Politiek en centraal overleg
Ter gelegenheid van het verschijnen van het eerste nummer van het Tijdschrift voor Arbeidsvraagstuk ken is op 16 april jl. een studiedag georganiseerd m et als thema Nederlandse en Belgische arbeidsver houdingen. Op deze studiedag is commentaar gegeven op artikelen uit het eerste nummer. Twee van deze commentaren zijn in dit nummer opgenomen.
Prof. Mok schreef in het vorige nummer over de vele overeenkomsten die hij aantrof in de Belgische en Nederlandse arbeidsverhoudingen. Een belangrijk verschil echter tussen beide landen is de aanwezig heid in België van vakbonden in de bedrijven. M ok verklaarde die aanwezigheid door de vroege in dustrialisatie van België, het zgn. ‘mijnmodel’. In de onderstaande bijdrage geeft dr. H. Slomp een aanvulling op de verklaring van Mok.
Drs. J. Visser vergeleek in het eerste nummer de ontwikkeling van de ledentallen van vakbonden van tien Europese landen. In die vergelijking ontbrak België. Dr. A. Martens analyseert daarom in zijn bijdrage de groei van het vakbondslidrmatschap in België. Ondanks de crisis is de organisatiegraad in België hoog gebleven. De dienstverlenende functie die bonden vervullen speelt in dit verband een belangrijke rol.
In het eerste nummer van het Tijdschrift voor Ar beidsvraagstukken behandelde Mok het syndica lisme op ondememingsvlak als een kenmerkend verschil tussen de — overigens sterk op elkaar ge lijkende — arbeidsverhoudingen van België en Nederland.1 V oor de verklaring ervan verwees hij naar de aard van de (vroege) econom ische on t wikkeling en meer in het bijzonder naar de uit eenlopende industrialisatiemodellen. In deze korte bijdrage staan niet zozeer de econom ische alswel de politieke omstandigheden centraal. Die kunnen als verklaring dienen voor het tweede kenmerkende verschil tussen de arbeidsverhou dingen in beide landen, namelijk de onderling afwijkende aard van het centraal overleg.
Inleiding: De overeenkomsten
Als overeenkomsten tussen de Belgische en de Nederlandse arbeidsverhoudingen noemde Mok onder meer de institutionalisering, centralisatie
* Dr. H. Slom p is wetenschappelijk hoofdmedewerker aan het Instituut voor Politicologie, Katholieke Uni- versiteit Nijmegen. Hij doceert daar vooral arbeids verhoudingen.
en verstatelijking van die arbeidsverhoudingen. Deze punten betreffen met name het centrale niveau.
Ook in vergelijkingen tussen Westeuropese lan den, onder meer in corporatisme-onderzoek, is gewezen op dit grote ‘overeenkomstigheidsvlak’. Beide landen scoren redelijk tot hoog in mate van corporatisme volgens verschillende internationale vergelijkingen. Corporatisme staat daarbij voor een zekere vervlechting van werkgevers- en werk nemersorganisaties met de staat, gekarakteriseerd door het optreden van die organisaties als officieel erkende en gezaghebbende adviseurs, als mede- beslissers of ook wel als uitvoerders van het na tionale sociaal-economisch beleid. Dat gaat samen met een sterke centralisatie van de besluitvor ming en disciplinering van de leden binnen de diverse belangenorganisaties. Met organen als de Sociaal-Economische Raad (SER) in Nederland en de Nationale Arbeidsraad (NAR) in België, met het veelvuldig centraal overleg en met de centrale coördinatie van overleg en acties op la ger niveau, zal het weinigen moeilijk vallen Bel gië en Nederland als corporatistisch te kenschet sen, zij het wellicht niet in dezelfde mate.
