Vergaderjaar 2020-2021
[35 ...]
Wet Slachtbelasting
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING (“MvT”) ALGEMEEN DEEL
1. Aanleiding
De afgelopen jaren is de intensieve veeteelt en de negatieve gevolgen daarvan voor dierenwelzijn, klimaat en volksgezondheid veelvuldig opgekomen in het maatschappelijk debat. Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in een belastingheffing om deze negatieve gevolgen te beperken en gedeeltelijk te compenseren.
2. Hoofdlijnen en doel van het voorstel 2.1 Algemeen
De intensieve veeteelt, waarbij het houden van gefokte en
vetgemeste dieren de norm is, leidt tot vele negatieve gevolgen voor mens en dier. Het doel van deze wet is om het dierenwelzijn te verbeteren, de negatieve impact op het klimaat terug te dringen en de schade aan de volksgezondheid te verminderen. Daarbij zal deze heffing een bewustwording van de negatieve effecten op de
maatschappij creëren bij zowel de veehouderijen als de consument. Om deze doelen en de beoogde bewustwording te bereiken, legt deze wet de belastingplicht bij de voornaamste veroorzakers van de negatieve effecten in de veeteeltsector. Er wordt geheven op de onttrekking van een levend dier aan de Nederlandse veestapel. Dit houdt in dat twee activiteiten van belang zijn: het houden van vee en het slachten van vee. In het navolgende zal worden ingegaan op deze activiteiten met betrekking tot de doelen van de wet: het verbeteren van het dierenwelzijn, het terugdringen van de negatieve impact op het klimaat en het verminderen van de schade aan de
volksgezondheid.
2.1.1 Dierenwelzijn
Dat men zich in Nederland bekommert om de problematiek omtrent dierenwelzijn is geen nieuw fenomeen. Al in het coalitieakkoord van 7 februari 2007 is opgenomen dat een nieuwe Nota Dierenwelzijn zou worden uitgebracht met daarin het dierenwelzijnsbeleid uitgewerkt.1
In deze Nota wordt erkend dat, om te kunnen spreken van goed dierenwelzijn, een aantal vrijheden geldt om een bepaald niveau van
kwaliteit van leven voor dieren te waarborgen. De vijf vrijheden luiden als volgt:
- Dieren zijn vrij van honger en dorst; - Dieren zijn vrij van ongemak;
- Dieren zijn vrij van pijn, verwonding en ziekte; - Dieren zijn vrij van angst en stress;
- Dieren zijn vrij om normaal gedrag te vertonen. De intensieve veehouderij is in beginsel niet ingericht om deze vrijheden in acht te nemen. Het vee leeft in te kleine ruimtes in de stallen zodat zij zich moeten aanpassen aan de kansarme
leefomstandigheden. Hierdoor lopen zij ongemak, pijn en
verwondingen op waardoor de dieren geen welzijn kunnen ervaren. Ook is het risico op ziekteoverdracht bij vee gehouden door
intensieve veehouderijen groter dan bij kleine stallen, omdat bij de grote stallen meer dieren dichter op elkaar gehouden worden.
Bovendien geldt voor de intensieve veehouderijen, om dezelfde reden als hierboven genoemd, een risico op een verhoogd aantal
sterfgevallen bij stalbranden. In Nederland zijn in 2019 in totaal 175.000 dieren omgekomen door stalbranden, waarvan 100.000 dieren door één stalbrand.2
2.1.2 Klimaatimpact
Sinds het begin van de industriële revolutie is de gemiddelde temperatuur op aarde aan het stijgen. Deze stijging is te wijten aan menselijke activiteiten, waarvan de productie van vlees één van de meest vervuilende is. Volgens de Food and Agriculture Organization of the United Nations (“FAO”) wordt 14,5 procent van de uitstoot van broeikasgassen veroorzaakt door de veeteeltsector. Uit het onderzoek van de FAO blijkt dat de uitbreiding van intensieve veehouderijen met betrekking tot grondgebruik een negatieve impact op het klimaat heeft. Intensieve veehouderijen hebben steeds grotere stukken grond nodig voor hun bedrijvigheid, waardoor minder koolstof kan worden opgenomen in deze bodem.
De intensieve veehouderijen worden nog altijd uitgebreid door de stijgende vraag naar dierlijke producten, waardoor de uitstoot blijft toenemen. De FAO ziet daarom de afname in vraag naar dierlijke producten als één van de oplossingen voor de uitstoot-problematiek. Deze wet vormt een gewaarwording van de genoemde oplossing, nu de kosten van de heffing doorberekend zullen worden aan de consument. Dit houdt in dat de consumentenprijs voor dierlijke producten zal stijgen. Op deze manier zal de consument ontmoedigd worden dierlijke producten te kopen en zal het prijsverschil tussen enerzijds vleesvervangers en biologisch vlees en anderzijds normaal vlees kleiner worden. Verder zal de heffing een bewustwording van de negatieve effecten van het eten van dierlijke producten
teweegbrengen bij de consument. Dit bewustzijn zal de consument op lange maar ook op korte termijn weerhouden dierlijke producten te consumeren.
2.1.3 Volksgezondheid
De wet beoogt eveneens een beperking van negatieve effecten van intensieve veeteelt op de volksgezondheid. In Nederland leven mens
en vee dicht op elkaar. Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (“RIVM”) heeft daarom de afgelopen jaren verschillende onderzoeken gestart naar de effecten van veehouderijen voor de volksgezondheid. Uit de rapporten Veehouderij en Gezondheid Omwonenden blijkt dat mensen die in de buurt wonen van geitenhouderijen en pluimveehouderijen een verhoogd risico op longontstekingen hebben. Ook blijkt uit deze rapporten dat mensen die in de buurt van meerdere veehouderijen wonen, minder goede longfuncties hebben. Daarnaast heeft te veel ammoniak3 in de lucht
negatieve gevolgen voor de longen.
