Gevraagd: een arbeidsmarktbeleid met visie - Downloaden Download PDF

(1)

Paul de Beer*

Gevraagd: een arbeidsmarktbeleid met visie1

De omvangrijke en hardnekkige werkloosheid en het grote aandeel van de langdurige werkloos heid daarin vormen het grootste sociaal-economische probleem waar Nederland in de jaren negentig voor staat. Daarover bestaat weinig verschil van mening. Evenzeer lijkt er van een opvallende consensus sprake over het gebrekkig functioneren van de arbeidsmarkt, waarbij vooral de relatie met de sociale zekerheid de laatste jaren veel aandacht krijgt Blijkbaar is de Nederlandse arbeidsmarkt niet in staat om vraag en aanbod van arbeid soepel naar elkaar toe te brengen. Over de oorzaak van het slechte functioneren van de arbeidsmarkt lopen de menin gen echter uiteen: hier worden zulke verschillende factoren als de hoogte van het minimumloon, de ‘wig’ tussen bruto-loonkosten en netto-loon, de algemeen-verbindendverklaring van CAO’s, de starre beloningsverhoudingen, de sterke regulering van de arbeidsmarkt, de technologische ontwikkeling, het gebrek aan innovatie, de demotiverende werking van het sociale-zekerheidsstel- sel en de concurrentie van lage-lonenlanden als boosdoener aangewezen. Hoewel bijna elk van deze factoren zich wel eens in de belangstelling van opeenvolgende kabinetten heeft kunnen verheugen, is niet duidelijk welke factor nu als het hoofdprobleem wordt gezien.

In dit artikel wordt de discussie over het werkgelegenheidsbeleid in een wat breder kader ge plaatst. Een verantwoorde en evenwichtige keuze voor een bepaald beleid, zo is de veronderstel ling, is pas mogelijk indien men een heldere visie heeft op de toekomst van de arbeidsmarkt. Aan een dergelijke heldere toekomstvisie ontbreekt het tot op heden evenwel in de Nederlandse politiek. Voorwaarde voor het ontwikkelen van een toekomstvisie is allereerst, dat men op de hoogte is van de actuele situatie en de historische ontwikkelingen waaruit deze is voortgekomen. Hieraan wordt in de tweede paragraaf aandacht besteed, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen de kwantitatieve en de kwalitatieve aspecten van de arbeidsmarkt. Vervolgens worden in de derde paragraaf enkele scenario’s van de toekomstige ontwikkeling van de arbeidsmarkt geschetst Tenslotte wordt in de vierde paragraaf aangegeven welke consequenties een voorkeur voor een van deze scenario’s zou dienen te hebben voor het te voeren beleid.

Situatieschets en historische ontwikkeling Het kwantitatieve beeld van de huidige situatie op de arbeidsmarkt is genoegzaam bekend: een gapende kloof tussen het aantal banen (de werk gelegenheid) en het aantal personen dat wil en kan werken (de beroepsbevolking), oftewel een omvangrijk overschot aan arbeidskrachten. Dit overschot komt allereerst tot uitdrukking in een hoge werkloosheid: volgens het officiële werk loosheidscijfer bijna een half miljoen personen,

* Paul de B eer is als medewerker Arbeid verbonden aan het Sociaal en Cultureel Planbureau.

ruim 7% van de beroepsbevolking, volgens de internationale definitie die de OESO hanteert zelfs zo’n 700.000 of 10% (OECD 1994). Daar naast wordt algemeen aangenomen dat zich onder het grote aantal arbeidsongeschikten vele ‘verbor gen’ werklozen bevinden, die de komende jaren door de aanscherping van het arbeidsongeschikt heidscriterium en de herkeuringen voor de WAO wellicht alsnog ‘zichtbaar’ zullen worden. Verder is er nog een belangrijk aantal vrouwen dat wel zou willen werken, maar niet actief op zoek is naar werk omdat zij menen toch geen kans op een baan te maken.

Beziet men de lange-termijnontwikkelingen die

(2)

Gevraagd: een arbeidsmarktbeleid met visie

Figuur 1 Ontwikkeling van de werkloosheid in Nederland en de Europese Gemeenschap, 1968- 1993 (in procenten van de beroepsbevolking

Bron: OECD (1993a en 1993b), CBS (1994b).

Figuur 2 Afhankelijke beroepsbevolking en werkgelegenheid in personen, arbeidsjaren en arbeidsuren, 1950-1993 (1950 = 100)

Bron: CBS (1989 en 1994a).

tot de huidige situatie hebben geleid, dan valt allereerst op, dat de werkloosheid sprongsgewijs is toegenomen: na iedere economische recessie stabiliseert zij zich op een hoger niveau (figuur

1). Dit heeft bij velen de vrees doen postvatten dat de werkloosheid ook in de recent aangevan gen periode van economisch herstel niet zal te rugkeren naar het toch al hoge peil van ruim

(3)

Arbeidsmarkt

300.000 (volgens de strikte officiële definitie) aan het begin van de jaren negentig.

De structureel stijgende werkloosheid duidt erop, dat vraag en aanbod van arbeid op langere ter mijn steeds verder uit elkaar zijn gaan lopen. Is dit nu het gevolg van een stagnerende werkgele genheidsontwikkeling of van een versnelling van de groei van de beroepsbevolking? Vooral de eerste factor blijkt hiervoor verantwoordelijk te zijn.

Het CBS heeft recent een tijdreeks gepubliceerd van de werkgelegenheid in de periode 1950-1993, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen het arbeidsvolume in gewerkte uren en in ‘fulltime’ arbeidsjaren en de werkgelegenheid in personen (figuur 2) (CBS 1994a). Het meest opmerkelijke is, dat de werkgelegenheid in uren sinds 1960 per saldo nauwelijks is toegenomen.2 Tegelijkertijd is wel het aantal werkzame personen vrijwel onaf gebroken gegroeid, zij het vanaf 1970 in een lager tempo (met uitzondering van de sterke groei in de tweede helft van de jaren tachtig). Sinds 1960 is deze groei derhalve vrijwel geheel toe te schrijven aan herverdeling van een gegeven hoe veelheid beschikbaar werk over steeds meer personen. Deels is dit gerealiseerd door een ver korting van het ‘fulltime’ arbeidsjaar (vrije zater dag, ATV-dagen, meer vakantie- en verlofdagen en dergelijke), deels (vooral vanaf het midden van de jaren zeventig) door een sterke toename van het aantal deeltijdbanen. Globaal kan de groei van het aantal werknemers met 68% in de perio de 1960-1993 voor een tiende aan de volume groei worden toegeschreven, voor ruim de helft aan de verkorting van het volledige arbeidsjaar en voor bijna een derde aan de toename van het deeltijdwerk.3

Terwijl het tempo van de werkgelegenheidsgroei in personen vanaf de jaren zeventig is afgeno men, geldt dit voor de groei van de beroepsbevol king in veel mindere mate (figuur 2).4 In de twee de helft van de jaren tachtig is er zelfs een ver snelling in de groei van de beroepsbevolking opgetreden. Factoren die de groei van het ar beidsaanbod affemden waren de stijgende onder wijsdeelname, waardoor jongeren op steeds latere leeftijd de arbeidsmarkt betraden, en de steeds vroegere uittreding van ouderen uit de arbeids markt via vut- en arbeidsongeschiktheidsregelin gen. Daar stonden evenwel drie factoren tegen over die tot een groter arbeidsaanbod leidden. In de eerste plaats betrad vanaf het midden van de

jaren zestig de naoorlogse geboortegolf de ar beidsmarkt. In de tweede plaats begon de Neder landse vrouw in de jaren zeventig haar achter stand in arbeidsmarktparticipatie tegenover andere landen in hoog tempo in te halen: tussen 1971 en 1993 nam de participatiegraad van vrouwen toe van 30% tot 47%. Overigens heeft Nederland daarmee nog niet echt aansluiting gevonden bij het grote peloton van westerse geïndustrialiseerde landen, waarvan de participatiegraad van vrouwen boven de 50% ligt (OECD 1994, tabel J).5 Een derde factor, die recent steeds meer gewicht in de schaal legt, is de migratie. Door de relatief grote instroom van migranten, bestond ongeveer een vijfde van de groei van de beroepsbevolking in de periode 1987-1993 uit allochtonen (van de groei in 1993 zelfs 40%) (berekend op basis van CBS 1994b).

