Intern toezicht en medezeggenschap
In de afgelopen twintig jaar heeft de landelijke overheid stapsgewijs veel bevoegdheden over het funderend onderwijs aan de onderwijssec-tor overgedragen. Het zogenaamde ‘Scheveningse Beraad’ uit 1992 heeft dit proces in gang gezet: door schaalvergroting komen tot krach-tige instellingen met een professioneel management en meer eigen beleidsruimte. Het sluitstuk van deze ontwikkeling is de aanstaande overdracht van de primaire arbeidsvoorwaarden van het personeel aan de sector primair onderwijs. Met deze overdracht van verantwoordelijk-heden heeft het funderend onderwijs aanzienlijk meer eigen zeggen-schap verkregen.
Mr. P.H.M. Kanters en drs. C.V.J. Geenen*
1. Inleiding
Deze vergrote verantwoordelijkheid heeft geleid tot bestuurlijke schaalvergroting en professionalisering van bestuur van de on-derwijsinstellingen. Als tegenwicht heeft de wetgever een aantal maatregelen geno-men dat onder andere tot doel hebben de kwaliteit van het bestuur te garanderen. Zo heeft de medezeggenschapsraad met de invoering van de Wet medezeggenschap op scholen (WMS) in 2007 meer bevoegdheden gekregen en is met de Wet goed onderwijs, goed bestuur per 1 augustus 2010 een schei-ding aangebracht tussen bestuur en toe-zicht daarop.1
In dit artikel wordt ingegaan op de relatie tussen intern toezicht en medezeggen-schap met name in het funderend onder-wijs. Er is over dit onderwerp tot nu toe weinig gepubliceerd. In 2008 heeft Huisman een artikel geschreven over goed bestuur en de rol van medezeggenschaps-organen hierin.2 In zijn artikel lag de focus
echter met name op de relatie bestuur en medezeggenschap.
De relatie intern toezicht en medezeggenschap verdient door een aantal ontwikkelingen meer aandacht. De Wet goed onderwijs, goed bestuur maakt dat elke onderwijsinstelling intern toezicht moet hebben. Dat roept de vraag op hoe dit intern toezicht zich verhoudt tot de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad van de instel-ling. Intern toezicht en medezeggenschap dienen hetzelfde doel na-melijk het realiseren van goed onderwijs. Een goed contact tussen het intern toezicht en de medezeggenschapsraad draagt hier aan bij en dat is in het belang van de school. Ook zijn er de afgelopen jaren verschillende incidenten binnen en buiten het onderwijs ge-weest die samenhangen met falend intern toezicht. Een recent voor-beeld dat alle media heeft gehaald, is het functioneren van me-vrouw Albayrak van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA). De Commissie Scheltema die deze kwestie heeft onderzocht, komt in zijn rapport uit april 2012 tot een aantal aanbevelingen die ook de relatie intern toezicht en medezeggenschap raken, in het bijzon-der de informatievoorziening. In dit artikel zullen we hierop na-der ingaan. Een aantal incidenten heeft inmiddels ook geleid tot enkele interessante rechterlijke uitspraken. Zo kan een gebrekkig overleg tussen de raad van toezicht en een medezeggenschapsor-gaan volgens recente jurisprudentie wanbeleid opleveren. De WMS bevat, los van de bevoegdheid van de medezeggenschaps-raad in te stemmen op de profielschets voor de intern toezichthou-der en een voordracht te doen voor de raad van toezicht, geen en-kele bepaling over de relatie tussen medezeggenschap en intern toezicht. Wij komen dan ook tot de conclusie dat de WMS kan wor-den verbeterd op dit punt en doen een aantal voorstellen. De opbouw van dit artikel is als volgt. Hieronder zetten wij eerst uiteen wat onder ‘goed bestuur’ en ‘goed toezicht’ moet worden ver-staan, in het bijzonder in relatie tot de medezeggenschap. Wij doen dat aan de hand van de tekst van de wet, de parlementaire stuk-ken, de regelingen in andere sectoren en de jurisprudentie. Vervolgens bespreken wij hoe de verhouding tussen de medezeggen-schapsraad en het intern toezicht in de WMS is geregeld en hoe die regeling zich verhoudt met onze conclusies over de reikwijdte van ‘goed bestuur’ en ‘goed toezicht’. Tot slot geven wij aan hoe de WMS kan worden verbeterd om het overleg tussen het intern toezicht en de medezeggenschapsraad vorm te geven.