Uit onderzoek van de Gezondheidsraad volgt het advies, neergelegd in de Richtlijnen Goede Voeding 2015, dat een tendens moet ontstaan om tot een meer plantaardig en minder dierlijk
voedingspatroon te komen. Dit zou een positief effect hebben op de gezondheid van de mens. Deze wet heeft mogelijk als gevolg een hogere verkoopprijs van vlees, waardoor consumenten ontmoedigd worden dierlijke producten te kopen. Op deze manier zal deze wet een prikkel vormen voor de opvolging van het advies van de Gezondheidsraad.
2.1.4 Het slachten van vee
Het slachten van vee heeft een grote impact op de doelen van de wet. Met betrekking tot het dierenwelzijn is slachten problematisch gezien de stress die de dieren ervaren wanneer zij verwijderd worden uit de veestapel en getransporteerd worden naar de slachthuizen. Ook leidt het proces van bedwelming tot fysieke kwalen bij dieren. Daarnaast komt voor dat het proces onjuist wordt uitgevoerd waardoor dieren onbedwelmd geslacht worden. Tevens blijken de gevaren van het slachten voor de volksgezondheid uit het rapport Risico’s in de vleesketen van de Onderzoeksraad voor Veiligheid. Hierin wordt beschreven de praktijk van onhygiënisch slachten en het bestaan van minimale waarborgen van en voor slachterijen om te voorkomen dat onveilig vlees de consument bereikt.
Om de rol van de slacht te koppelen aan de belastingplicht van intensieve veehouderijen, moet gekeken worden naar het eind van de vleesketen. Er geldt een stijgende vraag van de consument naar dierlijke producten. Hierdoor worden grote hoeveelheden vee gefokt, gehouden en getransporteerd om vervolgens geslacht te worden. De levenscyclus van dit dier eindigt door de slacht. Hiermee komt niet alleen een eind aan het leven van het dier, maar ook aan het nut van het dier: de slacht is immers het laatste verdien moment voor de veehouder. Het vee dat gehouden wordt door intensieve
veehouderijen zal daarom altijd gehouden worden met het oog op de slacht. Aangezien het slachten van dieren, net als het houden van vee in intensieve veehouderijen, schadelijk is voor het dierenwelzijn, het milieu en de volksgezondheid is deze handeling onderdeel geworden van de belastingplicht.
2.1.5 Opbouw
De drie doelen van deze wet, genoemd in paragraaf 2.1, dienen ter rechtvaardiging van de voorgenomen overheidsinterventie. Dit wordt
vormgegeven door een fiscale vergroeningsmaatregel die de
intensieve veeteelt op een rechtvaardige wijze probeert te beprijzen. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de wijze waarop deze heffing is vormgegeven. Er wordt toegelicht wie de belastingplichtige is (paragraaf 2.2), wat de grondslag is en hoe de belastinggrondslag wordt vastgesteld (paragraaf 2.3) en wat het toepasselijke tarief is (paragraaf 2.4).
2.2 Belastingplichtige
Uniek Bedrijfsnummer-houder
Gezien de doelen genoemd in paragraaf 2.1 is gekozen om te heffen bij de intensieve veehouderijen. Elke veehouderij in Nederland krijgt op basis van de Regeling identificatie en registratie dieren 2002 (“I&R-regeling”) een Uniek Bedrijfsnummer (“UBN”), waar vervolgens op geregistreerd wordt welke en hoeveel dieren er worden gehouden op de bijbehorende Uniek Bedrijfsnummer-locatie (“UBN-locatie”). Als belastingplichtige voor deze wet worden de houders van een Uniek Bedrijfsnummer (“UBN-houders”) aangewezen.
In de wet wordt in artikel 80 sub l onderscheid gemaakt tussen veehouderijen, gevestigd op een UBN-locatie door een UBN-houder, die meer of minder dan de genoemde aantallen dieren houden. Gemakshalve zullen de bovengenoemde twee typen veehouderijen gekenmerkt worden als megastallen en niet-megastallen. Voor toepassing van het begrip ‘megastal’ geldt als richtsnoer de definitie zoals deze in 2007 is ontwikkeld door Alterra, een onderzoeksinstituut verbonden aan Landbouwuniversiteit Wageningen.4
Achtergrond
De achterliggende gedachte om UBN-houders van een UBN-locatie waarop een megastal is gevestigd als belastingplichtige aan te wijzen, is dat de doelen van de wet het meest effectief behaald kunnen worden wanneer wordt geheven bij deze bedrijven. Megastallen hebben door hun bedrijvigheid een negatievere impact op dierenwelzijn, klimaat en volksgezondheid (zie paragrafen 2.1.1, 2.1.2 en 2.1.3). Een alternatief belastingsubject voor deze wet is het slachthuis. Hier is nadrukkelijk niet voor gekozen omdat bij
slachthuizen het vee maar voor korte tijd aanwezig is. Hierdoor kunnen slachthuizen niet gezien worden als grootste vervuiler in de vleesketen
Verder zijn redenen van doelmatigheid van belang geweest voor de keuze van het belastingsubject. Megastallen zullen, door het houden van hun hoeveelheid vee, altijd gevestigd zijn op een UBN-locatie. Via het UBN moeten veehouders meldingen doen van bijvoorbeeld
geboorte, aanvoer, afvoer en dood van dieren. In deze wet wordt aangesloten bij het bestaande identificatie- en registratiesysteem met betrekking tot UBN-houders, waardoor geen extra administratief werk verricht hoeft te worden door de UBN-houder. Omdat aangesloten
4 Tegenwoordig Wageningen Environmental Research, verbonden aan
wordt bij een bestaand systeem is toezicht en controle eenvoudig uit te oefenen.
