Publieke bijrollen in een waardenvol script. Een onderzoek naar de rolopvattingen van directeuren en afdelingshoofden bij het Rijk.

1

Publieke bijrollen in een waardenvol script

Een onderzoek naar de rolopvattingen van directeuren en afdelingshoofden bij het Rijk

Naam: A.C. (Abram) Klop Studentnummer: 1020153

Begeleider en eerste lezer: prof. dr. S.M. Groeneveld Tweede lezer: dr. A.D.N. Kerkhoff

3

Samenvatting

De hoofdvraag van dit onderzoeksvoorstel luidt: hoe beïnvloeden organisatiekenmerken de rolopvattingen van directeuren en afdelingshoofden bij ministeries? Dit onderzoek legt de focus op publieke middenmanagers en hun ervaring. Directeuren en afdelingshoofden bij het ministerie zitten in een spanningsveld van publieke waarden, waarbij de organisatiecontext hen kan beïnvloeden in de manier waarop zij leidinggeven en functioneren. Aan de hand van Q-methodologie en semi-gestructureerde interviews worden de concepties van leidinggevenden van hun eigen rol als leidinggevende en de invloed van bepalende factoren uit de organisatiecontext op deze rolopvattingen in beeld gebracht. We zien dat verschillende organisatiekenmerken verschillende invloed hebben op de rolopvattingen van directeuren en afdelingshoofden. We bekijken deze verschillende organisatiekenmerken dan ook in hun context.

5

Inhoudsopgave

1.3 Introductie van de casus ... 9

1.4 Doelen van het onderzoek en wetenschappelijke relevantie ... 10

1.5 Leeswijzer ... 11

2. Theoretisch kader ... 13

2.1 Inleiding ... 13

2.2 Rolopvattingen ... 13

2.3 Publieke waarden ... 17

2.3.1 Het framework van concurrerende waarden van Selden e.a. (1999) ... 17

2.3.2 Hoe werken deze waarden zich uit in rolopvattingen van ambtenaren? ... 20

2.4 Hoe worden rolopvattingen door organisatiekenmerken beïnvloed?... 22

2.4.1 Organisatiestructuur ... 22

2.4.2 Organisatiecultuur ... 24

2.5 Samenvatting van het theoretisch kader ... 29

3. Methodologie ... 31 3.1. Onderzoeksstrategie ... 31 3.2. Onderzoeksontwerp ... 31 3.3. Q-methodologie ... 32 3.3.1. Introductie in Q-methodologie... 33 3.3.2. De Q-sample ... 33 3.3.3. De P-sample ... 36

3.3.4. De werkwijze met een Q-onderzoek ... 36

3.3.5. Analyse van de Q-sorts ... 37

3.4. De interviews ... 40

3.4.1. Dataverzameling ... 40

3.4.2. Analyse van de interviews ... 41

3.4.3. Operationalisering variabelen ... 42

3.5. Beperkingen van dit onderzoek... 44

4. Resultaten... 45

6

4.1.1. Inleiding ... 45

4.1.2. Welke rolopvattingen zijn er? ... 47

Rolopvatting 1: Proactief en niet neutraal ... 49

Rolopvatting 2: Loyaal met een visie op eigen neutraliteit ... 50

Rolopvatting 3: De responsieve ambtenaar ... 51

Rolopvatting 4: Niet neutraal zijn, wel neutraal opstellen ... 52

Rolopvatting 5: Het gaat om sociale rechtvaardigheid en publieke waarde ... 53

4.1.3. Correlatie en prevalentie van de rolopvattingen ... 55

4.2. De invloed van organisatiekenmerken op de rolopvattingen ... 57

4.2.1. De proposities ... 57

4.2.2. Overige bevindingen... 67

5. Conclusie ... 69

5.1. Bevindingen ... 69

5.2. Betekenis voor de theorie en aanbevelingen voor vervolgonderzoek ... 73

5.3. Implicaties voor de praktijk ... 74

6. Literatuur ... 77

Bijlage A – De Q-sample stellingen ... 83

Bijlage B – De Engelstalige Q-sample zoals gebruikt in Selden e.a. (1999) ... 85

Bijlage C – Lijst van respondenten... 89

Bijlage D – Organogram BZK 2016 ... 91

Bijlage E - Interviewstructuur ... 93

Bijlage F – Codeboom ... 95

7

1. Inleiding

1.1 Aanleiding en probleemstelling

De publieke manager staat in de wetenschappelijke en de vakliteratuur steeds meer in the picture. De aandacht voor de rol van de publieke manager is enorm toegenomen sinds Mark Moores (1995) bijdrage aan het debat over publieke waarde (Van der Wal e.a., 2013; Bryson, 2014). In de Amerikaanse context zijn er op zijn boek Creating Public Value vele reacties gekomen van auteurs die bijgedragen hebben door bijvoorbeeld richtlijnen op te stellen voor juiste handelswijzen (Kelly e.a., 2002; Stoker, 2006; O’Flynn, 2007; Rhodes & Wanna, 2007; Alford, 2008) en een framework te bieden van public value creation (Talbot, 2006) of public value failure (Bozeman, 2002). Ook in de Nederlandse context is er aandacht voor wat de Vereniging voor Overheidsmanagement en de Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur omschrijven als ‘de zoektocht naar het handwerk van de overheidsmanager’ (Wesseling e.a. (red.), 2014).

Er is echter nog heel weinig bekend over de rolopvatting van de publieke manager zelf. Wanneer we naar publieke organisaties kijken, zien we dat managers meervoudige doelen en waarden moeten dienen (De Bruijn, 2006). Het creëren van publieke waarde vraagt van hen dat zij verschillende tegenstrijdige belangen tegen elkaar afwegen en daarbij keuzes maken. Dat betekent dat zij bepaalde waarden boven andere moeten stellen. Waar hechten publieke managers in hun dagelijkse functie het meeste waarde aan? Leggen zij sterk de nadruk op efficiëntie en moeten de kosten zo laag mogelijk zijn, bijvoorbeeld om zuinig met publiek geld om te gaan? Of gaat het hen meer om een sociale en rechtvaardige verdeling van middelen, door beleid te maken dat oog heeft voor achtergestelde groepen in de

samenleving? Zien publieke managers het als hun rol op proactief, zelfstandig en met nadruk op professionaliteit zelf beleid voor te stellen en kritisch te zijn op beleidsvoorstellen die in hun ogen het algemeen belang niet dienen? Of leggen publieke managers veel meer de nadruk op hun politiek responsieve houding, als uitvoerend orgaan van de wensen van de politiek bewindspersoon? Al deze vragen zijn samen te vatten in de algemene vraag: wat is de rolopvatting van publieke managers? Deze vraag is voor zover mij bekend nog niet beantwoord in de literatuur.

Een publieke manager is echter niet zomaar vrij om zijn rolopvatting vorm te geven naar eigen goeddunken. Hij of zij opereert in een organisatie, waar verschillende factoren op zijn of haar rolopvatting van invloed zijn. Dat zijn allereerst factoren die te maken hebben met de organisatiestructuur. Een manager kan bijvoorbeeld de nadruk leggen op sociale rechtvaardigheid en professionele zelfstandigheid in zijn werk. Als de

verantwoordingsmechanismen binnen de organisatiestructuur hem of haar echter aansturen op een uitvoerende, responsieve houding zonder eigen autonome handelingsvrijheid, valt te verwachten dat hij de manier waarop hij zijn rol opvat, moet aanpassen. Dat geldt evenzeer voor factoren die niet verband houden met de organisatie structuur, maar met de

8

formele en informele situaties omgaan, geldende groepsnormen en waarden die expliciet of impliciet door de organisatie worden omarmd zijn allemaal voorbeelden van

organisatiecultuur die van invloed zijn op de rolopvattingen van publieke managers (Schein, 2010).

Deze scriptie gaat niet over de managers die aan de top staan in een publieke organisatie. Dit onderzoek richt haar focus niet op de hoofdrol, maar op de bijrollen: de

middenmanagers. Dat zijn de functionarissen die het werk uiteindelijk maken of breken, net zoals een hoofdrol op het toneel alleen kan schitteren als de bijrol uitmuntend vervuld wordt. Deze scriptie richt zich daarom op de rolopvattingen van publieke middenmanagers bij het Rijk. Op basis van de bestaand literatuur is niet bekend welke rolopvattingen er bij publieke middenmanagers bij het Rijk bestaan, noch is duidelijk hoe organisatiekenmerken als

structuur en cultuur daarop van invloed zijn. Als het gaat om de rol van de publieke manager in het algemeen is er een groeiende bron aan internationale literatuur over het creëren van publieke waarde (Benington & Moore, 2010; Meynhardt, 2009; Bryson, 2014; Van der Wal, Nabatchi & De Graaf, 2013). Binnen Nederland is er nog nauwelijks iets bekend over de rolopvattingen van managers en middenmanagers. In de Nederlandse context wordt er vooralsnog vooral gekeken naar het ambtelijk topmanagement. Er heeft bijvoorbeeld een onderzoek plaatsgevonden naar topambtelijk leiderschap (Hopman & Van den Berg, 2015) en naar de dagelijkse praktijken, handelswijzen en taal van gemeentesecretarissen (’t Hart e.a., 2016; Van Twist, e.a., 2015). Deze scriptie zoekt aansluiting bij deze onderzoeken, maar richt zich op het middenmanagement in plaats van het topambtelijk management.