2. Wat is goed bestuur?
In de Wet goed onderwijs, goed bestuur is vastgelegd3, dat het
be-voegd gezag zorg dient te dragen voor een goed bestuurde school met een scheiding tussen de functies van bestuur en het toezicht daarop. Uit onderzoeken van Hooge en Honingh (2011) en De Koning en Dielemans (eveneens 2011) blijkt dat 22% van de instellingen in
* Mr. P.H.M. Kanters is secretaris van het College van Bestuur van Quadraam, een schoolbestuur met 13 VO-scholen.
* Drs. C.V.J. Geenen is organisatie- en beleidsadviseur bij Dyade Dienstverlening Onderwijs.
het primair onderwijs en 63% van de instellingen in het voortgezet onderwijs gekozen hebben voor het raad van toezicht model.4
De medezeggenschapsraad wordt bij de scheiding van bestuur en intern toezicht betrokken. In de Wet op het primair onderwijs (WPO) en de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) is opgenomen dat als een openbare school, die door een stichting voor openbaar onderwijs of een openbare rechtspersoon in stand wordt gehouden een raad van toezicht kent, dat een derde deel van de leden van de toezichthouder wordt benoemd door de gemeenteraad op binden-de voordracht van binden-de oubinden-ders.5 De WPO en de WVO kennen verder
bepalingen over de rol van de medezeggenschapsraad bij het vast-stellen van het profiel van de toezichthouder en tevens een bin-dend voordrachtsrecht door de medezeggenschapsraad voor één ze-tel in de raad van toezicht.6 Zoals Huisman7 aangeeft in zijn
hiervoor genoemde artikel zijn deze leden echter geen ‘verlengde arm’ van de MR in de raad van toezicht. De raad van toezicht moet immers over bredere belangen waken dan die van de leerlingen/ studenten en het personeel.
Heeft de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad adviesrecht ten aanzien van de wijze waarop de functies van bestuur en intern toezicht worden gescheiden? Op grond van artikel 11 sub f WMS zou je dat kunnen veronderstellen. Immers dit artikel bepaalt dat de medezeggenschapsraad adviesrecht heeft ten aanzien van de “vast-stelling of wijziging van het beleid met betrekking tot de organisa-tie van de school”. De Commissie voor medezeggenschapsgeschillen voor het katholiek beroepsonderwijs, volwasseneneducatie en voort-gezet onderwijs in Noord-Nederland heeft echter in een uitspraak in een geschil uit 20078 geconcludeerd dat een wijziging in de
be-stuurlijke organisatie niet hieronder valt. De meeste onderwijsju-risten volgen deze uitspraak. Het bevreemdt dan ook temeer dat in de ‘Toolkit Toezicht Onderwijs’ staat dat “de wet aangeeft dat de medezeggenschapsraad terzake een adviesrecht heeft”.9 Deze
opvat-ting vindt steun in wet noch jurisprudentie.
In de wet ‘Goed onderwijs, goed bestuur’ noch in de Memorie van Toelichting bij deze wet wordt het begrip ´goed bestuur´ gedefini-eerd. Een definitie vinden we wel in de brief van OCW aan de Tweede Kamer van 1 februari 2008.10 “Goed bestuur kan in de
breed-ste zin worden geïnterpreteerd als een opvatting over de verdeling van verantwoordelijkheden tussen al diegenen die (kunnen) bijdra-gen aan de kwaliteit van onderwijs. (…) Goed bestuur gaat over de verhoudingen tussen de direct betrokkenen bij het proces in en rond de school en om nog preciezer te zijn: om een goed evenwicht in de bevoegdheden en rollen van deze partijen”. In de brede op-vatting die OCW hanteert van het begrip goed bestuur past ook een rol voor de medezeggenschapsraad. Immers ook de medezeggen-schapsraad heeft als eigenlijke doel ‘goed onderwijs’ en vormt als orgaan van de instelling onderdeel van de checks and balances. De belangen en bevoegdheden van personeel en ouders staan in dit te-ken. De Algemene Rekenkamer gaat nog een stap verder dan OCW. In zijn rapport ‘Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak’ uit 2000 schaart de Algemene Rekenkamer de ondernemingsraad met de raad van commissarissen of de raad van toezicht expliciet tot het interne toezicht. Tot de ‘rechtspersonen met een wettelijke taak’ behoren ook onderwijsinstellingen. Er is wel een belangrijk verschil tussen ondernemingsraad en raad van commissarissen of raad van toezicht: anders dan de raad van
com-missarissen of de raad van toezicht kan de ondernemingsraad of de medezeggenschapsraad niet interveniëren.