Uit figuur 2 blijkt, dat de werkgelegenheid in personen en de beroepsbevolking tussen 1950 en 1970 in vrijwel hetzelfde tempo groeiden, met gemiddeld 2,3% per jaar, waardoor er slechts sprake was van frictiewerkloosheid. Doordat de werkgelegenheidsgroei in de periode 1970-1993 afzwakte tot gemiddeld 1,1%, terwijl de jaarlijkse groei van het arbeidsaanbod ‘slechts’ afnam tot 1,4%, is de werkloosheid in de afgelopen twee decennia steeds verder opgelopen tot een zeer hoog structureel niveau.

De dramatische kwantitatieve ontwikkelingen op de arbeidsmarkt dreigen aan het oog te onttrekken dat er tegelijkertijd ook belangrijke kwalitatieve veranderingen optraden. Deze kunnen worden gerubriceerd met behulp van de gebruikelijke vierdeling van ‘de kwaliteit van de arbeid’ in arbeidsvoorwaarden, arbeidsomstandigheden, arbeidsinhoud en arbeidsverhoudingen.

Ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden over heerst de indruk dat de arbeidsmarkt van de jaren tachtig en negentig wordt gekenmerkt door een sterke flexibiliseringstendens. Daarbij lijkt vooral te worden gedacht aan een sterke groei van flexi-, bele arbeidskrachten. De beschikbare cijfers wij zen echter niet op een eenduidige trend in de richting van meer flexibele contracten, maar eerder op een zekere stabilisatie (figuur 3). Overi gens moet worden aangetekend, dat deze cijfers alleen betrekking hebben op de periode vanaf 1985. Het is niet uitgesloten dat het aantal flexi bele contracten in de jaren zeventig op een bedui dend lager niveau lag en in de eerste helft van de jaren tachtig sterk is gegroeid.

(4)

Figuur 3 Ontwikkeling van het aandeel flexibele contracten volgens verschillende bronnen, 1985- 1993 (in procenten van de totale werkgelegenheid)

Bron: SZW (a), OSA (1988), Allaart et al. (1991 en 1993), CBS (1992a, 1993 en 1994b), Bierings en Imbens (1992).

Figuur 4 Ontwikkeling van het aandeel uitzendwerk, 1977-1993 (in procenten van de totale werkgelegenheid)

Bron: SZW (a), Bierings en Imbens (1992), CBS (1989 en 1994c).

Van een specifiek soort flexibel werk, namelijk uitzendwerk, zijn cijfers over een langere periode beschikbaar die deze indruk lijken te bevestigen. Eind jaren zeventig maakte het uitzendwerk 0,5 tot 1% van de werkgelegenheid uit en na 1982

steeg dit aandeel snel tot ongeveer 2% (figuur 4). Omdat het uitzendwerk slechts ongeveer een kwart van het totale aantal flexibele banen uit maakt en bovendien in de tweede helft van de jaren tachtig een afwijkende ontwikkeling

(5)

ver-Arbeidsmarkt

toonde, kunnen op grond hiervan echter geen algemene conclusies over de ontwikkeling van het aandeel flexibele contracten worden getrok ken. Bovendien lijkt nog wel eens te worden vergeten, dat flexibel werk alles behalve een ‘modem’ verschijnsel is. De dagloner in de in dustrie en de seizoenarbeider in de landbouw waren waarschijnlijk kenmerkender voor de ar beidsmarkt van de vorige en de eerste helft van deze eeuw, dan de ‘flexiwerker’ dat is voor de huidige arbeidsmarkt. Zo werd bij beroepstellin gen in de tweede helft van de vorige eeuw onge veer 1,8% van de beroepsbevolking bij de catego rie ‘losse werklieden’ ingedeeld (Oomens en Den Bakker 1994).

Hoewel bij de vermeende groei van het aantal flexibele arbeidskrachten vraagtekens kunnen worden gezet, is het aannemelijk dat de interne flexibiliteit, dat wil zeggen de flexibiliteit van vaste werknemers, wel is toegenomen. Het gaat hierbij om flexibiliteit in zowel arbeidsduur (va riabele werktijden, verlofmogelijkheden en derge lijke), als in functie (functie-roulatie, ‘multi-inzet- baarheid’) en in dienstverband (frequente baan- wisselingen). Kwantitatieve gegevens hierover zijn evenwel schaars. Eén opvallend cijfer dat de toename van de flexibiliteit van vaste werknemers lijkt te bevestigen, is de sterke groei van het aantal werknemers dat jaarlijks van baan veran dert: van minder dan 6% in 1983 tot ruim 12% in 1992 (Allaart et al. 1993, p. 37). Volgens de OECD (1993a, p. 121) behoort Nederland met de Verenigde Staten en Australië zelfs tot de landen met de kortste gemiddelde baanduun 7 jaar, in vergelijking met meer dan tien jaar in Frankrijk, Duitsland en Japan.6

Een ander belangrijk aspect van de arbeidsvoor waarden betreft de beloning. In veel westerse landen, in het bijzonder de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk, namen in de jaren tach tig de beloningsverschillen sterk toe. Zo steeg in de VS tussen 1980 en 1989 het reële loon van de 20% meest verdienende Amerikanen met 6%, terwijl het reële loon van de 20% minst verdie nenden met 8% afnam (OECD 1993a, tabel 5.3).7 In de VS zouden deze grotere loonverschillen aan de basis liggen van de sterke werkgelegenheids groei: de Amerikaanse ‘job machine’. In een geruchtmakend onderzoek uit 1989 suggereerden Elfring en Kloosterman dat in Nederland van een vergelijkbare ontwikkeling sprake was: tussen 1979 en 1986 zou het aantal laag betaalde banen

in Nederland zeer sterk zijn gegroeid, terwijl het aantal middenfuncties afnam. Inmiddels kan echter worden vastgesteld, dat de door Elfring en Kloosterman gehanteerde methode vooral een conjunctureel effect aan het licht heeft gebracht. In feite moet worden geconstateerd, dat de belo ningsverschillen in Nederland, na een jarenlange afname en een kortstondige toename in 1984 en 1985 de laatste acht jaar opvallend stabiel zijn gebleven. Wellicht kan dit worden toegeschreven aan het relatief hoge groeitempo van het aantal academici op de arbeidsmarkt, hetgeen hun belo ning in verhouding tot lager opgeleiden fors drukt. Ook de recente hoge werkloosheid onder hoger opgeleiden draagt daaraan bij (vgl. OECD 1993a).

Ten aanzien van de fysieke arbeidsomstandighe

den — een tweede dimensie van de kwaliteit van

de arbeid - is er de laatste vijftien jaar betrekke lijk weinig veranderd (tabel 1). Het aandeel werk nemers dat te maken heeft met vuil, zwaar of gevaarlijk werk, stank, hoge temperaturen of lawaai bleef tamelijk stabiel. Gezamenlijk gaat het om ongeveer de helft van de werkende bevol king. Terwijl het aantal personen met gevaarlijk werk afnam, groeide het aandeel met zwaar werk en vooral het aantal personen dat in een hoog tempo werkt.

Ontwikkelingen in de arbeidsinhoud zijn moeilijk in cijfers uit te drukken. Worden werkenden zelf naar een aantal aspecten van hun werk gevraagd, dan blijkt er de afgelopen vijftien jaar sprake van een duidelijke verbetering: steeds minder mensen doen eentonig werk, steeds meer mensen hebben werk dat gelegenheid biedt tot ontplooiing, dat aansluit bij de opleiding en/of ervaring en hebben plezier in hun werk (tabel 2). Dit lijkt in overeen stemming met onderzoek van Huijgen e.a. dat duidt op een opvallende stijging van het gemid delde functieniveau in de periode 1960-1985 (Huijgen 1989). Terwijl deze opwaardering of regradatie in de jaren zestig en zeventig samen ging met een zekere mate van ‘polarisatie’, dat wil zeggen dat het aandeel van de middenfuncties kromp, was hiervan in de laatste onderzochte periode (1977-1985) geen sprake meer. Alleen het aandeel van het op een na laagste van in totaal zeven functieniveaus nam toen sterk af. Helaas zijn nog geen gegevens beschikbaar over de ontwikkeling na 1985.