Voor de hoge vlucht die het overleg op centraal vlak in beide ‘overlegeconomieën’ heeft genomen, zijn verschillende verklaringen aangevoerd. — Een ervan is het open karakter van de natio
nale economie en de sterke gebondenheid aan internationale handel en de internationale con junctuur. Volgens Lehmbruch, die het begrip corporatisme mede heeft ontwikkeld, geldt dat ook voor andere kleine staten in Europa, zoals de Scandinavische. Onder druk van de uitdaging die de internationale conjunctuur stelt, ontstaat er overleg op centraal vlak tus sen ondernemers- en werknemersorganisaties, veelal met de regering, in samenhang met een proces van centraÜsatie in deze beide organi saties. Juist in de kleinere Westeuropese staten zou zich dan ook corporatisme of meer in het algemeen een overlegeconomie ontwikkeld hebben.2
— Als tweede achtergrond is er, specifiek voor Nederland en België, de verzuildheid van het politieke leven met de centrale positie van de christen-democraten in het partijstelsel en hun vrijwel permanente deelname aan de regering. Een deel van de vakbeweging is nauw verbon den met die christen-democratische partij, of partijen, maakt dus met die partij deel uit van één zuil en is daardoor geneigd op de rest van de vakbeweging een zekere druk tot overleg uit te oefenen. Zo leidt verzuildheid (‘conso- ciationalism’) tot corporatisme; iets anders geldt dat ook voor Oostenrijk.3 Op zich bete kent verzuildheid al centralisatie van besluit vorming, omdat het contact tussen de zuilen tot de top van die zuilen beperkt blijft. Ook dit beeld is voor België en Nederland herken baar, zeker tot het eind van de jaren zestig, waarna er een proces van ontzuiling is ingezet.
Verschillen in politiek
Binnen deze gemeenschappelijke kenmerken zijn er toch allerlei grotere en kleinere verschillen die mede de onderlinge afwijkingen in de stelsels van arbeidsverhoudingen verklaren. Voor het onder- nemingssyndicalisme kunnen vooral economische achtergronden aangevoerd worden; de politieke verschillen leiden tot uiteenlopende arbeidsver houdingen op centraal niveau.
De politieke verschillen zijn niet pas ontstaan in de periode van ontzuiling; juist toen de verzuiling
nog heel krachtig was, waren ze al aanwezig. Een korte uiteenzetting ervan is het gemakkelijkst te geven aan de hand van de drie conflictbronnen die gemeenlijk geacht worden aan de Belgische politiek ten grondslag te liggen.4 De eerste van die conflictbronnen is de taal, later uitgegroeid tot het regionale twistpunt, de communautaire kwestie Vlaanderen-Wallonië. De tweede is het clericale strijdpunt, de positie van de katholieke kerk in het maatschappelijk leven en vooral in het onderwijs en in de politiek. Op dit punt staan christen-democraten tegenover socialisten en libe ralen tezamen. De derde is de sociale conflict bron, tussen werkgevers en werknemers, tussen patroons en arbeiders. Hierin staan liberalen en socialisten tegenover elkaar, met de christen democraten misschien niet in een midden-, maar wel in een centrale positie. De drie strijdpunten hebben elkaar in intensiteit nogal eens afgewis seld, ze hebben elkaar altijd enigszins overlapt, met een katholiek, meer patronaal gezind Vlaan deren tegenover een socialistisch, Franssprekend Wallonië. De opkomst van Vlaanderen als zelfbe wuste economische leider in de jaren zestig maak te die overlapping tot een acuut probleem en leidde tot de Gordiaanse knoop die de commu nautaire kwestie in de jaren zeventig werd, al leen door splijten op te lossen.
Nederland mist het eerste van deze drie conflict bronnen. Maar ook het tweede strijdpunt, het clericale, is er afwezig. De positie van de katho lieke kerk is sinds jaar en dag geregeld en van een schoolstrijd kan niemand meer uit de eerste hand getuigen. De polarisatie tussen clericalen en niet- clericalen ontbreekt, vooral door de aanwezigheid van een protestantse zuil naast de katholieke en voorheen zelfs tegenover die katholieke zuil. Dat leidde tot een vroege pacificatie van bijvoorbeeld de schoolkwestie en als pacificatie-democratie is Nederland dan ook internationaal bekend gewor den.5 In België is de polarisatie tussen katholie ken en socialisten (al dan niet met liberalen) voortdurend blijven bestaan en regelmatig in con flicten naar buiten gekomen. In de jaren vijftig, toen in Nederland de kwestie door het Mande ment van de bisschoppen werd opgerakeld, zat België met de nasleep van de Koningskwestie en ontbrandde er een felle schoolstrijd, in 1958 in een Schoolpact beëindigd. Ook de sociale zeker heid was inzet van katholiek-socialistische twist
in die jaren. De staking tegen de Eenheidswet, die onder meer een verandering in de werkloosheids uitkeringen inhield (1960/61), kwam door het uitbÜjven van katholieke steun ook enigszins in het teken van dit clericale strijdpunt te staan, maar verbonden met de beide andere conflict bronnen. Sedertdien leeft het strijdpunt voort, ten dele verborgen onder de mantel van de com munautaire kwestie.