3. Wat is goed toezicht?
Zoals hierboven aangegeven schrijft onderwijswetgeving voor dat bestuur en toezicht worden gescheiden. Wat houdt ‘toezicht hou-den’ echter in? Als we kijken naar de diverse wetten en codes in de sector onderwijs zijn die op dit punt niet helemaal eenduidig. Artikel 17 van de Wet goed onderwijs, goed bestuur bepaalt, dat de interne toezichthouder toezicht houdt op de uitvoering van de ta-ken en bevoegdheden door het bestuur. Artikel 20 lid 1 van de Code goed bestuur PO spreekt echter over het toezicht op het functione-ren van de organisatie in het algemeen en het bestuur in het bij-zonder. Dat komt al dicht bij artikel 2:250 Burgerlijk Wetboek (BW), waarin staat dat de raad van commissarissen toezicht houdt op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken. Opmerkelijk genoeg wordt in de Code goed bestuur VO de functie van het intern toezicht in zijn geheel niet genoemd. Als we kijken naar de omschrijving van de taken van het intern toezicht in arti-kel 9.8 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk on-derzoek (WHW) en artikel 9.1.4 van de Wet educatie en beroepson-derwijs (WEB) zien we dat omschrijving in deze wetten grotendeels aansluit op die van artikel 17 van de Wet goed onderwijs, goed be-stuur. Er is echter een klein verschil: in artikel 17 wordt gesproken over toezicht op de uitvoering van de taken terwijl in de WHW en WEB het gaat over toezicht op de uitvoering van werkzaamheden. Het laatste veronderstelt een bredere scope van het intern toezicht dan het eerste.
De onderwijswetgeving schrijft voor dat bestuur en
toe-zicht worden gescheiden. Wat houdt ‘toetoe-zicht houden’
echter in? Als we kijken naar de diverse wetten en codes
in de sector onderwijs zijn die op dit punt niet helemaal
eenduidig.
Houdt het intern toezicht nu toezicht op het bestuursorgaan of op het besturen van de organisatie? Dit lijkt een semantische discus-sie, maar is het niet. Zoals we hierboven hebben gezien, is de on-derwijswetgeving op dit punt eensluidend. Anders ligt het bij de co-des goed bestuur. Volgens de Code goed bestuur universiteiten 200711
is de raad van toezicht “belast met het toezicht op het bestuur van de universiteit in haar geheel en op het beheer daarvan”. De Branchecode Governance HBO12 spreekt daarentegen over het
toe-zicht houden op het college van bestuur en op de algemene gang van zaken in de hogeschool, hetgeen in de lijn ligt van artikel 2:250 BW. De Code Goed bestuur in de bve-sector tenslotte volgt de tekst van het burgerlijk wetboek vrijwel letterlijk: “de Raad van Toezicht houdt toezicht op het beleid van het college van bestuur en op de algemene zaken”.13
Toezicht op het besturen van de instelling of op het beleid van het college van bestuur veronderstelt andermaal een ruimer speelveld dan toezicht op het bestuursorgaan sec. Het geeft het intern toe-zicht meer mogelijkheden om samen met de medezeggenschapsraad invulling te geven aan de noodzakelijke checks and balances. Om eenduidig vast te leggen wat wordt verstaan onder ‘goed bestuur’
is het aanbevelenswaardig om in de genoemde wetten en codes de formulering uit artikel 2: 250 BW over te nemen.
Huisman14 geeft aan dat het in de eerste plaats een taak van de raad
van toezicht is om toezicht te houden op het beleid van het bestuur. Verder om er vanuit de werkzaamheden van de instelling op toe te zien dat de wet- en regelgeving wordt nageleefd. Daarnaast moet de raad toezien op de afwijkingen van de governancebranchecode en bewaakt hij de horizontale verantwoording. De zorgplichten zijn hiermee uitdrukkelijk onder de toezichtstaak van de raad van toe-zicht gebracht.