Ook de ontwikkeling van de arbeidsverhoudingen valt nauwelijks te kwantificeren. Inzicht hierover

(6)

Tabel 1 Ontwikkeling van negatieve arbeidsomstandigheden, 1977-1992 (in procenten van de werkzame bevolking)

1977 1983 1989 1992

Werken in een lawaaierige omgeving 29 23 30 26

Vuil werk doen 22 26 28 28

Veel stank in werkomgeving hebben 12 9 14 11

Wel eens gevaarlijk werk doen 11 9 8 7

Zwaar lichamelijk werk doen 21 23 24 26

In een hoog tempo werken 39 42 54 56

Bron: CBS (LSO’77, LSO’83, DLO’89, DLO’92).

Tabel 2 Ontwikkeling van enkele aspecten van de arbeidsinhoud, 1977-1992 (in procenten van de werkzame bevolking)

1977 1983 1989 1992

Veel eentonig werk doen 13 13 8 8

Gelegenheid tot ontplooiing 75 80 86 85

Werk sluit aan bij opleiding/ervaring 84 77 83 82

Plezier in het werk hebben 96 97 98

Bron: CBS (LSO’77, LSO’83, DLO’89, DLO’92).

wordt meestal ontleend aan ‘case studies’ waar van vaak niet duidelijk is of ze een representatief beeld schetsen. Daarbij is het risico, aanwezig dat men zich concentreert op de ontwikkelingen in een aantal grote ondernemingen en deze wellicht ten omechte algemeen geldig verklaart. Boven dien lijken beschouwingen over de arbeidsorgani satie vaak nogal modegevoelig. Termen als ‘post- fordisme’, ‘toyotisme’, kwaliteitskringen, ‘lean production’ domineren de literatuur, terwijl maar weinig inzicht bestaat in hun werkelijke belang voor de ‘gemiddelde’ werknemer. Hoewel het belang van dergelijke ontwikkelingen in de arbei dsorganisatie niet moet worden onderschat, is er vooralsnog niet veel reden om aan te nemen dat de traditionele hiërarchische ‘Tayloristische’ ar beidsverhoudingen in veel bedrijven tot het verle den behoren.

Overziet men het voorgaande, dan blijkt er sprake te zijn van uiteenlopende kwalitatieve ontwikke lingen op de arbeidsmarkt. Er doen zich zowel ontwikkelingen voor die als een kwaliteitsverbete ring kunnen worden aangemerkt (stijging functie niveau, interessanter arbeidsinhoud), als ontwik kelingen die op een verslechtering wijzen (toena me van zwaar werk, hoger werktempo), terwijl

andere factoren geen duidelijke trend vertonen (beloningsverhoudingen, aantal flexibele contrac ten, fysieke arbeidsomstandigheden). In ieder geval is een enkele term als ‘flexibilisering’ te beperkt en te eenzijdig om als gemeenschappelij ke noemer voor de kwalitatieve ontwikkelingen te kunnen dienen.

Toekomstscenario’s

Wie een toekomstvisie wil ontwikkelen staat voor het dilemma ofwel ervan uit te gaan, dat de histo rische trends zich in de toekomst zullen voortzet ten, ofwel op een ‘trendbreuk’ te rekenen, die echter haast per definitie niet voorspelbaar is. Scenario-analyse is een veel gebruikte methode om met deze fundamentele onzekerheid om te gaan. Door middel van scenario’s schetst men een aantal mogelijke samenhangende toekomst beelden zonder een uitspraak te doen over de waarschijnlijkheid dat een ervan werkelijkheid zal worden. Hier zal gepoogd worden om ongeveer twee decennia vooruit te kijken. Aangezien veel basisgegevens op de jaren 1990-1993 betrekking hebben, schetsen de scenario’s een beeld van de arbeidsmarkt rond het jaar 2010.

(7)

Arbeidsmarkt

ontwikkeling, worden ook in deze paragraaf over de toekomstige ontwikkeling de kwantitatieve en de kwalitatieve aspecten van de arbeidsmarkt afzonderlijk besproken.

Kwantitatieve ontwikkelingen

Voor een ‘voorspelling’ van de toekomstige werkgelegenheidsontwikkeling kan men het beste eerst naar het verleden kijken. Ook als we alleen periodes van tien jaar in ogenschouw nemen, varieerde de ontwikkeling van de werkgelegen heid zeer sterk. Zo groeide in de recente tienjaarsperiode 1983-1992 het arbeidsvolume in arbeidsjaren met gemiddeld 1,3% per jaar, terwijl in de direct daaraan voorafgaande (en zelfs deels overlappende) tienjaarsperiode 1975-1984 het arbeidsvolume met gemiddeld 0,6% per jaar kromp. Als we deze beide periodes als de uiterste trends beschouwen waarbinnen de toekomstige werkgelegenheidsontwikkeling zich waarschijnlijk zal afspelen, dan blijken de marges op langere termijn zeer ruim te zijn (figuur 5). Zou de groei uit de periode 1983-1992 zich onafgebroken gedurende 20 jaar voordoen, dan zou de werkge legenheid met bijna 30% toenemen, bij een nega tieve groei als in de periode 1975-1984 zou de werkgelegenheid daarentegen in 20 jaar met ruim 11% krimpen. Dat wil zeggen dat de werkgele genheid over 20 jaar in het eerste geval bijna anderhalf maal zo groot zou zijn als in het twee de geval. Welk traject de werkgelegenheid in de komende twee decennia binnen deze uiterste marges zal afleggen, lijkt op dit moment onmoge lijk te beantwoorden.

De marges die hier worden geschetst zijn aan zienlijk ruimer dan die in de drie scenario’s die het Centraal Planbureau heeft geschetst in de toekomststudie Nederland in Drievoud (CPB 1992). De ontwikkeling van de werkgelegenheid in arbeidsjaren volgens deze drie scenario’s, respectievelijk Balanced Growth, European Re naissance en Global Shift, zijn eveneens in figuur 5 weergegeven. Hoewel de CPB-scenario’s zeer uiteenlopende sociaal-economische ontwikkelin gen schetsen, moet de feitelijke onzekerheid over de toekomstige ontwikkeling, gezien de histori sche trends, nog groter worden geacht dan in deze scenario’s tot uitdrukking komt.

Ook de ontwikkeling in het arbeidsaanbod is onzekerder dan vaak wordt aangenomen. De onzekerheid wordt hier vooral door drie factoren bepaald. In de eerste plaats de arbeidsparticipatie

van vrouwen. Zoals gezegd is de deelname van vrouwen aan betaalde arbeid in Nederland de afgelopen twee decennia weliswaar sterk ge groeid, maar tegelijkertijd behoort ze nog altijd tot de laagste in Europa. Gezien het groeitempo in het recente verleden is het evenwel niet on denkbaar dat de arbeidsparticipatie van vrouwen in de komende twee decennia zal ‘doorstoten’ naar de Europese top die momenteel door Zwe den wordt gevormd met een participatiegraad van vrouwen van 79,1% (OECD 1994, tabel J).8 In dat geval zou de vrouwelijke beroepsbevolking in Nederland in 20 jaar tijd toenemen van 2,4 mil joen tot 4,4 miljoen personen. Aan de andere kant zou een stagnerende werkgelegenheidsontwikke ling er toe kunnen leiden dat de arbeidsparticipa tie van vrouwen zich op het huidige niveau stabi liseert.

In de tweede plaats is de arbeidsparticipatie van ouderen (met name oudere mannen) een onzekere factor. De arbeidsdeelname van mannen van 55 jaar en ouder is in Nederland in de achterliggende decennia zeer sterk gedaald: van 77% in 1973 tot 43% in 1992 (OECD 1993b, p. 498). Alom wordt - mede in het licht van de vergrijzing - de wen selijkheid onderschreven om in deze trend een omslag te bewerkstelligen. Voorstellen om de vut te beperken dan wel af te schaffen of te vervan gen door een flexibele pensionering, het intrekken van de ouderenrichtlijn bij collectief ontslag (die toestond om ouderen met voorrang te ontslaan) en tot op zekere hoogte ook de maatregelen om het beroep op de WAO te verminderen (al wor den daarbij in eerste instantie ouderen ontzien) zijn hierop gericht. In hoeverre deze maatregelen vruchten zullen afwerpen en de arbeidsparticipatie van ouderen weer zal gaan stijgen, valt nauwe lijks te voorspellen. Bij een succesvol beleid zou de beroepsbevolking van 45 jaar en ouder tot het jaar 2010 met zo’n miljoen personen kunnen toenemen en daarmee ruwweg een derde van de totale beroepsbevolking kunnen uitmaken (SCP 1994, p. 159).