Afbakeningen en vrijstellingen
Een UBN-houder is belastingplichtig wanneer de megastal op enig moment in het voorafgaande kalenderjaar meer dieren houdt dan de minimumaantallen gesteld in art. 80 sub l van de wet. Hierbij gaat het om het feitelijk gehouden aantal dieren en niet om de capaciteit van de stal. Voor de uitleg omtrent de aantallen die resulteren in het zijn van belastingplichtige, wordt verwezen naar het artikelsgewijs commentaar.
In principe had elke UBN-houder in aanmerking kunnen komen voor deze heffing. Daardoor zou echter de groep belastingplichtigen zodanig groot worden dat een efficiënte belastingheffing, uit het oogpunt van uitvoerbaarheid, nagenoeg onmogelijk wordt. Daarom wordt de belastingplicht alleen opgelegd bij de grootste vervuiler in de vleesketen. Op grond van deze overwegingen kunnen de doelen van de wet overtuigend worden nagestreefd.
Met betrekking tot schapen en geiten geldt dat het aantal zoals genoemd in de wet eveneens ziet op een combinatie van schapen of geiten. Hierbij wordt in acht genomen de praktijk van gecombineerde megastallen en wordt aangesloten bij bestaande regelgeving omtrent milieuvergunningen waar schapen en geiten eveneens samen worden gevoegd.
2.3 Het belastingobject
Achtergrond
Als belastingobject is gekozen voor ‘het onttrekken van dieren aan de Nederlandse veestapel’. Deze benadering doet het meest recht aan de geest en de doelen van de wet en is wat betreft doelmatigheid het meest geschikt. Er is gekozen voor dit moment, aangezien dan de meeste negatieve effecten van het houden van dieren ten behoeve van de slacht zijn gematerialiseerd. Op het moment dat de dieren een UBN-locatie verlaten, heeft het dierenleed en de klimaatschade plaatsgevonden. Het ligt dan voor de hand om dit moment als belastingobject aan te merken. Ook vanuit doelmatigheid verdient dit de voorkeur. Een logisch alternatief zou zijn geweest ‘het houden van dieren’. Deze benadering brengt twee problemen met zich mee. Het eerste probleem is dat op het moment dat een dier voor het eerst wordt gehouden, er nog geen sprake is van nadelige effecten voor dierenwelzijn, klimaat en volksgezondheid. Het is pas met het verstrijken van de tijd dat deze effecten zich gaan voordoen. Ten tweede zou dit in elk belastingjaar leiden tot een afrekening, omdat het houden van hetzelfde dier elk jaar een belastbaar feit zou vormen voor de berekening van deze belasting. Het gevolg hiervan zijn hogere en onnodige administratieve lasten. Het ligt dan ook voor de hand dat als belastingobject wordt aangemerkt het onttrekken van dieren, omdat dit enerzijds het beste aansluit bij de te behalen doelen en anderzijds omdat het administratief eenvoudiger is uit te voeren. Een heffing op het onttrekken van dieren aan de veestapel leidt er effectief toe dat de maatschappelijke kosten voor dierenleed, milieuschade en volksgezondheid eerlijker gedragen worden. De
kosten van deze heffing zullen normaliter uiteindelijk worden
doorberekend aan de consument. Enerzijds zal op het moment dat de kosten worden doorberekend aan de consument een grotere
bewustwording rondom de maatschappelijke kosten voor dierenleed en vervuiling ontstaan. Anderzijds zal een megastal, als bedoeld in de wet, minder competitief kunnen zijn met het beprijzen van haar dieren, waardoor een belangrijke prikkel – het hebben van een zo groot mogelijke stal – zal worden geneutraliseerd.
Regeling identificatie en registratie van dieren
Het belastingobject zoals vastgesteld in artikel 81 bevat begrippen waarbij voor de definitie aansluiting wordt gezocht bij de I&R-regeling. Deze regeling creëert een registratiesysteem waarin elke verplaatsing van een dier moet worden gemeld door de UBN-houder bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (“RVO”). Bij de vaststelling van het belastingobject is gekozen om aan te sluiten bij de meldingssystematiek van de I&R-regeling. Doordat elke
verplaatsing in dit systeem wordt geregistreerd, kan worden gecontroleerd of een dier onttrokken is en zodoende het belastbaar feit zich heeft voorgedaan. Daarnaast worden de extra
administratieve lasten voor de belastingplichtigen beperkt, omdat zij reeds verplicht zijn dergelijke verplaatsingen te melden.
Onttrekken van dieren
Met het ‘onttrekken van dieren’ worden twee situaties verstaan. De eerste situatie is het vertrekken van levende dieren van een tot de belastingplichtige behorende locatie naar een andere locatie. De tweede situatie is het slachten van dieren op de UBN-locatie van belastingplichtige. Wat betreft de eerste situatie, dient het vertrek van een levend dier te worden gemeld bij de RVO als ‘afvoer’ of ‘export’. Wat betreft de tweede situatie geldt dat er geen sprake is van vertrek van een levend dier van de UBN-locatie. Als deze
handeling geen belastbaar feit zou opleveren, zou dat mogelijkheden kunnen bieden voor belastingontwijking. Om te voorkomen dat deze situatie buiten de heffing valt, is ervoor gekozen om dit specifiek op te nemen in artikel 81 lid 2, samen met een delegatiebepaling aangaande de uitvoering hiervan.