In Nederland kon de overheid zich door de ver zuildheid en de afwezigheid van polarisatie tussen katholieken en socialisten profileren als laatste instantie boven de (arbeidsmarkt)partijen. In Bel gië daarentegen maakt de polarisatie tussen ka tholieken en socialisten ook het sociale strijdpunt scherper zichtbaar, wanneer maar één van de be trokken partijen in de regering zit. In het geval van een kathoÜek-liberale coalitie dus. De socia listen hebben dan de verscheidene strijdpunten tegelijk om de katholieken te wantrouwen. Dat wantrouwen blijkt uit de eisen die aan dergelijke regeringen worden gesteld op het punt van socia le wetgeving, met inbegrip van sociale zekerheid. De eisen blijven achterwege of worden beduidend anders gebracht ingeval van een rooms-rode coa litie. En de katholieke vakbeweging is nooit zo hard opgetreden als tijdens de socialistisch-libe- rale coalitie in de jaren vijftig. Geen regering bo ven de partijen, maar een regering als partij. Mede daarom hebben sociaüsten en katholieken veel sterker greep willen houden op de sociale zekerheid en op andere onderdelen van sociale zorg, zoals de volksgezondheid. De socialistische en katholieke vakbeweging hebben een groot aan deel in de uitvoering van de sociale zekerheid en ze zijn nauw verbonden met de ziekenfondsen. Deze taken hebben op hun beurt geleid tot de, in vergelijking met Nederland, hoge organisatie graad (zie daarover de bijdrage van Martens).
Verschillen in centraal overleg
Tot het midden van de jaren zestig kende Neder land een geleide loonpolitiek. Ondernemers- en werknemersorganisaties lieten het uiteindelijk oordeel over de lonen aan de regering over, min of meer in ruil voor officiële erkenning als cen trale adviseurs van de overheid in de SER. Deze ‘verstatelijking’ van de organisaties kreeg inter nationaal aandacht, maar werd ook wel als voor beeld afgewezen omdat ze de organisaties te zeer
aan de overheid bond, tot ‘hostages of the govern ment’ maakte.6 Tweeledig overleg werd immers ingeruild voor drieledig overleg, met de regering als eindbeslisser.
In België heeft de regering die positie nooit in genomen, de paar jaar vlak na de bevrijding uit gezonderd. Anders dan in Nederland stond tot ongeveer 1975 drieledig overleg ten dienste van het tweeledig beraad, in plaats van dat te vervan gen. De functie van het drieledig overleg en van overheidsoptreden was een afgeleide van die van het tweeledig overleg, het ondersteunde dat waar nodig.7 Het verschil met Nederland was des te uitgesprokener omdat in België de regering niet in het tweeledig overleg trad, maar tegelijkertijd in haar meer algemene sociaal beleid sterker dan in Nederland gebonden was aan een zekere over eenstemming met ondernemers- en werknemers organisaties. In Nederland oefenden die hun in vloed uit via de SER, en dan waarschijnlijk nog alleen als er unanimiteit heerste. De enige druk tot zulke unanimiteit kwam echter van de SER- voorzitter. In België vond overleg plaats, waar al leen de top van de organisaties aanwezig was en de pers buiten het hek gehouden werd. Zulke bij eenkomsten kenden wel een zekere druk tot over eenstemming. Uitblijven ervan betekende gezichts verlies èn politieke problemen voor de regering zelf, en niet, zoals in Nederland, alleen voor werk geversorganisaties en vakbeweging. In combinatie met de afgeleide functie van drieledig overleg en van overheidsoptreden, betekende dat nogal eens het aanpassen van regeringsbeleid ten behoeve van het welslagen van het tweeledig overleg. Niet als volwaardige partij, maar als derde die met voordelen voor de een of de ander de overeen stemming in de collectieve onderhandelingen kon bevorderen. De behoefte aan vakbewegingskant de overheid bij het onderhandelen te betrekken was gebonden aan de kleur van de regering. Ge lijkgezinde regeringen werden gespaard, anders gezin de bestookt.