In de derde plaats is het ongewis hoe het aantal migranten zich in de toekomst zal ontwikkelen. Vooruitberekeningen van het CBS van de bijdra ge van migranten aan de bevolkingsaanwas verto nen in de loop van de tijd een sterke variatie. In een recente prognose varieert het migratiesaldo in de periode 1994-2010 tussen bijna 300.000 en ruim 1,1 miljoen (in de middenvariant 700.000), terwijl de totale bevolkingsgroei in die periode in

(8)

Figuur 5 Vooruitberekening van de werkgelegenheid in arbeidsjaren volgens een variant met hoge groei (trend 1983-1992), een variant met lage groei (trend 1975-1984) en drie scenario’s van het CPB, 1990-2010 (1990 = 100)

Bron'. SCP, CPB (1992).

Figuur 6 Vooruitberekening van de beroepsbevolking bij constante participatiegraden van 1992, bij een geleidelijke groei naarde Zweedse participatiegraden van 1922 en volgens drie scenario’s van het CPB, 1990-2010 (1990 = 100)

--- constant© participatiegraad 1992 ... groei naar Zw eedse participatie 1992

Global Shift — Bal anced Growth

European Renaissance

(9)

/\TDeiasmarKt

de middenvariant op 1,6 miljoen personen wordt geschat (J. de Beer 1993, De Beer en Sprangers

1994).

In figuur 6 zijn twee ‘uiterste’ mogelijkheden voor de ontwikkeling van de beroepsbevolking tot het jaar 2010 weergegeven. De ondergrens wordt bepaald door uitsluitend de demografische ont wikkeling, dat wil zeggen dat de Ieeftijds- en geslachtsspecifieke participatiegraden zoals die in 1992 in Nederland golden, gelijk blijven. De ko mende twintig jaar zal de beroepsbevolking dan met slechts 5% (ruim 300.000 personen) toene men. De bovengrens wordt bereikt indien de par ticipatiegraad in Nederland in de komende twee decennia naar het huidige niveau van Zweden toegroeit. De beroepsbevolking zou dan in twee decennia tijd met meer dan de helft (ruim 3 mil joen personen) toenemen. In figuur 6 is tevens de ontwikkeling van het arbeidsaanbod in de drie CPB-scenario’s weergegeven. Tot rond de eeuw wisseling zijn deze betrekkelijk ‘conservatief’, dat wil zeggen dat zij slechts weinig verschillen van de ‘demografische’ ontwikkeling. Hoewel zij in 2010 in twee scenario’s daar beduidend boven liggen, blijft ook dan de participatiegraad in Ne derland ver onder het huidige niveau van Zweden liggen.

Wordt de onzekerheid van de werkgelegenheids ontwikkeling geconfronteerd met die van het ar beidsaanbod, dan lijkt het nauwelijks nog zinvol om enige uitspraak te doen over vraag en aanbod op de arbeidsmarkt in het jaar 2010. Vraag en aanbod van arbeid staan echter in onderlinge wis selwerking: een sterke werkgelegenheidsontwik keling lokt extra arbeidsaanbod uit, terwijl een stagnerende werkgelegenheid nieuwe groepen (vrouwen, jongeren en wellicht allochtonen) ont moedigt om zich op de arbeidsmarkt aan te bie den. Het is daardoor onwaarschijnlijk dat de meest extreme ontwikkelingen zich daadwerkelijk zullen voordoen. Ter illustratie worden kort twee denkbare scenario’s geschetst, die we respectieve lijk als het ‘lage-groeiscenario’ en het ‘participatiescenario’ aanduiden.

In het lage-groeiscenario wordt de eerder ge schetste ondergrens voor de werkgelegenheidsont wikkeling (de trend uit de periode 1975-1984) gecombineerd met een arbeidsparticipatie die zich stabiliseert op het huidige niveau. Verder wordt verondersteld, dat de trend van de afgelopen de cennia van uitbreiding van het aantal deeltijdba nen zich voortzet, waardoor de geleidelijke krimp

van werkgelegenheid in volledige arbeidsjare kan samen gaan met een stabiel aantal werkzam personen. Niettemin zal in dit scenario de kloc tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt ge staag groter worden en de werkloosheid verde oplopen tot ruim een miljoen personen (15% va de beroepsbevolking) aan het begin van de vol gende eeuw. Pas wanneer na 2010 de beroepsbe volking begint te krimpen, kan ook de werkloos heid weer langzaam gaan dalen.

In het ‘participatiescenario’ gaat een hoog groei tempo van de werkgelegenheid (zoals in de jare 1983-1992) samen met een sterke groei van d arbeidsparticipatie tot het huidige Zweedse ni veau. Dit wordt onder meer gerealiseerd door d vut af te schaffen. Als de stijging van arbeidspar ticipatie en werkgelegenheid parallel lopen, zal d werkloosheid aanvankelijk niet dalen en mogelij zelfs nog verder oplopen. Als na de eeuwwisse ling de bevolkingsgroei afzwakt, kunnen vraag ei aanbod echter snel naar elkaar toegroeien totda kort na het jaar 2010 weer evenwicht op de ar beidsmarkt tot stand komt bij een zeer hoge parti cipatiegraad.

Kwalitatieve ontwikkelingen

Kwantitatieve en kwalitatieve ontwikkelingen oj de arbeidsmarkt beïnvloeden elkaar wederzijds Zo kan schaarste aan arbeidskrachten tot eei verbetering van de kwaliteit van arbeid leiden ei kan een verslechtering van de arbeidsomstandig heden de oorzaak zijn van uitstoot van arbeids krachten naar de arbeidsongeschiktheidsregelin gen. Toch bestaat er geen één-op-één-relatie tussen beide. De drie kwalitatieve scenario’s vai de toekomstige arbeidsmarkt die hieronder wor den gepresenteerd hangen dan ook niet recht streeks samen met een van de boven geschetst! kwantitatieve toekomstbeelden. De drie scenario’: zijn uitwerkingen van drie trends die door ver schillende onderzoekers momenteel al op de arbeidsmarkt worden gesignaleerd. Sommigei zien op de huidige arbeidsmarkt vooral trends ii de richting van toenemende polarisatie of zelf: een tweedeling (zie bijvoorbeeld Elfring ei Kloosterman 1989). Volgens anderen leiden tech nologische ontwikkelingen en veranderingen in de arbeidsorganisatie daarentegen tot een opwaarde ring (regradatie) van het werk en zullen integra- tieve tendensen gaan overheersen (bijvoorbeeld Huijgen 1989 en Kern en Schumann 1986). Ten slotte kan men ook stellen dat niet één

(10)

ling domineert, maar dat uiteenlopende ontwikke lingen die zich gelijktijdig voordoen tot een steeds pluriformere en onoverzichtelijker arbeids markt leiden (De Beer 1989).

• Een gepolariseerde arbeidsmarkt

In dit scenario staan de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt sterk onder invloed van de interna tionale concurrentieverhoudingen, die Nederland dwingen veel nadruk te leggen op een onbelem merde, flexibele marktwerking. Bedrijven trachten hun concurrentiepositie te handhaven door zich te concentreren op hun kernactiviteiten en de kosten daarvan zoveel mogelijk te drukken. Andere activiteiten worden uitbesteed - deels in het bui tenland (vooral in de zogeheten lage-lonenlanden), deels aan voornamelijk dienstverlenende bedrijven in het binnenland (bijvoorbeeld schoon maakwerk, catering). Deze afweging wordt in belangrijke mate bepaald door de factoren kost prijs en flexibiliteit. De internationaal concurre rende bedrijven trachten enerzijds de best gekwa lificeerde arbeidskrachten aan zich te binden en anderzijds de risico’s die een zeer dynamische economische ontwikkeling onvermijdelijk met zich meebrengt, af te wentelen op een categorie flexibele werknemers.