De sleutelrol van het middenmanagement in het succes van een publieke organisatie is in de literatuur door meerdere onderzoeken benadrukt. Het middenmanagement vormt een onmisbare schakel in de organisatie en oefent aanzienlijke invloed uit op de mate waarin plannen en voornemens van het topmanagement uiteindelijk ook om worden gezet in de praktijk van de werkvloer (Floyd & Wooldridge, 1992). Het onderzoek van Currie & Procter (2005) gaat in op de manier waarop middenmanagers invloed uitoefenen op de strategische ontwikkeling van een organisatie. Eén van de belangrijkste manieren waarop

middenmanagers invloed uitoefenen is volgens hen: “Middle managers implement strategy by translating corporate strategy into action plans and individual objectives.” Er is echter nog maar heel weinig bekend over het perspectief van middenmanagers zelf op hun eigen rol (Meynhardt & Metelmann, 2008).

Het is bij het lezen van deze scriptie van belang om te weten dat de term ‘middenmanager’ in bovenstaande onderzoeken zowel de functie van directeur als die van afdelingshoofd betreft. Voor de lezer die vertrouwd is met de structuur en functies binnen een ministerie kan dit vreemd overkomen. Een directeur heeft immers een heel andere rol dan een afdelingshoofd en kent een veel grotere mate van autonomie (Rhodes, ’t Hart & Noordegraaf, 2007). Zowel een directeur als een afdelingshoofd hebben echter één of

9

meerdere organisatielaag/lagen onder zich en boven zich. Om die reden worden zij in de eerder genoemde onderzoeken en ook in deze scriptie benoemd als middenmanagement. Welke opvatting houden publieke middenmanagers er over hun eigen rol op na? En maakt het nog uit in wat voor context deze manager opereert? Voelt publieke middenmanagers zich gesteund of juist belemmerd door de organisatie om hen heen? Deze vragen zal dit onderzoek proberen te beantwoorden middels een case study van het Nederlandse ministerie van Binnenlandse Zaken.

1.2 Onderzoeksvraag en subvragen De hoofdvraag van dit onderzoek luidt:

Hoe beïnvloeden organisatiekenmerken de rolopvattingen van directeuren en afdelingshoofden bij ministeries?

Deze vraag is op te delen in drie subvragen:

a. Welke rolopvattingen zijn er? b. Hoe hangen deze samen?

c. Hoe beïnvloeden organisatiekenmerken deze rolopvattingen?

1.3 Introductie van de casus

Dit onderzoek vindt plaats aan de hand van een enkele gevalsstudie. De casus betreft het ministerie van Binnenlandse Zaken Koninkrijksrelaties. Nederlandse ministeries zijn over het algemeen volgens een specifieke hiërarchie ingericht (Rhodes, ’t Hart & Noordegraaf, 2007, p. 82). Een korte inleiding is op zijn plaats voor de lezer die niet bekend is met de indeling van een (Nederlands) ministerie. De secretaris-generaal is de hoogste ambtelijk

verantwoordelijke manager. Direct onder de SG staan de directeuren-generaal, met wie de SG samen de ambtelijke bestuursraad van het ministerie vormt. Dit orgaan is het dagelijks bestuur van het ministerie. De directeuren-generaal sturen elk meerdere directies aan, geleid door een directeur. Elke directeur stuurt op diens beurt meerdere afdelingen aan, geleid door een afdelingshoofd. In een afdeling bevinden zich de beleidsmedewerkers. Zij vormen de werkvloer, het menselijk kapitaal van de organisatie (Rhodes, ’t Hart &

Noordegraaf, 2007, p. 83). Deze hiërarchie kan teruggevonden worden in het organogram van willekeurig welk Nederlands ministerie, dat gepubliceerd wordt op diens website. Zie voor het huidige organogram van het ministerie van Binnenlandse Zaken en

Koninkrijksrelaties bijlage D bij deze scriptie.

De reorganisatie maakt specifiek dit ministerie relevant als casus voor dit onderzoek. In de periode van juli 2015 tot april 2016 is de organisatiestructuur van het ministerie veranderd en zijn medewerkers via een matchingstraject op een andere functie geplaatst. Eén geheel directoraat-generaal is opgeheven, waarvan grote delen zijn opgegaan in de twee

overgebleven directoraten-generaal (Organogram oud BZK, 2014; Organigram Nieuw BZK, 2015; Organogram BZK, 2016). Veel ondersteunende en stafdirecties zijn onder directe

10

aansturing van de secretaris-generaal geplaatst in het zogeheten SG-cluster. Er is een flexpool opgericht om meer en snellere aandacht te kunnen verleggen naar politieke prioriteiten. Zo’n 30% van de medewerkers is veranderd van functie. Bovendien werd kort na de reorganisatie ook flexwerken door de gehele beleidskern ingevoerd. Als er één moment is waarop men kan verwachten dat de rolopvatting van een middenmanager er sterk toe doet, is dat wanneer deze zelf zijn rol moet uitvinden. Juist na een reorganisatie doet zich dat voor. Door het onderzoek zes maanden na het einde van de reorganisatie uit te voeren, valt te verwachten dat directeuren en afdelingshoofden in de afgelopen tijd

verschillende situaties hebben meegemaakt waarin zij hebben moeten relateren aan hun rolopvatting of in aanraking zijn gekomen met organisatiekenmerken die invloed hadden op deze rolopvatting. Dat vormde een belangrijke reden om het ministerie van Binnenlandse Zaken te kiezen als casus voor dit onderzoek.

1.4 Doelen van het onderzoek en wetenschappelijke relevantie Dit onderzoek heeft de volgende doelen:

1. Zichtbaar maken welke rolopvattingen directeuren en afdelingshoofden kunnen hebben als publieke managers van een ministeriële organisatie;

2. In kaart brengen hoe en in welke mate organisatiefactoren van invloed zijn op de rolopvatting van leidinggevenden bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties;

3. Een maatschappelijke bijdrage leveren aan het inzicht in de rolopvattingen van directeuren en afdelingshoofden van het ministerie van Binnenlandse Zaken, ook na de reorganisatie en het introduceren van het daarbij behorende spoor 2 van de reorganisatie, genaamd ‘Effectief BZK’;

4. Een bijdrage leveren aan het wetenschappelijk inzicht in het perspectief van publieke managers onder de ambtelijke toplaag.

Op dit moment is er weinig inzicht in de rolopvattingen van managers en middenmanagers in het algemeen. Terwijl er juist binnen de literatuur enerzijds wordt benadrukt dat er meer onderzoek nodig is naar publieke middenmanagers en hun rol (Meynhardt & Metelmann, 2008) en anderzijds wordt opgeroepen tot het doen van meer onderzoek naar het

perspectief en de opvatting van publieke managers zelf (Bao e.a., 2013). Deze scriptie zoekt aansluiting bij deze oproepen tot vervolgonderzoek en tracht een bijdrage te leveren middels een concrete opbrengst van elke subvraag van dit onderzoek.

Ad a. Eerste opbrengst: een typologie van rolopvattingen binnen de context van deze case study

De eerste opbrengst van dit onderzoek is de beantwoording van subvraag a: “Welke rolopvattingen zijn er?” Dit levert een typologie van verschillende rolopvattingen op die in de perspectieven van de directeuren en afdelingshoofden van BZK bestaan. Er is al wel

11

2013), de rolopvattingen van ambtenaren in Amerika overheidsbreed (Selden e.a. 1999) en de verschillende opvattingen over loyaliteit van ambtenaren (De Graaf, 2011). Een overzicht en typologie van de bestaande rolopvattingen mist echter nog. Dat is wat met dit onderzoek getracht wordt in beeld te brengen.

Ad b. Tweede opbrengst: de samenhang tussen verschillende rolopvattingen

De tweede subvraag gaat over de samenhang van verschillende rolopvattingen. Wat

betekent het als een manager een bepaalde rolopvatting heeft? Als de rolopvatting van een manager sterk de nadruk legt op efficiëntie, sluit dat dan een rolopvatting met aandacht voor sociale rechtvaardigheid uit? En als een publieke manager een zo hoog mogelijke prioriteit geeft aan politieke responsiviteit van zijn ambtenaren, moet hij dan inleveren op een eerlijke procedure en proactiviteit? Het antwoord op de tweede subvraag levert inzicht op in hoe de gevonden rolopvattingen samenhangen en wat die samenhang betekent voor de rolopvattingen.

Ad c. Derde opbrengst: inzicht in de manier waarop organisatiekenmerken van invloed zijn op rolopvattingen

Met de beantwoording van de derde subvraag kan ook de onderzoeksvraag beantwoord worden. Dit levert inzicht op in hoe organisatiekenmerken van invloed zijn op rolopvattingen van publieke middenmanagers bij het rijk. Dit zal ongetwijfeld een eerste stap zijn. In

hoofdstuk 3 wordt bij de bespreking van de toegepaste onderzoeksmethoden verder

ingegaan op de beperkingen van dit onderzoek. Ook bij de conclusie in hoofdstuk 5 komt de betekenis van dit onderzoek en de beperkingen die daaraan kleven aan bod. Duidelijk is dat met dit onderzoek een eerste aanzet wordt gegeven tot het verkrijgen van meer begrip en meer inzicht in de rolopvattingen van middenmanagers en de invloed die

organisatiekenmerken hierop hebben.