Vrijstellingsbepaling
Hoewel de afvoer van dieren vanuit een UBN-locatie in de regel leidt tot de slacht, zijn er situaties denkbaar waarbij het niet gewenst is dat er direct sprake is van een belastbaar feit. Bij onderlinge handel tussen verschillende belastingplichtigen zou de afvoer van dieren voor beide belastingplichtigen uiteindelijk leiden tot een heffing. Dat is onwenselijk. Daarom is in artikel 81 lid 3 de ‘afvoer’ of ‘export’ naar een andere UBN-locatie uitgesloten van het begrip ‘onttrekking’. Het is denkbaar dat een belastingplichtige een dier afvoert en het dier vervolgens terug doet keren. Een voorbeeld van deze situatie is wanneer het dier de stal verlaat voor diergeneeskundig onderzoek. Voor dergelijke situaties is in artikel 81 lid 4 bepaald dat het dier niet wordt geacht te zijn onttrokken. In lid 5 is een delegatiebepaling opgenomen met betrekking tot de termijn waarbinnen het dier terug moet zijn gekeerd bij de stal.
2.4 Het tarief en de wijze van heffing
In de Wet belastingen op milieugrondslag (“Wbm”) wordt het tarief opgenomen dat belastingplichtige betaalt per soort dier vanwege het onttrekken van dieren.
Dierenwelzijn
Gelet op de stijging van het aantal megastallen in de afgelopen jaren en een stijging van het dierenleed en de klimaatschade als direct gevolg daarvan, ziet dit wetsvoorstel onder andere op het ontmoedigen van het houden van een megastal. Intensieve veehouderijen zorgen ook voor een substantieel gevaar voor de volksgezondheid in Nederland. Voor de bepaling van de hoogte van het tarief wordt enkel aangesloten bij de ontstane milieuschade, toegebracht door megastallen. De reden hiervoor is dat dierenleed, net als volksgezondheid, niet of nauwelijks te kwantificeren is.
Milieuschade in Nederland
Bij de totstandkoming van de heffingsmaatstaf en het tarief is primair gekeken naar de milieuschade die door de Nederlandse intensieve veehouderijen worden toegebracht. Deze schade neemt vele vormen aan, zoals de productie van stikstof en broeikasgassen, de afname van biodiversiteit en natuurgebieden, mestoverschot en het ontstaan van zoönose ziekteverwekkers.5
Op basis van rapporten van het CBS6 en het CE Delft7 is de totale
milieuschade door de intensieve veeteelt in Nederland berekend op €4.490 miljoen per jaar. Met dit wetsvoorstel wordt getracht een heffing te realiseren die 5% van deze milieuschade compenseert. Op basis van de omvang van de nationale veestapel, alsmede de omvang van de milieuschade en de nationale consumptie is bepaald welk tarief per dier toegepast wordt om 5% van de milieuschade te compenseren. Zodoende is het uitgangspunt om een deel van deze kosten te verhalen op belastingplichtigen voor het aandeel dat zij hebben in het ontstaan van deze milieuschade.
De schade in Nederland als gevolg van de intensieve veeteelt betreft onder andere de schade aan het klimaat, het milieu, de biodiversiteit en dierziekten. Een groot deel van deze schade wordt veroorzaakt door de stikstofneerslag, dat het ecosysteem verslechtert door verstoring van verschillende plant- en diersoorten, verzuring van de bodem, eutrofiëring8 en fijnstof vorming. De sector is immers goed
voor 22% van alle fijnstof uitstoot in Nederland. De veesector is daarnaast een grote bron van broeikasgassen. Zij zijn
verantwoordelijk voor 11 à 12 procent van de gehele nationale broeikasgasuitstoot, dat voornamelijk bestaat uit methaan, mest en de zogenoemde pensfermentatie van herkauwende dieren.
5 Delft, CE Delft, Duurzaamheidsbijdrage vlees, augustus 2019. 6 CBS (2019), Landbouw; gewassen, dieren, grondgebruik en arbeid op
nationaal niveau, en Vleesproductie; aantal slachtingen en geslacht gewicht per diersoort, geraadpleegd van www.opendata.cbs.nl.
7 Delft, CE Delft, De echte prijs van vlees, maart 2018.
8 Overmatige voedselverrijking van de bodem en grondwater waardoor algen
en hogere waterplanten sterk kunnen groeien, als gevolg van te hoge
concentraties nitraten en fosfaten door overbemesting. Deze voedselverrijking leidt tot afname van de biodiversiteit.
Opgemerkt dient te worden dat methaan 25 keer zo krachtig is als CO2.9
De melkveehouderij is de grootste bron van zowel stikstofuitstoot als broeikasgassen in de intensieve veehouderijen. Deze sector
veroorzaakt bovendien uitstoot van lachgas en is daarmee verantwoordelijk voor twee derde van de totale uitstoot van de landbouw. In 2018 produceerde de Nederlandse veeteeltsector nog eens voor 75,18 miljard kilo mest, wat neerkomt op ruim 4.300 kilo per inwoner van Nederland.
Aldus beoogt de voorgestelde belastingheffing een positief effect te hebben op het milieu, aangezien de heffing een betere beprijzing van milieueffecten teweegbrengt.
Toepassing van het tarief
Per diersoort (geiten, schapen, gevogelte, runderen en varkens) wordt een ander belastingtarief toegepast, gedifferentieerd naar het aandeel in de ontstane milieuschade. Er wordt verder onderscheid gemaakt tussen ras, gewicht noch leeftijd. Dit ten gunste van de administratieve lasten voor belastingplichtigen en de belastingdienst. Via de voorgestelde maatstaf kunnen de kosten evenredig worden verdeeld over de verschillende belastingplichtigen. Zij houden namelijk niet allemaal dezelfde dieren en zijn dus niet allemaal gelijkelijk verantwoordelijk zijn voor de toegebrachte milieuschade. De schade die geiten- en schapenhouderijen veroorzaken is niet opgemaakt uit eerdere onderzoeken. Het tarief voor geiten en schapen is voor de toepassing van deze belastingheffing berekend door aan te sluiten bij de milieuschade die koeien teweegbrengen, omdat zij een soortgelijke hoeveelheid uitstoot produceren.