Ook bij een ongunstige internationale econonomi- sche ontwikkeling, zoals in het ‘Global Shift’- scenario van het CPB, is het denkbaar dat de werkloosheid beperkt blijft door de sterke groei van het aantal flexibele banen en baantjes. Er zou zich aldus een ontwikkeling kunnen voordoen in de richting van een gepolariseerde of duale ar beidsmarkt, met een kemsegment (de primaire arbeidsmarkt) en een randsegment (de secundaire arbeidsmarkt).

Het kemsegment bestaat uit werknemers met een vaste, regelmatige en goed betaalde fulltime baan. Hun ‘beschermde’ positie wordt niet alleen door de (deels categorale) vakbonden verdedigd, maar ook door de (grotere) werkgevers, die belang hebben bij een sterke binding van werknemers aan hun bedrijf en vervulling van (hogere) func ties via een interne arbeidsmarkt. CAO-afspraken met betrekking tot pensioenen, scholing, verlofre gelingen en dergelijke blijven voornamelijk be perkt tot dit kemsegment.

De kenmerkende ‘kemwerknemer’ is een goed opgeleide autochtone man. Vrouwen weten alleen tot dit segment van de arbeidsmarkt door te drin gen indien zij zich aanpassen aan het traditionele

‘mannelijke’ arbeidspatroon en aan het betaalde werk voorrang geven boven privé-verplichtingen. De instroom in het kemsegment bestaat voorna melijk uit gediplomeerde schoolverlaters en afge studeerden, hoewel een niet onbelangrijk deel van hen eerst enige tijd genoegen moet nemen met een flexibele baan in het randsegment alvorens door te stromen naar het kemsegment.

Laag opgeleiden, allochtonen, (gedeeltelijk) ar beidsongeschikten en vrouwen die slechts een deel van de tijd beschikbaar zijn voor betaald werk blijven voor het grootste deel buiten dit kemsegment gesloten, evenals (langdurig) werk lozen, herintreedsters en anderen die geruime tijd buiten het arbeidsproces hebben gestaan. Zij zijn aangewezen op de marginale banen in het rand segment van de arbeidsmarkt. Het gaat hierbij om flexibele banen met sterk wisselende arbeidstijden en contractduren, matige arbeidsomstandigheden en lage beloning: deeltijdwerk, oproeparbeid, uitzendwerk; werk, kortom, dat nauwelijks ont plooiingsmogelijkheden, zeggenschap en loop baanperspectieven biedt. Zij maken een frequente wisseling mee van werken en niet-werken, maar hun kans om door te stromen naar het kemseg ment is gering, tenzij zij tot de hoog opgeleide starters op de arbeidsmarkt behoren. Er is een vloeiende overgang tussen wel en niet werken in dit segment: bijna iedereen die wil werken kan wel een baantje vinden, maar wie vandaag werkt kan morgen weer zonder werk zitten. Hoewel langdurige werkloosheid in deze zin ‘vrijwillig’ is, betekent werk in dit segment van de arbeids markt voor velen slechts een geringe verbetering van de sociaal-economische positie. Velen kunnen dan ook als ‘working poor’ worden aangeduid. Anderen (voornamelijk vrouwen) brengen in hun huishouden slechts een klein inkomen binnen in aanvulling op het vaste inkomen van de kostwin ner die tot het kernsegment behoort.

De gepolariseerde arbeidsmarkt wordt aldus ge kenmerkt door een scherpe scheiding tussen insi

ders en outsiders, die echter niet samenvalt met

die tussen werkenden en werklozen, maar met de scheiding tussen werkenden met een vaste baan en werkenden en werklozen met een marginale arbeidspositie.

• Een geïntegreerde arbeidsmarkt

In dit tweede scenario bestaat er consensus tussen werkgevers, werknemersorganisaties en de over heid over de noodzaak van een kwalitatief sterk

(11)

AToeiasmarKt

en flexibel bedrijfsleven, dat zich in de internatio nale concurrentiestrijd niet in de eerste plaats probeert staande te houden door de loonkosten zo veel mogelijk te drukken, maar door de kwaliteit en flexibiliteit van het produktieproces te verbete ren.9 Nederland specialiseert zich daartoe meer in kennisintensieve dienstverlening en minder in kapitaalintensieve industrie en landbouw. De vakbonden zijn bereid ten behoeve van de versterking van het bedrijfsleven afstand te doen van bepaalde verworvenheden (zoals een vaste en regelmatige werkweek) in ruil voor verbeteringen op andere terreinen (zoals zeggenschap over het werk en de werktijden). Bovendien werpt de vakbeweging zich ook op als belangenbehartiger van ‘nieuwe’ groepen op de arbeidsmarkt, zoals vrouwen, tweeverdieners en allochtonen, die andere wensen hebben dan de traditionele manne lijke kostwinner.

Er komen flexibele arbeidspatronen tot stand die aansluiten bij de wensen van zowel de werkne mers als de werkgevers. Dit resulteert onder meer in gevarieerde vormen van korter werken, waar over op individuele basis afspraken worden ge maakt: deeltijdwerk, scholings-, ouderschaps- en verzorgingsverlof, ‘sabbatical leave’, flexibele pensionering en dergelijke. De arbeidstijd kan zo in belangrijke mate worden afgestemd op de persoonlijke wensen in opeenvolgende fasen van de levensloop, zonder dat dit nadelige consequen ties heeft voor de rechtspositie, carrièreperspectie ven en dergelijke.

Ook in de functie-inhoud komt meer flexibiliteit: werknemers zijn multi-inzetbaar en rouleren regelmatig over verschillende functies. Dit maakt het voor de werkgever eenvoudiger om knelpun ten in de arbeidsorganisatie te verhelpen met het vaste personeelsbestand in plaats van tijdelijke krachten in te huren. Tevens kunnen werkgevers de werktijd van hun personeel aanpassen aan pieken en dalen in het produktieproces.

Risico’s in de beloningssfeer worden niet afge wenteld op werknemers met een zwakke positie die worden ontslagen, maar geïntegreerd in de arbeidsvoorwaarden. Het loon bevat een variabel bestanddeel, dat afhankelijk is van de resultaten van de onderneming (bijvoorbeeld winstdeling) of van de prestaties van de afdeling of van de indi viduele werknemer. In plaats van ontslag voor een deel van het personeel, doet het gehele perso neel in ongunstige tijden een stapje terug in belo ning.

Om het contrast met de traditionele mannelijke kostwinner met een vaste, regelmatige baan te benadrukken, zou de flexibele en multi-inzetbare werknemer in dit scenario kunnen worden aange duid als ‘de nieuwe werknemer’. Het betrefi voornamelijk relatief hoog opgeleide mannen éi vrouwen, van wie de partner (als zij die hebben) een min of meer gelijkwaardige baan heeft, ei die, indien zij jonge kinderen hebben, in deeltijd werken en een evenredig deel van de onbetaalde zorgtaken op zich nemen. Dit zou het nieuwe ‘standaardpatroon’ kunnen worden, hoewel onge twijfeld veel werknemers niet precies hierin pas sen: lager opgeleiden, alleenstaanden, ‘anderhalf verdieners’ (man met een volledige en vrouw mei een deeltijdbaan), enzovoort.

In het gunstigste geval zal dit kwalitatieve ‘ge integreerde’ scenario worden gerealiseerd in de context van het kwantitatieve ‘participatiescenario’, waarin zowel werkgelegenheid als arbeids participatie sterk toenemen. Een zeer groot deel van de potentiële beroepsbevolking zal dan deel kunnen hebben aan betaalde arbeid. Indien de ontwikkeling van de werkgelegenheid meer in lijn is met het ‘lage-groeiscenario’, zal het ‘geïnte greerde’ scenario echter niet voor iedereen gun stig uitwerken. Een omvangrijke groep zal van de ‘klasse’ van de ‘nieuwe werknemers’ uitgesloten blijven: enerzijds doordat het aantal banen onvol doende zal zijn om het totale beschikbare arbeids aanbod op te nemen, anderzijds doordat niel iedereen aan de kwalitatieve eisen zal kunnen voldoen die werkgevers aan ‘de nieuwe werkne mer’ stellen. Personen met een zwakke arbeids marktpositie, zoals langdurig werklozen, laag opgeleiden, allochtonen, herintreedsters en ge deeltelijk arbeidsongeschikten, zullen dan ook moeilijk aan werk komen en het gevaar lopen om langdurig werkloos te worden of te blijven. Hel gevaar is dan ook reëel, dat in dit scenario even eens een scheidslijn ontstaat tussen insiders en

outsiders, een scheidslijn die in dit geval wel

samenvalt met het onderscheid tussen werkenden en (onvrijwillig) niet-werkenden.

