Ernstig disfunctionerende artsen; is
het tuchtrecht hier tegen bestemd?
Een masterscriptie over ernstige privégedragingenen
een beroepsverbod in het tuchtrecht voor de gezondheidszorg Mei 2015 L.M.E de Knijff
Master Gezondheidsrecht Studentnummer 10310142
2
INHOUDSOPGAVE
Inleiding 4 1. Het tuchtrecht 6 1.1 Inleiding 61.2 Kenmerken van het tuchtrecht 6
1.3 Procedure 7
1.3.1 Klachtgerechtigden 7
1.3.2 Verloop van de procedure 9
1.3.3 De tuchtnormen 10
1.4 Maatregelen 12
1.4.1 Waarschuwing en berisping 12
1.4.2 Geldboete 12
1.4.3 Gedeeltelijke ontzegging 13 1.4.4 Schorsing en doorhaling 13 1.4.5 Ontzegging van het recht op wederinschrijving 14 1.4.6 Herstel van rechten 15 1.4.7 Werking van de maatregelen 15
1.5. Tussenconclusie 16
2. De aanleiding voor de aangekondigde wijzigingen 17
2.1. Inleiding 17
2.2. De aanleiding voor de herziening van de tweede tuchtnorm 17 2.2.1 Privégedragingen onder de werkingssfeer van het tuchtrecht? 17 2.2.2 Opmerkelijke jurisprudentie over privégedrag 19 2.3. De aanleiding voor het in te voeren beroepsverbod 22
2.3.1 Geruchtmakende zaken 22
2.3.2 De maatregel van doorhaling uit het BIG-‐register is te beperkt 23
2.4 Tussenconclusie 24
3. De aangekondigde maatregelen 26
3.1 Inleiding 26
3.2 Herziening van de tweede tuchtnorm 26 3.2.1 De voorgestelde aanpassing 26
3.2.2 Kritiek 27
3 3.3 Een beroepsverbod in het tuchtrecht 30 3.3.1 De voorgestelde aanpassing 30
3.3.2 Kritiek 31
3.3.3 Eigen evaluatie 31
3.4 Tussenconclusie 34
4. Rechtsvergelijkende studie met het Zweedse tuchtrecht 35
4.1 Inleiding 35
4.2 Kenmerken van het Zweedse tuchtrecht 36 4.2.1 Registratie van beroepen in de Zweedse gezondheidszorg 36 4.2.2 Het Zweedse medisch tuchtcollege 37 4.3 Procedure van het Zweedse tuchtrecht 37
4.3.1 Klachtgerechtigden 37
4.3.2 Verloop van de procedure 38 4.4 Toetsingsnormen en sancties 38
4.4.1 Algemene opmerkingen 38
4.4.2 Beperking van bevoegdheden 39
4.4.3 Proeftijd 40
4.4.4 Intrekking van de licentie 42
4.4.5 Herziening 46
4.5 Verschillen toetsingsnormen en sancties t.o.v. Nederland 46
4.6 Tussenconclusie 47
5. Conclusie en aanbevelingen 48
5.1 Inleiding 48 5.2 Conclusie 48 5.3 Aanbevelingen 50 Literatuurlijst 51
4
Inleiding
15 jaar gevangenisstraf, dat kreeg de man die zijn ex-‐vrouw in brand heeft laten
steken.1 Welk beroep deze man uitoefent hoeft in principe niet van belang te zijn, maar in het onderhavige geval was het een arts. Gezien de ernst van het voorval is het de vraag of het wenselijk is dat deze arts na voorgenoemd incident nog met patiënten werkt. De veiligheid van zijn patiënten zou mogelijk in het gedrang kunnen komen. Een tuchtrechtzaak aanspannen zou een logische stap zijn. Maar is het tuchtrecht wel van toepassing? Om een arts tuchtrechtelijk aan te kunnen spreken moet sprake zijn van één van de twee tuchtnormen. Omdat het hier niet ging over een gedraging jegens een patiënt/diens naasten zou de tweede tuchtnorm uitkomst kunnen bieden. De tweede tuchtnorm ziet op handelen of nalaten van de beroepsbeoefenaar in die hoedanigheid, dat in strijd is met het belang van een goede uitoefening van individuele
gezondheidszorg. Als deze norm strikt wordt uitgelegd, zou de conclusie moeten zijn dat het tuchtrecht niet van toepassing is op gedragingen in de privésfeer. Dergelijke gedragingen zijn immers niet verricht ‘in de hoedanigheid van arts’. Toen de zaak voor het Centraal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg (CTG) kwam werd echter voor een ruimere uitleg gekozen. Het CTG oordeelde dat de arts in het onderhavige geval wel tuchtrechtelijk verantwoordelijk is, omdat door het voorval het vertrouwen in zijn handelen ‘in de hoedanigheid van arts’ wezenlijk is aangetast.2
De Minister van VWS is het eens met ‘de ruime’ interpretatie.3 Het tuchtrecht zou volgens haar ook van toepassing moeten zijn op bepaalde (ernstige) gedragingen van BIG-‐geregistreerden die zij niet in de hoedanigheid van hun beroep verrichten. Daarbij denkt de Minister van VWS onder meer aan ernstige zedendelicten.
Een andere vraag die zich naar aanleiding van een situatie als hiervoor geschetst
voordoet, is of een beroepsbeoefenaar met een dergelijk crimineel verleden überhaupt nog in de zorg werkzaam moet kunnen zijn. Op het moment is de zwaarste sanctie in
1 Hof ‘s-‐Gravenhage 8 april 2005, ECLI:NL:GHSGR:2005:AT3414. 2 CTG 12 februari 2015, ECLI:NL:TGZCTG:2015:56.
3 Zie: Kamerstukken II 2014/15, 29282, 211, p. 23. waarin zij aankondigt dat de tweede
5 het tuchtrecht die van doorhaling van de inschrijving in het BIG-‐register, maar deze zou wel eens te beperkt kunnen zijn. Zo kan een beroepsbeoefenaar door middel van de ‘opdracht-‐constructie’ nog steeds in de zorg werken. Bovendien kan hij nog overige, niet wettelijk gereguleerde beroepen in de zorg uitoefenen. Dit moet anders, aldus de Minister van VWS. Er zou wat haar betreft een definitief beroepsverbod in het
tuchtrecht moeten komen om zo de mazen in de wet te dichten.