Beperkt het ‘toezicht houden’ zich tot de overlegvergaderingen tussen toezichthouder en bestuur, waarin de laatste verantwoor-ding aflegt over het gevoerde beleid? Mocht deze opvatting tot een aantal jaren geleden opgeld doen, door een aantal casussen in de afgelopen tien jaar (o.a. Enron, Ahold, ABNAMRO, banken-crisis) is het overduidelijk, dat meer van de toezichthouder wordt verwacht. De toezichthouder kan niet meer achterover leunen en vertrouwen op de blauwe ogen van het bestuur respectievelijk zich achter bet bestuur verschuilen. Een recent voorbeeld daarvan is de klokkenluidersaffaire rond een docent van een ROC. De Klachtencommissie Governance en Beloning MBO15, waar de
do-cent een klacht indiende, oordeelde als volgt. De commissie con-cludeerde, dat de raad van toezicht in het kader van de klokken-luidersregeling een eigenstandige rol heeft, namelijk het toezien op een correcte toepassing van de klokkenluidersregeling, dit te-meer nu het college van bestuur partij was in de kwestie. In dit soort situaties is de raad van toezicht volgens de commissie in het bijzonder gehouden zelf actief te acteren in relatie tot de toepas-sing van de klokkenluidersregeling.
Een ander voorbeeld waarin duidelijk wordt dat een raad van toe-zicht zich actief dient op te stellen is de casus waarin een centrale cliëntenraad procedeerde tegen een zorgcentrum.16 De
Ondernemerskamer van het Gerechtshof Amsterdam oordeelde, dat de raad van toezicht te lijdzaam is geweest in het conflict tussen de raad van bestuur en de centrale cliëntenraad. Deze zeer terug-houdende opstelling van de RvT, in een situatie waarin haar uit-drukkelijk werd verzocht om in de tussen de CCR en de RvB ontsta-ne patstelling te bemiddelen dan wel andere maatregelen te ontsta-nemen om het herstel van de medezeggenschap, al was het maar op voor-lopige basis, te bevorderen, roept vragen op. In de onderhavige pro-cedure is geen bevredigend antwoord op die vragen gekomen. De vermelding in de in 2.11 deels aangehaalde brief, dat herstel van de samenwerking de verantwoordelijkheid van de RvB en de CCR is, volstaat daartoe niet, evenmin als de bij monde van de voorzitter van de RvT ter terechtzitting gedane mededeling dat de RvT over de ontstane problemen voortdurend geïnformeerd werd door de RvB.
De evoluerende opvattingen over goed bestuur leiden er toe, dat de toezichthouder op allerlei manieren zich moet informeren over hoe de organisatie erbij staat. De toezichthouder kan zich niet meer achter het uitvoerend bestuur noch achter een gebrek aan deskun-digheid verschuilen. Een duidelijk voorbeeld van het laatste komt aan de orde in een uitspraak van de Ondernemingskamer17 over het
faillissement van de Landis Group. De Ondernemerskamer stelde vast, dat er sprake is geweest van wanbeleid en dat zowel de raad
van bestuur als de raad van commissarissen voor dat wanbeleid ver-antwoordelijk zijn. Dit omdat de commissarissen niet tijdig hebben onderkend dat zij met name voor de beoordeling van de financiële gang van zaken bij Landis onvoldoende deskundig waren, niet tij-dig hebben voorzien in aanvulling van de raad van commissarissen of effectieve bijstand van externe onafhankelijke deskundigen en evenmin voldoende kritisch toezicht hebben gehouden op de gang van zaken binnen Landis.
Een voorbeeld uit de onderwijssector betreft de diploma affaire van de hogeschool Inholland uit 2010. In zijn jaarverslag over 2009 schrijft de raad van toezicht, dat de raad heeft kennis genomen van het “stuwmeer” ten behoeve van de aanpak van een groot aantal studenten vijfdejaars of ouder, die nog een diploma moeten beha-len. De raad schrijft in het jaarverslag positief te zijn over de geno-men maatregelen om dit aantal terug te dringen. Robert Sikkes in het Onderwijsblad18 merkt op, dat de raad zich op dat moment niet
bewust was van de publiciteit, die enkele maanden later losbarstte over de soepele slaagregelingen die door sommige opleidingen wer-den gehanteerd. Hij wijt dat aan het gegeven, dat de raad zijn oor-deel blijkbaar volledig baseerde op de informatie die het college van bestuur aanleverde: een papieren werkelijkheid. Vraag is, wat de raad had kunnen doen om door te stoten naar de échte werkelijk-heid. Toezichthouders komen immers maar een beperkt aantal ma-len bijeen per jaar.