Wetenschappelijk gezien sluit dit onderzoek dus aan bij de oproep tot vervolgonderzoek en verdere theorievorming naar rolopvattingen van publieke managers, het perspectief van managers zelf en de rol van middenmanagement in publieke organisaties. Maatschappelijk kan dit onderzoek ook relevant zijn voor de manager die meer inzicht wil verwerven in de publiek middenmanagement. Als een organisatie zelfbewust wil kunnen sturen op hoe middenmanagers functioneren, is inzicht in de organisatiestructuur en -cultuur haar managers en medewerkers daarin stuurt onontbeerlijk.

1.5 Leeswijzer

In deze scriptie zal eerst in het theoretisch kader (hoofdstuk 2) ingegaan worden op wat binnen de wetenschappelijke literatuur nu bekend is over rolopvattingen, hun samenhang en de invloed die organisatiekenmerken daarop hebben. Daar zal het framework worden geboden van waaruit dit onderzoek rolopvattingen onderzoekt. In hoofdstuk 3 wordt

12

vervolgens de onderzoeksopzet en de gebruikte methodiek van dit onderzoek toegelicht. Daarna volgt in hoofdstuk 4 de analyse van de verzamelde data uit de interviews. Tot slot wordt in de conclusie (hoofdstuk 5) aandacht besteed aan de implicaties van de

13

2. Theoretisch kader

Dit hoofdstuk heeft tot doel om theoretische diepgang te verlenen aan de begrippen uit inleiding. Met dit hoofdstuk wordt getracht om een kader te bieden op basis van de bestaande literatuur waarin we de onderzoeksvraag en de subvragen kunnen plaatsen. Dientengevolge zullen in dit hoofdstuk zullen stuk voor stuk de verschillende onderdelen van de onderzoeksvraag en de onderzoeksdeelvragen worden toegelicht.

2.1 Inleiding

Over rolopvattingen van publieke middenmanagers is zoals gezegd niet veel literatuur bekend. Wel is en wordt er veel geschreven over de rolopvatting van ambtenaren in het algemeen, voornamelijk in de literatuur rondom ambtelijk vakmanschap (’t Hart, 2014) en professionaliteit in de publieke sector (Noordegraaf, 2015). Ook is er veel geschreven over publiek management. Uit deze twee stromingen binnen de wetenschappelijke literatuur zal worden geput om een theoretisch kader te schetsen dat het startpunt vormt voor dit onderzoek.

Dit hoofdstuk kan men opdelen in twee delen. Het eerste deel beslaat de paragrafen 2.2 en 2.3. Dit deel gaat over rolopvattingen en geeft een beschrijving van wat er op basis van de bestaande literatuur bekend is. Dit valt samen met de explorerende functie van de eerste subvraag van dit onderzoek naar welke rolopvattingen er eigenlijk bestaan onder publieke middenmanagers. Eerst zal er in paragraaf 2.2 ingegaan worden op wat er nu bekend is over rolopvattingen van ambtenaren, met name vanuit het perspectief van ambtelijk

vakmanschap (’t Hart, 2014; Wesseling e.a. (red.), 2014). Daarop aansluitend zullen we in paragraaf 2.3 inzoomen op de rol die publieke waarden spelen bij de rolopvatting van

ambtenaren. In die paragraaf wordt stilgestaan bij een framework van publieke waarden dat gebaseerd is op Selden e.a. (1999). Hierin wordt de samenhang tussen publieke waarden en rolopvattingen uiteengezet. Ook worden de vijf rolopvattingen die Selden e.a. (1999) hebben gevonden kort geschetst, aangezien – voor zover mij bekend – dit het enige empirische onderzoek naar de rolopvattingen van ambtenaren binnen concurrerende waarden is. Dat is het eerste deel. Het tweede deel beslaat paragraaf 2.4. Dit valt samen met de verklarende opzet van de derde subvraag van dit onderzoek naar op welke wijze organisatiekenmerken invloed hebben op de rolopvattingen van middenmanagers. Dit wordt in twee subparagrafen uiteen gezet en is opgedeeld in de effecten van kenmerken van de organisatiestructuur (par. 2.4.1) en kenmerken van de organisatiecultuur (par. 2.4.2).

2.2 Rolopvattingen

Wat is een rol en een rolopvatting precies? Selden e.a. (1999) hebben onderzoek gedaan naar de rolopvattingen van overheidsambtenaren en publieke managers. Zij geven de volgende definitie van een bestuurlijke rol (‘administrative role’):

“An administrative role is a cohesive set of job-related values and attitudes that

provides the public administrator a stable set of expectations about his or her responsibilities.” (Selden e.a., 1999, p. 175)

14

Waarden en houdingen spelen dus een doorslaggevende rol. Paul ’t Hart (2016) heeft in zijn recente onderzoek naar gemeentesecretarissen een model voor organisationele rolanalyse gegeven dat weergeeft hoe waarden, rolopvatting, organisatiekenmerken en uiteindelijk gedrag zich tot elkaar verhouden.

Figuur 1 – Organisationele rolanalyse en de gemeentesecretaris (Bron: ’t Hart, 2016, p. 17)

’t Harts model is toegespitst op gemeentesecretarissen. Dat blijkt ook uit bovenstaande illustratie, die één op één is overgenomen uit ’t Harts essay. Men kan zich echter voorstellen dat deze rolanalyse op alle publieke managers van toepassing kan zijn. Wanneer men het woord ‘gemeentesecretaris’ vervangt door ‘directeur bij de rijksoverheid’ of

‘middenmanager bij een ministerie’ verandert dat niets aan de werking van het model. De vier driehoeken blijven hetzelfde. In deze scriptie kunnen we het model toespitsen op de rolopvattingen van middenmanagers. Het zou er dan bijvoorbeeld uit kunnen zien als op de volgende pagina:

15

Figuur 2 – Organisationele rolanalyse en de middenmanager

We zien in deze illustratie dat de rolopvatting van een manager wordt beïnvloed door wat voor persoon iemand is en door ‘het systeem’, de organisatiecontext. Beide hebben invloed op hoe hij of zij zijn of haar rol opvat, hoe diegene zijn of haar rol wil vervullen. Dat heeft vervolgens weer effect op diens uiteindelijke gedrag, de rol die diegene daadwerkelijk gaat vervullen.

Uit het model komt duidelijk naar voren dat persoonlijke overwegingen van invloed zijn op de rolopvatting van de publieke manager. Dat blijkt ook uit eerder werk van ’t Hart (2014), wat breed herkend is door de ambtelijke gemeenschap (Wesseling e.a. (red.), 2014). De ambtelijke rol dient volgens ´t Hart (2014, p. 33) in de eerste plaats waardengedreven te zijn. ’t Hart (2014) heeft tien ‘gouden kenmerken’ van de ambtelijke organisatie

geformuleerd in zijn essay getiteld Ambtelijk vakmanschap 3.0. Deze kenmerken luiden: 1. Waardengedreven 2. Procesbewust, resultaatgericht 3. Kostenbewust 4. Zelfbewust dienend 5. Tijdsgevoelig 6. Slim 7. Lerend 8. Plat 9. Poreus (binnen/buiten) 10. Bulk en maatwerk

Deze waardengedrevenheid staat voor ’t Hart (2014) voor de ambtelijke organisatie op de eerste plaats. Hoe ziet de rol van de ambtenaar er volgens ’t Hart dan uit? ’t Hart formuleert ook acht verwachtingen van de ambtelijke professional. Deze dient aan de volgende

16 1. Scherp op resultaat – de opgave als ijkpunt 2. Slim op de zaak – inhoudelijk geloofwaardig

3. Slim op de relatie – emotioneel intelligent en betrouwbaar 4. Slim op de context – kansen selecterend

5. Politiek bekwaam – begrijpend en beïnvloedend 6. Transparant – verantwoording zoekend

7. Toegankelijk – ‘open voor business’

8. Verbonden en verbindend – verschillen benuttend

’t Hart plaatst deze uitdagingen, kenmerken en verwachtingen voor de ambtelijke organisatie en voor ambtelijke professionals in een perspectief van drie tijdsfasen. De hierboven genoemde uitdagingen en omschrijvingen zijn kenmerkend voor de huidige fase van ambtelijk vakmanschap, de fase die hij benoemt als ‘ambtelijk vakmanschap 3.0’ (’t Hart, 2014, p. 33). Daaraan voorafgaand gingen allereerst de fase van het ‘Nederlandse model’ waarin loyaal en effectief dienen, het faciliteren van de bestuurlijke achterkamer en het cultiveren van de Weberiaanse deugden centraal stond (Wesseling e.a. (red.), 2014, p. 9). Vervolgens volgde de fase 2.0, de fase van ´reparatie´. Hierin werd de blik naar buiten gericht, men moest leren omgaan met transparantie en verantwoording en er moest op meerdere levels geopereerd worden.

’t Hart (2014) betoogt dat de maatschappij verder verandert en dat dus ook de

verwachtingen van ambtelijke professionals en de ambtelijke organisatie veranderen. Als we dat toepassen op het driehoekige model over de organisationele rolopvatting van de

publieke manager, betekent dat dat vooral de bovenste driehoek inhoudelijk verandert. Het systeem (‘wat deze organisatie vraagt, hoe het in deze organisatie werkt’) krijgt een andere invulling en dus heeft dat zijn weerslag op hoe de rolopvatting van de publiek manager vorm krijgt.

