties betreft: CC-0, CC-BY en CC-BY-SA.60 Met betrekking tot de Who dient hier ook nog te worden ingegaan op een kritische kanttekening die er vanuit juridische hoek werd geplaatst bij de wetgeving. In het Nederlands Juristenblad van oktober 2015 schreef jurist Bart van der Sloot namelijk een artikel met de titel Van openbaarheid naar
hergebruik van overheidsinformatie: Of een vaarwel aan het sociaal contract.61 In dit artikel bepleitte hij dat de overheid met de Who gegevens over burgers aan derden geeft zonder te weten waarvoor deze worden gebruikt. Deze handelswijze zou volgens Van der Sloot het sociaal contract tussen overheid en burger onder druk zetten:
De burger staat zijn gegevens af aan de overheid en de overheid gebruikt deze gegevens om publieke taken en diensten te verrichten. Dit is een sociaal contract tussen de burger en de overheid. […] Door
57
Kamerstuk Tweede Kamer 2014-2015. Regels over het hergebruik van overheidsinformatie (Wet hergebruik overheidsinformatie), memorie van toelichting, 34 123, nr. 3, p. 15.
58
Zie voor het belang van vertrouwen en herkomst bij digitale archieven: Geoffrey Yeo. “Trust and context in cyberspace”. In: Archives & Records, 2013. Vol. 34, No. 2, 214-234.
59 Algemene Rekenkamer, Trendrapport Open Data 2015 (vastgesteld 30 maart 2015, aangeboden aan de
Tweede Kamer 31 maart 2015), p. 6.
60
https://data.overheid.nl/licenties-voor-hergebruik (laatst bezocht: 26-03-2017).
61
Bart van der Sloot. “Van openbaarheid naar hergebruik van overheidsinformatie: Of een vaarwel aan het sociaal contract”. In: Nederlands Juristenblad, 2015, Vol. 90 (36), p. 2537-2543.
22
de Wet hergebruik overheidsinformatie ontstaat er echter een situatie waarin de overheid in feite als waterdrager van het bedrijfsleven fungeert.62
Van der Sloot merkt hierbij ook op dat het onzeker is of de eventuele maatschappelijke winst die te putten zou moeten zijn uit overheidsinformatie wel in Europa laat staan in Nederland zal blijven. Hij suggereert dat de winst wel eens eerder naar Amerikaanse bedrijven zou kunnen vloeien. Van der Sloot wijst er in zijn artikel ook op dat het draagvlak van publieke instituten als gevolg van de Who wel eens zou kunnen afbrokkelen. Als voorbeeld gebruikt hij daarbij het archiefwezen. Zo stelt hij dat burgers minder snel zullen instemmen met opname van hun gegevens in archieven of zelfs zullen verzoeken om hun gegevens te verwijderen als zij weten dat hun gegevens door bedrijven voor economische exploitatie kunnen worden gebruikt. Volgens Van der Sloot is deze vrees niet illusoir, gezien het gegeven dat het Hof van Justitie het recht om vergeten te worden heeft omarmd – een recht waar archiefinstellingen fel tegen zijn.63
In het kader van het onderzoek is aan Van der Sloot de vraag gesteld of archiefinstellingen momenteel mogelijk voorbarig te werk gaan door de hergebruik-regelgeving te implementeren, terwijl allerlei aspecten uit de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG)64, die vanaf mei 2018 zal moeten worden geïmplementeerd, de hergebruik principes wel eens zouden kunnen problematiseren.65 In zijn lezing besprak Van der Sloot immers een aantal (voor hergebruik)
conflicterende principes uit de AVG die binnenkort van toepassing zal zijn. Zijn reactie hierop was dat een groot aantal aspecten op dit moment ook in bestaande wet- en regelgeving reeds geregeld is, maar dat er inmiddels wel meer aandacht voor gegevensbescherming valt waar te nemen vanuit de Europese Unie. Hij sprak zodoende de verwachting uit dat er in het verlengde van de AVG nog wel een tegenbeweging te verwachten valt in de richting van gegevensbescherming.
Doordat de effecten van hergebruik in de EU-richtlijn (2013/37/EU) op thema’s als privacy en gegevensbescherming (mede door de nieuwe verordening op dit vlak) een zelfstandig onderwerp voor een scriptie zou kunnen vormen, is ervoor gekozen om dit thema in deze scriptie niet verder uit te diepen. Dit neemt niet weg dat het absoluut een relevant thema is voor archieven en
archieffuncties. Voor een goede introductie in de zeer complexe problematiek op dit vlak kan
verwezen worden naar het bovengenoemde artikel van Van der Sloot in het Nederlands Juristenblad.
3.5. Creative Commons licenties
Om in het volgende hoofdstuk de effecten van de gewijzigde regelgeving te kunnen bespreken, is het van belang om hier kort op Creative Commons (CC) licenties in te gaan. Deze licenties met de
bijbehorende licentievoorwaarden worden momenteel door archiefinstellingen veelvuldig gebruikt. Op de website van Creative Commons Nederland valt over de licenties te lezen:
62
Idem, p. 2543.
63 Ibidem.
64
Zie voor meer informatie over de AVG: J.P. de Jong. “De Algemene verordening gegevensbescherming: De rechtsopvolger van de Wbp”. In: Regelmaat, 2/2015, Vol. 30(1), pp. 6-18.
65
Door de auteur gestelde vraag bij de keynote lezing die Bart van der Sloot hield op 19-05-2017 bij het AVA_NET Symposium bij het Nederlands Instituut voor Beeld en Geluid te Hilversum.
23
De licenties stellen makers in staat om materiaal dat wordt beschermd door het auteursrecht en aanverwante rechten voor bepaalde vormen van hergebruik vrij te geven, zonder dat de bescherming die het auteursrecht hen biedt, wordt opgegeven.66
Het voert te ver om in deze scriptie de verschillende varianten van de licenties en de juridische betekenis ervan al te uitvoerig te bespreken. Om die reden is ervoor gekozen om de licenties te bespreken aan de hand van onderstaande figuur. Deze figuur geeft namelijk een goed beeld van de verschillende varianten licenties die Creative Commons kent. De bovenste licentie in de figuur (CC0) is daarbij het meest open of vrij van beperkingen en de onderste is het minst open (CC-BY-NC-ND). Naast onderstaande licenties bestaat er bovendien nog een Public Domain Mark (PDM). Waar CC0 is ontwikkeld om een werk vrij te geven dat nog auteursrechtelijk beschermd is, maakt PDM duidelijk dat een werk reeds in het publieke domein valt. Het element BY bepaalt voorts dat naamsvermelding verplicht is. SA (“Share Alike”) stelt dat een afgeleid werk onder dezelfde voorwaarden verspreid dient te worden en ND (“No Derivatives”) maakt duidelijk dat een werk alleen in zijn geheel verspreid mag worden (en er dus geen nieuw werk van gemaakt mag worden). Het laatste element is NC (“Non Commercial”). Dit maakt duidelijk dat het werk niet voor commerciële doeleinden gebruikt mag worden.67
Figuur 1 (afkomstig uit: Open Data Reader 2016 Kennisland, Nederlands Instituut voor Beeld en Geluid)
66
https://creativecommons.nl/wie-zijn-we/ (laatst bezocht: 03-05-2017).