De evoluerende opvattingen over goed bestuur leiden er
toe, dat de toezichthouder op allerlei manieren zich moet
informeren over hoe de organisatie erbij staat. De
toe-zichthouder kan zich niet achter het uitvoerend bestuur
noch achter een gebrek aan deskundigheid verschuilen.
In zijn rapport over de kwestie mevrouw Albayrak van het COA heeft de commissie Scheltema ook de rol van de raad van toezicht onderzocht. De commissie komt tot de conclusie dat de raad van toezicht geen duidelijk beeld had van de wijze waarop hij zijn taak moest invullen. Ook had de raad van toezicht onvoldoende zicht op de bestuurscultuur en het werkklimaat binnen COA. De com-missie Scheltema komt met een aantal aanbevelingen die ook de kwaliteit van het intern toezicht en de medezeggenschap in het onderwijs ten goede kunnen komen. Het intern toezicht moet ten eerste duidelijk maken wat van het intern toezicht verwacht mag worden en wat niet. Voor het onderwijs geldt dat dit beeld in re-latie met de rol en taak van de Inspectie van het Onderwijs en die van andere organen zoals de medezeggenschapsraad moet worden ontwikkeld. Hierdoor voorkom je doublures dan wel gaten in het toezicht.
Volgens de commissie Scheltema heeft het intern toezicht met het oog op de noodzakelijke checks and balances de belangrijke taak om tegenwicht te bieden aan de leiding van de organisatie. Dit is te meer aan de orde als de leiding bij één persoon berust. “Een te grote afhankelijkheid van het bestuur moet daarom ver-meden worden. Dat geldt zowel voor de informatievoorziening als voor het initiatief bij te behandelen onderwerpen. Het in stel-ling brengen van onafhankelijke bronnen voor informatie en be-oordeling is essentieel.”19
onlangs nog over intern toezicht uitgelaten. Tijdens het Algemeen Overleg van de Tweede Kamercommissie van OCW van 27 juni 2012 over de evaluatie van de WMS hebben verschillende politieke par-tijen bij haar aangedrongen om bij wet te regelen hoe het intern toezicht zijn toezichtstaak moet uitoefenen. Daar is de minister geen voorstander van. Wel wil zij in een plan van aanpak interne toezichthouders gaan wijzen op hun verantwoordelijkheid om toe-zicht goed in te vullen. “Er hoort een kritische houding te zijn te-genover het bestuur. Het moet af en toe niet gezellig zijn, niet als doel op zich, maar omdat je het niet altijd eens kunt zijn met el-kaar. Er hoort ook bij dat je zicht moet hebben op de organisatie, niet gefilterd door het bestuur, maar rechtstreeks.”20
Antwoord op de vraag, wat een toezichthouder kan doen om goed geïnformeerd te raken geeft een onderzoek van Price Waterhouse Coopers naar de cruciale rol van informatievoorziening in de re-latie bestuur - toezichthouder.21 De onderzoekers stellen vast, dat
de toezichthouder afhankelijk is van het bestuur voor zijn infor-matie. Toezichthouders opereren doorgaans op basis van vertrou-wen en gaan vaak blindelings op de informatie van het bestuur af. Pas als het vertrouwen begint af te brokkelen gaat de toezicht-houder zelf informatie inwinnen. Om deze situatie voor te zijn moet de toezichthouder volgens de onderzoekers voortdurend ook zelf op zoek gaan naar informatie. Het gaat hierbij niet alleen om de harde (financiële) informatie, maar ook om de zachte. In een onderwijsorganisatie bij voorbeeld door te praten met de school-directeuren en de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad. Daarnaast door duidelijke afspraken te maken met het bestuur over welke informatie het bestuur levert op basis van de strate-gie en de risicoanalyse van de organisatie. Het is raadzaam afspra-ken vast te leggen in een informatieprotocol. Dat protocol gaat le-ven als de toezichthouder vervolgens gaat doorvragen en zelf actief op zoek gaat naar informatie. In het geval van Inholland had de raad van toezicht zich, al is het maar steekproefsgewijs, persoonlijk en rechtstreeks kunnen verhouden met de stakehol-ders in de organisatie, dat wil zeggen (vertegenwoordigers van) docenten en studenten. Het verdient aanbeveling om een derge-lijk informatieprotocol te brengen onder de werking van artikel 8 lid 2 sub a WMS dat gaat over het algemeen informatierecht van de medezeggenschapsraad.