’t Harts analyse gaat echter niet in op de persoon die achter de rolopvatting zit, noch op welke kenmerken van de organisatie invloed uitoefenen op de rolopvatting van publieke managers en hoe dat gebeurt. De organisatie dient volgens hem waardengedreven te zijn. Dat uit zich in het feit dat de organisatie “articuleert waar zij voor staat” (’t Hart, 2014, p. 33). Maar daarmee ontstaat er nog geen inzicht in de precieze verhoudingen van het

driehoeksmodel. Wat voor waarden vormen de persoon achter de ambtelijke manager en bij welke waarden legt deze manager zelf zijn of haar prioriteiten? Christopher Hood

signaleerde in 1991 een constellatie van verschillende waarden die met elkaar in conflict konden komen, in tegenstelling tot de universaliteit van de waarden van het New Public Management dat in die tijd gepropageerd werd (Hood, 1991). In de bestuurskundige

literatuur is in de loop der jaren steeds meer erkend dat publieke organisaties verschillende en conflicterende doelen hebben, met achterliggende concurrerende waarden (Wright, 2015). Bovendien is er binnen de literatuur omtrent Public Value Management een sterke nadruk komen te liggen op de rol van de publieke manager bij het articuleren, vormen of

17

zelfs “creëren” van publieke waarde (Bryson, 2014; Benington & Moore, 2011). Er is echter nog zeer weinig bekend over het perspectief van de publieke manager zelf binnen deze literatuur (Bao e.a., 2013). Het is dus zaak om te gaan onderzoeken op welke waarden middenmanagers de nadruk leggen of aan welke waarden zij meer aandacht schenken. Dat betekent dat we eerst dienen te onderzoeken wat voor publieke waarden er zijn en hoe deze zich in de context van rolopvattingen tot elkaar verhouden.

2.3 Publieke waarden

Het onderzoeksveld naar publieke waarden kent één groot probleem: het is erg lastig te definiëren wat publieke waarden zijn. De term ‘publieke waarden’ bevat twee begrippen, ‘publiek’ en ‘waarden’, waarvan wel wordt gezegd dat ze binnen de bestuurskundig-wetenschappelijke en bestuurskundig-filosofische literatuur concurreren om de prijs voor moeilijk te definiëren begrippen (Jørgensen & Rutgers, 2015). Beide begrippen worden omschreven als “notoriously tricky” (Jørgensen & Rutgers, 2015; Meynhardt, 2009) en het is tot nog toe onmogelijk gebleken om een definitieve omschrijving te creëren (Rutgers, 2014). Rutgers (2014; 2008) omschrijft het ook wel als een pantheonconcept: dat dekt de lading van een begrip dat men in de dagelijkse omgang kan begrijpen, maar waarvan wij niet eenduidig de onderlinge verbanden of hiërarchie kunnen omschrijven.

Voor zover mij bekend bestaat er, naast dat er geen sluitende definitie is, ook niet één eenduidige typologie van publieke waarden (Van der Wal, De Graaf & Lasthuizen, 2008). Er zijn verschillende pogingen gedaan om publieke waarden te scheiden van private waarden, en om waarden te classificeren en er een hiërarchie in aan te brengen (Schreurs, 2005; Jørgensen & Bozeman, 2007; Van der Wal e.a., 2013). Over het aantal waarden is ook geen consensus (Rutgers, 2008, p. 94). Sommige auteurs hebben bijvoorbeeld in totaal zelfs 500 waarden onderscheiden (Van der Wal, 2008).

Voor dit onderzoek is het echter niet noodzakelijk om een sluitende definitie te geven van wat publieke waarden zijn of om een definitieve typologie voorhanden te hebben. Als we publieke waarden benaderen als een pantheonconcept, zoals Rutgers het omschrijft (2014; 2008), gaat er erom goed te beschrijven op welke wijze het begrip hier toepassen. In dit onderzoek gaat het er om hoe de manier waarop managers publieke waarden hanteren hun rolopvatting beïnvloedt. Er is bij mijn weten slechts één empirisch onderzoek gedaan dat de rolopvattingen van publieke managers combineert met publieke waarden. Dat is het

onderzoek van Selden, Brewer & Brudney (1999).

2.3.1 Het framework van concurrerende waarden van Selden e.a. (1999) Selden e.a. (1999) hebben onderzocht hoe ambtenaren omgaan met discretionaire ruimte. Dat is voor hen de reden om onderzoek te doen naar de rolopvattingen van ambtenaren. Er is immers altijd in meer of mindere mate ruimte voor keuzes en afwegingen door de

18

Selden e.a. (1999) baseren zich op een framework van publieke waarden dat is ontwikkeld door Richard Denhardt en Linda deLeon (1995). Denhardt & deLeon (1995) benoemen dit zelf als een framework voor bestuurlijke verantwoordelijkheid (framework of administrative responsibility). Figuur 3 hieronder is ontleend aan Selden e.a. (1999).

Figuur 3 – Framework van bestuurlijke verantwoordelijkheid (Selden e.a., 1999)

Op de verticale as zien we een schaal van publieke waarden uitgedrukt in twee uiterste waarden: “social equity” en “managerial efficiency”. Op de horizontale as bevindt zich een schaal van wat Denhardt en deLeon omschrijven als verantwoordingsmechanismen. Hierbij wordt gemeten in welke mate een publiek leidinggevende belang hecht aan politieke responsiviteit van de ambtenaar of juist aan een eigen proactieve houding.

Dit framework gebruiken Selden e.a. (1999) om de opvatting te analyseren die ambtenaren hebben van hun eigen rol. Dit framework stelt beide assen voor als continua: een glijdende schaal met twee uitersten, dus met verschillende waarden aan beide uiteinden. Dat

veronderstelt dat politieke responsiviteit en proactief bestuur in pure vorm elkaar uitsluiten, evenals sociale rechtvaardigheid en managementsefficiëntie. Met andere woorden: als je voor de één kiest, lever je altijd op de ander in.

Op de horizontale as kan men zich indenken dat de ideaaltypische ambtenaar die hoog scoort op politieke responsiviteit, minder eigen initiatief zal nemen. En dat een ambtenaar die zich proactief opstelt om beleid te vormen dat zijn of haar eigen publieke waarden uitdraagt, minder politiek responsief is en voorbij gaat aan wat zijn politiek leidinggevende van hem verwacht. Dat zal echter niet in alle gevallen zo zijn. Het is voor het efficiëntie-rechtvaardigheidscontinuüm evenzo denkbaar dat een ambtenaar in sommige gevallen keuzes moet maken tussen een efficiënte aanpak en een rechtvaardige aanpak. Waarden als efficiëntie worden ook binnen de literatuur tegenover waarden als rechtvaardigheid en eerlijkheid gezet (Noordegraaf, 2015, p. 107; Boyne, 2002). Hood (1991) heeft ook betoogd

19

dat de waarden vanuit het New Public Management de zogenaamde sigma-waarden genoemd kunnen worden en als zodanig soms op gespannen voet staan met de door hem omschreven theta- en lambdawaarden, die respectievelijk eerlijkheid en robuustheid

benadrukken. Men kan zich indenken dat een beleidsvormingsproces waarbij alle betrokken belangen op een zo rechtvaardig en eerlijk mogelijke manier afgewogen worden soms inlevert op effciëntie.

Dit wordt in de bijdrage van Denhardt & deLeon (1995) en in het artikel van Selden e.a. (1999) aangenomen, maar niet empirisch onderbouwd of aangetoond. Ook in andere literatuur is er geen empirische onderbouwing te vinden dat efficiëntie en rechtvaardigheid per definitie met elkaar op gespannen voet staan, net als proactiviteit en politieke

responsiviteit (Noordegraaf, 2015; Boyne, 2002; Hood, 1991). Dit model vormt echter om verschillende redenen wel een interessant startpunt voor dit onderzoek. Een eerste reden is dit model heeft geleid tot operationalisering door Selden e.a. (1999) in een lijst van 40 stellingen die gebruikt kunnen worden als Q-sample in Q-onderzoek om de rolopvattingen van ambtenaren en publieke middenmanagers te onderzoeken. Een tweede reden is dat er weinig andere operationaliseringen en meetinstrumenten beschikbaar zijn om de

rolopvattingen van middenmanagers te onderzoeken vanuit een framework van publieke waarden.

Vormt dit model dan niet a priori een bias in dit onderzoek die niet empirisch onderbouwd is? De stellingen die door Selden e.a. (1999) zijn onderzocht zijn inderdaad gebaseerd op dit model van Denhardt & deLeon (1995) en gaan uit van deze continua. Dezelfde stellingen zijn ook in dit onderzoek gebruikt. In de interviews is echter aan de respondenten de ruimte gelaten om zelf deze stellingen te waarderen naar hun eigen inzicht. Bovendien heeft het interview vervolgens plaatsgevonden naar aanleiding van deze stellingen, met alle ruimte om dieper in te gaan op de perceptie en ervaring van de respondent. Of een publieke manager dus altijd inlevert op sociale rechtvaardigheid als hij of zij meer nadruk legt op efficiëntie en of de politieke responsiviteit er altijd onder lijdt als een ambtenaar proactiever is, konden respondenten vanuit hun eigen context dus aangeven in het gesprek. Op die grond is het model van Denhardt & deLeon (1995), zoals dat door Selden e.a. (1999) is overgenomen, gebruikt in de theoretische basis voor dit onderzoek.

