DE PROCEDURELE POSITIE VAN
PERSONEN MET EEN MENTALE
STOORNIS:
ANALYSE
VAN
HET
EUROPEES WETGEVEND KADER
Aantal woorden: 41.908Sander Van Driessche
Studentennummer: 01507778Promotor(en): Prof. dr. Tom Vander Beken
Masterproef voorgelegd voor het behalen van de graad master in de Rechten Academiejaar: 2019 - 2020
2
Voorwoord
Deze masterproef vormt het sluitstuk van vijf lange, maar zeer leerrijke jaren aan de
rechtenfaculteit. Toen ik in 2015, niet helemaal overtuigd en enigszins met een bang hartje, de keuze maakte voor de opleiding rechten was het voor mezelf nog een groot vraagteken of de richting me wel zou liggen. Gedurende de opleiding verdwenen deze twijfels en nu, vijf jaar later, kan ik met zekerheid zeggen dat ik de juiste keuze heb gemaakt. Graag had ik via deze weg enkele personen bedankt die me tijdens deze periode toelieten te groeien, als student, maar ook als persoon.
Vooreerst mijn ouders. Bedankt voor de onvoorwaardelijke steun, vooral in de
examenperiode wanneer stress en spanning het soms van me overnamen. Jullie aandeel is niet te onderschatten. Zowel door me op de gepaste momenten wakker te schudden, als voor het optreden als klankbord wanneer het allemaal wat minder vlot verliep.
Daarnaast wil ik ook mijn promotor, prof. Dhr. Vander Beken, bedanken. Dit in het bijzonder voor het aanreiken van dit onderwerp en het aanwakkeren van mijn interesse hierover. Uw correcte en snelle feedback heeft in grote mate bijgedragen tot het uiteindelijke resultaat van deze masterproef.
Tot slot, een laatste dankwoord gericht aan mijn vriendin en vrienden. De boog kan niet altijd gespannen staan en door op de gepaste momenten voor de nodige ontspanning te zorgen kon ik me voldoende opladen om terug achter de boeken te kruipen.
3
Vertrouwelijkheidsclausule
Ondergetekende verklaart dat de inhoud van deze masterproef mag worden geraadpleegd en/of gereproduceerd voor persoonlijk gebruik. Het gebruik van deze masterproef valt onder de bepalingen van het auteursrecht en bronvermelding is steeds noodzakelijk.
4
Inhoudstafel
Voorwoord ... 2
Vertrouwelijkheidsclausule ... 3
Inhoudstafel ... 4
Inleiding ... 9
Methodologie ... 14
Afbakening ... 15
Deel 1: Wederzijdse erkenning: de basis voor verregaande
internationale samenwerking ... 16
1.1.
Inleiding + Begrip ... 16
1.2.
Totstandkoming ... 17
1.2.1. Aanloop naar de Raad van Tampere: Verdrag van Amsterdam ... 17
1.2.2. Raad van Tampere: Wederzijdse erkenning als hoeksteen ... 19
1.3.
Verdere ontwikkelingen na Tampere ... 22
1.3.1. Het Europees Aanhoudingsbevel en volgende ... 22
1.3.2. Haags programma ... 23 1.3.3. Stockholmprogramma ... 24 1.3.4. Evoluties in de rechtspraak ... 24 1.3.5. Commissievoorstel 2004 en nasleep ... 25 1.3.6. De Routekaart ... 26 1.3.7. Recente richtlijnen ... 28
5
1.3.8. Opleiding ... 29
1.3.9. Routekaart 2020 ... 29
1.3.10. Nieuwe strategische agenda ... 30
1.3.11. Europees Openbaar Ministerie ... 30
1.4.
Wederzijdse erkenning en harmonisatie: (gevolgen van) kritiek ... 31
1.4.1. Gebrek aan vertrouwen ... 31
1.4.2. Nefast voor de fundamentele rechten ... 35
1.4.3. Legitimiteit implementatiewijze ... 35
1.5.
Conclusie ... 36
Deel 2: De rechtspositie van personen met een mentale stoornis
binnen het Europese wetgevend kader ... 38
2.1.
De problematische procedurele situatie van personen met een
mentale stoornis ... 39
2.2.
Enkele arresten ter illustratie van deze problematische situatie ... 40
2.2.1. Vaudelle t. Frankrijk ... 40
2.1.2. Winterwerp t. Nederland ... 41
2.1.3. Megyeri t. Duitsland ... 41
2.3.
De aanleiding voor de Procedurele routekaart en Maatregel E ... 42
2.3.1. Het tekortschieten van het Europese en internationale kader ... 42
2.2.2. Het tekortschieten van de reeds genomen maatregelen ... 44
2.2.3. Conclusie ... 45
2.4.
Procedurele routekaart ... 46
6
2.4.1.1. De aanbeveling van de Commissie ... 48
A) Doel... 48
B) Vaststellen van de kwetsbaarheid van personen ... 49
C) Rechten van kwetsbare personen ... 50
D) Monitoring ... 56
2.4.1.2. De richtlijn betreffende procedurele waarborgen voor kinderen ... 56
2.4.1.3. Kritische analyse van de aanbeveling en de richtlijn ... 57
A) Een stap te ver… ... 57
B) … of net niet ver genoeg? ... 61
2.4.4. Maatregel B en C ... 65
2.5.
Conclusie ... 66
Deel 3: Instrumenten ter bevordering internationale samenwerking
... 68
1.1.
Inleiding ... 68
1.2.
Pre - trial fase ... 71
1.2.1. Effectieve participatie ... 71
3.2.1.1. Ontwikkeling en inhoud van het principe ... 71
3.2.1.2. De nood aan betere screening en detectie ... 74
3.2.1.3. België tegenover Engeland & Wales ... 75
A) Screeningsmechanismen ... 75
B) Effectieve participatie... 77
3.2.1.4. Conclusie ... 79
3.2.2. Europees Aanhoudingsbevel ... 80
7
3.2.3.1. Het Europees Onderzoeksbevel ... 82
3.2.3.2. Gevolgen voor personen met een mentale stoornis ... 84
3.2.3.3. Conclusie ... 87
3.3.
Trial fase ... 88
3.3.1. Toerekeningsvatbaarheid ... 88
3.3.1.1. Toerekeningsvatbaarheid in België, Nederland en Engeland & Wales ... 88
A) België ... 88
B) Nederland ... 89
C) Engeland & Wales ... 90
3.3.1.2. De gevolgen voor personen met een mentale stoornis ... 91
A) Gevolgen inzake strafbladinformatie en het in aanmerking nemen van vorige veroordelingen ... 91
B) Gevolgen inzake de erkenning en uitvoering van buitenlandse vonnissen die een vrijheidsbeperking inhouden ... 94
3.3.1.3. Conclusie ... 95
1.4.
Post – trial fase ... 96
3.4.1. Erkenning van vrijheidsstraffen en tot vrijheidsbenemende strekkende maatregelen ... 96
3.4.2.1. Draagvlak ... 96
A) België: ondermaatse detentiecondities ... 96
B) De grondslag voor EU – optreden inzake detentie ... 100
3.4.2.2. Kaderbesluit 2008/909/JBZ ... 103
A) Doelstelling ... 104
B) Gevaren ... 106
C) Omzetting in de Belgische rechtsorde ... 108
8
3.4.2.4. Conclusie ... 114
3.4.2. Europees Aanhoudingsbevel ... 115
Deel 5: Besluit ... 117
9
Inleiding
Er heerst een internationale consensus dat personen met een mentale stoornis niet op dezelfde manier mogen worden berecht als normale wetsovertreders. Met het oog op een fair proces verdient deze kwetsbare groep van personen, gezien hun mentale toestand, extra bescherming. Dit in alle fases van de strafrechtelijke vervolging, wat betekent dat zowel voor, tijdens als na het proces rekening moet worden gehouden met de mentale toestand van de vervolgde persoon. In eerste instantie houdt dit in dat de toerekeningsvatbaarheid en verantwoordelijkheid op een correcte manier moet worden beoordeeld. Een persoon
waaraan men zijn daden niet mag toerekenen verdient het door de afwezigheid van schuld niet om onder het klassieke strafrecht te vallen. Eens de mentale beperking van een
vervolgde persoon vaststaat moeten zijn (procedurele) rechten worden beschermd en moet het voor deze persoon ook mogelijk zijn om onder andere op aangepaste wijze deel te nemen aan het proces dat tegen hem wordt gevoerd.1
De laatste jaren is er sprake van een verhoogde mobiliteit van de EU. Dit impliceert dat meer en meer personen betrokken geraken in strafrechtelijke procedures met een
grensoverschrijdend aspect. Dit geldt ook voor personen met een mentale stoornis. Lidstaten worden hierdoor verplicht om samen te werken en te vertrouwen in elkanders rechtssysteem. Zeggen dat dit niet altijd even vlot verloopt is een understatement. Het onderling wantrouwen is te groot om tot een efficiënte en doelbewuste samenwerking te komen.