In België was dus alles gericht op overeenstem ming in het tweeledig beraad. De veel grotere be moeienis van de vakbeweging met onder meer de sociale zekerheid versterkte dat nog. In Neder land was tweeledige overeenstemming amper no dig, omdat hoe dan ook de regering, of de over heid in het algemeen, eindbeslisser bleef in ar beidsvoorwaarden en sociaal-economisch beleid.
De betrekkelijke depolitisering van het overheids beleid, afkomstig van een instantie bóven de ge organiseerde werkgevers en werknemers, ontdeed autonoom optreden van de overheid van de pro blemen die zulks in België gehad zou hebben. De depolitisering leidde in Nederland tot ‘a-politieke’ praktische, technocratische oplossingen in geval van (mogelijke) onenigheid.
Het wel gepolitiseerde overleg in België leidde veeleer tot politiek pragmatische oplossingen, meer gebonden aan moeizaam verkregen overeen stemming tussen de sociale (gespreks)partners. Daarin is voor technocraten van buiten bepaald minder plaats en het Belgisch overleg is dan ook veel méér met geheimzinnigheid omgeven dan het Nederlandse. Natuurlijk zijn er wel nuanceringen in dit beeld aan te brengen. Zo heeft het Belgi sche katholieke vakverbond ook eenmaal tegen een regering met katholieken gestaakt, en het so cialistische tegen een regering met socialisten. Maar dat zijn uitzonderingen temidden van een hele reeks van andere politieke stakingen, een verschijnsel dat in Nederland, tekenend genoeg, amper bestaat.
De recente periode
In de jaren zeventig kende Nederland de opkomst van vrijere loononderhandelingen èn een proces van ontzuiling. Dat laatste leidde tot een wat scherpere tegenstelling tussen christen-democra- ten en socialisten; geleide en gedepolitiseerde loonpoütiek werd daardoor steeds moeilijker. In België leidden het financieringstekort en de infla tie ertoe dat midden jaren zeventig de regering in gebreke moest blijven bij het stimuleren van loon- overleg door maatregelen die mogelijk dat finan cieringstekort zouden vergroten: wetten op de overheidsbegroting (program-wetten) stonden aan het begin van het Belgisch overheidsingrijpen in de collectieve onderhandelingen. Tweeledig overleg werd echter niet door drieledig overleg vervangen, veeleer greep de regering autonoom in het tweeledig overleg in, onder verwijzing naar haar eigen tekorten. Deze situatie geleek enigs zins op de loonmaatregelen en de machtigingswet in Nederland in het begin van de jaren zeventig, toen de regering daar ook van een positie buiten het overleg in dat tweeledige overleg ingreep. Ze stond niet meer ‘boven’ de (arbeids)marktpartij- en en haar ingrepen kregen dan ook iets willekeu
rigs, wat nog eens benadrukt werd door het spre ken over ‘flankerend’ beleid om de vakbeweging buiten de loonsfeer toch nog wat leuks te gunnen. Aan de ene kant tekent dit nog de bemoeizucht van de Nederlandse regering met de lonen, aan de andere kant wijst het eerder op het zoeken naar pragmatische dan naar praktische of technocra tische oplossingen.