Het lijken op het eerste aanzicht positieve voornemens, maar zijn deze maatregelen wel geschikt om het tuchtrecht te verbeteren? Is het wenselijk om privégedragingen van beroepsbeoefenaren tuchtrechtelijk verwijtbaar te maken? Ooit is juist de keuze gemaakt om het niet te doen. Bovendien bestaat bevat het strafrecht al een
beroepsverbod, dus is het noodzakelijk om een dergelijk verbod in het tuchtrecht te introduceren? Al deze vragen hebben geleid tot de volgende onderzoeksvraag:
Zijn de voorgenomen herziening van de tweede tuchtnorm en invoering van een
beroepsverbod geschikt om de werking van het tuchtrecht te verbeteren en zo nee, hoe kan het beter?
Teneinde de onderzoeksvraag te beantwoorden, wordt in hoofdstuk 1 beschreven hoe het tuchtrecht werkt. Het doel van het tuchtrecht wordt besproken, evenals de
procedure en de maatregelen die het tuchtcollege kan nemen. In hoofdstuk 2 worden de knelpunten besproken die aanleiding geven tot het invoeren van een
beroepsverbod en herziening van de tuchtnormen door de Minister van VWS. Hoofdstuk 3 gaat over de maatregelen die de Minister van VWS heeft aangekondigd. Allereerst wordt de uitbreiding van de tweede tuchtnorm besproken. Vervolgens komt het beroepsverbod aan bod. Duidelijk wordt wat de voorgestelde maatregelen
inhouden en of deze geschikt zijn om de werking van het tuchtrecht te verbeteren. In hoofdstuk 4 wordt een rechtsvergelijking met het Zweedse tuchtrecht gemaakt. Daarbij wordt ingegaan op de kenmerken van het Zweedse tuchtrecht, de procedure, de toetsingsnormen en de maatregelen die genomen kunnen worden. Vervolgens wordt in hoofdstuk 5 een conclusie gegeven met aanbevelingen.
6
Hoofdstuk 1.
Het tuchtrecht
1.1 Inleiding
Voordat kan worden ingegaan op de aangekondigde maatregelen van de Minister van VWS, wordt besproken hoe het tuchtrecht werkt. Eerst worden de kenmerken van het tuchtrecht beschreven (par.1.2). Vervolgens wordt uitgelegd waaruit de procedure in het tuchtrecht bestaat (par. 1.3) en welke de maatregelen het tuchtcollege kan nemen (par. 1.4). Tot slot volgt een korte tussenconclusie (par. 1.5).
1.2 Kenmerken van het tuchtrecht
Het tuchtrecht biedt een rechtsmiddel tegen BIG-‐geregistreerde zorgverleners. Het BIG-‐register is een door de overheid beheerd register met wettelijk beschermde
beroepstitels in de zorg.4 Het register ziet op de beroepen uit artikel 3 lid 1 Wet BIG. Dit zijn de arts, tandarts, apotheker, gezondheidspsycholoog, psychotherapeut,
fysiotherapeut, verloskundige en verpleegkundige. Sinds 1 januari 2012 behoren de physician assistant en de verpleegkundig specialist ook tot de beschermde titels.5 Per 1 januari 2014 is daar nog de klinisch technoloog aan toegevoegd.6 Dit volgt uit artikel 36a Wet BIG. Hier is de mogelijkheid opgenomen om voor een periode van maximaal vijf jaar, een bepaalde categorie van beroepsbeoefenaren zelfstandig bevoegd te verklaren tot het verrichten van bepaalde bij AMvB aangewezen handelingen.
Inschrijving in het register betekent dat de zorgverleners de wettelijke titel mogen voeren, maar ook dat zij zijn onderworpen aan het tuchtrecht.7 Met betrekking tot de art. 36a Wet BIG beroepen geldt dat daar alleen maatregelen kunnen worden opgelegd die niet de registratie betreffen (geen beroepsbeperkende maatregelen). Dat volgt uit artikel 36a lid 5 Wet BIG.
4 Leenen e.a. 2014, p. 605.
5 Besluit van 21 december 2011, Stb. 2011, 658 en 659. 6 Besluit van 17 oktober 2013, Stb. 2013, 443.
7 Het tuchtrecht heeft als doel het bewaken en bevorderen van de kwaliteit van de
beroepsuitoefening.8 Daarnaast beschermt het tuchtrecht burgers tegen ondeskundig en onzorgvuldig handelen.9 Door BIG-‐geregistreerden te toetsen aan de
beroepsnormen en bij schending van die normen maatregelen op te leggen, wordt goede en veilige zorg bewerkstelligd.10 Dit maakt de functie van het tuchtrecht tweeledig. De lerende functie houdt in dat het tuchtrecht de normen van de
beroepsgroep aanscherpt en verduidelijkt door middel van rechtspraak. De repressieve functie betekent dat disfunctionerende beroepsbeoefenaren gecorrigeerd worden door middel van maatregelen.11
Een ander belangrijk kenmerk van het tuchtrecht is dat het zich richt op het algemeen belang en niet op het individueel belang van de klager. Wanneer een
beroepsbeoefenaar voor het tuchtcollege moet verschijnen dient hij zich
verantwoorden aan het tuchtcollege, en niet aan de klager. Toch hebben klagers een grote rol in het tuchtrecht, gezien het feit dat beroepsbeoefenaren alleen berecht kunnen worden als over hun gedrag een klacht wordt ingediend.12
1.3 Procedure
1.3.1 klachtgerechtigden
Het tuchtrecht biedt klagers de mogelijkheid om gedragingen van beroepsbeoefenaren te toetsen aan de geldende beroepsnormen. Een procedure bij het tuchtcollege begint dan ook met het indienen van een schriftelijke klacht. De klacht moet binnen tien jaar, dat houdt in vanaf het moment van het gewraakte handelen of nalaten, worden ingediend.13
Degene die een klacht wil indienen moet rechtstreeks belanghebbende zijn volgens artikel 65 lid 1 sub a Wet BIG. In de meeste gevallen is het de patiënt van de betrokken
8 Leenen e.a. 2014, p. 606.
9 Commissiebrief inzake reactie m.b.t. doel medisch tuchtrecht 4 november 2014, p. 1. 10 Kamerstukken II 2014/15, 29282, 211, p.8.