De gevolgen van deze gebrekkige samenwerking laten zich voelen in alle fases van het proces. Het voorbeeld dat misschien het meest tot de verbeelding spreekt maar tegelijk ook zeer illustratief is voor het probleem, is de gebrekkige uitvoering van
interneringsbeslissingen in België. Schrijnende situaties waarbij psychiatrische patiënten
1 M. MEYSMAN, The position of mentally disordered suspects and offenders across Europe and the implications for European cooperation, onuitg. doctoraatsthesis Rechten UGent, 2016, 211 p
10 opgesloten zitten binnen het gewone detentiecircuit komen om de haverklap voor en
worden bovendien keer op keer veroordeeld voor het EHRM. Zoals hierboven gesteld reikt het probleem echter verder dan enkel de post – trial fase. Zo zijn er studies die aantonen dat er onder andere problemen zijn met de tijdige screening en detectie van mentale
kwetsbaarheid en de effectieve participatie in het proces, alsook wijzen op de bestaande verschillen in de manier waarop landen vaststellen of het al dan niet gaat om personen met een mentale stoornis.2
Om te verhelpen aan de hierboven – evenwel kort – beschreven problematiek en de processuele rechtspositie van personen met een mentale stoornis in een
grensoverschrijdende context te garanderen zijn er in de loop van de jaren verschillende initiatieven genomen, voornamelijk gericht op het verhogen van het wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten. Deze initiatieven moeten leiden tot een betere samenwerking tussen de lidstaten. Het is deel het opzet van deze masterproef om een overzicht te geven van deze instrumenten waarbij er steeds wordt ingegaan op het onderwerp en de problemen die de implementatie ervan met zich meebrengt. De instrumenten zullen worden onderverdeeld naargelang ze betrekking hebben op de pre – trial fase, de trial fase of de post – trial fase. Er zal steeds beoordeeld worden of deze instrumenten bij het bereiken van hun doel de
procedurele rechten van personen met een mentale stoornis niet uit het oog zijn verloren. Het belang van een rechtmatige procedure mag namelijk niet onderschat worden. Dit geldt des te meer voor procedures waarbij kwetsbare personen betrokken zijn. Hoe een
procedure door de persoon in kwestie ervaren wordt heeft namelijk een invloed op de therapeutische uitkomsten. Wanneer deze persoon de procedures als rechtvaardig ervaart, volgt uit studies dat dit een gunstig effect kan hebben op de beoogde doelstellingen van een maatregel zoals de internering.3 Bovendien zijn er studies die aantonen dat de kans dat een
2 M. MEYSAMN, The position of mentally disordered suspects and offenders across Europe and the implications for European cooperation, onuitg. doctoraatsthesis Rechten UGent, 2016, 211 p
3 C. WITTOUCK, F. VANDER LAENEN en K. AUDENAERT, ““Authority meets mentally ill”: het belang van procedurele rechtvaardigheid.” in T. VANDER BEKEN, E. BROEKAERT, K. AUDENAERT, F. VANDER LAENEN, S. VANDEVELDE, W. VANDERPLASSCHEN (eds.), Sterktes van mensen : sterktegerichte strategieën voor het ondersteunen van mensen met een psychiatrische problematiek die strafbare feiten pleegden, Antwerpen , ,Apeldoorn, Maklu, 2016, 95-121
11 persoon met een mentale stoornis in aanvaring komt met het gerecht veel groter is dan voor “normale” personen.4 Hierover uitwijden zou ons buiten het bestek van deze masterproef
brengen, maar dit zorgt toch voor een extra aspect dat aantoont dat men zeker geen spijkers op laag water zoekt wanneer men streeft naar betere procedurele rechten voor personen met een mentale stoornis.
Alvorens in te gaan op deze instrumenten wordt het principe van wederzijdse erkenning nauwkeurig bekeken. De reden hiervoor is vanzelfsprekend. Het principe werd namelijk op de Tampere top van 1999 uitgeroepen tot de hoeksteen voor de verdere samenwerking op strafrechtelijk gebied en ligt sindsdien aan de basis voor het gehele arsenaal aan
instrumenten die de processuele positie van de personen met een mentale stoornis moet verbeteren. Kortgezegd houdt wederzijdse erkenning in dat de lidstaten elkaars beslissingen in strafzaken moeten respecteren en aanvaarden. Naast de verbetering van de
samenwerking tussen de lidstaten zou het principe er ook voor moeten zorgen dat de individuele rechten van de betrokkenen worden gewaarborgd. Gezien zijn onmiskenbare waarde in de ontwikkeling van het principe, zal worden ingegaan op de totstandkoming door de geschiedenis op te delen in een periode voor, en een periode na de top van Tampere. De lancering van het principe van wederzijdse erkenning in de Europese rechtsorde was een heuse omwenteling. Dit bracht met zich mee dat het principe niet gespaard bleef van kritiek. Hoge bomen vangen namelijk veel wind en bovendien was de kritiek allesbehalve van de pot gerukt. Hierdoor is het de moeite waard om in het kader van deze masterproef ook even stil te staan bij de commentaar die de implementatie van het principe met zich meebracht. Zo zal er onder meer aandacht worden besteed aan de moeilijke verhouding met de
fundamentele mensenrechten en wordt ook het nodige vertrouwen dat vereist is voor een optimale werking uitgebreid onder de loep genomen.
4 C. WITTOUCK, T. VANDER BEKEN en K. AUDENAERT, “What we don”t know, we fear’ : how a procedural justice framework could enhance the quality of encounters between the police and the mentally ill.”, Cahiers Politiestudies, 2016, 73-92
12 Zoals hierboven vermeld, is er een groot onderling vertrouwen nodig om de wederzijdse erkenning met zijn bijkomende instrumenten optimaal te laten functioneren. Dit omdat het de erkenning en uitvoering vereist van gerechtelijke beslissingen in andere lidstaten zonder een nationale rechterlijke toets op hun wettigheid of legitimiteit. Dit vertrouwen is echter volledig afwezig en de Unie heeft dan ook de laatste jaren verschillende stappen
ondernomen om aan dit probleem te verhelpen. Hierbij denkt men in eerste instantie aan de Routekaart van de Raad ter versterking van de procedurele rechten van verdachten en beklaagden in strafprocedures.5 De uit deze Routekaart voorvloeiende procedurele
minimumstandaarden zouden helpen vermijden dat een lidstaat weigert samen te werken doordat een andere lidstaat onvoldoende respect toont ten aanzien van de procedurele normen en standaarden.6 Voor deze masterproef is vooral Maatregel E van de procedurele
routekaart belangrijk gezien deze focust op kwetsbare personen, waaronder personen met een mentale stoornis. Deze maatregel zal dan ook, samen met de andere initiatieven ter verhoging van het wederzijds vertrouwen, in detail worden geanalyseerd.
Concluderend kan gesteld worden dat het opzet van deze masterproef erin bestaat de procedurele positie van personen met een mentale stoornis in een stafrechtelijke procedure met grensoverschrijdend aspect te bestuderen. De instrumenten die op deze positie
betrekking hebben door de samenwerking tussen lidstaten te stimuleren en tegelijk de individuele rechten van de betrokkenen te waarborgen zullen kritisch worden bekeken. Dit echter niet nadat het principe dat aan de basis ligt voor elke vorm van internationale samenwerking in strafzaken, namelijk wederzijdse erkenning, gedetailleerd zal worden doorgelicht. Dit gaande van de totstandkoming tot de problemen die de implementatie met zich meebracht. Inzake deze problemen zal er vooral gefocust worden op het gebrek aan vertrouwen tussen de lidstaten. Dit wantrouwen in elkaars rechtssysteem kan namelijk beschouwd worden als voornaamste hinderpaal voor de efficiënte en correcte toepassing
5 Res. Raad nr. 2009/C 295/01, 30 november 2009 betreffende een routekaart ter versterking van de procedurele rechten van verdachten en beklaagden in strafprocedures
6 P. VERBEKE, G. VERMEULEN, T. VANDER BEKEN en M. MEYSMAN, “Protecting the fair trial rights of mentally disordered defendants in criminal proceedings: exploring the need for further EU action.” International journal of law and psychiatry, 2015, 67-75
13 van het principe van wederzijdse erkenning, en dus voor de garantie op een correcte
14
Methodologie
Deze masterproef vormt een klassiek juridisch onderzoek. Op basis van één onderzoeksvraag en meerdere deelonderzoeksvragen zullen verschillende juridische en andere relevante bronnen, in het bijzonder wetgeving, rechtspraak en rechtsleer bestudeerd worden. De onderzoeksvraag van deze masterproef luidt:
“Wordt er speciale aandacht besteed aan veroordeelden met een mentale stoornis in procedures met een grensoverschrijdend aspect en is dit voldoende in het kader van de internationale samenwerking in strafzaken?”
Deze onderzoeksvraag zal beantwoord worden aan de hand van drie deelonderzoeksvragen, die elk in een apart deel zullen worden behandeld:
- “Zorgt de implementatie van wederzijdse erkenning voor een vlottere en efficiëntere
samenwerking tussen de lidstaten waarbij de rechten van het individu niet uit het oog worden verloren?”