Uit onderzoek van Blokdijk en Goodijk uit april 2012 over toezicht binnen onderwijsinstellingen22 blijkt dat in alle onderwijssectoren
een ruime meerderheid van de Raden van Toezicht zelf actief op zoek gaat naar additionele informatie. Deze informatie wordt niet alleen gehaald bij de eigen bestuurder maar ook bij de externe ac-countant en de medezeggenschapsraad. Dat klinkt in het kader van dit artikel bemoedigend. Hoe de situatie is bij andere vormen van intern toezicht is echter niet bekend.
4. Verhouding medezeggenschapsraad tot de raad van toezicht in de WMS
Zoals hiervoor aangegeven dient de intern toezichthouder zijn in-formatie over het reilen en zeilen van de organisatie niet enkel van het bestuur te betrekken. De toezichthouder dient actief zijn voelsprieten uit te hebben staan binnen de organisatie. Frequent en structureel contact onderhouden met de stakeholders van de instelling is daarbij essentieel. De Nederlandse wetgever heeft dat
inzicht van oudsher vertaald in artikel 24 van de Wet op de on-dernemingsraden (WOR). In dit artikel is onder andere opgeno-men dat in de overlegvergadering tussen de ondernemer en de on-dernemingsraad ten minste tweemaal per jaar de algemene gang van zaken van de onderneming wordt besproken. De ondernemer doet in dit kader mededeling over besluiten die hij in voorberei-ding heeft. Daarbij worden afspraken gemaakt wanneer en op wel-ke wijze de ondernemingsraad in de besluitvorming wordt betrok-ken. Indien de onderneming in stand wordt gehouden door een NV, BV, een coöperatie of een onderlinge waarborgmaatschappij, zijn bij de genoemde besprekingen de commissarissen dan wel een of meer vertegenwoordigers uit hun midden aanwezig. Is de on-derneming een stichting of vereniging en vormt het bestuur de directie, dan zijn één of meer leden van de raad van toezicht aan-wezig.23
De verschijnplicht om overlegvergaderingen bij te wonen waar-in de algemene gang van zaken wordt besproken is algemeen be-kend. Wat echter veel minder bekend is, is dat op grond van art. 25 lid 4 WOR deze verschijnplicht ook geldt voor het overleg over belangrijke adviesaanvragen.24 De Ondernemingskamer heeft zich
hierover verschillende keren uitgesproken. Zie bijvoorbeeld de uitspraak in de zaak van de OR Riagg25 Amersfoort uit 2005. Het
standpunt van de raad van toezicht dat hij niet met de OR hoef-de te overleggen, hoef-deelhoef-de hoef-de Onhoef-dernemingskamer niet: “De opvat-ting van de Raad van Toezicht, dat hij zich niet met inhoudelij-ke organisatorische zainhoudelij-ken bemoeit en dat een gesprek daarover niet in een overlegvergadering kan worden gevoerd, geeft blijk van een te beperkte opvatting van zijn taak in het kader van de WOR.”
Opvallend is dat in de Wet goed onderwijs, goed bestuur noch in de WMS iets is geregeld over het overleg tussen de medezeggen-schapsraad en de toezichthouder. Geldt dit ook voor de diverse governancecodes in het onderwijs? In navolging van de WOR be-paalt de Code goed bestuur in de bve-sector26 dat ”de Raad van
Toezicht tenminste eenmaal per jaar met de ondernemingsraad en de studentenraad overlegt over de algemene gang van zaken in de instelling”. De Branchecode Governance HBO27 gaat een stap
verder en schrijft voor dat de raad van toezicht in zijn regle-ment een passage opneemt over zijn omgang met de (centrale) medezeggenschapsraad. In de Codes Goed bestuur PO en VO is hierover niets opgenomen. Het valt dan ook aan te bevelen om het contact van de interne toezichthouder met medezeggen-schapsraad te formaliseren door het op te nemen in de voor de sector relevante code. Bij voorkeur zou ook in de WMS geregeld moeten worden dat de toezichthouder zich op geregelde basis, met als minimum één keer per jaar, met de medezeggenschap-raad spreekt over de algemene zaken binnen de onderwijsorga-nisatie en het gevoerde en te voeren beleid.