Voor zover mij bekend is er wel literatuur die anders zou redeneren of zelfs argumenteren dan dit model, maar deze studies doen dat met name op conceptuele, niet-empirische gronden. Mark Moore (1995) heeft een bijdrage aan de literatuur geleverd die de focus sterk op de rol van de publieke manager legde. Er zijn op zijn boek Creating Public Value vele reacties gekomen van auteurs die bijgedragen hebben door bijvoorbeeld richtlijnen op te stellen voor juiste handelwijzen (Kelly e.a., 2002; Stoker, 2006; O’Flynn, 2007) en een framework te bieden van public value creation (Talbot, 2006). Rhodes en Wanna (2007) hebben een belangrijk artikel geschreven waarin zij de public value managers zoals die zijn beschreven door Moore bekritiseren en aandacht vragen voor het gebrek aan democratische

20

legitimatie van de zelfstandige rol van de public value manager, ook zonder empirisch bewijs. Zoals Meynhardt en Metelmann (2009) hierover stellen: deductief onderzoek leidde tot deductieve kritiek (Alford, 2008). Ook Mirko Noordegraaf (2015) stelt in zijn boek een belangwekkende scheiding tussen drie “logics” voor: die van performance, professionalism and politics, waarbij elk een eigen type waarden kent. Hoe interessant elke invalshoek ook is, ook deze genoemde studies hebben geen empirisch bewijs geleverd voor een concreet framework van publieke waarden en de spanningen daartussen waar publieke managers mee te dealen hebben.

Zoals gezegd is het framework van Denhardt & deLeon (1995) ook niet empirisch bewezen, maar wel reeds eerder gebruikt als basis voor een gevalideerd meetinstrument (Selden e.a., 1999). We gaan dus van dit kader als startpunt uit.

2.3.2 Hoe werken deze waarden zich uit in rolopvattingen van ambtenaren?

Selden, Brewer en Brudney (1999) hebben op basis van Q-methodologie onderzocht welke rolconcepties er bestaan bij ambtenaren. Zij onderscheiden daarbij vijf rollen na het

toepassen van het Q-onderzoek op 69 ambtenaren in de Verenigde Staten. Hier volgt eerst een korte beschrijving van deze vijf rollen waarin de publieke waarden van hun hierboven beschreven framework doorwerken.

1. Stewards of the public interest – deze ambtenaren verlangen ernaar om deel te nemen aan goede beleidsvorming: beleidsvorming die de behoeften en belangen van alle burgers betrekt, inclusief die van achtergestelde groepen. Deze ambtenaren zijn meer betrokken bij sociale en politieke doelen dan bij efficiëntie. Zij zien zichzelf als dienaars van de samenleving en het algemeen belang, los van de doelen die

verkozen bewindspersonen of het management hebben.

Andere labels die deze rol omschrijven zijn die van statesman, formulator, trustee en patriot (zie hiervoor verder Brewer e.a., 2000).

2. Adapted realists – deze ambtenaren wegen rechtvaardigheid en eerlijkheid af tegen individuele belangen van efficiëntie. Ze geven blijk van een commitment aan zowel goed management als sociale rechtvaardigheid. Hoezeer dit commitment tot uiting komt hangt echter ook af van factoren buiten het individu, zoals regelgeving, richtlijnen, leidinggevenden en wetgevers. Deze groep geeft toe aan deze externe factoren, maar wijst in het algemeen af dat een ambtenaar neutraal kan zijn. Ze hechten belang aan sociale rechtvaardigheid als ideaal. Adapted realists hebben hun idealen niet prijsgegeven, maar erkennen wel dat ze binnen een systeem met

beperkingen functioneren – om te kunnen overleven in de bureaucratie.

21

ze responsief zijn en verantwoordelijkheid voelen jegens externe bronnen van autoriteit, zoals leidinggevenden en richtlijnen van hogergeplaatsten (Nalbandian, 1989).

3. Businesslike utilitarians – waarderen efficiency als een organisatie- en individueel doel. Ze geloven dat ze een mandaat hebben om een overheid te creëren die beter werkt en minder kost. Ze verschillen met de adapted realists in zoverre dat ze bereid zijn om af te wijzen wat hogergeplaatsten hen zeggen te doen. Deze ambtenaren zullen in plaats daarvan kiezen voor de meest efficiënte oplossing, zullen zich zeker willen stellen dat het algemeen belang wordt gediend. Zij stellen efficiëntie boven sociale rechtvaardigheid of eerlijkheid. Deze ambtenaren wijzen elke politisering van hun rol af en zien het niet als hun taak om de belangen van achtergestelde burgers of burgers uit een minderheidsachtergrond te bevorderen. Hoewel ze de druk vanuit politieke bewindspersonen voelen, zijn ze ambivalent over hun relatie met deze bewindspersonen.

Deze rol komt overeen met de visie op publieke diensten en management zoals deze tijdens de ‘scientific management’-beweging naar voren kwam. Beleid was

gedepolitiseerd en van ambtenaren werd verwacht dat ze apolitiek zijn en

overheidsdiensten efficiënt zouden leveren (Ingraham & Rosenbloom, 1990; Taylor, 1981). Deze ambtenaren nemen het tot in het extreme: zij zien het als hun mandaat om efficiëntie te maximaliseren ten koste van andere samenlevings- of

organisatiedoelen.

4. Resigned custodians – deze overheidsambtenaren zien zichzelf als neutrale agenten die handelen binnen grenzen, die bestaan uit regels en richtlijnen, de verwachtingen van hun superieuren en de belangrijkste bewindspersoon. Ze maken onderscheid tussen de rol van gekozen en niet-gekozen leidinggevenden. Vanuit hun perspectief hebben gekozen bewindspersonen de bevoegdheid om leiding te nemen in complexe beleidsdossiers waarover geen consensus bestaat. Resigned custodians zijn het eens met statements over individuele efficiëntie en wijzen het bevoordelen van

minderheidsgroeperingen af. Vergeleken met de andere vier rollen, zien zij hun rol als veel neutraler. Resigned custodians zien zichzelf niet als dienaars van het algemeen belang of interpretators van concurrerende waarden, noch als

efficiëncykampioenen. Ze wijzen elke poging af om hun rol te politiseren of uit te breiden buiten waar ze toe geïnstrueerd worden.

Deze rol komt overeen met de delegate city manager van Box (1992). Ze nemen geen initiatief of duiken in het beleidsproces. Ze doen wat hun opgedragen wordt door de bewindslieden (Box, 1992).

22

5. Practical idealists – Deze ambtenaren zien zichzelf als zeer verantwoordelijk en professioneel. Zij werken efficiënt, snel en accuraat werken terwijl ze beleidsstukken en wetgeving implementeren en voorstellen in het publieke belang. Deze groep maakt onderscheid tussen wetten maken en wetten uitvoeren, maar ze zien zichzelf niet als uitvoerders van de wensen van gekozen bewindspersonen. Dit type

ambtenaar is betrokken bij het bevorderen van sociale rechtvaardigheid, maar dit wordt afgewogen tegen efficiëntie en goed management. Ze internaliseren

professionaliteit en sociale publieke waarden, maar wijzen neutraliteit en politisering van de overheidsdiensten af.

Het is de vraag of deze vijf rollen van Selden e.a. (1999) direct generaliseerbaar zijn naar andere overheidsorganisaties. Selden e.a. (1999) hebben hun onderzoek gebaseerd op 69 respondenten die verspreid zijn over alle lagen van de Amerikaanse overheid (lokaal, regionaal, staatsniveau en federaal niveau). Hieronder vielen ook “street-level public administrators, mid-level managers, and upper-level executives” (Selden e.a., 1999, p. 179). Het onderzoek is beperkt tot een regio van 180 mijl rondom de stad Athens in de staat Georgia, aangezien Q-methodologisch onderzoek in persoon moet worden afgenomen. Het is dus nog niet gezegd of de rolopvattingen van de publieke middenmanagers van BZK overeenkomen met de door Selden e.a. (1999) gevonden rolopvattingen.

2.4 Hoe worden rolopvattingen door organisatiekenmerken beïnvloed? De derde deelvraag van dit onderzoek is erop gericht om in kaart te brengen welk verband er bestaat tussen beïnvloedingsfactoren vanuit de organisatie en de rolopvattingen die

managers hebben. Het is als het ware het bovenste gedeelte van het model van ’t Hart (2016): wat voor invloed heeft ‘het systeem’ (en dan met name de organisatie en niet de samenleving) op de rolopvattingen van publieke middenmanagers?

In het algemeen zou men de organisatiekenmerken die het meest waarschijnlijk invloed hebben op de rolopvatting van publieke managers kunnen indelen in grofweg twee soorten: kenmerken die te maken hebben met de organisatiestructuur en kenmerken die te maken hebben met de organisatiecultuur. Beide zullen hieronder in een afzonderlijke subparagraaf worden besproken.