- “In welke mate zorgt het Europese kader rond procedurele rechten voor een stijging
van het noodzakelijke vertrouwen tussen de lidstaten en wordt hierbij voldoende aandacht besteed aan personen met een mentale stoornis?
- “Wordt er in de instrumenten ter bevordering van de internationale samenwerking
rekening gehouden met personen met een mentale stoornis en welke gevolgen brengen deze instrumenten mee voor deze groep kwetsbare personen?”
Op het einde van elk deel, en dus na elke behandeling van een onderzoeksvraag, zal er een conclusie worden opgesteld. Op basis van deze drie conclusies zal er op het een einde een besluit worden gegeven, dat een antwoord moet bieden op de hoofdonderzoeksvraag.
15
Afbakening
Het juridisch statuut van wetsovertreders met een psychische stoornis kenmerkt zich door de twee rechtsgebieden die met dit statuut verbonden zijn, namelijk het gebied van het strafrecht en dat van het gezondheidsrecht. Deze masterproef focust echter enkel op het strafrecht waardoor de wetgeving en standaarden die in het kader van het gezondheidsrecht zijn tot stand gekomen buiten het opzet vallen. Dit doet echter geen afbreuk aan het belang dat sommige bepalingen uit het gezondheidsrecht hebben voor de positie van personen met een mentale stoornis. Gedacht kan worden aan enkele soft law normen zoals “Mental health care law: ten basic principles.”, uitgaande van de Wereldgezondheidsorganisatie. Voor een uitgebreide beschrijving van de samenloop tussen strafrecht en gezondheidsrecht in het kader van de procedurele positie van personen met een mentale stoornis kan verwezen worden naar een publicatie uit 2016 van mevr. Schipaanboord, genaamd: “Een juridisch kader voor wetsovertreders met een psychische stoornis.”
16
Deel 1: Wederzijdse erkenning: de basis voor verregaande
internationale samenwerking
1.1.
Inleiding + Begrip
Alvorens de instrumenten te beschrijven die leiden tot een betere processuele positie van personen met een mentale stoornis is het vereist na te gaan waar deze vorm van
internationale samenwerking nu precies op gestoeld is. Een blik in de geschiedenis brengt ons terug naar de Europese Raad van Tampere van 1999. Het is op deze top dat het beginsel van wederzijdse erkenning werd geïntroduceerd en werd uitgeroepen tot hoeksteen voor verdere internationale samenwerking in strafzaken. Hieronder zal dit principe uitgebreid worden beschreven maar kortgezegd brengt wederzijdse erkenning met zich mee dat lidstaten elkaars beslissingen in strafzaken moeten respecteren en aanvaarden. Hierdoor komt het recht tegenover harmonisatie te staan, wat op zijn beurt als doel heeft het
strafrecht van de verschillende nationale lidstaten dichter bij elkaar te brengen of op elkaar af te stemmen. 7
Er zal eerst worden ingegaan op de totstandkoming van het principe van wederzijdse erkenning. Hierbij wordt de geschiedenis onderverdeeld in een periode voor en na de Top van Tampere. Vervolgens worden de verdere ontwikkelingen waartoe het principe heeft tot geleid kort beschreven. Ten slotte worden de kritiek en de hinderpalen die het principe heeft gekend kort aangehaald met een bijzondere aandacht voor het vereiste, maar spijtig genoeg afwezige, vertrouwen tussen de lidstaten.
7 G. VERMEULEN, ‘Wederzijdse erkenning van straffen in de Europese Unie en België’ in A. MASSET, P. TRAEST, J. BARON, M. DE RUE, E. FRANCIS, P. REYNAERT, V. SERON, Y. VAN DEN BERGE, F. VERBRUGGE en G.
17
1.2.
Totstandkoming
1.2.1. Aanloop naar de Raad van Tampere: Verdrag van Amsterdam
Het begrip wederzijdse erkenning is, anders dan de Europese Raad van Tampere doet uitschijnen, geen nieuw begrip. Het principe kende al toepassingen bij de verwezenlijking van de Europese interne markt (arrest Cassis de Dijon) en ook de afschaffing van de grenzen in het kader van het Schengen acquis had al geleid tot discussies omtrent oplossingen voor het toenemende grensoverschrijdend aspect van criminaliteit. Het toepassingsgebied werd zo geleidelijk aan verbreed naar de andere vrijheden (zijnde kapitaal, diensten en goederen) en pijlers (voorafgaand aan Verdrag van Lissabon) maar initieel kent het principe van
wederzijdse erkenning zijn oorsprong binnen de interne markt.8
Ook op strafrechtelijk gebied waren er al sporen van wederzijdse erkenning te vinden voor de Raad van Tampere. Velen zijn echter nooit echt doorgebroken gezien vele lidstaten weigerden zulke instrumenten te ratificeren, waardoor ze nooit uitwerking kregen over de hele Unie. Ondanks dit falen van de meeste instrumenten zijn er toch enkele die de
beweging naar een meer geïntegreerde Europese Unie tekenen. Zo is er, naast de uitleveringsverdragen van 1995 en 19969, die de weigeringsgronden op basis van
nationaliteit en politieke misdrijven afschafte, ook de overeenkomst van 2000 betreffende wederzijdse rechtshulp die het belang van direct contact tussen rechters benadrukt.10 Deze
twee aspecten, het afschaffen van weigeringsgronden bij uitlevering en het mogelijk maken
8 L. KLIMEK, Mutual Recognition of Judicial Decisions in European Criminal Law, Cham, Springer, 2017, 742 p.
9 Overeenkomst van 10 maart 1995 aangaande de verkorte procedure tot uitlevering tussen de lidstaten van de
EU, Pb. C. 78 van 30 maart 1995; Verdrag van 27 september 1996 betreffende uitlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie, PB 23.10.1996, C 313.
10 Overeenkomst Raad C 197, 29 mei 2000 betreffende wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de EU-
18 van direct contact tussen rechters, worden namelijk beschouwd als twee belangrijke
kenmerken van een systeem gebaseerd op wederzijdse erkenning.11
Nog voor het Verdrag van Amsterdam was er het Verdrag van Maastricht.12 Eén van de
belangrijkste innovaties van dit verdrag was dat het de juridische samenwerking op strafrechtelijk gebied erkende als “een kwestie van gemeenschappelijk belang” en dat het bovendien geplaatst werd binnen het kader van de toenmalige nieuwe derde pijler. Het principe van wederzijdse erkenning werd grondiger uitgewerkt door het Verdrag van Amsterdam, getekend op 2 oktober 1997. Hierin wordt gesteld dat het doel van de Unie erin bestaat de burgers in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid een hoog niveau van zekerheid te verschaffen door de ontwikkeling van gezamenlijk optreden van de lidstaten op het gebied van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken. Dit dient te gebeuren door een nauwere samenwerking tussen de justitiële autoriteiten en indien nodig door het opstellen van minimumvoorschriften. Het Verdrag van Amsterdam voerde hiervoor het kaderbesluit als rechtsinstrument in.13 Dit betekende het startschot voor een resem
stappen die stuk voor stuk werden ondernomen met het oog op een betere samenwerking op politioneel en justitieel gebied.
Vervolgens werd op de Europese Raad van Cardiff op 15 en 16 juni 1998 de eerste stap genomen omtrent het gebruik van wederzijdse erkenning als wapen ter verwezenlijking van de Europese Ruimte voor vrijheid, veiligheid en recht. De minister van Binnenlandse Zaken van de UK, Jack Straw, vond dat men hiervoor inspiratie moest zoeken bij de manier waarop de Europese markt in 1980 werd “gedeblokkeerd”. Als alternatief voor harmonisatie
opteerde hij voor een situatie waarbij elke lidstaat de geldigheid erkende van beslissingen van rechtbanken van een andere lidstaat met een minimum aan procedure en formaliteiten. Niet iedereen was echter overtuigd van de meerwaarde. Volgens velen was een nieuw
11 J. OUWERKERK, “Quid Pro Quo? A comparative law perspective on the mutual recognition of judicial
decisions in criminal matters.”, Antwerpen, Intersentia, 2011, 318 p.