Verder wordt onderscheid gemaakt tussen gevogelte ouder of gelijk aan 72 uur en gevogelte jonger dan 72 uur. Dit onderscheid is opgenomen in artikel 85 lid 2. Kuikens tot 72 uur mogen alleen verhandeld worden en alleen geslacht worden vanwege noodzakelijke redenen.10 Hieruit kan geconcludeerd worden dat de eendagskuikens
worden bestemd voor de snelle verhandeling, nagenoeg uitsluitend ten behoeve van de export. Hierdoor is de milieubelasting voor deze kippen ook minder schadelijk, omdat ze niet doorgroeien op de Nederlandse bodem. Daarnaast geldt dit lagere tarief, om
grensoverschrijdend vervoer van eieren te ontmoedigen, waardoor deze in mindere mate zullen uitkomen tijdens het vervoer.
De wijze van heffing
De verschuldigde belasting dient na afloop van het betreffende kalenderjaar op aangifte te worden voldaan. Kenmerk van deze heffingstechniek is dat de belastingplichtige zelf de verschuldigd belasting berekent en deze op aangifte betaalt. Belastingplichtige heeft daarmee een verantwoordingsplicht ten aanzien van de onttrokken dieren. Blijft de belastingplichtige in gebreke ten aanzien van de betaling van de belasting, dan kan een naheffingsaanslag worden opgelegd.
9 Planbureau voor de Leefomgeving (2019), Broeikasgasemissies door
landbouwproductie en voedselconsumptie.
De techniek van aangifte sluit aan bij de Wbm. Logischerwijs wordt de verantwoordelijkheid neergelegd bij de belastingplichtige, omdat deze inzichtelijk heeft hoeveel dieren er worden gehouden en hoeveel worden onttrokken aan zijn veestapel. Controles vinden plaats aan de hand van het I&R-systeem, zoals onder 3.1 is toegelicht. Als blijkt dat de aangifte onjuist of onvolledig is, vormt de ambtshalve vaststelling door de inspecteur de grondslag voor de belastingaangifte of
naheffingsaanslag.
3. Verhouding tot nationaal en internationale regelgeving 3.1 Verhouding tot nationale regelgeving
Deze wet staat op zichzelf, maar om wetssystematische redenen wordt aansluiting gezocht bij de verplichte UBN-melding in geval van verplaatsing van dieren door veehouderijen met een bepaalde omvang. Een dergelijke verplichting vloeit voort uit de I&R-regeling. Door aan te sluiten bij de systematiek van de I&R-regeling wordt enerzijds consistentie tussen verschillende wettelijke verplichtingen – voor grote veehouderijen – bereikt en anderzijds gewaarborgd dat administratieve lasten zoveel mogelijk beperkt blijven.
Zoals in onderdeel 2.3 is aangegeven, worden gegevens die
geregistreerd worden overeenkomstig de I&R-regeling, gebruikt voor de vaststelling van het belastbare feit. Daarnaast worden bij de invulling van de artikelen uit dit wetsvoorstel gelijksoortige definities gebruikt of kortheidshalve verwezen naar de regelgeving waarop de I&R-regeling gebaseerd is.
3.2 Verhouding tot Europees recht
Dit wetsvoorstel beoogt geen import van levende dieren in de heffing te betrekken. Daarmee worden dieren die in het buitenland zijn gefokt en in Nederland naar een slachthuis zijn gebracht niet in de heffing betrokken. De milieuschade en het dierenleed vinden immers niet direct plaats in Nederland, maar elders. Zodoende dient een compenserende heffing dan ook aldaar ingevoerd te worden en is het niet aan de Nederlandse wetgever om in te grijpen.
Export van dieren betrekken in de Nederlandse heffing
Dieren die worden onttrokken en geëxporteerd, worden geacht aldaar te worden geslacht. Ook dieren die vanuit een megastal van een UBN-houder naar het buitenland geëxporteerd worden, worden op deze wijze in de heffing betrokken. De belastingplicht sluit immers ook aan bij het verplaatsen van dieren onder de UBN-melding ‘export’. Het maakt dan ook geen verschil of dieren uiteindelijk in Nederland of in het buitenland worden geslacht. Het enkele feit dat ze worden onttrokken aan de Nederlandse veestapel en worden geslacht is voldoende. De milieuschade en het dierenleed hebben zich dan al voorgedaan.
Met betrekking tot het belastbare feit wordt aangesloten bij een Deense wet die eenzelfde doel heeft als het onderhavige
wetsvoorstel. Daarmee kent Denemarken reeds een dergelijke belastingheffing, die voorziet in een heffing voor het onttrekken van levende dieren aan de nationale veestapel en vervolgens worden geslacht. In 2002 is deze regelgeving door het Europees Hof van
Justitie (“HvJ”) in de procedure Niels Nygård tegen Svineafgiftsfonden getoetst aan het Europees recht.11
In deze procedure was in het geding of deze Deense heffing strijdig was met het Europees recht. In dit arrest diende het HvJ de vraag te beantwoorden of een dergelijke eenzijdig opgelegde heffing – die dus ook gold voor geëxporteerde dieren die in het buitenland geslacht zouden worden – aangemerkt kon worden als een verboden nationale belastingheffing.