Het tweeledig overleg is nu in beide landen ten minste enigermate gepolitiseerd, in die zin dat de onderhandelingen niet los te zien zijn van het re geringsbeleid en de coalitiesamenstelling en dat eisen voor het centraal overleg en voor de over heid niet helemaal te scheiden zijn. De laatste jaren is de overheidsbemoeienis in België sterk toegenomen — de overheid stapelt er plan op plan zonder het gat (in de begroting) nog te dich ten - terwijl in Nederland de onderhandelingen steeds vrijer (lijken te) worden. Het Belgisch in grijpen heeft echter niets van een geleide loon politiek, het is ingrijpen van buitenaf, onder meer om financiële betrokkenheid bij het tweeledig overleg te voorkomen. Het is nu vergelijkbaar met het optreden van de Nederlandse overheid, zij het frequenter en intensiever. Tot de ‘conver gentie’ hebben in Nederland politieke ontwikke lingen bijgedragen die de positie van de overheid ten opzichte van de sociale partners veranderde in de richting van die in België. In dat laatste land leidde die positie tot zo grote financiële betrok kenheid van de overheid bij het tweeledig over leg, niet alleen over lonen, maar ook over sociale zekerheid, dat de overheid, om iets aan die be trokkenheid te doen, in het overleg zelf ingreep. Of deze ontwikkeling tot een echte convergentie leidt is maar de vraag. Ten eerste is er de uiteen lopende ontwikkeling de laatste paar jaar, waarin de Belgische en de Nederlandse overheid elkaar in tegengestelde richting lijken te passeren. Gezien de sterke politisering van de Belgische arbeidsver houdingen mag echter eerder een pragmatische weg terug dan een ontwikkeling naar voortdu rende overheidsbemoeienis worden verwacht. Op dat punt is het overeenkomstigheidsvlak dan dus toch toegenomen. Een tweede ontwikkeling is de voortgaande vergewestelijking van de Belgische economie. Verschuiving van overleg naar de ge westen zou in Vlaanderen tot een patroon van overleg kunnen leiden dat nog sterker gelijkenis met dat in Nederland vertoont. De omvang van
de katholieke vakbeweging maakt de politisering van het overleg er voorlopig geringer dan in Bel gië als geheel het geval is en evenals in Nederland is overheidsingrijpen in collectief overleg er met niet al te veel protest aanvaard. Wellicht zou ver dere vergewestelijking dus in ieder geval de diffe rentiële sociologische studie van de Nederlandse en Belgische (in het bijzonder Vlaamse) arbeids
verhoudingen bevorderen. □
Noten
1. A.L. Mok: Arbeidsverhoudingen in Nederland en België. Een oefening in differentiële sociologie, in:
Tijdschrift voor Arbeidsverhoudingen, jrg. 1 (1985)
nr. 1, blz. 4-17.
2. G. Lehmbruch: Liberal Corporatism and Party Go vernment, in : Comparative Political Studies, Vol. X (1977), blz. 91-126.
VAKBONDSLEIDERS
IN NEDERLAND
=k Dit jaar verlaten diverse vakbondsbestuurders het
bestuur van hun vakcentrale. Om er enkelen te
noemen: Kok, Bode, Commandeur.
*
De gevestigde vakbeweging is inmiddels op het
dieptepunt van haar macht en de economische orde
komt steviger dan ooit uit haar zoveelste crisis.
*
Wat is er toch gebeurd met de aard van het
vakbondsleiderschap in het wederzijds verkeer
tussen vakbeweging en economische orde?
Lees daarover het proefschrift (1982, ruim 600 blz.) van dr. Th. Jonkergouw.
Zolang de voorraad strekt: ƒ
30,-
+ ƒ
5,25
porto op zijn postgiro rek.
nr. 1161271
o.v.v. + ex. dissertatie.
3. Idem, blz. 113; M.O. Heisler: Patterns o f European Politics, in: M.O. Heisler (ed.): Politics in Europe, New York 1974, blz. 27-90.
4. Val.R. Lorwin: Belgium: Religion, Class and Lan guage in National Politics, in: Robert A. Dahl (ed.):
Political Oppositions in Western Democracies, New
Haven 1978, blz. 147-187.
L. Huyse: België: een wankelende natie? in: U. Ro senthal (red.): Politieke Stelsels, Alphen a.d. Rijn 1982, blz. 57-88.
5. A. Lijphart: Verzuiling, pacificatie en kentering in
de Nederlandse politiek, Amsterdam 1982, waarvan
het thema (en dus de Nederlandse politiek) over de hele wereld bekend zijn geworden.
6. Stein Rokkan: Norway: Numerical Democracy and Corporate Pluralism, in: Robert A. Dahl (ed.): op. cit., blz. 108. Dit was één van de eerste artikelen waarin op corporatieve belangenuiting gewezen werd. 7. Hans Slomp en Tjeu van Mierlo: Arbeidsverhoudin
gen in België, Utrecht 1984, deel II, blz. 210.