• Een pluriforme arbeidsmarkt

In de twee voorgaande scenario’s werd de ont wikkeling op de arbeidsmarkt in de komende vijftien jaar gekenmerkt door een dominante trend, respectievelijk een polariserende en een integrerende tendens. In dit laatste scenario, dal min of meer een combinatie is van de twee

(12)

gaande, is er sprake van uiteenlopende en deels tegengestelde trends. Er doen zich grote verschil len in ontwikkeling voor tussen bedrijven en bedrijfstakken.

In de aan internationale concurrentie blootgestel de sectoren zal een deel van de bedrijven de concurrentiestrijd vooral op kwaliteit aangaan en daarom hoog gekwalificeerd, multi-inzetbaar personeel aantrekken dat goed wordt beloond. Andere bedrijven proberen de concurrentie van de lage-lonenlanden te bolwerken door de loonkos ten te drukken en veel flexibele, laag betaalde arbeidskrachten te werk te stellen. In de van concurrentie afgeschermde sectoren (zoals de bouw) zal meer plaats blijven voor traditionele vaste, fulltime banen die vooral door mannelijke kostwinners worden bezet. Hun beloning zal wel achterblijven bij die van de hoog gekwalificeerde werknemers in de concurrerende bedrijven. Daar naast vinden veel (gehuwde) vrouwen emplooi in flexibele banen (deeltijd-, oproep- en uitzendwerk) in de zakelijke dienstverlening, de detail handel en de zorgsector. Een toenemend aantal hoog gekwalificeerde arbeidskrachten met een sterke arbeidsmarktpositie vestigt zich als zelf standige of vormt met anderen een klein bedrijfje om op free lance basis goed betaalde opdrachten van het bedrijfsleven uit te voeren.

In dit scenario is derhalve geen sprake van twee kenmerkende posities die een werknemer kan innemen (in het ‘kemsegment’ en de ‘randgroep’) of één standaardpatroon (‘de nieuwe werkne mer’), maar van een grote verscheidenheid aan arbeidsmarktposities. Voor degenen met een sterke arbeidsmarktpositie zal er een breed scala aan keuzemogelijkheden open liggen: als vaste werknemer in een traditioneel bedrijf, als multi- inzetbare (‘nieuwe’) werknemer in een moderne onderneming of als free lancer in wisselende bedrijven.. Wie minder kwalificaties of een zwak ke gezondheid heeft of vanwege verzorgingstaken slechts een deel van de werkweek beschikbaar is, zal echter weinig te kiezen hebben en genoegen moeten nemen met de minder aantrekkelijke banen. Een belangrijke vraag is, in hoeverre degenen die een baan aan de ‘onderkant’ van de arbeidsmarkt bezetten, de mogelijkheid hebben hun positie te verbeteren door na verloop van tijd door te stromen naar een aantrekkelijker baan. Bij een voorspoedige economische ontwikkeling, zo als in het kwantitatieve ‘participatiescenario’ of het ‘Balanced Growth’-scenario van het CPB,

zijn de vooruitzichten ook voor de zwakkere groepen relatief gunstig. Wel zullen de kwalifica ties van de betreffende personen dan een belang rijke rol spelen: niet alleen hun opleidingsniveau en -richting, maar bijvoorbeeld ook hun sociale vaardigheden, flexibiliteit en dergelijke. De ar beidsmarkt zou aldus een sterk ‘meritocratisch’ karakter kunnen krijgen: de positie die iemand uiteindelijk weet te verwerven is niet in de eerste plaats afhankelijk van zijn/haar sociale achter grond of startpositie, maar van zijn/haar persoon lijke capaciteiten. Het gevolg daarvan is een weliswaar meer ‘open’ samenleving met een grote (zowel opwaartse als neerwaartse en hori zontale) sociale mobiliteit, maar niet noodzakelij kerwijs een samenleving met minder ongelijkheid. Een arbeidsmarktbeleid met toekomstvisie Afhankelijk van de vraag welk toekomstscenario men wenselijk en haalbaar acht, dient men met het arbeidsmarkt- en werkgelegenheidsbeleid een andere richting in te slaan.

Voor wie werk zonder meer boven inkomen stelt, heeft het ‘gepolariseerde’ scenario als belangrijk pluspunt, dat het een reëel perspectief op volledi ge werkgelegenheid biedt. Anders dan wel wordt verondersteld, tendeert de Nederlandse arbeids markt nog niet of nauwelijks in deze richting. Een ontwikkeling in deze richting vereist dan ook een omslag in het arbeidsmarkt- en werkgelegen heidsbeleid. Te denken valt aan verlaging of afschaffing van het minimumloon, het niet of selectief toepassen van algemeen-verbindendverklaring van CAO’s, bevordering van loondifferen- tiatie, wegnemen van belemmeringen voor flexi bele arbeid (zoals de arbeidstijdenwetgeving en regulering van uitzendwerk) en vergroting van het verschil tussen lonen en uitkeringen. In het alge meen is dit beleid erop gericht een onbelemmerde marktwerking tot stand te brengen.

Het belangrijkste bezwaar tegen dit scenario is, dat de bevordering van vrije marktwerking en werkgelegenheidscreatie gepaard gaat met een vergroting van maatschappelijke ongelijkheid ten aanzien van de inkomensverdeling, de arbeidsom standigheden, zeggenschapsverhoudingen, toe komstperspectieven en dergelijke. Een reëel ge vaar is, dat er een omvangrijke klasse van ‘working poor’ zal ontstaan. De vergroting van finan ciële prikkels zal haast onvermijdelijk betekenen, dat het sociale-zekerheidsstelsel wordt terugge bracht tot een ‘ministelsel’ met een (relatief)

(13)

Arbeidsmarkt

lager sociaal-minimumniveau dan in het huidige stelsel. De omvangrijke groep die ook in dit scenario niet aan het werk zal kunnen gaan (zoals gepensioneerden en gehandicapten) zal derhalve met een lagere uitkering genoegen moeten ne men.

Een toename van armoede lijkt in het gepolari seerde scenario alleen te voorkomen indien de vrije marktwerking op langere termijn dusdanig positieve gevolgen heeft voor de economische ontwikkeling, dat ook de groepen die zich buiten en aan de ‘onderkant’ van de arbeidsmarkt bevin den, er op den duur van profiteren. De grotere maatschappelijke ongelijkheid zou dan niettemin kunnen leiden tot een hoger inkomens- of wel- zijnsniveau van de minst bevoorrechte groepen. Of dit ‘trickling down’-effect daadwerkelijk zal optreden is echter uiterst ongewis.

Het ‘geïntegreerde’ scenario is vooral aantrekke lijk voor wie, naast de omvang van de werkgele genheid, ook de kwaliteit van de arbeid van be lang acht. Vanuit de gedachte dat arbeidspartici patie niet alleen moet worden bevorderd uit eco nomische overwegingen, maar ook uit sociale overwegingen, kan niet worden volstaan met zoveel mogelijk werk te scheppen, maar verdient ook de inhoud van het werk de nodige aandacht. Om bovendien deze positieve aspecten van arbeid niet te beperken tot de ‘kern’ van de arbeids markt, moet van de gevestigde groepen een offer worden gevraagd ten behoeve van de minder bevoorrechte groepen. Dit scenario vereist aldus een sterk gevoel van onderlinge verbondenheid en solidariteit en een hoge mate van consensus en afstemming tussen de verschillende actoren op de arbeidsmarkt. Waar in het gepolariseerde scenario veel instituties en regelgeving worden beperkt of afgedankt ten behoeve van het marktmechanisme, vereist het geïntegreerde scenario juist een zekere inperking van de marktwerking en een revitalise ring van de overlegeconomie. Dit betekent niet dat er op nationaal niveau een strikte coördinatie van de arbeidsvoorwaarden tot stand moet ko men, maar wel dat op centraal niveau op hoofd lijnen afspraken worden gemaakt die richtsnoer zijn bij de decentrale onderhandelingen. Van de overheid vraagt dit een actieve bemoeienis met het centrale overleg om de sociale partners te bewegen om tot overeenstemming te komen. Zij zou dit kunnen bevorderen met een scala aan ondersteunende maatregelen. Te denken valt aan premiedifferentiatie op basis van verschillen in

arbeidsduur (om korter werken aantrekkelijker te maken), fiscale vrijstelling van variabele belo- ningsbestanddelen (zoals winstdeling), wettelijke regeling van scholings-, ouderschaps- en verzor gingsverlof, een wettelijk recht op (tijdelijk) deeltijdwerk, stimulering van kinderopvangvoor- zieningen enzovoort.