12 Verdrag van Maastricht van 7 februari 1992 betreffende de Europese Unie, Pb.C., 29 juli 1992, afl.19
13 Verdrag van Amsterdam houdende wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten, Pb. C., 10 november 1997, afl.340, 1-144
19 instrument overbodig en betrof het een beter idee om de bestaande instrumenten te
ratificeren en ervoor te zorgen dat deze optimaal uitwerking kregen. Niettegenstaande deze initiële twijfel was het gebrek aan effectiviteit van het toenmalige arsenaal aan instrumenten een gemeenschappelijke zorg van de deelnemende landen.14
Zelf nog voor het Verdrag van Amsterdam bekrachtigd werd in 1998, werd het Wenen Actieplan geïntroduceerd. Hierin werd gesteld dat hoe effectief het ook mag zijn, juridische samenwerking in strafzaken hoe dan ook onder druk komt te staan door zaken als
georganiseerde criminaliteit waardoor er nood is aan aangepaste wetgeving en
vereenvoudigde procedures. Bovendien werd benadrukt dat een proces met als doel de wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen essentieel is.15
1.2.2. Raad van Tampere: Wederzijdse erkenning als hoeksteen
In 1999 werd op de Raad van Tampere het beginsel van wederzijdse erkenning uitgeroepen tot hoeksteen van de justitiële samenwerking in strafzaken binnen de EU.16 Ter gelegenheid
van deze raad, die gehouden werd op 15 en 16 oktober 1999, werd door de staats – en regeringsleiders andermaal het belang en hun vastbeslotenheid bevestigd om de EU te ontwikkelen tot een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.17 Met dit doel voor
ogen werd de basis waarop de juridische samenwerking tussen lidstaten is gestoeld verschoven van het ‘verzoek’ principe naar het beginsel van wederzijdse erkenning.18 Dit
14 W. DE BONDT, G. VERMEULEN, “First Things First: Characterising Mutual Recognition in Criminal Matters.” in M. COOLS, B. DE RUYVER, M. EASTON, L. PAUWELS, L. PONSAERS, G. VANDE WALLE, T. VANDER BEKEN, F. VANDER LAENEN, A. VERHAGE, G. VERMEULEN, G. VYNCKIER (eds), EU criminal justice, financial & economic crime : new perspectives interest-based dispute resolution, Apeldoorn, Maklu, 2011, 17-38
15 M.MEYSMAN, “The position of mentally disordered suspects and offenders across Europe and the implications for European cooperation”, onuitg. doctoraatsthesis Rechten UGent, 2016, 211 p
16 Conclusies van het voorzitterschap Europese Raad van Tampere van 15 en 16 oktober 1999,
www.europarl.europa.eu
17 Conclusies van het voorzitterschap Europese Raad van Tampere van 15 en 16 oktober 1999,
www.europarl.europa.eu
18 J. OUWERKERK, “Quid Pro Quo? A comparative law perspective on the mutual recognition of judicial
20 houdt in dat samenwerking tussen lidstaten niet meer hoeft te starten met een verzoek van de ene lidstaat naar de andere. Bovendien werd in de zogenaamde ‘richtpunten van
Tampere’ overeenstemming bereikt over een aantal beleidslijnen en – prioriteiten die deze ruimte spoedig werkelijkheid moest laten worden. 19
In Conclusie 33 van de Tampere Milestones werd het doel van het principe van wederzijdse erkenning verder verduidelijkt: “Een versterkte wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen en vonnissen en de noodzakelijke onderlinge aanpassing van de wetgevingen zouden de samenwerking tussen de autoriteiten en de justitiële bescherming van de rechten van het individu ten goede komen. De Europese Raad onderschrijft derhalve het beginsel van wederzijdse erkenning, dat zijns inziens de hoeksteen van de justitiële samenwerking binnen de Unie moet worden in zowel burgerlijke als strafzaken. Het beginsel moet zowel op vonnissen als op andere beslissingen van rechterlijke autoriteiten van toepassing zijn.” Dit zou volgens Tampere leiden tot een simpelere, eenvoudigere en efficiëntere samenwerking tussen de lidstaten, wat op zijn beurt niet alleen zou zorgen voor een betere
tenuitvoerlegging van straffen maar ook voor een betere bescherming van de individuele rechten. 20 Een systeem dat gebaseerd is op wederzijdse erkenning werd gekenmerkt door
een aantal specifieke eigenschappen. Enkele typische voorbeelden zijn: direct contract tussen de verschillende juridische in plaats van politieke organen van lidstaten, de
afschaffing van de weigeringsgronden om een strafrechtelijke veroordeling van een andere lidstaat te erkennen, het afvoeren van de dubbele strafbaarheidsvereiste en ten slotte de strike, vaste termijnen en de standaardformulieren die door de verschillende juridische autoriteiten kunnen worden gebruikt.21
In navolging van de Raad van Tampere werd aan de Raad en de Commissie gevraagd om een Programma van maatregelen goed te keuren met behulp waarvan het beginsel van
19 G. VERMEULEN en E. De BUSSER, “Toenemende internationalisering van het strafrecht”, CBR jaarboek
2002-2003, 421-464
20 OUWERKERK, J., “Quid Pro Quo? A comparative law perspective on the mutual recognition of judicial
decisions in criminal matters.”, Antwerpen, Intersentia, 2011, 318 p
21 OUWERKERK, J., “Quid Pro Quo? A comparative law perspective on the mutual recognition of judicial
21 wederzijdse erkenning zou moeten worden toegepast. De Europese Commissie pakte
daarom in 2000 uit met de Mededeling gericht aan de Raad en het Europees parlement inzake wederzijdse erkenning van definitieve beslissingen in strafzaken. Deze mededeling heeft een verkennend karakter en brengt de verschillende vraagpunten samen in één bundel22. Hierin stond voor het eerst ook een definitie van wederzijdse erkenning:
“Het beginsel van wederzijdse erkenning is gebaseerd op het algemene uitgangspunt dat een
andere staat een bepaalde zaak misschien niet op dezelfde of een vergelijkbare manier behandelt, maar dat de uitkomst toch zo zal zijn dat die wordt aanvaardt als gelijkwaardig aan beslissingen van de eigen staat. Wederzijds vertrouwen speelt daarbij een belangrijke rol, niet alleen het vertrouwen dat de regels van de partners adequaat zijn, maar ook het vertrouwen dat deze regels correct worden toegepast.”23
Hierop volgend vaardigde de Commissie het Programma van maatregelen om uitvoering te geven aan het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen24 uit.
Hierin staat dat, waar dit vroeger een probleem leek te zijn, vertrouwen in elkanders
strafrechtssysteem aan de basis ligt voor de implementatie van het principe van wederzijdse erkenning.25 De grondslag voor dit vertrouwen vindt men in paragraaf 6 van het programma.
Zo luidt: “De toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen veronderstelt wederzijds vertrouwen van de lidstaten in elkaars strafstelsels. Dat vertrouwen berust in het bijzonder op hun gemeenschappelijke gehechtheid aan de beginselen van vrijheid, democratie en eerbiediging van de mensenrechten en de
fundamentele vrijheden en de rechtsstaat.” Het programma schuift vervolgens een aantal doelstellingen naar voor die door de lidstaten moeten worden nagestreefd. Bovendien is er ook een lijst van maatregelen (in totaal 24) die moeten worden genomen om deze
doelstellingen te bereiken, gerangschikt volgens prioriteit. Er zij echter op gewezen dat het
22Mededeling (Comm)Wederzijdse erkenning van definitieve beslissingen in strafzaken, 26 juli 2000,
COM(2000) 495
23 Mededeling (Comm) Wederzijdse erkenning van definitieve beslissingen in strafzaken, 26 juli 2000,
COM(2000) 495
24 Programma van maatregelen Europese Raad, 30 november 2000 om uitvoering te geven aan
het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen, Pb.C. 2001, afl. 12.
22 programma voor wederzijdse erkenning niet als een definitief document werd gezien dat voor eens en voor altijd maatregelen voor wederzijdse erkenning in strafzaken
introduceerde, maar eerder als een ingrijpend, geleidelijk en realistisch proces.26
1.3.
Verdere ontwikkelingen na Tampere
1.3.1. Het Europees Aanhoudingsbevel en volgende
Het principe van wederzijdse erkenning werd een katalysator voor een heel aantal nieuwe instrumenten die dienden te leiden tot een verdere ontwikkeling van de internationale samenwerking in strafzaken. Een eerste voorbeeld hiervan is het Kaderbesluit van 13 juni 2002 betreffende het Europees Aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten. Met het Europees Aanhoudingsmandaat wordt de uitlevering binnen de Unie immers vervangen door een concept van vrijwel veralgemeende vereenvoudigde
overlevering van verdachten en veroordeelden op basis van ‘wederzijdse erkenning’ door de lidstaten van elkaars aanhoudingsmandaten en dit zelfs bij afwezigheid van strafbaarheid van de feiten waarvoor overlevering wordt gevraagd in de lidstaat waar de betrokkene zich bevindt.27 De totstandkoming van het Europees Aanhoudingsmandaat ging gepaard met
enkele moeilijkheden die, zoals later zal blijken, kenmerkend zullen zijn voor de implementatie van het principe van wederzijdse erkenning (zie infra.).
Het Europees Aanhoudingsbevel bleek een startschot te zijn voor een heel resem aan nieuwe instrumenten waarbij het principe van wederzijdse erkenning telkens als basis diende. Snel hierna kwam er immers een kaderbesluit met betrekking tot beslissingen tot uitvoering van bevriezingen van voorwerpen en bewijsstukken.28 Vervolgens werden er op
26 L. KLIMEK, Mutual Recognition of Judicial Decisions in European Criminal Law, Cham, Springer, 2017, 742 p 27 G. VERMEULEN, “Van Tampere tot Laken. Meer veiligheid ten koste van vrijheid en rechtvaardigheid?”,
Panopticon 2002, 1-6
28 Kaderb. Raad nr. 2003/577/KBZ, 22 juli 2003 inzake de tenuitvoerlegging in de Europese Unie van
23 initiatief van de Raad, in een tijdspanne van minder dan tien jaar, zeven andere
kaderbesluiten aangenomen29. Deze handelen over een breed palet aan thema’s gaande van
confiscatiebeslissingen tot het toepassen van het principe van wederzijdse erkenning op geldelijke sancties.