11 Sijmons e.a. 2013, p. 148. 12 Leenen e.a. 2014, p. 606. 13 Leenen e.a. 2014, p. 607.
8 beroepsbeoefenaar, maar ook een familielid, kind, ouder (wettelijk
vertegenwoordiger), partner of andere naaste betrekking van de patiënt kan rechtstreeks belanghebbende zijn.14
In sommige gevallen kan voorts een nabestaande een tuchtklacht indienen. Het klachtrecht wordt in dat geval afgeleid uit de veronderstelde wil van de overleden patiënt. Uit jurisprudentie is gebleken dat onder andere een echtgenoot dat klachtrecht heeft.15
Ook een zorgverlener zelf kan in bepaalde gevallen als rechtstreeks belanghebbende worden aangemerkt. Een voorbeeld is wanneer de zorgverlener van mening is dat door onzorgvuldig handelen van een collega, het resultaat van zijn eigen werk in gevaar is gekomen.16
Toch is de vraag wie ‘rechtstreeks belanghebbende is, nog niet altijd even duidelijk. Zo werd een plastisch chirurg die klaagde over het niet voldoen aan de kwaliteitscriteria van het medisch rapport dat een medisch adviseur had opgesteld over hun patiënte ontvankelijk geacht, maar een geestelijk verzorgster die een huisarts verweet dat zij door zijn nalatigheid de stervensbegeleiding niet goed kon uitvoeren niet-‐ontvankelijk geacht.17
Naast de rechtstreeks belanghebbenden bestaan er nog andere partijen die een tuchtklacht kunnen indienen. Deze partijen zijn te vinden in artikel 65 sub b tot en met d Wet BIG. Mogelijke klagers zijn de Inspectie voor de Gezondheidszorg, de
zorginstelling waar de zorgverlener werkt18, de ziektekostenverzekeraar waarbij de zorgverlener staat ingeschreven en een zorgverlener in zijn hoedanigheid als
opdrachtgever.19 De Inspectie voor de Gezondheidszorg kan verzoeken om een zaak
14 Engberts & Kalkman–Bogerd 2009, p. 203. 15 CTG 29 mei 2012, ECLI:NL:TGZCTG:2012:YG2093. 16 Kamerstukken II 1985/86, 19522, 3, p. 126.
17 CTG 18 augustus 2013, ECLI:NL:TGZCTG:2013:52, RTG Groningen en 22 mei 2000, TvGR 2001,
7. Zie voor nog meer voorbeelden over tuchtklachten over collega’s o.a. : CTG 17 januari 2012,
MC 2012, 14, p. 824-‐826, CTG 17 september 2009, TvGR 2010/4, p. 56 -‐62, RTG Amsterdam 23
januari 2007, Stcrt. 2007, 51, p. 11, RTG Amsterdam 4 maart 1997, Stcrt. 1997, 67 en CTG 12 augustus 2004, Stcrt 2004, 157, p. 22.
18 Zie bijvoorbeeld: CTG 1 september 2009, Stcrt 2009, 15327.
19 Hier hoeft niet noodzakelijk sprake te zijn van een hiërarchisch werkverband. Zie
9 met spoed te behandelen.20 Onder omstandigheden kan ook een organisatie met als doel bevordering van het belang van de individuele gezondheidszorg (of een onderdeel daarvan) een tuchtklacht indienen. Te denken valt hierbij aan een patiëntenorganisatie of beroepsorganisatie.21
1.3.2 Verloop van procedure
Het klaagschrift wordt in eerste aanleg ingediend bij het Regionaal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg (RTG) en moet voldoen aan de eisen uit artikel 4 Tuchtrechtbesluit BIG en artikel 65 lid 2 Wet BIG. Het klaagschrift moet worden ingediend bij het RTG van het ambtsgebied waarin de aangeklaagde zorgverlener zijn woonplaats heeft.22 Er bestaan vijf RTG’s met elk eigen ambtsgebied. In de RTG’s zitten twee juristen en drie beroepsgenoten.
Nadat de klacht bij het juiste college is ingediend, ontvangt de verweerder een afschrift daarvan.23 Vervolgens volgt een vooronderzoek dat zowel uit een mondeling als een schriftelijk gedeelte bestaat. In het schriftelijke gedeelte krijgen partijen de
mogelijkheid om hun standpunten op papier verder toe te lichten. De partijen wordt daarnaast de mogelijkheid geboden om mondeling te worden gehoord.24 Ook bestaat de mogelijkheid dat een minnelijke schikking wordt bereikt.25 Behoort een minnelijke regeling niet tot de mogelijkheden, dan gaat de klacht verder naar de raadkamer. De raadkamer kan besluiten dat de klacht niet-‐ontvankelijk, kennelijk ongegrond is of dat de klacht zich leent voor verdere behandeling. 26 In het laatste geval vindt een zitting plaats. Aan het eind van het onderzoek ter terechtzitting volgt een beslissing van het tuchtcollege. Deze eindbeslissingen staan in artikel 66 lid 4 en 5 Wet BIG. De klager is niet-‐ontvankelijk, de klacht wordt afgewezen of het RTG besluit om een maatregel op
20 Zie voor een voorbeeld van een spoedbehandeling: RTG Den Haag 11 mei 2010,
ECLI:NL:TGZRSGR:2010:YG0286.