Het HvJ merkte allereerst op dat elke eenzijdig opgelegde geldelijke last, ongeacht de benaming of de structuur ervan, die wegens
grensoverschrijding op goederen wordt geheven en geen douanerecht stricto sensu is, een heffing van gelijke werking in strijd met het discriminatieverbod is. Deze kwalificatie geldt volgens het HvJ evenwel niet wanneer de betrokken last deel uitmaakt van een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen, waardoor categorieën producten stelselmatig worden getroffen volgens objectieve,
onafhankelijke criteria, in welk geval de betrokken last binnen de werkingssfeer van artikel 95 (oud) VWEU valt, de zogenaamde fiscale geldelijke lasten. Het Europees recht verzet zich immers tegen elke fiscale discriminatie van producten die naar andere lidstaten worden uitgevoerd.
De voorgestelde belastingheffing ziet op een heffing die wordt toegepast op binnenlandse producten die op de binnenlandse markt worden verwerkt of verhandeld en op producten die in dezelfde handelsfase ongewijzigd worden geëxporteerd. Voorts geldt dat het belastbare feit voor beide categorieën van producten hetzelfde is. In het onderhavige wetsvoorstel moet opgemerkt worden dat het belastbare feit van de bedoelde heffing; het onttrekken van dieren uit de nationale veestapel is. Dit geschiedt ongeacht of de dieren zijn bestemd voor de slacht in Nederland, dan wel voor de levende uitvoer en aldaar worden geslacht. Aldus ontstaat de belastingplicht in beide gevallen wanneer de dieren de nationale primaire productie verlaten. Het tijdstip van de heffing, het verlaten van de veestapel naar het buitenland of naar Nederlandse slachthuizen, bevindt zich in dezelfde handelsfase, nu beide transacties ertoe strekken dat de dieren de nationale primaire productie verlaten. De heffing drukt daarmee op de primaire producent, in dit geval de megastallen. Zodoende betreft dit een algemene horizontale belastingheffing, zonder onderscheid en zonder nadeligere effecten voor de export in vergelijking met de interne situatie. Echter, de heffing zou evenwel als een verboden discriminerende binnenlandse belasting kunnen kwalificeren, indien de voordelen die voortvloeien uit de bestemming van de opbrengst gedeeltelijk de lasten compenseren die drukt op de productie van dieren voor de slacht in Nederland. Aldus zou de productie van dieren voor de levende uitvoer naar andere lidstaten worden benadeeld. Een binnenlandse heffing wordt in het kader van deze heffing pas als schending van het discriminatieverbod aangemerkt wanneer voornamelijk de binnenlandse situatie profiteert van de heffing. De opbrengsten van de heffing kunnen dus niet alleen worden
aangewend voor het verbeteren van de interne productie. Dit is overigens niet de beoogde bestemming van de opbrengsten van de heffing. De opbrengsten komen ten goede aan de algemene middelen.
11 HvJ EU 23 april 2002, ECLI:EU:C:2002:244 (Niels
Door aan te sluiten bij hetzelfde belastbare feit, zoals eerder getoetst is door het HvJ, is getracht om zekerheid te hebben dat de nationale heffing (m.b.t. de belaste geëxporteerde dieren) niet in strijd komt met het Europees recht. Specifiek, het Europeesrechtelijke verbod op een exportheffing, ‘heffing van gelijke werking’ of een eenzijdig opgelegde maatregel door een lidstaat dat de werking van de interne markt belemmert.
3.2 Plaats van de regeling in de Wet belastingen op milieugrondslag en de Wet milieubeheer
Het voorstel is om deze wet in de Wet belasting op milieugrondslag te voegen. Deze wet beoogt – middels het fiscaal vergroeningsbeleid van het kabinet – dat bedrijven meer belasting gaan betalen voor de vervuilende keuzes die zij maken. In de Wbm worden meerdere milieuvervuilende activiteiten belast, zodat deze belasting naadloos aansluit bij de doelstellingen uit de overkoepelende wet.
De bepalingen die zien op het vaststellen van de belastingschuld worden opgenomen in een nieuw hoofdstuk (8) van de Wbm. Het gaat hierbij onder meer om het belastbare feit, de belastingplichtige, het tarief en de wijze van heffen.
4. Uitvoering, toezicht en handhaving
5. Financiële gevolgen, de regeldrukkosten en de evaluatie 5.1 Financiële gevolgen
5.2 Administratieve lasten en nalevingskosten voor bedrijven 5.3 Uitvoeringskosten
5.4 Evaluatie
Het is wenselijk om binnen 5 jaren te evalueren wat de effecten zijn van het voorstel. Daarbij zal onder meer worden gekeken naar de mate waarin het voorstel bijdraagt aan het verminderen van de milieuschade, het aantal megastallen en de grootte van de
Nederlandse veestapel. Ook zal de effectiviteit en de uitvoerbaarheid van de belastingheffing getoetst worden.
6. Advies en consultatie
Internetconsultatie
ARTIKELSGEWIJS DEEL Artikel 80
Art. 80 sub a:
Voor de controle van de onttrekking van een dier wordt aangesloten bij het systeem Identificatie en Registratie dieren (hierna: I&R-systeem) van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: RVO). Een afvoer of export van een levend dier dient door de UBN-houder te worden gemeld in dit I&R-systeem, waardoor dit systeem zeer geschikt is als controlemiddel voor deze wet. Daarnaast brengt het I&R-systeem geen extra administratieve lasten met zich mee voor de UBN-houder. Het is wel van belang dat de begrippen die voor deze wet worden gebruikt aansluiten bij de betekenis van deze begrippen voor het I&R-systeem, waarvan de regelgeving te vinden is in de Regeling Identificatie en registratie van dieren. Het begrip ‘aanvoer’ is echter niet gedefinieerd in deze regeling of andere wet- en regelgeving. Omdat op de site van de RVO wel is uitgelegd
wanneer de melding van aanvoer moet worden gemaakt (op de site is dit te vinden onder ‘agrarisch ondernemen’; ‘dieren houden’), is deze uitleg als uitgangspunt genomen. Voor de aanvoer dient sprake te zijn van een aankomst, waarbij de gewone betekenis van dit woord wordt aangehouden (het bereiken van een plaats). Omdat de
belasting ziet op de onttrekking van levende dieren, geldt ook voor de aankomst dat het moet gaan om levende dieren. Tot slot moet het levende dier aankomen op een UBN-locatie, welke wordt gedefinieerd in art. 80 sub l.