1.3.2. Haags programma
Zeven van deze instrumenten volgden uit het Haags Programma (2005-2009).30 Het
verderzetten van de implementatie van wederzijdse erkenning in zowel strafrechtelijke als burgerrechtelijke vervolgingen was namelijk een belangrijk doel van dit programma. Hiernaast werd er in kader van dit doel ingezet op de versterking van het wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten en werd er getracht “gelijkwaardige normen voor procedurele rechten in strafprocedures” te ontwikkelen.31 In een mededeling van de
commissie van 2006 werd de nood aan geschikte maatregelen herhaald. Belangrijk aan deze mededeling is dat er gesproken wordt over het verbinden van wederzijdse erkenning en harmonisatie, waar dit normaalgezien tegenpolen zijn. Concreet is het de bedoeling om met
29 Kaderb. Raad nr. 2005/214/JBZ, 24 februari 2005 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse
erkenning op geldelijke sancties, Pb. L, 22 maart 2005, afl.76, 16-30.; Kaderb. Raad nr. 2006/783/JBZ, 6 oktober 2006 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op beslissingen tot confiscatie, Pb. L, 24 november 2006, afl.328, 59-78 ; Kaderb.Raad nr.2008/675/JBZ, 24 juli 2008 betreffende de wijze waarop bij een nieuwe strafrechtelijke procedure rekening wordt gehouden met veroordelingen in andere lidstaten van de Europese Unie, Pb. L, 15 augustus 2008, afl.220, 32–34; Kaderb. Raad nr.2008/909/JBZ, 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie, Pb.L, 5 december 2008, afl.327, 27–46 ; Kaderb. Raad nr.2008/947/JBZ, 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van de wederzijdse erkenning op vonnissen en proeftijdbeslissingen met het oog op het toezicht op proeftijdvoorwaarden en alternatieve straffen, Pb. L, 16 december 2008, afl.337, 102–122; Kaderb. Raad nr. 2008/978/JBZ,18 december 2008 betreffende het Europees bewijsverkrijgingsbevel ter verkrijging van voorwerpen, documenten en gegevens voor gebruik in strafprocedures, Pb. L, 30 december 2008, afl.350, 72–92; Kaderb. Raad nr. 2009/829/JBZ, 23 oktober 2009 inzake de toepassing, tussen de lidstaten van de Europese Unie, van het beginsel van wederzijdse erkenning op beslissingen inzake toezichtmaatregelen als alternatief voor voorlopige hechtenis, Pb. L, 11 november 2009, afl.294 20–40
30 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 10 mei 2005, “Het Haags
programma: tien prioriteiten voor de komende vijf jaar. Het partnerschap voor Europese vernieuwing op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht”, Pb.C., 24 september 2005, afl.236
31 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 10 mei 2005, “Het Haags
programma: tien prioriteiten voor de komende vijf jaar. Het partnerschap voor Europese vernieuwing op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht”, Pb.C., 24 september 2005, afl.236
24 behulp van harmonisatie het wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten te versterken, wat op zijn beurt de toepassing van het principe van wederzijdse erkenning moet stimuleren.32
1.3.3. Stockholmprogramma
Deze lijn werd verdergezet met het programma van Stockholm (2009-2014).33 Uit dit
programma blijkt dat er pogingen zullen blijven ondernomen worden om het principe van wederzijdse erkenning verder te laten ontwikkelen. Ook zal de huidige stand van
implementatie door de lidstaten geëvalueerd worden. Verder heeft dit programma opnieuw als doel, gezien de gefaalde poging van het Haags programma, om minimumrechten te ontwikkelen voor individuen die betrokken geraken bij criminele procedures. Door het Lissabon Verdrag is hier nu ook een wettelijke basis34 voor, waardoor de integratie van het
principe van wederzijdse erkenning alleen maar vlotter zou moeten verlopen.
De looptijd van het Stockholm Programma ging reeds in één maand na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Ten opzichte van het principe van wederzijdse erkenning was één van de innovaties van dit verdrag op het gebied van politiële en justitiële samenwerking de codificatie van dit beginsel. Onder de noemer "ruimte van vrijheid, veiligheid en
rechtvaardigheid" (Titel V VWEU) moet de Unie pogingen ondernemen om te zorgen voor een "hoog niveau van veiligheid", onder meer door "wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen in strafzaken" (Artikel 67, lid 3, VWEU). Bovendien moet de justitiële
samenwerking in strafzaken tussen de lidstaten "gebaseerd zijn op het beginsel van
wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen en beslissingen" (artikel 82, lid 1, VWEU). 1.3.4. Evoluties in de rechtspraak
Bovendien werd ook in de rechtspraak gewerkt aan de implementatie van het principe van wederzijdse erkenning. Zo moest het Hof van Justitie in de zaken tegen Gözütok en Brügge35
33 Het Programma van Stockholm– Een open en veilig Europa ten dienste en ter bescherming van de burger,
Pb.C. 115, 4-5-2010 en Conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad, 11 december 2009, www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/st00006.en09.pdf
34 Art.82, VWEU
25 oordelen over het toepassingsgebied van het ne bis in idem beginsel in de Conventie
betreffende de implementering van de Schengen Overeenkomst. De zaak betrof twee heren die ondanks hun schikking die ze gesloten hadden met de publieke aanklager van hun land van herkomst toch nog vervolgd werden door twee andere lidstaten. Het Hof moest dus oordelen of een buitengerechtelijk akkoord gelijk is aan de situatie waarbij een proces
beëindigd is in de zin van de Conventie betreffende de uitvoering van het Schengen Akkoord. Het Hof antwoordde vrijwel meteen positief op deze vraag. Hierbij stelden ze dat het
noodzakelijk is dat de lidstaten wederzijds vertrouwen in hun strafrechtstelsel hebben en dat elk van hen het in de andere lidstaten geldende strafrecht erkent, zelfs wanneer de uitkomst anders zou zijn indien zijn eigen nationale recht zou worden toegepast.36
1.3.5. Commissievoorstel 2004 en nasleep
Zoals reeds hierboven kort aangehaald is een sterk wederzijds vertrouwen essentieel voor een efficiënte en effectieve toepassing van het principe van wederzijdse erkenning. Dit vertrouwen bleek echter niet altijd aanwezig te zijn. Meer concreet wordt de veronderstelde conformiteit van de lidstaten met de grondrechten en het hieruit resulterend vertrouwen aangevochten door de jurisprudentie van het EHRM, wat leidt tot aarzeling van de lidstaten om MR – instrumenten na te leven en uit te voeren.37 Daarom benadrukte de Raad dat
verdere maatregelen noodzakelijk zijn om het wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten te versterken. Dit leidde in 2004 tot het Voorstel voor een kaderbesluit van de Raad over bepaalde procedurele rechten in strafprocedures binnen de gehele Europese Unie.38 Dit
instrument was echter nooit volledig vrij van kritiek en werd in 2007 dan ook opgeheven om twee redenen. Enerzijds was er de kritiek van de lidstaten omtrent de bevoegdheid van de EU in puur nationale aangelegenheden, wat volgens velen te ver zou gaan. Anderzijds waren de minimumstandaarden te vaag en werden er vragen gesteld bij de toegevoegde waarde ten opzichte van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens. Ondanks deze
36 HvJ 11 februari 2003, Gözütuk en Brügge, C-187/01 en C-385/01
37 M. MEYSMAN, “België en de Basken. De zaak Jauregui Espina als bewijs van het falend wederzijds
vertrouwen. De Europese samenwerking in strafzaken onder druk?”, Panopticon 2014, 406-426
38 Voorstel (Comm) voor een kaderbesluit van de Raad over bepaalde procedurele rechten in strafprocedures
26 mislukking werd de piste om procedurele minimumstandaarden te ontwikkelen ter
bescherming van het individu nooit verlaten.39 Verdere studies40, gesprekken en de
wettelijke basis door het Verdrag van Lissabon resulteerden uiteindelijk in een Resolutie van de Raad over een routekaart ter versterking van de procedurele rechten van verdachten en beklaagden in strafprocedures.41 De bedoeling van het voorstel van 2004 en van de