2.4.1 Organisatiestructuur

De organisatiestructuur bestaat uit de strikt hiërarchische lijn die een ministeriële

organisatie kent (Rhodes, ’t Hart & Noordegraaf, 2007, p. 82). Deze hiërarchische structuur brengt met zich mee dat initiatieven vanuit de organisatie soms niet of zeer langzaam opgepakt worden, omdat er diverse superieuren zijn die er nog eerst over dienen te beslissen (Noordegraaf, 2015, p. 94-95). Daar hoort ook een aantal

verantwoordingsmechanismen bij. Deze verantwoordingsmechanismen zou ik in twee groepen willen onderscheiden. De eerste groep gaat over individuele aansturing van de direct leidinggevende op zijn ondergeschikte binnen de ambtelijke hiërarchie. Daaronder valt bijvoorbeeld de dagelijkse aansturing op de werkvloer, het voeren van formele

23

beoordelings- en functioneringsgesprekken en aansturing die plaatsvindt op basis van de ontwikkelde organisatiestrategie. Deze laatste kan bijvoorbeeld zijn het opstellen van een strategisch plan waarin key performance indicators, benchmarks en de wijzen van

monitoring en controle zijn vervat, maar ook het bijeenroepen van een managementteam of zelfs gehele managementlaag om hier aansturing aan te geven of strategie mee te

ontwikkelen (Noordegraaf, 2015, p. 103). Dit schaar ik allemaal onder de eerste groep verantwoordings- en sturingsmechanismen die bestaan op grond van de

organisatiestructuur.

Hoe valt dit te koppelen aan de rolopvattingen van middenmanagers? Bekend is dat

organisatiestructuur sterke effecten kan hebben op overheidsmedewerkers in het algemeen en publieke managers specifiek (Noordegraaf, 2015). Organisatiestructuur en specifiekere kenmerken van de structuur zoals red tape zijn al eerder onderzocht en gecorreleerd aan de flexibiliteit van personeel (Feeney & Rainey, 2009) de veranderbereidheid van medewerkers (Van der Voet, 2014), een risico-averse besluitvormingscultuur (Bozeman & Kingsley, 1998). Met name red tape wordt gecorreleerd aan een lagere mate van flexibiliteit (Feeney & Rainey, 2009) en werkvervreemding (DeHart-Davis & Pandey, 2005). Red tape is de perceptie van managers van regels en procedures die een negatief effect hebben op organisatieperformance (DeHart-Davis & Pandey, 2005). Of een hogere mate van red tape ook gecorreleerd is aan een andere rolopvatting van middenmanagers is niet bekend in de literatuur. Gezien het bovenstaande valt wel te verwachten dat managers zich minder proactief zullen opstellen naarmate de mate van red tape hoger is in een organisatie. Aldus wordt de eerste propositie geformuleerd:

1. Bij een hoge mate van red tape zullen middenmanagers hun rol minder beschouwen in termen van proactiviteit.

De tweede groep mechanismen die zorgen voor sturing op basis van de organisatiestructuur gaat over de capaciteit en de middelen die beschikbaar worden gesteld aan een publieke middenmanager zoals een directeur of afdelingshoofd. Dit kan zowel op financieel budget zijn als op personeelscapaciteit (Noordegraaf, 2015, p. 93). Men kan zich indenken dat via de financiële toekenning van budgetten veel of juist weinig gestuurd kan worden, afhankelijk van waar leidinggevenden de nadruk op leggen. Hetzelfde geldt voor personeelscapaciteit: als op een hoger niveau bepaald wordt waar de personeelscapaciteit op ingezet wordt, heeft een directeur of afdelingshoofd aanzienlijk minder ruimte om de waarden van zijn of haar eigen rolopvatting uit te dragen middels zijn of haar beleid. Bij een meer gecentraliseerde sturing zal een middenmanager waarschijnlijk – of hij dit nu wil of niet – meer nadruk leggen op efficiëntie, maar gaat dit wellicht ook ten koste van de mate waarin hij of zij zich proactief opstelt. Zo komen we tot de volgende twee proposities:

2. Bij meer gecentraliseerde sturing op budget en capaciteit, zullen middenmanagers hun rol meer beschouwen in termen van efficiëntie en minder in termen van sociale

24

3. Bij meer gecentraliseerde sturing op budget en capaciteit, zullen middenmanagers minder ruimte in hun rol ervaren om te kiezen voor een houding die meer proactief is dan politiek responsief.

De bovenstaande drie proposities zijn niet de enige manier of de meest voorkomende manier waarop organisatiekenmerken invloed hebben op de rolopvattingen van

middenmanagers. In de context van BZK, een ministerie met een sterke mate van centrale aansturing, zijn deze proposities geformuleerd. Laten we nu gaan kijken naar wat voor effect de organisatiecultuur op de rolopvattingen van middenmanagers kan hebben.

2.4.2 Organisatiecultuur

Ook organisatiecultuur kan een grote invloed hebben op de rolopvattingen van directeuren en afdelingshoofden. Over organisatiecultuur bij ministeries is nog nauwelijks iets

geschreven. In het algemeen blijkt wel uit de literatuur hoe belangrijk organisatiecultuur is in het aansturen van een publieke organisatie (Rhodes, ’t Hart & Noordegraaf, 2007). Schein (2010) is één van de toonaangevende auteurs over organisatiecultuur. Hij stelt dat cultuur een essentieel onderdeel is van organisaties voor leidinggevenden om te begrijpen en om hun eigen leiderschap mee te verbinden (Schein, 2010, p. 11). Aan de ene kant bepalen culturele normen hoe leiderschap gezien wordt, anderzijds kan men beargumenteren dat het managen en creëren van de juiste cultuur de kern is van goed leidinggeven. Hierop is recent ook aansluiting gezocht door Van Twist e.a. (2015) in hun onderzoek naar

gemeentesecretarissen. Schein geeft ook aan dat het niet mee kan vallen om cultuur op een goede manier in te zetten:

“I am not implying that culture is easy to create or change, or that formal leaders are the only determiners of culture. On the contrary, […] culture refers to those elements of a group or organization that are most stable and least malleable.” (Schein, 2010, p. 11)

Als een leidinggevende dus de omstandigheden beoogt te creëren waarin zijn of haar organisatie succesvol kan zijn, dient hij of zij binnen een gunstige organisatiecultuur te werken. Een cultuur definieert Schein als volgt:

“A pattern of shared basic assumptions that was learned by a group as it solved its problems of external adaptation and internal integration, that has worked well enough to be considered valid and, therefore, to be taught to new members as the correct way to perceive, think, and feel in relation to those problems.” (Schein,

2010, p. 17, cursief Schein)

Hij benadrukt daarbij dat wanneer we spreken over ‘cultuur’, we spreken over het resultaat van een proces van collectief leren, over lange termijn. Een cultuur, dat zijn gedeelde

waarden, gedeelde aannamen op basis van een leerproces om onze menselijke behoefte aan stabiliteit, consistentie en betekenis vorm te geven (Schein, 2010, p. 17).

Cultuurhervorming is een instrument dat steeds meer ingezet wordt in organisatieverandering. Veel publieke organisaties trachten om bijvoorbeeld

25

om de cultuur langs de weg van ‘soft control’ te sturen en te versterken (Noordegraaf, 2015, p. 96).

Organisatiecultuur uit zich volgens Schein (2010) op drie manieren. Dat wordt zichtbaar aan de hand van zijn model, waarmee cultuur zichtbaar gemaakt kan worden:

Figuur 4 – Levels of culture. Bron: Schein (2010, p. 26).

Het niveau van de ‘artifacts’ is de zichtbare laag in dit model: hier gaat het om de organisatiestructuur en organisatieprocessen als uiting van de gedeelde aangenomen waarden en overtuigingen van de organisatiecultuur. De laag eronder bestaat uit de

organisatiewaarden en overtuigingen die ‘de groep’ (de gehele organisatie of een subgroep daarbinnen) heeft aangenomen. Dit is wat we in het dagelijks taalgebruik vaak aanduiden als de cultuur: de gedeelde waarden van de groep waar we op dat moment over spreken. Daaronder liggen de aannamen die elk lid van de groep al dan niet bewust maakt, de gevoelens en ervaringen die hij of zij heeft en die de groep als geheel heeft, die de bron vormen van de gedeelde waarden en overtuigingen van de groep. Dit zijn de drie manieren waarop volgens Schein (2010) de cultuur tot uiting komt.

Als we de invloed van organisatiecultuur op de rolopvattingen van middenmanagers

onderzoeken, zijn we met name geïnteresseerd in de “artifacts” (de zichtbare structuren en processen) en hun bron, de “espoused beliefs and values” van de organisatie. Onze focus ligt daarmee met name op de bovenste twee blokken van figuur 2.1. Op welke waarden zet een ministerie in? Welke waarden omarmt een ministerie als publieke organisatie het sterkst en hoe beïnvloedt dat de rolopvatting van het middenmanagement?