21 Kamerstukken II 1987/88, 19522, 7, p. 130.
22 Behoudens uitzonderingen uit het Tuchtrechtbesluit BIG. 23 Leenen e.a. 2014, p. 607.
24 Ibidem.
25 Engberts & Kalkman–Bogerd 2009, p. 204. 26 Leenen e.a. 2014, p. 607.
10 te leggen. Ondanks dat het formeel gezien niet mogelijk is, worden nog wel eens
gegrondverklaringen zonder oplegging van een maatregel uitsproken.27
Tegen een eindbeslissing van het RTG kan binnen zes weken na verzending van de beslissing in beroep worden gekomen.28 Beroep staat alleen open tegen een klacht die is afgewezen is of voor zover hij niet-‐ontvankelijk is verklaard.29 Indien in de eerste aanleg een maatregel is opgelegd, bestaat ook geen beroepsmogelijkheid.30
Voor de procedure in beroep bestaat het CTG in Den Haag. Het CTG bestaat uit drie juristen en twee beroepsgenoten. De procedure bij het CTG is niet veel anders dan bij het RTG. Het CTG kan alleen in beginsel geen beslissing afdoen zonder een
terechtzitting. Het RTG kan slechts een beslissing zonder terechtzitting afdoen indien sprake is van kennelijke niet-‐ontvankelijkheid. Een maatregel van het CTG is in beginsel definitief, maar in bepaalde gevallen is herziening mogelijk.31
1.3.3 De tuchtnormen
In artikel 47 Wet BIG staan twee toetsnormen. De tuchtnormen zijn globaal
geformuleerd, zodat in elk specifiek geval aan de geldende beroepsnormen, richtlijnen, wetten, gedragsregels en protocollen kan worden getoetst.32
De eerste tuchtnorm is te vinden in artikel 47 lid 1 sub a Wet BIG. Het betreft enig handelen of nalaten in strijd met de zorg, die een beroepsbeoefenaar in die hoedanigheid behoort te betrachten, ten opzichte van de patiënt of diens naaste betrekkingen. De tweede tuchtnorm is te vinden in artikel 47 lid 1 sub b Wet BIG. Deze norm ziet op enig ander dan onder de eerste tuchtnorm bedoeld handelen of nalaten
27 Zie bijvoorbeeld: RTG Amsterdam 16 maart 2010, ECLI:NL:TGZRAMS:2010:YG0171. 28 Leenen e.a. 2014, p. 607.
29 Leenen e.a. 2014, p.607.
30 Deze regel geldt niet indien het beroep is ingesteld door de Inspectie voor de
Gezondheidszorg, zelfs niet als zij geen partij waren in de zaak in eerste aanleg. zie: CTG 18 september 2012, ECLI:NL:TGZCTG:2012:YG2337.
31 Leenen e.a. 2014, p. 609.m
11 in die hoedanigheid, in strijd met het belang van een goede uitoefening van individuele gezondheidszorg.
De eerste tuchtnorm (sub a) gaat hoofdzakelijk over het tekortschieten van de zorgverleners jegens de patiënt of diens naaste betrekkingen. Als beperkende
voorwaarde wordt gesteld dat het gedrag in de hoedanigheid van BIG-‐geregistreerde moet zijn uitgeoefend. Voorbeelden van situaties die onder de eerste tuchtnorm vallen zijn het onvoldoende informeren van de patiënt, het missen van een diagnose door het nalaten van onderzoek, het niet naleven van een protocol of richtlijn of onvoldoende verslaglegging.33 De norm is wel zo geformuleerd dat ook andere gevallen hieronder kunnen vallen. Andere gevallen zijn bijvoorbeeld een situatie waarin een patiënt in nood verkeert34 en er geen behandelovereenkomst is of de afgifte van verklaringen op grond van de Wet op de Lijkbezorging (postmortale zorg).35
De tweede tuchtnorm (sub b) ziet op gedragingen die niet onder de eerste tuchtnorm vallen, maar die desondanks toch in strijd zijn met het belang van een goede
uitoefening van individuele gezondheidszorg.36 Deze norm is daarmee een vangnet voor gevallen die niet onder de eerste tuchtnorm vallen. Ook hier wordt de
voorwaarde wordt gesteld dat het gedrag in de hoedanigheid van BIG-‐geregistreerde moet zijn uitgeoefend.37 Als voorbeelden worden in de wetsgeschiedenis genoemd: het doen van openbare uitlatingen over een bepaalde vorm van verlening van
gezondheidszorg door een beroepsbeoefenaar in de media waardoor onrust wordt gezaaid onder het publiek, het tekortschieten jegens personen die bloed of weefsel voor transplantatie afstaan, het niet toelaten van een beroepsbeoefenaar door zijn collega’s aan een waarnemingsregeling en het frauderen jegens
33 CTG 8 mei 2012, ECLI:NL:TGZCTG:2012:YG1995 en CTG 8 mei 2012,
ECLI:NL:TGZCTG:2012:YG1996.
34 Leenen 2014 e.a. p. 613.
35 Deze zorg is namelijk onlosmakelijk verbonden met de patiëntenzorg bij leven en met de
beroepsuitoefening van artsen. Zie: CTG 21 december 2004, Stcrt 2004, 254, p. 14.
36 Engberts & Kalkman–Bogerd 2009, p. 198.
37 Kamerstukken II 1985/86, 19522, 3, p. 75. Overigens blijkt uit recente jurisprudentie van het
CTG (CTG 12 februari 2015, ECLI:NL:TGZCTG:2015:56) dat criterium inmiddels wordt verruimd, hierover meer in hoofdstuk 2.