procedurele routekaart was in de eerste plaats om ervoor te zorgen dat de bestaande fundamentele normen en normen door alle lidstaten zouden worden nageleefd.42
1.3.6. De Routekaart
Op een nieuw initiatief ter versterking van het wederzijds vertrouwen was het wachten tot 2009. De Raad stelde toen immers de Routekaart voor procedurele rechten van verdachte of beschuldigde personen in strafrechtelijke procedures voor.43 Deze Routekaart bestaat uit
een stappenplan waarmee via een pakket van – voorlopig zes - maatregelen de procedurele rechten van verdachten en beschuldigden beter beschermd moeten worden. Maatregel A heeft betrekking op vertolking en interpretatie, maatregel B op het recht op informatie in strafprocedures, C op juridisch advies en rechtsbijstand, D op communicatie met familie, werkgever en consulaire autoriteiten, E op bijzondere waarborgen voor kwetsbare
verdachten of beklaagden en ten slotte bevat maatregel F een groenboek over voorlopige hechtenis. De routekaart werd later geïmplementeerd in het Stockholm Programma (zie supra). Het opzet van de Raad moge duidelijk zijn, zoals ook blijkt uit de overwegingen van de Routekaart zelf: “Teneinde het wederzijdse vertrouwen en de daarop gebaseerde wederzijdse erkenning tussen de lidstaten te bevorderen, dienen minimumstandaarden
39 M. MEYSMAN, The position of mentally disordered suspects and offenders across Europe and the
implications for European cooperation, onuitg. doctoraatsthesis Rechten UGent, 2016, 211 p
40 Uit een studie van de Commissie, gevoerd tussen 2007 en 2009, bleek namelijk dat bijna alle partijen betrokken bij grensoverschrijdende procedures een instrument zoals het voorstel van 2004 als essentieel beschouwden
41 Res. Raad nr. 2009/C 295/01, 30 november 2009 betreffende een routekaart ter versterking van de
procedurele rechten van verdachten en beklaagden in strafprocedures, Pb. C, afl. 295, 1-3
42 M. MEYSMAN, The position of mentally disordered suspects and offenders across Europe and the
implications for European cooperation, onuitg. doctoraatsthesis Rechten UGent, 2016, 211 p
43 Res. Raad nr. 2009/C 295/01, 30 november 2009 betreffende een routekaart ter versterking van de procedurele rechten van verdachten en beklaagden in strafprocedures, Pb. C, afl. 295, 1-3
27 geïntroduceerd te worden die vervolgens correct geïmplementeerd en toegepast worden.”44
De kritiek die er was ten tijde van de routekaart van 2004 is echter nog niet verdwenen. Zo worden in de rechtsleer nog steeds de nodige kritische vragen geformuleerd i.v.m. de bevoegdheid van de EU om met verwijzing naar artikel 82, 2. van het VWEU,
minimumstandaarden te introduceren voor situaties die (ook) als een louter binnenlandse aangelegenheid kunnen gekwalificeerd worden. De lidstaten lijken hier echter niet wakker van te liggen en zijn geneigd deze minimumstandaarden te aanvaarden.45 De vraag is echter
of de brug tussen het loutere aanvaarden van de minimumstandaarden en ze in de praktijk ook effectief toepassen niet de groot is.46
Zoals hierboven gesteld bestond de procedurele routekaart van 2009 uit 6 maatregelen ter versterking van de procedurele positie van verdachten of beschuldigde personen in
strafrechtelijke procedures. Dit resulteerde ondertussen in 6 richtlijnen, aangenomen door de Raad en het Parlement.47 De enige maatregel die betrekking heeft op extra waarborgen
voor kwetsbare personen, namelijk maatregel E, leidde tot twee verschillende instrumenten. Met een persbericht op 27 november 2013 presenteerde de Commissie een voorstel voor een richtlijn betreffende procedurele waarborgen voor kinderen die worden verdacht of beschuldigd in strafprocedures48 en een (Commissie) Aanbeveling over procedurele
44 M. MEYSMAN, “België en de Basken: de zaak Jauregui Espina als bewijs van het falende wederzijds vertrouwen: de Europese samenwerking in strafzaken onder druk?”, Panopticon 2014, 406 - 426 45 M. MEYSMAN, “België en de Basken: de zaak Jauregui Espina als bewijs van het falende wederzijds vertrouwen: de Europese samenwerking in strafzaken onder druk?”, Panopticon 2014, 406 - 426 46 M. MEYSMAN, “The position of mentally disordered suspects and offenders across Europe and the implications for European cooperation", onuitg. doctoraatsthesis Rechten UGent, 2016, 211 p
47 Richtlijn 2010/64/EU van het Europees Parlement en de Raad van 20 oktober 2010 betreffende het recht op vertolking en vertaling in strafprocedures; Richtlijn 2012/13/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012 betreffende het recht op informatie in strafprocedures; Richlijn 2013/48/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel en het recht om een derde op de hoogte te laten brengen vanaf de vrijheidsbeneming en om met derden en consulaire autoriteiten te communiceren tijdens de vrijheidsbeneming; Richtlijn (EU) 2016/1919 van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2016 betreffende rechtsbijstand voor verdachten en beklaagden in strafprocedures en voor gezochte personen in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel; Richtlijn (EU) 2016/343 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende de versterking van bepaalde aspecten van het vermoeden van onschuld en van het recht om in strafprocedures bij de terechtzitting aanwezig te zijn; Richtlijn (EU) 2016/800 van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende procedurele waarborgen voor kinderen die verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure
48 Richtlijn (EU) 2016/800 betreffende procedurele waarborgen voor kinderen die verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure
28 waarborgen voor kwetsbare personen die worden verdacht of beschuldigd in
strafprocedures.49 Waar er voor het ene luik van het begrip kwetsbare personen, namelijk
kinderen, nog een richtlijn inzat, moeten de volwassene personen met een mentale stoornis het dus stellen met een algemene aanbeveling. Het feit dat het hier om een aanbeveling gaat vormt namelijk de belangrijkste hinderpaal voor een effectieve werking van het
instrument. Gezien de relevantie voor deze masterproef zal de aanbeveling later nog verder in detail worden bekeken.
1.3.7. Recente richtlijnen
Daarnaast zijn er nog enkele instrumenten die ter volledigheid vermeld dienen te worden. Op 14 november 2018 maakten de Raad en het Europese Parlement de verordening inzake de wederzijdse erkenning van bevriezingsbevelen en confiscatiebevelen bekend.50 De
verordening vervangt de bepalingen van Kaderbesluit 2003/577/JBZ met betrekking tot de bevriezing van eigendommen en Kaderbesluit 2006/783/ JBZ vanaf 19 december 2020. Er dient echter opgemerkt te worden dat het bestaande kader van toepassing blijft op Denemarken en Ierland, die niet gebonden zijn door de nieuwe verordening.51
De omzettingsfasen voor de laatste van de nieuwe richtlijnen liepen af op 11 juni 2019. Daarom moeten beoefenaars van juridische beroepen in de EU, met name rechters, openbare aanklagers en advocaten, sinds 12 juni 2019 de nieuwe rechten toepassen zoals vastgelegd in de richtlijnen in de context van hun dagelijkse werk.52 Vandaag de dag blijkt
echter dat lang niet alle richtlijnen reeds adequaat zijn omgezet in de nationale rechtsordes van de lidstaten. Het Europees justitieel netwerk toont aan dat Richtlijn 2010/64/ EU momenteel van kracht is in 27 lidstaten; Richtlijn 2012/13/ EU moet nog worden
geïmplementeerd in België en Richtlijn 2013/48/ EU moet nog worden uitgevoerd in vier
49 Aanbev. Comm. nr. C 378/8., 27 november 2013 betreffende procedurele waarborgen voor kwetsbare personen die verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure, Pb. C, 24 december 2013, afl.378, 8–10 50 Verord. Europees Parlement en de Raad nr.2018/1805, 14 november 2018 inzake de wederzijdse erkenning van bevriezingsbevelen en confiscatiebevelen, Pb. L303, 28 november 2018, 1–38
51 T. WAHL, “Regulation on Freezing and Confiscation Order, eucrim 2018, https://eucrim.eu/news/regulation-freezing-and-confiscation-orders.