Men zou zich af kunnen vragen in hoeverre organisatiecultuur en rolopvattingen twee losstaande entiteiten zijn. Als we naar Scheins (2010) definitie kijken, is organisatiecultuur een “shared pattern of basic assumptions”. We hebben ook gezien dat Selden e.a. (1999) een rol definiëren als “a cohesive set of job-related values and attitudes”. Men zou kunnen

26

opwerpen dat organisatiecultuur en rolopvattingen daarmee simpelweg uitingen van hetzelfde zijn? Dit is echter niet het geval. Hier gaan we er vanuit uit dat organisatiecultuur en rolopvattingen wel degelijk verschillende, afzonderlijk te onderzoeken concepten zijn, die sterk met elkaar verweven zijn op bepaalde vlakken. Als we beter naar de definitie van Schein (2010) kijken, zien we dat cultuur de gedeelde aannamen van een groep zijn, die door die groep valide worden geacht en dus ook aangeleerd worden aan de leden binnen die groep (Schein 2010, p. 11). Deze cultuur, die zich uit in rituelen, gedeelde houdingen, organisatiestructuren et cetera, beïnvloeden de individuele waarden en houdingen van medewerkers van de organisatie. Aan leden binnen de groep kan aangeleerd worden ‘hoe we het hier doen’, zal bepaald gedrag aangemoedigd of ontmoedigd worden. Dit vormt de rolopvatting van een individueel lid van de groep: de waarden en houdingen die een individueel lid een stabiele set verwachtingen verschaffen omtrent zijn of haar verantwoordelijkheden en gedrag (Selden e.a., 1999, p. 175). Het verband tussen de groepscultuur en de individuele rolopvatting is de correlatie tussen organisatiecultuur en rolopvattingen van medewerkers die we hier onderzoeken.

Van welke organisatiewaarden en –artefacten kunnen we dan redelijkerwijs verwachten dat ze invloed hebben op de rolopvattingen van middenmanagers? Aangezien we hier naar publieke organisaties kijken, dienen we ook auteurs te betrekken die over de

organisatiecultuur van publieke organisaties hebben geschreven. Zoals al eerder aangegeven, is hier niet veel over gepubliceerd. Wel weten we dat de waarden van een organisatie

onderling op gespannen voet staan met elkaar kunnen staan. De enige auteurs die voor zover mij bekend hierover geschreven hebben, zijn Hood (1991) en Noordegraaf (2015). Zij onderscheiden drie verschillende typen waarden.

Hood (1991) onderscheidt drie typen waarden: sigma-waarden (frugality, lean & purposeful), theta-waarden (honesty & fairness) en lambda-waarden (robustness & resilience). Het eerste type, de sigma-waarden, komen sterk overeen met wat Noordegraaf de logica van performance noemt (2015, p. 70). Het draait hierbij om strakke sturing op output met zo min mogelijk kosten. Vaak wordt dit ook geassocieerd met de introductie van bedrijfsmatige beheersprocessen: het sturen op zo laag mogelijke kosten, het koppelen van salarishoogte aan de targets die zijn behaald, enzovoorts. Er zijn eenduidige en strak opgestelde doelen. Informatie kost geld en succes binnen dit waardensysteem wordt uitgedrukt in geld en tijd. Theta-waarden draaien om eerlijkheid en transparante processen, om malversatie en misbruik van bevoegdheden te voorkomen. De controle ligt meer op het proces dan op de output. Dit uit zich bijvoorbeeld in bestuursrechtelijke procedures met ingebouwde checks and balances en onafhankelijke onderzoekscommissies. Succes wordt gemeten in termen van publiek vertrouwen, procedurele legitimiteit en redelijk bevoegdheidsgebruik.

Doelstellingen zijn minder eenduidig, maar zijn soms tegenstrijdig en dienen meerdere belangen. Het gaat er hierbij om dat het proces waarlangs dit gebeurt transparant en eerlijk is.

27

Lambda-waarden zijn het derde type waarden dat Hood (1991) onderscheidt. Wanneer lambda-waarden centraal worden gesteld in een organisatie, draait het om robuustheid, veerkracht, betrouwbaarheid en het overleven van de organisatie. Het gaat er om dat het systeem niet faalt of tekort schiet. Dit kan zich uitdrukken in het onderhouden van

verschillende back-up systemen om de gemiddelde capaciteit te vergroten. Het in stand houden van diversiteit tussen afdelingen in de organisatie om groepsdenken te voorkomen kan ook een onderdeel zijn. Het is minder van belang om strak op kosten te sturen volgens dit waardenpatroon; het is belangrijker dat er voldoende middelen zijn om het systeem te laten werken. Succes wordt gemeten in termen van het overleven van de organisatie in moeilijke perioden of bij ingewikkelde situaties. Binnen dit waardenpatroon kunnen tegengestelde gedragingen zich voordoen. De organisatie kan zich richten op het

minimaliseren van fouten door de adaptiviteit te vergroten en de nadruk te leggen op leren. Ook kan de organisatie fouten willen minimaliseren door controle van de medewerkers te vergroten. Een verantwoordelijkheidsstructuur kan bestaan waarin fouten toegelaten zijn en ervan geleerd wordt of waarin zoveel mogelijk getracht wordt om fouten te voorkomen. Dit heeft te maken met drie elementen van de organisatieinrichting. Ten eerste de mate van integratie van verschillende organisatieonderdelen: de mate waarin verschillende onderling afhankelijke onderdelen van de organisatie met elkaar verbonden zijn in de structuur van besluitvorming en informatiestromen (Hood 1991, p. 14). Ten tweede speelt de openheid van de cultuur speelt een belangrijke rol: de mate waarin er autoriteitsbarrières bestaan voor lateraal of systemisch denken en voor feedback of lerende processen (Hood 1991, p. 15). Ten derde is de mate waarin er prikkels zijn voor desinformeren (“misinformation”, Hood 1991, p. 15) in plaats van het delen van informatie ingebouwd zijn in de organisatie. Er kunnen veel proposities worden geformuleerd op basis van de bovenstaande

parafrasering van de waardensystemen van Hood (1991). Elk waardenpatroon beïnvloedt de rolopvattingen van het middenmanagement op zijn eigen manier. Er is al veel onderzoek gedaan naar de effecten van een grote nadruk op sigma-waarden, zoals strikte outputsturing en het incorporeren van bedrijfsmatig werken binnen de publieke sector (Noordegraaf, 2015; De Bruijn, 2006). De theta-waarden lijken meer betrekking te hebben op hoe checks and balances zijn ingericht in het politieke systeem en minder te gaan over een publieke organisatie gemanaged dient te worden. Hood (1991) is echter vrij expliciet over hoe lambdawaarden vorm krijgen in een publieke organisatie. Wanneer een organisatie sterk inzet op deze waarden, zet een organisatie in op veerkracht en robuustheid. Bijvoorbeeld door het inbouwen van reservecapaciteit, het versterken controlemechanismen in de ambtelijke hiërarchie, het bevorderen van een sterke integratie van organisatieonderdelen en het stimuleren van een open cultuur. Het robuust maken van de organisatie kan ertoe leiden dat managers in hun rolopvatting meer nadruk gaan leggen op sociale

rechtvaardigheid en eerlijkheid in hun werk. Volgens Hood (1991) legt de literatuur over fouten voorkomen, veerkracht en falen in organisationeel leervermogen een sterk verband tussen deze drie elementen en (i) de mate van integratie van de organisatiestructuur, (ii) de

28

mate van openheid van de organisatiecultuur en (iii) de mate waarin er druk bestaat in het systeem tot desinformatie in plaats van het delen van informatie. Deze drie punten licht hij kort toe. De mate van integratie van de organisatiestructuur is de mate waarin onderling afhankelijke onderdelen van de organisatie verbonden zijn in besluitvorming en

informatiestromen. Men kan zich voorstellen als deze verbinding niet of nauwelijks bestaat, er ook weinig slack in de organisatie is en een eilandmentaliteit snel gevormd is. Het tweede element, de mate van openheid in de organisatiecultuur is volgens Hood (1991) de mate waarin er barrières bestaan tot het geven van feedback en het aangaan van een lerend proces. Het derde element is de mate waarin er een druk bestaat, ingebouwd in de organisatie, om niet informatie met elkaar te delen, maar om verkeerde informatie te verschaffen.

De organisatiecultuur legt door deze drie elementen op de juiste manier in te zetten de nadruk op veerkracht en robuustheid van de organisatie. Door uit te gaan van deze lambdawaarden wordt erkend dat de organisatie meervoudige politieke doelen dient, waarbij middenmanagers voldoende ruimte hebben om waarde toe te voegen door nadruk te leggen op sociale rechtvaardigheid in het beleid dat ze maken. Tegelijkertijd gaat het binnen lambdawaarden om het voorkomen of het leren van fouten, waarbij er voldoende capaciteit en mechanismen moeten zijn tot controle van het handelen van managers. Dat zou ertoe kunnen leiden dat middenmanagers zich minder proactief gaan opstellen. Dat leidt tot de volgende propositie:

4. Bij een grotere nadruk op lambdawaarden ten opzichte van sigma- en thetawaarden in de organisatiecultuur zullen middenmanagers hun rol meer beschouwen in termen van sociale rechtvaardigheid, maar minder in termen van proactiviteit.

Hood (1991) geeft ook aan dat deze waardenpatronen kunnen conflicteren met elkaar. Het kan zo zijn dat twee waardensystemen met een bepaalde handelingswijze gediend worden, maar een derde waardensysteem juist niet. Hierbinnen zal voortdurend een compromis moeten worden gesloten. Sigma-waarden (sterk sturen op lage kosten) zijn niet altijd te verenigen met lambda-waarden (veerkracht en robuustheid in de organisatie) of theta-waarden (een zo transparant en eerlijk mogelijke procedure). Wanneer deze

waardensystemen conflicteren, dient er een beslissing gemaakt te worden voor de organisatie door de hogere leidinggevende. Men zou kunnen verwachten dat

middenmanagers dan juist hun rol minder beschouwen in termen van proactiviteit. Dat leidt tot de volgende propositie:

5. Bij een grotere mate van conflict van de sigma-, theta- en lambda-waardenpatronen in de organisatiecultuur zullen middenmanagers hun rol minder beschouwen in termen van proactiviteit ten opzichte van andere waarden.