12 ziektekostenverzekeraars.38 Maar ook beroepsbeoefenaren in een bestuurlijke of
organisatorische functie kunnen voor hun handelen tuchtrechtelijk aansprakelijk zijn, met dien verstande dat het gedrag voldoende weerslag heeft op het belang van de individuele gezondheidszorg.39
1.4 Maatregelen
1.4.1 Waarschuwing en berisping
De waarschuwing en de berisping zijn de lichtste sancties die het tuchtcollege kan opleggen. Deze zijn te vinden in artikel 48 lid 1 sub a en b Wet BIG. Bij deze
maatregelen gaat het om gedrag dat niet als een misslag van ernstige aard kan worden gezien, aldus de memorie van toelichting.40 Dan bestaat nog een verschil tussen de waarschuwing en de berisping, in die zin dat de berispring een meer verwijtende en veroordelende strekking heeft dan de waarschuwing.41 Een waarschuwing is slechts een zakelijke terechtwijzing die de onjuistheid van een handelwijze aan het licht brengt, zonder dat gedrag als laakbaar te bestempelen. Toch is de werkelijke situatie op dit punt anders. In de tweede evaluatie van de Wet BIG werd geconstateerd dat met een oplegging van waarschuwing vaak wel de laarbaarheid van het handelen wordt voorgehouden.42 Een ander verschil is dat een berispring openbaar wordt gemaakt.43
1.4.2 Geldboete
Het tuchtcollege kan een geldboete als maatregel opleggen krachtens artikel 48 lid 1 sub c Wet BIG. De boete kan ten hoogste €4500,-‐ euro bedragen. In artikel 48 lid 2 Wet BIG is geregeld dat indien een geldboete samen wordt opgelegd met een schorsing, deze tezamen gelden als één maatregel. Van de boete wordt een aantekening gemaakt in het BIG-‐register.44
38 Kamerstukken II 1985/86, 19522, nr. 3, p. 75. 39 CTG 19 april 2011, ECLI:NL:TGZCTG:2011:YG1057. 40 Kamerstukken II 1985/86, 19522, 3, p. 76.
41 Ibidem.
42 Sijmons e.a. 2013, p. 204 en Kamerstukken II 2011/12, 33 000 XVI, 168, maar zie ook: de
Klerk & Olsthoorn-‐Heim 2015, TvGR 2015, afl. 3.
43 Leenen e.a. 2014, p. 616. 44 Ibidem.
13 1.4.3 Gedeeltelijke ontzegging
Bij het opleggen van een gedeeltelijke ontzegging uit artikel 48 lid 1 sub e Wet BIG wordt de beroepsbeoefenaar een bepaalde beperking opgelegd in de uitoefening van zijn beroep. Een mogelijk beperking is bijvoorbeeld de beperking om medicijnen voor te schrijven. Deze maatregel heeft geen gevolgen voor de registratie van de
beroepsbeoefenaar.45 Hij mag nog steeds de titel voeren evenals andere
voorbehouden handelingen verrichten. De achtergrond van deze maatregel is dat het een minder zwaar alternatief is voor de doorhaling uit het register.46 Het kan worden opgelegd in gevallen waar het niet wenselijk is om een beroepsbeoefenaar volledig uit het register te schrappen, maar waar wel een beperking in zijn bevoegdheden
wenselijk is. Van de gedeeltelijke ontzegging wordt een aantekening in het register gemaakt.47
1.4.4 Schorsing en doorhaling
De schorsing en doorhaling van de inschrijving in het BIG-‐register behoren tot een van de zwaardere maatregelen die het tuchtcollege kan opleggen. Deze maatregelen zijn te vinden in artikel 48 lid 1 sub d en f Wet BIG.
Een schorsing houdt in dat de inschrijving van de arts in het BIG-‐register geschorst wordt voor maximaal 1 jaar. De betreffende beroepsbeoefenaar mag zijn titel tijdens die periode niet voeren en ook niet zelfstandig voorbehouden handelingen
verrichten.48 Krachtens artikel 48 lid 6 Wet BIG kan de schorsing ook voorwaardelijk worden opgelegd. Bij voorwaardelijke schorsing geldt een proeftijd met voorwaarden van ten hoogste twee jaar. Als voorbeeld van een voorwaarde kan worden genoemd het deelnemen aan een bijscholingscursus.49 Houdt de beroepsbeoefenaar zich niet aan de voorwaarden, dan treedt alsnog de schorsing in werking. In het tuchtrecht is niet geregeld dat het tuchtcollege tussentijds kan beoordelen of de betreffende beroepsbeoefenaar zich aan de voorwaarden houdt. Het toezicht behoort tot de IGZ,
45 Leenen e.a. 2014, p. 615.
46 Kamerstukken II 1985/66, 19522, 3, p. 77. 47 Engberts & Kalkman–Bogerd 2009, p. 201. 48 Leenen e.a. 2014, p. 615.
14 maar als deze hierover een klacht indient, wordt het gezien als een nieuwe klacht.50
Het tuchtcollege kan in dat geval de proeftijd verlengen of nadere voorwaarden stellen blijkt uit de rechtspraak.51 Pas aan het eind van de proeftijd wordt bekeken of de betrokkene zich aan de voorwaarden heeft gehouden.52
Een schorsing is een tijdelijke schrapping uit het BIG-‐register, maar het tuchtrecht bevat ook een maatregel van (definitieve) doorhaling van de inschrijving in het BIG-‐ register. Indien iemand is doorgehaald in het BIG-‐register mag deze zijn titel niet meer voeren en de bijbehorende zelfstandige voorbehouden handelingen niet meer
verrichten. Het is hem echter niet verboden om in de gezondheidszorg werkzaam te blijven, mits het onder een andere titel is.53 De doorhaling wordt definitief in het geval in hoger beroep is beslist of als geen hoger beroep wordt ingesteld. Voor de gevallen waarin wenselijk is dat de beroepsbeoefenaar onmiddellijk uit het register wordt geschrapt, kan bij wijze van voorlopige voorziening een schorsing worden opgelegd die meteen van kracht wordt krachtens artikel 48 lid 8 Wet BIG.54
1.4.5 Ontzegging van het recht op wederinschrijving
Als een persoon niet meer in het BIG-‐register is opgenomen door een eerder opgelegde schorsing of doorhaling, is het tuchtrecht alleen nog van toepassing op gedragingen uit de periode waarin diegene ingeschreven stond. Dat volgt uit art. 47 lid 4 Wet BIG. Bij berechting door het tuchtcollege over gedragingen uit die periode kan geen doorhaling van de inschrijving worden gevorderd.55 Voor een dergelijk geval bestaat de maatregel uit artikel 48 lid 3 Wet BIG; de ontzegging van het recht om opnieuw te worden ingeschreven in het BIG-‐register.