In de uitvoering van het stelsel van sociale zeker heid zal sterkere nadruk worden gelegd op bevor dering van de arbeidsparticipatie door middel van intensieve begeleiding, scholing, een strikt sanc tiebeleid en dergelijke. Als een dergelijk ‘partici- patiestelsel’ succesvol is - hetgeen mede afhanke lijk is van de economische ontwikkeling - zal het bestaande stelsel van loongerelateerde uitkeringen in stand kunnen worden gehouden. Niettemin is het ook in dit scenario niet uitgesloten, dat de nadruk op participatie zal worden ondersteund met financiële prikkels voor uitkeringsgerechtig den door een (relatieve) verlaging van de uitke ringsniveaus.

Aangezien in dit scenario verlaging van de laag ste lonen onwenselijk wordt geacht, wordt bevor dering van de werkgelegenheid aan de ‘onder kant’ van de arbeidsmarkt vooral nagestreefd door een verschuiving van de lastendruk: zowel van lagere naar hogere inkomensgroepen (bij voorbeeld door invoering van een heffingskor ting) als van de factor arbeid naar andere produk- tiefactoren (bijvoorbeeld door invoering van een energieheffing). Om een maximaal effect te sorte ren is overleg en afstemming met de sociale partners geboden om te voorkomen, dat de lasten verschuiving wordt afgewenteld in de vorm van looneisen, waardoor het beoogde effect voor een belangrijk deel teniet zou worden gedaan. Ondanks al deze afstemming en coördinatie blijft het gevaar reëel - zeker als een uitbundige eco nomische groei uitblijft - dat een grote groep (langdurig) werklozen geen perspectief op een betaalde baan kan worden geboden. Om de gevol gen hiervan te beperken zou aan deze kansloze groep een gesubsidieerde additionele arbeidsplaats kunnen worden geboden, die grotendeels wordt gefinancierd uit uitkeringsgelden.

Alles overziend staat en valt het ‘geïntegreerde’ scenario met de bereidheid van de sociale part ners om hun deelbelangen opzij te zetten en eensgezind aan versterking van de economie en gezondmaking van de verzorgingsstaat te werken. Of het komende decennium daadwerkelijk een dergelijke consensus en samenwerking te zien zal

(14)

geven, is vooralsnog twijfelachtig.

In het ‘pluriforme’ scenario is sprake van een toenemende verscheidenheid en onoverzichtelijk heid. Het voordeel hiervan kan zijn dat de ar beidsmarkt ‘voor elck wat wils’ heeft te bieden, maar het staat niet bij voorbaat vast dat hiervan werkelijk sprake zal zijn. Het overheidsbeleid zou daarvoor op zijn minst ondersteunend moeten zijn.

Globaal kan het beleid op twee manieren worden afgestemd op de grotere pluriformiteit, namelijk door een verdere verfijning van regels en door een globalisering van regelgeving. In het eerste geval wordt getracht de pluriformiteit van de samenleving in de regelgeving te vangen door voor iedere specifieke situatie passende regels te ontwerpen. Het lijkt echter onmogelijk om de veelvormigheid van de arbeidsmarkt volledig in de regelgeving te reproduceren, waardoor toch bepaalde groepen tussen de wal en het schip dreigen te vallen. Bovendien is het de vraag of dergelijke verfijnde regels nog wel uitvoerbaar zijn: ze vergen een zeer uitgebreid uitvoeringsap paraat en intensieve controle, die oneigenlijk gebruik en fraude waarschijnlijk onvoldoende kunnen tegengaan. De tegenovergestelde ontwik keling, in de richting van meer globale en unifor me regels, ligt in dit scenario dan ook meer voor de hand. Dergelijke globale regels doen op zich zelf weliswaar geen recht aan de grote pluriformi teit, maar ze zouden aan individuele personen de vrijheid kunnen bieden om in de particuliere sfeer arrangementen te treffen die zijn afgestemd op de eigen positie. Daartoe zou voor iedereen een aantal basisvoorwaarden moeten worden gegaran deerd.

In het sociale-zekerheidsstelsel zou dit uiteinde lijk de vorm kunnen aannemen van een geïndivi dualiseerd basisinkomen, een gegarandeerd inko men dat iedere burger zonder enige voorwaarde of verplichting ontvangt. Een belangrijk voordeel hiervan is, dat de garantie van bestaanszekerheid niet langer wordt gezocht in een beperking van het marktmechanisme (zoals bijvoorbeeld het geval is bij het wettelijk minimumloon, ontslag bescherming en arbeidstijdenwetgeving), maar buiten de arbeidsmarkt, zodat de markt zelf ‘vrij’ kan worden gelaten.

Erg onzeker is evenwel, wat de economische effecten van een dergelijk basisinkomen zouden zijn. Naarmate het niveau ervan hoger is, is het risico van een verstoring van de arbeidsmarkt

groter: enerzijds zullen de collectieve lasten om het basisinkomen te financieren dan hoger zijn, anderzijds zal de ontmoedigende werking op het arbeidsaanbod groter worden. Uitkeringsgerech tigden worden door een basisinkomen echter minder ontmoedigd, doordat voor hen de ‘armoe deval’ kleiner wordt.

Een groot vraagteken met betrekking tot dit pluri forme scenario is vooralsnog, of het gepaard zal gaan met voldoende werkgelegenheidsgroei, om op termijn iedereen perspectief op een baan te kunnen bieden. Het is niet uitgesloten, dat de marktkrachten in dit scenario uiteindelijk in de richting van volledige werkgelegenheid tenderen (onder meer door een sterke groei van het aantal deeltijdbanen). Maar indien dit niet het geval is, is het twijfelachtig of de overheid bij machte zal zijn de ontwikkelingen in de gewenste richting bij te sturen.

Vooralsnog is niet duidelijk welke toekomst van de arbeidsmarkt het nieuwe ‘paarse’ kabinet voor ogen staat. In het Regeerakkoord en de Rege ringsverklaring wordt daarover geen uitspraak gedaan. Het concreet voorgenomen arbeidsmarkt en werkgelegenheidsbeleid bevat zowel elementen die; duiden op een streven naar een gepolariseerde arbeidsmarkt als naar een geïntegreerde arbeids markt. Met de mogelijkheid of wenselijkheid van een pluriforme arbeidsmarkt lijkt minder rekening te worden gehouden. Zo wordt enerzijds aange- kondigd dat de algemeen-verbindendverklaring niet meer zal worden toegepast op de laagste loonschalen in CAO’s, dat er voor bepaalde sec toren ontheffing zal worden verleend van het wettelijk minimumloon, dat beschermende regel geving op de arbeidsmarkt kritisch zal worden bezien en dat de afstand tussen de lonen en uitke ringen zal worden vergroot (door de zogeheten koppeling maar voor de helft toe te passen): voornemens die zijn gericht op een vrijere markt werking en kunnen bijdragen aan een gepolari seerde arbeidsmarkt. Anderzijds wordt aan het wettelijk minimumloon vastgehouden, worden additionele arbeidsplaatsen in de collectieve sec tor geschapen, wordt het stelsel van loongerela teerde uitkeringen in stand gehouden, wordt ‘meer flexibiliteit en variatie in arbeidspatronen gedurende de gehele levensfase’ gestimuleerd en wordt gestreefd naar overeenstemming met de sociale partners: elementen die goed passen in een beleid gericht op een geïntegreerde arbeids markt. Het gevaar lijkt reëel dat men met de ene

(15)

Arbeidsmarkt

maatregel een meer vrije en flexibele marktwer king op de arbeidsmarkt bevordert die met een andere, beschermende maatregel weer ten dele teniet wordt gedaan. Wellicht valt er evenwel ook een consistente en samenhangende toekomstvisie van de arbeidsmarkt te schetsen waarin beide benaderingen op een logische wijze worden sa mengebracht. Op de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid rust de taak om te laten zien dat zijn arbeidsmarkt- en werkgelegenheidsbeleid wel degelijk een beleid met toekomstvisie is. Noten

1 Dit artikel is grotendeels gebaseerd op het hoofdstuk Arbeid van het Sociaal en Cultureel Rapport 1994, Soci aal en Cultureel Planbureau (1994).