Art. 80 sub b:
Het begrip ‘afvoer’ is net als het begrip ‘aanvoer’ niet gedefinieerd in de Regeling Identificatie en registratie van dieren of andere wet- en regelgeving. Omdat op de site van het RVO wel is uitgelegd wanneer de melding van afvoer moet worden gemaakt, is deze uitleg als uitgangspunt genomen (op de site is dit te vinden onder ‘agrarisch ondernemen’; ‘dieren houden’). Voor de afvoer dient sprake te zijn van een vertrek, waarbij wordt aangesloten bij de gewone betekenis van dit woord (weggaan van een plaats). Omdat de belasting ziet op de onttrekking van levende dieren, geldt ook voor de afvoer dat het moet gaan om levende dieren. Tot slot moet het levende dier aankomen op een UBN-locatie, welke wordt gedefinieerd in art. 80 sub l.
Art. 80 sub d:
De betekenis van het begrip ‘export’ is net als de begrippen ‘afvoer’ en ‘aanvoer’ niet gedefinieerd in de Regeling Identificatie en
Registratie van dieren. Er wordt daarom aangesloten bij de betekenis die het RVO zelf geeft op haar site (op de site is dit te vinden onder ‘agrarisch ondernemen’; ‘dieren houden’). De export is een afvoer zoals gedefinieerd in art. 80 sub b, maar heeft een extra vereiste. De afvoer dient niet alleen een vertrek van een levend dier van een UBN-locatie te zijn, maar het dier dient ook naar het buitenland te worden vervoerd.
Art. 80 sub g:
Hier wordt de definitie van onttrekking weergeven. Onder onttrekking vallen afvoer en export. Afvoer en export zijn de twee mogelijkheden waardoor een dier levend een UBN-locatie kan verlaten. Afvoer en export moeten altijd worden gemeld bij het meldingssysteem van de Regeling Identificatie en registratie van dieren. Hierdoor is vanwege de controleerbaarheid gekozen om bij de definitie van onttrekkingen afvoer en export hieronder te laten vallen.
Art. 80 sub j:
Met de UBN-houder wordt bedoeld de houder van een UBN als bedoeld in sub k.
Art. 80 sub k:
Een UBN is een uniek bedrijfsnummer voor iedere locatie waar runderen, varkens, gevogelte, schapen of geiten worden gehouden. Het UBN wordt geregistreerd in het Identificatie- en
Registratiesysteem voor dieren. Aan het UBN is de diersoort toegevoegd die wordt gehouden. De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit wijst op basis van artikel 105 Gezondheids-en welzijnswet voor dieren toe.
Art. 80 sub l:
Voorwaarden voor een UBN-locatie
● Een UBN bestaat uit één erfperceel en de (gewas)percelen die daarbij horen. Dit wordt ook wel ‘de locatie' genoemd. Een erfperceel heeft een adres en is een aaneengesloten perceel waar de stal of stallen op staan. Op het erfperceel zijn de dieren permanent gehuisvest.
● Een locatie heeft een eigen adres en minimaal één eigen toegangsweg. Ten opzichte van een andere locatie is de huisvesting en de verzorging volledig gescheiden.
● Een erfperceel mag doorsneden worden door bijvoorbeeld een openbare weg, spoorweg of waterweg als transport tussen beide gedeelten binnen de doorgetrokken grenzen van dat erfperceel plaatsvindt.
● Een perceel is een stuk grond van een UBN waarop een dier kan lopen of staan. Percelen bestaan dan ook uit
(beweidbare) gewaspercelen en erfpercelen. Deze gewaspercelen zijn geregistreerd in de Basisregistratie percelen.
● Een perceel behoort slechts tot één UBN. Een UBN omvat een of meer percelen.
● Het bedrijf van de dierhouder bestaat uit alle UBN's die door de houder worden beheerd en zich bevinden op het
grondgebied van de Europese lidstaat.
● Bij onduidelijkheden stelt het RVO vast wat wel of niet bij de locatie hoort.
Op enig moment in het voorgaand kalenderjaar
Of een UBN-houder belastingplichtig is, hangt af van de samenstelling van de stal in het voorgaand kalenderjaar. Als een veehouderij op enig moment in het vorige kalenderjaar meer dieren houdt dan de aantallen waarvoor de vrijstelling geldt, wordt deze direct
belastingplichtig in het huidige kalenderjaar. De belastingplicht loopt zodoende maximaal één kalenderjaar achter.
Deze methode van diertellingen werkt beter dan de landbouwtellingen die het RVO jaarlijks op 1 april houdt. Deze telling wordt op de
website van het CBS gepubliceerd. Immers, als een stal vlak voor 1 april wordt leeggehaald en de veehouder een lege stal heeft, zal deze stal niet worden aangemerkt als belastingplichtig en zodoende buiten de heffing vallen. Ook indien je de belastingplicht louter door de afvoermeldingen laat bepalen, levert dit complicaties op, omdat elke veehouderij zijn gemeste dieren op een ander moment zal afvoeren voor de slacht.
Door gedurende het hele jaar te monitoren, middels de verplichte aan- en afvoermeldingen, kan precies worden bepaald op welk
moment een UBN-houder boven de grens van een megastal uitkomt, waardoor hij in het volgend kalenderjaar belastingplichtig zal zijn.