50 Zie: RTG Eindhoven 30 mei 2013, ECLI:NL:TGZREIN:2013:YG2950. 51 RTG 28 november 2011, ECLI:NL:TGZREIN:2011:YG1546.
52 Zie: RTG Eindhoven 30 mei 2013, ECLI:NL:TGZREIN:2013:YG2950. 53 Kamerstukken II 1985/86, 19522, 3, p. 77.
54 Leenen e.a. 2014, p. 615.
15 1.4.6 Herstel van rechten
De maatregelen zijn in beginsel definitief, maar de wetgever vond dat in sommige gevallen herstel van rechten moet kunnen plaatsvinden. Onder de voorwaarden uit artikel 50 Wet BIG bestaat die mogelijkheid. Zij geldt alleen voor de gedeeltelijke ontzegging van de bevoegdheid, doorhaling van de inschrijving en ontzegging van het recht op wederinschrijving.56 In dat geval moet sprake zijn van bijzondere
omstandigheden, zoals een gewijzigde opvatting over een tuchtrechtvergrijp. Als voorbeeld wordt genoemd de strafbaarheid van abortus.57 Een ander geval is als het risico op herhaling van het verweten gedrag van de betrokken beroepsbeoefenaar nihil of verwaarloosbaar is.58
1.4.7 Werking van de maatregelen
De werking van de maatregelen is geregeld in artikel 48 lid 7 t/m 9 Wet BIG. Krachtens artikel 48 lid 7 Wet BIG kunnen de maatregelen pas ten uitvoer worden gelegd als de uitspraak waarin de maatregel is opgelegd, onherroepelijk is geworden. Indien hoger beroep is ingesteld, zijn de maatregelen dus nog niet van kracht geworden. De Wet BIG bevat echter wel een mogelijkheid om de maatregelen onmiddellijk in te laten gaan. Volgens artikel 48 lid 7 en 8 Wet BIG kan het tuchtcollege dat de maatregel oplegt, beslissen dat de maatregel direct van kracht wordt. Het kan echter alleen bij de
gedeeltelijke ontzegging van de bevoegdheid, de doorhaling van de inschrijving uit het BIG-‐register en de ontzegging van het recht op wederinschrijving.59 Deze mogelijkheid is bedoeld voor de gevallen waarin het wenselijk is dat onmiddellijk actie wordt genomen om zo nog meer schade te voorkomen.
56 Engberts & Kalkman–Bogerd 2009, p. 204. 57 Kamerstukken II 1985/66, 19522, 3, p. 78.
58 Kamerstukken II 1985/66, 19522, 3, p. 117 en 118. 59 Engberts & Kalkman–Bogerd 2009, p. 201.
16 1.5 Tussenconclusie
Het tuchtrecht is een belangrijk rechtsmiddel jegens BIG-‐geregistreerde zorgverleners. In het voorgaande hoofdstuk zijn kenmerken van het tuchtrecht aan bod gekomen, evenals de procedure en de maatregelen die het tuchtcollege op kan leggen. Dit is nodig om nader in te kunnen gaan op de aangekondigde wijzigingen van de Minister van VWS in hoofdstuk 2.
17
Hoofdstuk 2.
De aanleiding voor de aangekondigde wijzigingen
2.1 Inleiding
Nu duidelijk is hoe het tuchtrecht werkt, kan worden ingegaan op de aangekondigde wijzigingen in het tuchtrecht. Op 2 december 2014 heeft de Minister van VWS aangekondigd de tweede tuchtnorm te willen herzien en een beroepsverbod in te voeren. In dit hoofdstuk wordt de aanleiding besproken voor de herziening van de tweede tuchtnorm en het invoeren van een beroepsverbod in het tuchtrecht.
Eerst worden de knelpunten besproken die de aanleiding geven tot aanpassing van de tweede tuchtnorm (par. 2.2). Vervolgens komt aan bod waarom de Minister van VWS het voornemen heeft om een beroepsverbod in het tuchtrecht in te voeren (par. 2.3). Als laatste volgt een tussenconclusie (par. 2.4)
2.2 Aanleiding voor de herziening van de tweede tuchtnorm
2.2.1 Privégedragingen onder de werkingssfeer van het tuchtrecht?
De discussie over de reikwijdte van de tweede tuchtnorm (artikel 47, eerste lid onder b, Wet BIG) is al lange tijd gaande.60 In de tweede evaluatie van de Wet BIG ging het vooral over de vraag of beroepsbeoefenaren in bestuurlijke of organisatorische functies onder het tuchtrecht kunnen vallen. 61 Zij handelen immers niet ‘in de
hoedanigheid’ van BIG-‐geregistreerde, maar in de hoedanigheid van een bestuurlijke of organisatorische functie. Bovendien verricht een beroepsbeoefenaar in een
bestuurlijke of organisatorische functie geen handelingen op het gebied van de geneeskunst als bedoeld in art. 1 Wet BIG.62 Dergelijke zaken leverde niet-‐
ontvankelijkheid van de klager op. Later is het CTG een andere weg ingeslagen en
60 Zie o.a. Kastelein 2005, TvGR 2005, afl. 3. en Dalhuisen 2014, Tijdschrift Zorg & Recht in praktijk, nr. 4.
61 Over deze discussie kan op zichzelf een scriptie worden geschreven, maar dat valt buiten het
bestek van onderhavig onderzoek. Zie voor interessante jurisprudentie op dit vlak: CTG 18 oktober 2011, ECLI:NL:TGZCTG:2011:YG1454, CTG 26 juni 2012, ECLI:NL:TGZCTG:2012:YG2170, CTG 10 januari 2013, ECLI:NL:TGZCTG:2013YG2555, CTG 23 januari 2014,
ECLI:NL:TGZCTG:2014:25.