Hoewel de WMS geen bepaling als art. 24 lid 2 WOR of art. 25 lid 4 WOR kent, kan volgens Sperling de redelijkheid en billijkheid vor-deren dat één of meer intern toezichthouders bij een (overleg)ver-gadering van de medezeggenschapsraad aanwezig moeten zijn.28
Art. 2:8 lid 1 BW bepaalt dat een rechtspersoon en degenen die krachtens de wet en de statuten bij zijn organisatie zijn betrokken, zich als zodanig jegens elkander moeten gedragen naar hetgeen door redelijkheid en billijkheid wordt gevorderd. Deze bepaling
heeft ook betrekking op het intern toezicht. Als een medezeggen-schapsraad gemotiveerd om de aanwezigheid van één of meer in-tern toezichthouders vraagt, bijvoorbeeld vanwege de aard van de aangelegenheid of een conflict met het bestuur waarbij het intern toezicht een bemiddelende rol kan spelen, dan zal het intern toe-zicht hieraan gehoor moeten geven.
5. Rol medezeggenschapsraad bij verbetering kwaliteit intern toezicht
Het zal duidelijk zijn dat het intern toezicht zijn voordeel kan doen met een goed contact met de medezeggenschapsraad. Maar hoe kijkt de medezeggenschapsraad tegen contact met het intern toezicht aan? Ons beeld is dat veel medezeggenschapsraden zich nog weinig bezighouden met intern toezicht, anders dan de hierboven genoem-de profielen en voordracht voor genoem-de raad van toezicht. Deels komt dat omdat goed bestuur gezien wordt als een zaak van bestuurder en toezichthouder waarbij de medezeggenschapsraad geen rol heeft. De vraag is of dit niet gaat veranderen. Onze verwachting is dat me-dezeggenschapsraden zich nadrukkelijker gaan bezighouden met financieel beleid als gevolg van krimp en bezuinigingen. Hierop an-ticiperend heeft de PO-Raad in zijn rapport over profielen voor fi-nancieel management ook een profiel opgenomen voor een lid van de medezeggenschapsraad.29 Aandacht voor financieel beleid in
re-latie met kwaliteit van het onderwijs brengt de medezeggenschaps-raad vroeg of laat bij het intern toezicht dat moet toezien dat dit beleid goed en doelmatig is. We zien bovendien dat veel medezeg-genschapsraden een meer proactieve rol in de beleidscyclus willen spelen, met name in de fase waarin beleid nog niet is vastgesteld, maar wordt ontwikkeld. Eén van de taken van het intern toezicht is om het bestuur met raad bij te staan en te fungeren als klank-bord voor het bestuur. Heeft de medezeggenschapsraad een goede verstandhouding met het intern toezicht dan kan de raad ook op deze wijze invloed proberen uit te oefenen op de beleidsontwikke-ling. Goed contact tussen medezeggenschapsraad en intern toezicht kan derhalve beide organen tot voordeel strekken.
6. Conclusies en aanbevelingen
Vastgesteld is dat ‘goed bestuur’ in de breedste zin kan worden ge-interpreteerd als een opvatting over de verdeling van verantwoor-delijkheden tussen al diegenen die (kunnen) bijdragen aan de kwa-liteit van onderwijs. Goed bestuur gaat over de verhoudingen tussen de direct betrokkenen bij het proces in en rond de school en om nog preciezer te zijn: om een goed evenwicht in de bevoegdheden en rollen van deze partijen. Hier is ook een rol weggelegd voor de me-dezeggenschapsraad. Duidelijk is geworden, dat er geen eenduidig-heid bestaat over wat onder toezicht wordt verstaan in de diverse codes. Wij bevelen aan om conform de formulering uit artikel 2:250 BW ‘toezicht’ te definiëren als het toezicht houden op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken. Duidelijk is uit recente maatschappelijke ontwikkelingen die hun weerslag vinden in jurisprudentie, dat de toezichthouder actief op zoek moet naar informatie over het reilen en zeilen van de organisatie. De mede-zeggenschapsraad is daarbij een waardevolle gesprekspartner voor de toezichthouder. Mede met het oog hierop wordt geadviseerd om net als in artikel 24 van de WOR in de WMS een bepaling op te
ne-men, waarbij het bestuur minimaal een keer per jaar de algemene gang van zaken in de instelling met de medezeggenschapsraad be-spreekt in aanwezigheid van vertegenwoordigers van de toezicht-houder. Het zou goed zijn om afspraken over de informatieverwer-ving door de toezichthouder vast te leggen in een informatieprotocol: schept duidelijkheid voor zowel de toezicht-houder als het bestuur. Het verdient aanbeveling om dit informa-tieprotocol onder de werking van artikel 8 lid 2 sub a WMS te bren-gen. Het is ten slotte belangrijk te constateren dat het intern toezicht, los van het bestuur, een eigen verantwoordelijkheid heeft naar de medezeggenschapsraad toe. Een verantwoordelijkheid die des te meer luistert bij conflicten of kwesties in de organisatie waar-bij de medezeggenschapsraad betrokken is of waarwaar-bij de medezeg-genschapsraad een beroep doet op het intern toezicht.