52 C. RIEHLE en A. CLOZEL, “10 years after the roadmap: procedural rights in criminal proceedings in the EU today.”, Era Forum 2019, 321-325
29 lidstaten (Bulgarije, Kroatië, Cyprus, Roemenië). Slechts drie lidstaten (Tsjechië, Hongarije en Portugal) hebben Richtlijn 2016/343/ EU in hun nationale rechtsorde omgezet. Ten slotte zijn de richtlijnen 2016/800/ EU en 2016/1919/EU tot dusver alleen in Polen
geïmplementeerd.53
1.3.8. Opleiding
Een voor de hand liggende voorwaarde voor een effectieve toepassing van de richtlijnen is opleiding tussen de genoemde juridische beroepen. Als reactie hierop gaat de ERA
(European Law Academy) in de loop van 2020 en 2021 een reeks seminars organiseren die door de Europese Commissie worden medegefinancierd in het kader van haar
justitieprogramma, waarbij wordt gekeken naar de stand van zaken van de zes EU-richtlijnen over procedurele rechten en de behoefte aan verdere maatregelen, de jurisprudentie van het HvJ-EU, procedurele rechten in de context van het EAB, voorlopige hechtenis en detentie en het verzamelen van bewijsmateriaal.54
1.3.9. Routekaart 2020
Ten slotte zijn er nog enkele, meer recente, voorstellen die de moeite waard zijn om te vermelden. Zo publiceerde de ECBA (European Criminal Bar Association) een voorstel voor een routekaart die tegen 2020 diende verwezenlijkt te worden. In dit voorstel stellen ze dat verdere juridische actie essentieel is met het oog op het bereiken van procedurele
minimumrechten voor verdachten en beklaagden in alle fases van de procedure. Dit instrument zou ook als doel hebben het wederzijdse vertrouwen, en dus het principe van wederzijdse erkenning, tussen de lidstaten te versterken. Deze routekaart, gelijkaardig aan de vorige, zou bestaan uit 7 onderdelen. Deze zijn:
- Maatregel A: (Voorlopige hechtenis) Europees Aanhoudingsbevel - Maatregel B: Bepaalde procedurele rechten in rechtszaken - Maatregel C: Rechten van getuigen en confiscatoire verboden
53 C. RIEHLE en A. CLOZEL, “10 years after the roadmap: procedural rights in criminal proceedings in the EU today.”, Era Forum 2019, 321-325
54 C. RIEHLE en A. CLOZEL, “10 years after the roadmap: procedural rights in criminal proceedings in the EU today.”, Era Forum 2019, 321-325
30 - Maatregel D: Toelating en uitsluiting van bewijsstukken en andere bewijs
gerelateerde zaken
- Maatregel E: Jurisdictieconflicten en ne bis in idem - Maatregel F: Rechtsmiddelen en beroep
- Maatregel G: Compensatie
1.3.10. Nieuwe strategische agenda
Nog recenter heeft de Europese Raad op 20 juni 2019 een nieuwe strategische agenda 2019-2024 aangenomen55, waarin onder meer ook het belang wordt benadrukt van bescherming
van burgers en vrijheden en bevordering van Europese belangen en waarden op het wereldtoneel, zij het in zeer algemene termen. Bij dezelfde gelegenheid kondigde de
Europese Raad ook aan dat hij de uitvoering van deze prioriteiten nauwlettend zal volgen en zo nodig verdere algemene politieke richtingen en prioriteiten zal vaststellen. In de
strategische agenda worden verschillende doelstellingen besproken, waarvan er één in het bijzonder relevant is voor deze masterproef. Zo is “het voortbouwen en de versterking van de strijd tegen terrorisme en grensoverschrijdende misdaad, de samenwerking en informatie – uitwisseling verbeteren en onze gemeenschappelijke instrumenten verder ontwikkelen” één van de voornaamste prioriteiten in de agenda. Deze strategische agenda regelt echter niets concreet maar biedt een algemeen politiek kader en richting. Het is bedoeld om het werk van de Europese instellingen in de komende jaar te begeleiden. Het zal daarom ook het werk van de vorig jaar verkozen Commissievoorzitter Ursula von der Leyen beïnvloeden.56
1.3.11. Europees Openbaar Ministerie
Ten slotte hebben de deze recente ontwikkelingen ook tot een nieuw orgaan geleid. De verordening tot instelling van het Europees Openbaar Ministerie is op 12 oktober
55 Beschikbaar op: https://www.consilium.europa.eu/media/39914/a-new-strategic-agenda-2019-2024-en.pdf 56 T. WAHL, “Regulation on Freezing and Confiscation Order, eucrim 2018, https://eucrim.eu/news/regulation-freezing-and-confiscation-orders.
31 aangenomen door de lidstaten die deelnemen aan de nauwere samenwerking inzake het EOM.57 Het Europees Openbaar Ministerie zou tegen eind 2020, met de huidige 22
deelnemende lidstaten, operationeel moeten zijn. Het Europees Openbaar Ministerie wordt het eerste onafhankelijke en gedecentraliseerde parket van de EU. Het zal de bevoegdheid hebben om misdaden tegen de EU-begroting, zoals fraude, corruptie of ernstige
grensoverschrijdende btw-fraude, te onderzoeken, te vervolgen en voor het gerecht te brengen. Het grote voordeel van dit orgaan is dat het op een snelle en efficiënte manier grensoverschrijdende criminaliteit kan vervolgen. De bevoegdheid van de lidstaten eindigt namelijk aan de landsgrenzen en hun instrumenten om grootschalige financiële fraude in meer dan één land te bestrijden zijn beperkt. Het Europees Openbaar Ministerie zal snel grensoverschrijdend kunnen optreden zonder dat er langdurige gerechtelijke
samenwerkingsprocedures nodig zijn. Dit moet leiden tot meer succesvolle vervolgingen en tot een efficiëntere terugvordering van zwart geld.
1.4.
Wederzijdse erkenning en harmonisatie: (gevolgen van) kritiek
1.4.1. Gebrek aan vertrouwen
Zo het beginsel van wederzijdse erkenning zijn effect echter niet volledig wil missen, moet er sprake zijn van een bijna blind vertrouwen tussen de lidstaten. Dit vertrouwen blijkt echter, terecht of onterecht, niet altijd aanwezig te zijn. Er gaapt namelijk een grote kloof tussen het ‘reële’ vertrouwen tussen de lidstaten en het vrijwel ‘blinde’ vertrouwen dat de politieke keuze van Tampere vereist.58 Er ontbreken ook objectieve elementen die aantonen dat de
huidige situatie verschilt van vorige pogingen om het zogezegd ‘nieuwe’ Tampere – principe van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen in Europa in te voeren. In de jaren ’60-70 werd reeds een poging ondernomen door de toenmalige lidstaten van de
57 Verord. Raad nr.2017/1939, 12 oktober 2017 betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie („EOM”), Pb. L, 31 oktober 2017, afl. 238, 1–71
58 G. VERMEULEN, “Van Tampere tot Laken. Meer veiligheid ten koste van vrijheid en
32 toenmalige Raad van Europa met een aantal verdragen inzake wederzijdse erkenning van strafvonnissen.59 Dit werd eind jaren ’90 zonder veel succes herhaald door de lidstaten van
de toenmalige EG60, in 1999 door de Schengenlanden61 en ook nog in 1998 door de huidige
EU- lidstaten.62
Zoals hierboven al een aantal keer aangehaald dient het wederzijdse vertrouwen als basis voor het stoelen van justitiële samenwerking op het principe van wederzijdse erkenning. Het probleem hiermee is dat dit vertrouwen niet aanwezig lijkt te zijn waardoor het principe met legitimiteitsproblemen kampt.63 Een illustratie van dit gebrek aan vertrouwen betreft het
Europees Aanhoudingsmandaat. In dit verdrag werd beslist om de dubbele incriminatie vereiste af te schaffen. Hierdoor is het niet meer vereist dat een bepaald feit zowel in het uitvoerende als aanvaardende land strafbaar moet zijn. Zo bestond er vanaf de
implementatie van het EAM (Europees Aanhoudingsmandaat) een lijst van 32 misdrijven waarvoor de dubbele incriminatie vereiste niet bestaat. De ratio achter deze lijst is dat het misdrijven betreft die deel zijn van een acquis van misdrijven die strafbaar zijn in elke lidstaat van de EU.64De werkelijkheid is echter anders en het gaat zelf zo ver dat er reeds
uitzonderingen gemaakt worden. Zo heeft de Raad het mogelijk gemaakt voor Duitsland om voor sommige van deze 32 misdrijven de dubbele incriminatie vereiste toch terug in te voeren. Deze opt – out mogelijkheid weerspiegeld het wantrouwen dat bij sommige lidstaten heerst. De EU heeft er ook voor geopteerd om bij de identificatie van het misdrijf uit te gaan van de definitie van de uitvaardigende staat, en niet van het algemene begrip van
59 Voorbeelden: Europees Verdrag inzake het toezicht op voorwaardelijk veroordeelden of voorwaardelijk in
vrijheid gestelden van 30 november 1964; Europees Verdrag inzake de bestraffing van verkeersovertredingen van 30 november 1964,…
60 In het kader van de zgn. Europese Politieke Samenwerking sloten de EG-lidstaten op 13 november 1991 een
Verdrag inzake de tenuitvoerlegging van buitenlandse strafvonnissen
61 Besluit Uitvoerend Comité, 28 april 1999 betreffende de overeenkomst inzake samenwerking in procedures
wegens inbreuken op de verkeerswetgeving, Pb. L239, 22 september 2009, 428 - 434
62 De JBZ – Raad nam op 17 juni 1998 een Overeenkomst betreffende de ontzegging van rijbevoegdheid aan 63 G. VERMEULEN, “De Mythe Van Wederzijds Vertrouwen En Wederzijdse Erkenning in De EU.” in L. PAUWELS
en G. VERMEULEN (eds.), Update in De Criminologie VII : Actuele Ontwikkelingen Inzake EU-justitiebeleid, Misdaad En Straf, Cannabisbeleid, Jongeren En Jeugdzorg, Internationale Vrede, Veiligheid En Gerechtigheid, Gewelddadig Extremisme & Private Veiligheid En Zelfregulering, Antwerpen, Maklu, 2014, 17-44
64 G. VERMEULEN, “How Far Can We Go in Applying the Principle of Mutual Recognition?” in C. FIJNAUT en
J.OUWERKERK (eds.), The future of police and judicial cooperation in the European Union, Leiden, Martinus Nijhoff, 2010, 241-248
33 het specifieke delict. Dit leidt op geen enkele manier tot de verhoging van het wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten. Ook de band met wederzijdse erkenning is volledig afwezig. De beslissing om gebruik te maken van de definitie uitgaand van de uitvaardigende staat kan namelijk leiden tot de toepassing van de zwaarst inhoudelijke strafrechtelijke oplossing binnen de EU.65
Dit gebrek aan vertrouwen heeft er ook toe geleid dat bepaalde praktijken en concepten terug vrij kunnen worden toegepast terwijl deze in de beginperiode van het principe van wederzijds erkenning net werden gezien als onverenigbaar. Een voorbeeld betreft de wederzijdse erkenning van vrijheidsbenemende straffen in het kader van het
uitleveringsproces. In de beginperiode van de implementatie van het wederzijds erkenning principe was het namelijk verboden voor de uitvoerende lidstaat om het lex mitior principe toe te passen. Dit hield in dat de uitvoerende lidstaat de uitgesproken straf van de
uitvaardigende lidstaat, zonder enige discretionaire marge, moest erkennen. Dit in
tegenstelling tot wat in sommige verdragen gesteld werd.66 De situatie veranderde in 2008
met de aanname van het kaderbesluit betreffende het Overbrengingsbevel. Dit instrument herintroduceerde de mogelijkheid voor het uitvoerende land om gebruik te maken van het lex mitior principe door de straf zo nodig te verlagen naar de maximumstraf die het eigen recht voor de betreffende feiten voorziet. Hoe nuttig dit lex mitior principe ook mag luiden, het is onverenigbaar met de oorspronkelijke theorie van wederzijdse erkenning.67
Wanneer er dan toch sprake is van enig vertrouwen uitgaande van een lidstaat is het ook nog niet gegarandeerd dat deze 100 procent wederzijds is. Dit is niet zelden het geval en volgt uit de zelfgerichte, eenzijdige of zelfs flagrant discriminatoire posities die sommige
65 G. VERMEULEN, “How Far Can We Go in Applying the Principle of Mutual Recognition?” in C. FIJNAUT en
J.OUWERKERK (eds.), The future of police and judicial cooperation in the European Union, Leiden, Martinus Nijhoff, 2010, 241-248
66 Europees Verdrag van 28 mei 1970 inzake de internationale geldigheid van strafvonnissen, Verdrag van 21
maart 1983 inzake de overbrenging van gevonniste personen
67 G. VERMEULEN, L. VAN PUYENBROECK, “Approximation and Mutual Recognition of Procedural Safeguards of
Suspects and Defendants in Criminal Proceedings Throughout the European Union.” in M. COOLS, B. DE RUYVER, M. EASTON, L. PAUWELS, L. PONSAERS, G. VANDE WALLE, T. VANDER BEKEN, F. VANDER LAENEN, G. VERMEULEN, G. VYNCKIER (eds.), EU and International Crime Control, Antwerpen, Maklu, 2010, 41-62p.