18 verklaarde toch een uitspraak ontvankelijk.63 Het CTG oordeelde, tegen de lijn van de wetgever in64, dat BIG-‐geregistreerden in een bestuurlijke of organisatorische functie tuchtrechtelijk verwijtbaar kunnen zijn.65 Daarvoor is wel noodzakelijk dat het
handelen of nalaten voldoende weerslag heeft op het algemeen belang van de individuele gezondheidszorg. Bovendien moet terughoudend worden getoetst bij handelen van een beroepsbeoefenaar waarbij dat handelen niet de individuele patiënt betreft, maar organisatorische kwesties. De precieze woorden van het CTG:
‘Voorkomen moet worden dat de betrokken arts tuchtrechtelijk aansprakelijk wordt gehouden voor keuzes in de bedrijfsvoering waarvoor hem in zijn managementfunctie in beginsel beleidsvrijheid toekomt, ook al kunnen die keuzes gevolgen hebben voor de individuele zorgverlening.’.66 Om de onduidelijkheid, dan wel discussie te verhelpen heeft het CTG dus de ‘in die hoedanigheid’ eis verruimd.
Met betrekking tot privégedragingen bestaat dezelfde onduidelijkheid, dergelijke gedragingen zijn immers ook niet ‘in de hoedanigheid van BIG-‐geregistreerde’ verricht. Desalniettemin kan een bepaalde gedraging van een beroepsbeoefenaar voldoende weerslag hebben op het belang van de individuele gezondheidszorg. Het lijkt het echter niet de bedoeling van de wetgever te zijn geweest om privégedrag onder de
toetsingssfeer van het tuchtrecht te brengen. Met invoering van de Wet BIG is de keuze gemaakt om privégedrag in het algemeen niet onder tuchtrechtelijke toetsing te
brengen.67 In de tijd van de Medische tuchtwet konden privé gedragingen wel
tuchtrechtelijk getoetst worden. Toen gold namelijk het criterium: ‘ondermijning van het vertrouwen in de stand’. Indien privégedragingen volgens het tuchtcollege vertrouwensondermijnend waren, konden zij onder de werking van het tuchtrecht
63 CTG 19 april 2011, TvGR 2011/26. Een andere unieke uitspraak op dit vlak is de recente
uitspraak van het CTG over de ziekenhuisbestuurders in de zaak Jansen-‐Steur: CTG 9 april 2015, ECLI:NL:TGZCTG:2015:120.
64 Zie: Kamerstukken II 2007/08, 29279, 61 waarin het kabinet verduidelijkte dat een arts die in
de hoedanigheid van manager handelt, buiten het tuchtrecht valt.
65 Interessant is dat ‘de hoedanigheid’ niet van belang is bij BIG-‐geregistreerden in een
bestuurlijke functie, maar bij BIG-‐geregistreerden die in een andere (niet bestuurlijke) functie handelde, het criterium wel van belang is. Zie o.a.: CTG 30 oktober 2010,
ECLI:TGZCTG:2012:YG2381, CTG 9 november 2000, Stcrt 2001, 17, CTG 3 december 2013, ECLI:NL:TGZCTG:2013:146.
66 CTG 21 maart 2013, TvGR 2013/21, m. nt. J.C.J Dute. 67 Kamerstukken II 1985/86, 19522, 3, p. 74.
19 gebracht worden. In de nieuwe tuchtnormen uit de Wet BIG gaat het om zorg voor
degene die hulp behoeft of meer in het algemeen om het belang van de individuele gezondheidszorg. Een beperkende voorwaarde is dat diegene in de hoedanigheid als BIG-‐geregistreerde heeft gehandeld.68 De wetgever voegde daar nog aan toe dat: ‘Het optreden als verlener van individuele gezondheidszorg (beroepsmatig of incidenteel) of het optreden als ingeschrevene anderszins betekent dat de betrokkene in het algemeen niet (tevens) als privé-‐persoon onder de werking van een van de tuchtnormen zal
vallen.’69 Op de vraag van de Centrale Raad van de Volksgezondheid of handelen buiten het kader van de individuele gezondheidszorg onder het tuchtrecht kan vallen werd bevestigend geantwoord door de wetgever. Het is mogelijkheid indien sprake is van een weerslag op het belang van de individuele gezondheidszorg en van handelen in de hoedanigheid van geregistreerde.70
2.2.2 Opmerkelijke jurisprudentie over privégedrag
Net als in de discussie rond tuchtrechtelijke aansprakelijkheid van BIG-‐geregistreerden in een bestuurlijke functie, volgde echter opmerkelijke jurisprudentie van de
tuchtcolleges. Te beginnen met de meest recente zaak van het CTG hierover, de zaak over de man die twee drugsverslaafden betaalde om zijn ex-‐vrouw in brand te steken.71 De casus betrof een arts die in 2005 is veroordeeld wegens het medeplegen van een poging tot moord en het medeplegen van opzettelijke brandstichting (van zijn ex-‐ vrouw). De strafrechter heeft de arts daarvoor 15 jaar gevangenisstraf opgelegd, welke grotendeels ten uitvoer is gelegd.72 Tijdens zijn detentie heeft de arts deelgenomen aan een resocialisatieprogramma om weer als arts werkzaam te kunnen zijn. Reclassering Nederland heeft positief geadviseerd met betrekking tot zijn werkzaamheden als arts. In 2012 is de arts weer aan het werk gegaan, zonder zijn nieuwe werkgever te vertellen over zijn criminele verleden.