Noten
1. Wet goed onderwijs, goed bestuur, Staatsblad 2010, 80, 2 maart 2010.
2. P.W.A. Huisman, “De rol van de medezeggenschapsraad bij goed onderwijsbestuur”,
School en Wet 2008, nr. 3, p. 5-10.
3. Artikel 17 WPO, artikel 28 WEC, artikel 24 WVO.
4. T.M.M. Blokdijk en R. Goodijk, “Toezicht binnen onderwijsinstellingen. Onder zoek naar samenstelling, werkwijze en functioneren van raden van toezicht in het onder-wijs”, Uitgave van Nationaal Register, april 2012, p. 27.
5. Artikel 42 a en b WVO, artikelen 47 en 48 WPO. 6. Artikel 24b WVO en artikel 17a WPO.
7. P.W.A. Huisman, “De rol van de medezeggenschapsraad bij goed onderwijsbestuur”,
School en Wet 2008, nr. 3, p. 9.
8. Commissie voor medezeggenschapsgeschillen voor het katholiek beroepsonderwijs, volwasseneneducatie en voortgezet onderwijs in Noord-Nederland, nr. bve vo nn 07/01, 22 januari 2007.
9. Toolkit Toezicht onderwijs, mei 2009, p. 119.
10. Brief minister OCW aan de Tweede Kamer met kenmerk P&O/2008/4562, 1 februari 2008, p. 2.
11. Code goed bestuur universiteiten 2007, p. 7. 12. Branchecode Governance HBO, 2006, p.6.
13. Rapport Goed bestuur in de BVE sector, januari 2009, p. 21.
14. P.W.A. Huisman, “De rol van de medezeggenschapsraad bij goed onderwijsbestuur”,
School en Wet 2008, nr. 3, p. 7.
15. Klachtencommissie Governance en Beloning MBO, nummer 2011-1. 16. Gerechtshof Amsterdam, LJN: BM3172, 29 april 2010.
17. Gerechtshof Amsterdam LJN: BU8414, nr. 200.036.911/01 OK van 15-12-2011. 18. Bestuurdersblabla, R. Sikkes, Onderwijsblad nr. 9 van 14 mei 2001.
19. Rapport Onderzoekscommissie Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA), april 2012, p. 167.
20. Ongecorrigeerd verslag van het Algemeen Overleg van de Tweede Kamercommissie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen van 27 juni 2012, p. 29.
21. H. Dijkstra en B. Wakkerman, “Dilemma’s rond informatievoorziening voor bestuur en Toezicht “, Tijdschrift voor Public Governance Audit en Control, 2009, nr. 6, p 46 e.v. 22. T.M.M. Blokdijk en R. Goodijk, “Toezicht binnen onderwijsinstellingen. Onderzoek
naar samenstelling, werkwijze en functioneren van raden van toezicht in het onder-wijs”, uitgave van Nationaal Register (april 2012), p. 160.
23. F.W.H. Vink en R.H. van het Kaar, Inzicht in de ondernemingsraad, Sdu 2010, p. 140. 24. Ibidem.
25. Gerechtshof Amsterdam, JAR 2005/217, ARO 2005/134 26. Rapport Goed bestuur in de BVE sector, januari 2009, p. 26. 27. Branchecode Governance HBO, 2006, p.6.
28. J. Sperling, consultatie 22 juni 2012.
29. Deskundigheidsprofielen voor het financieel management, eindrapportage mei 2011, Publicatie van Ernst en Young, p. 26.