34 lidstaten hebben ingenomen.68 Naast de hierboven reeds besproken opt - out van de 32 -
lijst door Duitsland is een ander schrijnend voorbeeld het discriminatoire en zelfgerichte verschil in standpunt dat lidstaten innemen t.a.v. problematische detentiecondities. Zulke omstandigheden worden in het kader van het Europees Aanhoudingsbevel namelijk vaak gebruikt door lidstaten als een legitieme reden om een uitlevering te weigeren. In het kader van het Kaderbesluit Overbrengingsbevel beschouwen sommige lidstaten de
detentiecondities in een ander land als a priori goed en evenwaardig aan de condities in eigen land. Dit doen ze vaak enkel en alleen om de discriminerende “export” van niet - onderdanen of - inwoners naar een gevangenis in hun land van nationaliteit te legitimeren. Hierdoor krijgt men de bedenkelijke situatie waarbij het blootstellen van een Belgische onderdaan aan Poolse detentiecondities een no - go is, terwijl het terugsturen van een Pool die veroordeeld is in België met het oog op detentie wel oké is.69
De routekaarten met hun procedurele minimumrechten worden door de EU beschouwd als wondermiddel tegen het gebrek aan vertrouwen. De vraag of dit terecht is moet echter op zijn minst gesteld worden. Dat het recht op vertaling en vertolking, het recht op informatie over de aanklacht en over het dossier, het recht op consulaire bijstand en contact met familieleden en werkgever belangrijk en nuttig kunnen zijn voor de betrokkene staat buiten kijf. Maar of deze rechten er effectief voor zorgen dat het wederzijds vertrouwen tussen lidstaten toeneemt, lijkt minder vanzelfsprekend. Het invoeren van de procedurele
minimumrechten onder het voorwendsel van het versterken van het wederzijds vertrouwen lijkt enkel maar een alibi te zijn voor het doorvoeren van harmonisatiemaatregelen in het strafprocesrecht. Dit blijkt ook uit de voornaamste bekommernis van procedurele
68 G. VERMEULEN, “De Mythe Van Wederzijds Vertrouwen En Wederzijdse Erkenning in De EU.” in L. PAUWELS
en G. VERMEULEN (eds.), Update in De Criminologie VII : Actuele Ontwikkelingen Inzake EU-justitiebeleid, Misdaad En Straf, Cannabisbeleid, Jongeren En Jeugdzorg, Internationale Vrede, Veiligheid En Gerechtigheid, Gewelddadig Extremisme & Private Veiligheid En Zelfregulering, Antwerpen, Maklu, 2014, 17-44
69 G. VERMEULEN, “De Mythe Van Wederzijds Vertrouwen En Wederzijdse Erkenning in De EU.” in L. PAUWELS
en G. VERMEULEN (eds.), Update in De Criminologie VII : Actuele Ontwikkelingen Inzake EU-justitiebeleid, Misdaad En Straf, Cannabisbeleid, Jongeren En Jeugdzorg, Internationale Vrede, Veiligheid En Gerechtigheid, Gewelddadig Extremisme & Private Veiligheid En Zelfregulering, Antwerpen, Maklu, 2014, 17-44
35 rechtenlobby’s en NGO’s. Dit is niet het faciliteren van WE maar veel eerder de resolute aanpassing van de interne strafprocesrechtelijke garanties in de lidstaten.70
1.4.2. Nefast voor de fundamentele rechten
Verder lijkt de implementatie van het principe van wederzijdse erkenning ook eerder nadelig voor de naleving van de Fundamentele Rechten van de Mens. Het meest treffende
voorbeeld hiervan is de afschaffing van de non – discriminatieregel bij uitlevering in het kader van het Europees Aanhoudingsmandaat. De ratio hiervoor was dat de non -
discriminatieregel gezien werd als een op wantrouwen gebaseerde belemmering voor een vlotte overleving. Het feit dat deze regel moet beschouwd worden als inherent aan een gezond evenwicht zoals dat in de EU- democratieën bestond werd volledig genegeerd.71
Ondanks dat er in de preambule van het kaderbesluit staat dat de fundamentele rechten van de mens steeds moeten worden gerespecteerd en dat niets de weigering van een uitlevering wegens het bestaan van objectieve elementen die wijzen op een onrechtmatig doel72 van
vervolging in de weg staat, is dit de iure onvoldoende om te garanderen dat personen niet op een discriminatoire wijze het onderwerp van een strafrechtelijke procedure worden.73
1.4.3. Legitimiteit implementatiewijze
Bovendien is ook de wijze waarop het principe van wederzijdse erkenning geïmplementeerd wordt niet vrij van kritiek. Er wordt namelijk gebruik gemaakt van “kaderbesluiten” of “besluiten”. Deze hoeven niet meer te worden goedgekeurd of te worden geratificeerd wat niet heel democratisch is en bovendien ook weinig transparant voor de burger. Ze binden de
70 G. VERMEULEN, “De Mythe Van Wederzijds Vertrouwen En Wederzijdse Erkenning in De EU.” in L. PAUWELS
en G. VERMEULEN (eds.), Update in De Criminologie VII : Actuele Ontwikkelingen Inzake EU-justitiebeleid, Misdaad En Straf, Cannabisbeleid, Jongeren En Jeugdzorg, Internationale Vrede, Veiligheid En Gerechtigheid, Gewelddadig Extremisme & Private Veiligheid En Zelfregulering, Antwerpen, Maklu, 2014, 17-44
71 G. VERMEULEN, “De Mythe Van Wederzijds Vertrouwen En Wederzijdse Erkenning in De EU.” in L. PAUWELS
en G. VERMEULEN (eds.), Update in De Criminologie VII : Actuele Ontwikkelingen Inzake EU-justitiebeleid, Misdaad En Straf, Cannabisbeleid, Jongeren En Jeugdzorg, Internationale Vrede, Veiligheid En Gerechtigheid, Gewelddadig Extremisme & Private Veiligheid En Zelfregulering, Antwerpen, Maklu, 2014, 17-44
72 Zoals vervolging op basis van geslacht, ras, religie, ethische origine, nationaliteit, politieke overtuiging of
seksuele voorkeur
73 G. VERMEULEN, “How Far Can We Go in Applying the Principle of Mutual Recognition?” in C. FIJNAUT en
J.OUWERKERK (eds.), The future of police and judicial cooperation in the European Union, Leiden, Martinus Nijhoff, 2010, 241-248