29

2.5 Samenvatting van het theoretisch kader

In dit theoretisch kader is een toelichting gegeven op de concepten uit de onderzoeksvraag en de deelvragen van dit onderzoek. Allereerst is de rol van middenmanagers (zowel directeuren als afdelingshoofden bij BZK) toegelicht en onderbouwd waarom zij de

onderzoekssubjecten zijn van dit onderzoek. Het gaat in dit onderzoek om de rolopvatting van deze middenmanagers, die wordt bepaald door het spanningsveld van publieke waarden waar deze managers in werken. Om dat spanningsveld weer te geven wordt in dit onderzoek uitgegaan van het framework van publieke waarden van Denhardt en deLeon (1995), zoals dat gebruikt wordt door Selden e.a. (1999). Selden e.a. (1999) geven ook vijf verschillende rolopvattingen weer, die zij onder ambtenaren gevonden hebben op basis van dit framework. Het laatste deel van het theoretisch kader behandelde de vermeende invloed van

organisatiekenmerken op rolopvattingen. Hierbij is een onderscheid gemaakt tussen

organisatiestructuur in de vorm van hiërarchische aansturing en aansturing op financiële en personele middelen en organisatiecultuur, in de vorm van gedeelde waarden die directeuren en afdelingshoofden ondersteunen of juist kunnen belemmeren in hun rolopvatting. Dan is het nu zaak om de methoden waarlangs dit onderzoek plaats heeft gevonden te bespreken.

31

3. Methodologie

Dit hoofdstuk beschrijft achtereenvolgens eerst de onderzoeksstrategie (par. 3.1) en het onderzoeksontwerp (par. 3.2). De methoden van dataverzameling in dit onderzoek zijn Q-methodologie en semi-gestructureerde interviews. Omdat beide methoden van aard verschillen en de wijze en het moment van operationalisering bij beide methoden verschilt is, worden deze twee methoden elk in een aparte subparagraaf behandeld. De

Q-methodologie zal behandeld worden in par. 3.3 en de methode van dataverzameling en – analyse van de interviews wordt besproken in par. 3.4.

3.1. Onderzoeksstrategie

Dit onderzoek heeft tot doel om inzicht te krijgen in welke rolopvattingen directeuren en afdelingshoofden kunnen hebben en om inzicht te krijgen in hoe organisatiekenmerken van invloed zijn op de rolopvattingen van deze publieke middenmanagers. Het gaat om de perceptie en ervaring van respondenten in hoe zij hun rol opvatten en hoe zij ervaren dat de organisatiecontext daarop van invloed is. Om die reden is er gekozen voor een overwegend kwalitatieve aanpak op basis van Q-methodologie en semigestructureerde interviews. Om de rolopvattingen in kaart te brengen is voor Q-methodologie gekozen. Q-methodologie is een mengvorm van zowel kwantitatieve als kwalitatieve onderzoeksmethoden waarbij de opvattingen, houdingen en overtuigingen van een respondent onderzocht worden.

Bovendien is het belangrijk dat er voldoende aandacht is voor de organisatiecontext waarin de respondenten functioneren. Daarom gaat Q-methodologie in dit onderzoek gepaard met semi-gestructureerde interviews. Deze aanpak is uitgebreider beschreven in paragraaf 3.4. 3.2. Onderzoeksontwerp

De opzet van dit onderzoek is een enkele gevalsstudie (single case study). De onderzochte casus is die van het Nederlandse ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ongeveer zes maanden na het doormaken van een reorganisatie.

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is op basis van verschillende overwegingen geselecteerd als casus voor dit onderzoek. Gekozen is om het perspectief van directeuren en afdelingshoofden bij het Rijk te onderzoeken. Zij geven het nationaal beleid vorm, terwijl er nog maar weinig bekend is binnen de literatuur over middenmanagers op rijksniveau (’t Hart, 2014; ’t Hart, 2016; Meynhardt & Metelmann, 2008).

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is een ministerie met zeer diverse en uiteenlopende doelopgaven. BZK gaat over zowel openbaar bestuur, democratie, de Nederlandse woningmarkt en bouwsector, maar ook over de meeste en grootste shared service-organisaties en uitvoeringsorganisaties van het Rijk. Hieronder vallen bijvoorbeeld – om er slechts een paar te noemen – het Rijkvastgoedbedrijf dat verantwoordelijk is voor aankoop en onderhoud van al het onroerend goed van de overheid, P-direkt

(personeelsadministratie en –betalingen), het expertisecentrum voor personeel en organisatie (EC&OP) en de gezamenlijke inkoopsamenwerking van een aantal Haagse ministeries (HIS). Verwacht kan worden dat middenmanagers als directeuren en

32

afdelingshoofden hier in grote mate qua functie, functieinvulling en rolopvatting verschillen. Toch vallen ze onder één ministerie.

De belangrijkste meerwaarde voor selectie van het ministerie van BZK als casus is de recente reorganisatie van het ministerie. In de inleiding is reeds toegelicht dat in de periode van juli 2015 tot april 2016 de organisatiestructuur van het ministerie is veranderd en medewerkers via een matchingstraject op een andere functie zijn geplaatst. Voor een kort overzicht van wat er veranderd is in het ministerie, verwijs ik naar de inleiding en de verschillende organogrammen (Organogram oud BZK, 2014; Organigram Nieuw BZK, 2015; Organogram BZK, 2016). De reorganisatie is van belang voor dit onderzoek, aangezien de rolopvattingen van publieke managers dan in een heel andere organisatiecontext vorm krijgen. Niet alleen de organisatiestructuur is aangepast, ook is zo’n 30% van de medewerkers van functie veranderd. Doordat het onderzoek zes maanden na het einde van de reorganisatie plaatsvond, valt te verwachten dat directeuren en afdelingshoofden in de afgelopen tijd verschillende situaties hebben meegemaakt waarin zij hun rolopvatting hebben moeten aanpassen of op zijn minst een veranderende invloed hebben ervaren op hun rolopvatting vanuit het ministerie. Dat vormde een belangrijke reden om het ministerie van Binnenlandse Zaken te kiezen als casus voor dit onderzoek.

Men zou kunnen aanvoeren dat door de opzet van een enkele gevalsstudie te weinig variatie wordt gevonden in organisatiekenmerken. Dat zou men als een tekortkoming kunnen zien. Als er binnen deze scriptietijd geen beperking aan de onderzoekstijd was geweest, had dit onderzoek waarschijnlijk inderdaad een vergelijkende opzet gekend. Toch is ook binnen deze case study variatie te vinden. In totaal zijn 25 directeuren en afdelingshoofden van vier verschillende directoraten-generaal en het SG-cluster onderzocht. Dat betekent dat respondenten zowel uit twee verschillende beleidsdirectoraten-generaal als uit twee

verschillende uitvoeringsdirectoratengeneraal zijn geïnterviewd. Het SG-cluster is een divers cluster, waarin verschillende gecentraliseerde directies samenkomen, zoals

Koninkrijksrelaties, financieel-economische zaken, constitutionele zaken en wetgeving en personeelszaken. Voor een volledig overzicht verwijs ik naar het organogram van BZK, te vinden in bijlage D. Het selecteren van onderzoeksrespondenten op zo’n brede wijze in de organisatie was een noodzakelijke voorwaarde om toch variatie te kunnen vinden in de organisatiekenmerken die van invloed zijn. Bovendien is aan respondenten zelf gevraagd welke organisatiekenmerken zij zelf zien als de meest invloedrijke op hun rolopvatting. Deze open benadering is gehanteerd om toch zoveel mogelijk variatie te kunnen vinden.

3.3. Q-methodologie

Deze scriptie maakt gebruik van Q-methodologie en semi-gestructureerde interviews. Eerst gaan we in op de methodologie van een Q-onderzoek en vervolgens zal in par. 3.4 de methode voor dataverzameling en data-analyse bij de interviews worden besproken.

33 3.3.1. Introductie in Q-methodologie

Q-methodologie is een onderzoeksmethode die ontwikkeld is door William Stephenson om toegang te krijgen tot subjectieve gezichtspunten als onderzoeksobject (Stenner e.a., 2003, p. 2162). Het combineert kwalitatieve en kwantitatieve methoden is met name “appropriate to questions about personal experience (…) and matters of taste, values and beliefs” (Baker, 2006, p. 2343).

Bij deze methode worden respondenten gevraagd om stellingen in te delen op een quasi-normaalverdeling die reikt van “het meest mee eens” naar “het meest mee oneens” (Brown, 1993), zie figuur 3. Het geheel van die verdeelde stellingen heet een Q-sort. Op de Q-sorts van alle respondenten wordt een factoranalyse toegepast, om de correlaties tussen

respondenten met betrekking tot gedeelde opvattingen en denkbeelden zichtbaar te maken (Stenner e.a., 2000, p. 442).

Figuur 5 – Blad voor Q-sort

3.3.2. De Q-sample

Twee belangrijke onderdelen van Q-methodologie vormen de selectie van de Q-sample en van de P-sample. De Q-sample of Q-set zijn alle stellingen die respondenten verdelen op de Q-sort. De P-sample is de steekproef van de respondenten (De Graaf, 2011; Watts & Stenner, 2012). Op de P-sample wordt in de volgende paragraaf ingegaan.