68 Kamerstukken II 1985/86, 19522, 3, p. 74. 69 Kamerstukken II 1985/86, 19522, 3, p. 74-‐75. 70 Kamerstukken II 1985/86, 19522, 3, p. 76. 71 CTG 12 februari 2015, ECLI:NL:TGZCTG:2015:56. 72 HR 20 juni 2006, ECLI:NL:HR:2006:AW4479.
20 Via de media is deze situatie bij de Minister van VWS terechtgekomen, die het
vervolgens doorgaf aan de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ). De IGZ heeft de werkgever van de arts benaderd, die vervolgens de arts op non-‐actief heeft gesteld. De IGZ heeft een tuchtklacht bij het RTG Zwolle ingediend, met het verzoek de arts te schrappen uit het BIG-‐register.73 De IGZ verwijt de arts dat hij de tweede tuchtnorm zou hebben geschonden. Het plegen van een poging tot moord is niet te verenigen met de beroepsuitoefening als arts. Zij stelt dat het in strijd is met de artseneed en ziet onmiddellijk gevaar voor de individuele gezondheidszorg. Oftewel: de IGZ is van mening dat deze privégedraging wel tuchtrechtelijk toetsbaar moet zijn.
Het RTG was het hier niet mee eens, en sloot aan bij de parlementaire geschiedenis. Een gedraging is alleen tuchtrechtelijk verwijtbaar indien die geschied in hoedanigheid van geregistreerde.74 Daarbij merkte het RTG wel op dat de toelichting op het
wetsontwerp de mogelijkheid van tuchtrechtelijke beoordeling van handelen in de privésfeer, waarin kennelijk de hoedanigheid van beroepsbeoefenaar is aangenomen, weliswaar open laat. De tweede tuchtnorm sluit deze echter uit door het vereiste dat het handelen of nalaten in de hoedanigheid van BIG-‐geregistreerde moet zijn begaan. Een dergelijke ontvankelijkheid zou bovendien de deur open zetten voor tuchtklachten over het privéhandelen in de gezondheidszorg. Hierbij zou het telkens de vraag zijn welke gevallen wel en niet onder het bereik van het tuchtrecht vallen.75 Het RTG vond dat een onwenselijke situatie, en wees voorts nog op de mogelijkheid van een
procedure bij het College van Medisch Toezicht.76
Toen de zaak in hoger beroep bij het CTG kwam werd echter anders geoordeeld. Het CTG was van oordeel dat het RTG een te beperkte, onjuiste uitleg heeft gegeven aan het begrip ‘in die hoedanigheid’. Het CTG oordeelde:
‘Het gaat hier om handelen van iemand die de hoedanigheid van arts bezit maar niet in die hoedanigheid handelde, welk handelen met opzet gericht was op het doden althans toebrengen van zwaar lichamelijk letsel van een ander. Dergelijk gedrag is flagrant in
73 RTG Zwolle, 15 November 2013, ECLI:TGZRZWO:2013:52.
74 RTG Zwolle, 15 November 2013, ECLI:TGZRZWO:2013:52, r.o. 5.2. 75 RTG Zwolle, 15 November 2013, ECLI:TGZRZWO:2013:52, r.o. 5.3.
76 Het College van Medisch Toezicht kan oordelen over de psychische gesteldheid van de arts,
21 strijd met de algemene zorgplicht die iedereen ten aanzien van het leven en de
gezondheid van zijn medemens in acht behoort te nemen. Aan een arts is uit hoofde van diens beroep bij uitstek die zorg toevertrouwd. Het vertrouwen dat de samenleving met het oog daarop in een arts stelt, wordt door een dergelijk handelen, dat de waarden van het beroep in de kern raakt, dan ook wezenlijk aangetast. Daarom kan dat
handelen niet los worden gezien van de hoedanigheid van arts, ook al vond het niet in de uitoefening van die hoedanigheid plaats.’77
Het CTG is van oordeel dat een redelijke uitleg van ‘in die hoedanigheid’ meebrengt dat deze norm, in het geval waarin niet in de uitoefening van die hoedanigheid is
gehandeld, van overeenkomstige toepassing is. Het handelen van de arts heeft het vertrouwen in zijn hoedanigheid als arts wezenlijk aangetast. Het CTG lijkt wederom de eis te verruimen dat de gedraging in de hoedanigheid als BIG-‐geregistreerde moet zijn begaan.
Eerdere uitspraken van regionale tuchtcolleges getuigen van hetzelfde oordeel over privégedrag in het tuchtrecht.78 Het RTG in Den Haag had de primeur in deze omslag.79 Het betrof een zaak waarin een kinderverpleegkundige beschikte over een grote hoeveelheid kinderpornografisch materiaal. Het RTG oordeelde in dat geval dat
handelingen in de privésfeer in beginsel niet onder het tuchtrecht vallen, maar dat het anders kan zijn als die handelingen ‘voldoende weerslag hebben op het belang van de individuele gezondheidszorg’. Dat is hetzelfde criterium als degene die het CTG hanteerde bij de eerdere verruiming van de tweede tuchtnorm ten aanzien van
beroepsbeoefenaren in een organisatorische functie.80 Het RTG voegt daar aan toe dat de geaardheid van de kinderverpleegkundige ‘onmiskenbare gevolgen heeft voor zijn positie als kinderverpleegkundige en raakt daarmee het belang van de goede
uitoefening van de individuele gezondheidszorg’. Het oordeel van het RTG in
voorgenoemde zaak is een soortgelijke overweging als degene die het CTG maakte in
77 CTG 12 februari 2015, ECLI:NL:TGZCTG:2015:56, r.o. 4.2.
78 O.a. RTG Zwolle 20 maart 2015, ECLI:NL:TGZRZWO:2015:32, RTG Groningen 8 juli 2014,
ECLI:TGZRGRO:2014:21, RTG Eindhoven 8 januari 2014, ECLI:NL:TGZREIN:2014:5.
79 RTG Den Haag 29 oktober 2013, ECLI:NL:TGZRSGR:2013:25. 80 CTG 19 april 2011, MC 2011, p. 2302.