2 Deze cijfers hebben overigens alleen betrekking op werk nemers. Aangezien het aantal zelfstandigen en meewer kende gezinsleden tussen 1950 en 1993 fors is afgenomen (van 996.000 tot 780.000 personen), is het aannemelijk dat het totale arbeidsvolume (inclusief zelfstandigen) in nog sterkere mate is gekrompen.

3 Tussen 1960 en 1993 nam het aantal werknemers (inclu sief personen met een werkweek van minder dan 12 uur) met gemiddeld 1,2% per jaar toe. Het totale aantal ar beidsuren van werknemers groeide echter met slechts 0,1% per jaar en verklaart dus ongeveer een tiende van de groei van het aantal werknemers. De gemiddelde jaar lijkse arbeidstijdverkorting (vermindering van het aantal uren per volledig arbeidsjaar) bedroeg 0,7% en droeg derhalve voor 57% bij aan de groei van het aantal werk nemers. De overige 33% kan worden toegeschreven aan de toename van het aantal deeltijdwerkers die tot uitdruk king kwam in een gemiddelde jaarlijkse groei van het aantal personen per arbeidsjaar (de P/A-ratio) met 0,4%. Berekend op basis van CBS (1994a). Omdat gegevens over het arbeidsvolume (in uren) van zelfstandigen ont breken, is het niet mogelijk een vergelijkbare berekening voor het totale aantal werkzame personen te maken, maar het is aannemelijk, dat de uitkomsten daarvan niet veel zouden verschillen.

4 Hierbij moet overigens worden aangetekend dat het, vanwege herhaaldelijke definitiewijzigingen, moeilijk is de omvang van de beroepsbevolking over een langere periode in kaart te brengen. De reeks in figuur 2 betreft de afhankelijke beroepsbevolking (exclusief zelfstandigen en meewerkende gezinsleden) en is voor ieder jaar gelijk aan de som van het aantal werknemers en het aantal geregistreerde werklozen.

5 De OECD vermeldt voor Nederlandse vrouwen in 1992 een participatiegraad van 55,5%, net iets boven het ge middelde van de Europese OECD-landen. In dit cijfer zijn evenwel ook kleine baantjes van minder dan 12 uur per w eek begrepen (die met de Enquête Beroepsbevol king van het CBS veel beter worden waargenomen dan vroeger met de Arbeidskrachtentelling), die volgens de officiële Nederlandse definitie niet tot de werkgelegen heid behoren. Van de andere OECD-landen hebben alleen de vrouwen in Griekenland, Ierland, Italië, Luxemburg en Spanje een participatiegraad die ook onder de 50% ligt.

6 De korte gemiddelde baanduur in Nederland moet overi gens ten dele worden toegeschreven aan de omvangrijke werkgelegenheidscreatie in de tweede helft van de jaren tachtig, waardoor veel banen in 1991 - het jaar waarop de OESO-cijfers betrekking hebben - per definitie pas van vrij korte duur waren.

7 Deze cijfers betreffen overigens de mediaan van de bo venste en onderste 20%-groep en dus niet het gemiddelde inkomen van de betreffende groepen.

8 Dit percentage heeft betrekking op 1992, het jaar dat hier als uitgangspunt wordt genomen. Inmiddels is, onder invloed van de economische recessie in Zweden, de parti cipatiegraad van vrouwen teruggelopen tot 76,5% in 1993.

9 Vergelijk het ‘European Renaissance’-scenario van het CPB.

Literatuur

- Allaart, P.C., R. Kunnen, W.C.M. Praat, H.A. van Stip hout & J.P.M. Vosse (1991), Trendrapport aanbod van arbeid 1991, Organisatie voor Strategisch Arbeids marktonderzoek, Den Haag, mei 1991 (OSA-rapport nr. 12).

- Allaart, P.C., R. Kunnen, W.C.M. Praat, AM. de Voogd- Hamelink & J.P.M. Vosse (1993), Trendrapport aanbod van arbeid 1993, Organisatie voor Strategisch Arbeids marktonderzoek, Den Haag, april 1993 (OSA-rapport nr. 17).

- Beer, J. de (1993), ‘Bevolkingsprognose 1993: nog 2,5 miljoen inwoners erbij’. In:Maandstatistielc van de bevol king, jrg. 41 (1993) nr. 12.

- Beer, J. de & AH. Sprangers (1994), ‘Migratieprognose 1993-2010’. In: Maandstatistielc van de bevolking, jrg. 42 (1994) nr. 1, p. 17-28.

- Beer, P. de (1989), Arbeidsmarkt in perspectief, Van Loghum Slaterus, Deventer.

- Bierings, H.B.A & J.C.M. Imbens (1992), ‘Werknemers met een flexibele arbeidsrelatie; uitkomsten van de en quête beroepsbevolking’. In: Supplement bij de sociaal- economische maandstatistiek, 1992/5, p. 57-62. - Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (1989), 1899

1989 negentig jaren statistiek in tijdreeksen, SDU/Uitge- verij, Den Haag.

- Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (1992), Ar- beidsrekeningen 1988. Betaalde arbeid van werknemers en personen met een werkloosheidsuitkering, SDU/Uitge- verij, Den Haag (CBS-publikaties).

- Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (1994a), Werk loosheidscijfers fors omhoog, Persbericht PB94-45, Voor burg, 17 februari 1994.

- Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (1994b), En quête beroepsbevolking 1993, Voorburg/Heerlen. - Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (1994c), Soci-

aal-economische maandstatistiek, 1994/L

- Centraal Planbureau (CPB) (1992), Nederland in drie voud; Een scenariostudie van de Nederlandse economie, 1990-2015, SDU/Uitgeverij, Den Haag.

- Elfring, T. & R.C. Kloosterman (1989), ‘De Nederlandse ‘job machine” . In: E S B , jrg. 74 (2/8/1989) nr. 3718, p  736-740.

- Huijgen, F. (1989), ‘Opleiding van werknemers en hel niveau van hun werk. De kwalitatieve structuur van de

(16)

werkgelegenheid 1960-1985’. In: I. Gadourek, J.L. Pe- schar (red.), D e open samenleving. Sociale veranderingen op het terrein van geloof, huwelijk, onderwijs en arbeid in Nederland, boekaflevering van Mens en Maatschappij jrg. 64 (1989), p. 79-106.

Kern, H. & M. Schumann (1986), D as Ende der Arbeits teilung?, Verlag H.C. Beck, München.

OECD (1993a), Employment Outlook, Parijs, juli 1993. OECD (1993b), Labour Force Statistics 1971-1991, OECD, September 1993.

OECD (1994), Employment Outlook, Parijs, juli 1994. Oomens, C.A. & G.P. den Bakker (1994), ‘De beroeps bevolking in Nederland 1849-1990’. In: Supplement bij de sociaal-economische maandstatistiek, 1994/2, p. 4-42.

— Organisatie voor Strategisch Arbeidsmarktonderzoek (OSA) (1988), OSA-Rapport 1988: Arbeidsmarktperspec tieven, SDU/Uitgeverij, Den Haag, januari 1988 (OSA- rapport nr. 5).

- Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) (1994), Sociaal en Cultureel Rapport 1994, Rijswijk, Sociaal en Cultureel Planbureau/Den Haag, VUGA, september 1994. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) (a), Rapportage arbeidsmarkt, Den Haag, diverse jaren.