Aantallen
Voor de uitvoerbaarheid van een belastingwet is het noodzakelijk dat het aantal belastingplichtigen behapbaar is: rond de 1.000
belastingplichtigen wordt beschouwd als een hanteerbaar aantal. In 2017 becijferde Wakker Dier het aantal megastallen op 801. De cijfers over 2019 of 2020 zijn nog niet bekend, maar indien je de trend van de eerdere jaren doorzet, kom je met ongeveer 1.000 megastallen tot een hanteerbaar aantal belastingplichtigen. De Standaard Opbrengst (hierna: SO) geldt als maatstaf voor de economische omvang van agrarische bedrijven zoals veehouderijen. De SO-norm gaat uit van een standaard-opbrengst per dier,
uitgedrukt in euro’s. Aan de hand van de SO-normen kun je de opbrengst van verschillende soorten dieren met elkaar vergelijken. Zo levert één vleeskalf 860 euro SO op, één vleesvarken 280 euro SO en één vleeskuiken 15 euro SO. Dit is berekend volgens de Rekenmodule LEI.
Rund- en varkenshouderijen
Het aantal van 2.500 vleeskalveren of 7.500 vleesvarkens op één locatie vormt sinds 2007 de ondergrens voor megastallen. Volgens de huidige SO-normen komen deze aantallen dieren, zowel bij runderen als bij varkens, overeen met ongeveer 2,1 miljoen euro SO. Daarom zijn deze aantallen dieren als standaard-aantallen overgenomen uit de oude megastal-definitie.
Voor de navolgende categorieën gevogelte, geiten en schapen is getracht een veestapel-grootte te definiëren die in de buurt komt van 2,1 miljoen euro SO, om zo elk soort veehouderij op grond van gelijke economische opbrengst als belastingplichtigen aan te merken.
Pluimveehouderijen
In 2007 werd de norm voor megastal met vleeskuikens gesteld op 220.000 stuks. Om te spreken van een megastal met leghennen is 120.000 stuks voldoende. De huidige SO-norm voor een vleeskuiken is momenteel 15 euro SO en van leghennen 10 of 17 euro SO, afhankelijk van de leeftijd van het dier. Om aansluiting te vinden bij de 2,1 miljoen euro SO die voor rund- en varkenshouderijen wordt gehanteerd, is de ondergrens voor de belastingplichtige
pluimveehouder gesteld op 140.000 stuks gevogelte.
Geiten- en schapenhouderijen
Volgens de Rekenmodule LEI heeft een melkgeit een economische waarde van 600 euro SO. Deze SO-waarde komt het dichtste bij de oorspronkelijke norm die voor een geiten-megastal is bedacht. Geitenlammeren, bokken en overige geiten hebben een lagere SO-waarde, namelijk 90 of 120 euro SO. Indien een bedrijf 2,1 miljoen euro SO aan melkgeiten heeft, is sprake van 3.500 melkgeiten. Omdat de RVO gegevens publiceert over ‘gecombineerde
schapen/geiten UBN’s’ en geiten wel in megastallen voorkomen, zijn naast de vier eerdergenoemde diersoorten ook schapen in deze heffing betrokken. Volgens de Rekenmodule LEI heeft een melk-ooi een economische waarde van 790 euro SO. Als een bedrijf 2,1 miljoen euro SO aan melk-ooien heeft, is sprake van ongeveer 2.658 dieren.
Mede omdat het mogelijk is om geiten en schapen samen te houden in gecombineerde stallen, is ervoor gekozen om voor de ondergrens het gemiddelde aantal SO te nemen van schapen en geiten. Daarom is de ondergrens voor schapen en/of geiten gesteld op 3.000. Daar waar ‘of’ in het artikel staat, kan dit gelezen worden als ‘en/of’.
Artikel 81
Art 81 lid 1:
Dit artikel geeft het belastbare feit weer. Het belastbare feit is het onttrekken van dieren. Onder onttrekking vallen afvoer en export van levende dieren. De dieren verlaten hierbij de UBN-locatie en van deze verplaatsing wordt een melding gemaakt in het meldingssysteem van de I&R-regeling.
Art 81 lid 2:
Op grond van artikel 81 lid 2 wordt als belastbaar feit aangemerkt het slachten van dieren op de UBN-locatie. Indien dieren al worden geslacht op de locatie van de UBN-houder is er geen sprake van een onttrekking. Deze bepaling is in de wet opgenomen om
belastingontwijking te voorkomen door de dieren al op locatie van de houder te slachten. In de situatie waarin dieren worden geruimd vanwege de bestrijding van dierziekten is deze bepaling niet van toepassing.
Art. 81 lid 3:
Lid 3 van artikel 81 stelt dat het afvoeren of exporteren van een levend dier naar een andere UBN-locatie geen onttrekking is en daardoor ook niet wordt belast. Met dit lid moet worden voorkomen dat de afvoer van een dier zonder het oogmerk om dit dier te slachten wordt belast. Indien dit wel het geval zou zijn, zou de heffing voorbijgaan aan de verschillende doelen van de wet. Tot slot biedt het lid de mogelijkheid voor de Minister van Financiën om nadere regels te stellen omtrent de bewijslast voor de afvoer of export naar een andere UBN-locatie.
Art. 81 lid 4:
Met dit lid wordt voorkomen dat een dier dat wordt afgevoerd of geëxporteerd, maar binnen korte tijd weer wordt aangevoerd op de UBN-locatie onder de heffing valt. Indien dit wel het geval zou zijn, zou de heffing voorbijgaan aan de verschillende doelen van de wet. Art. 81 lid 5:
Met lid 5 moet worden voorkomen dat men een beroep doet op de vrijstelling van lid 4, nadat de heffing heeft plaatsgevonden. De Minister van Financiën wordt op deze manier in de gelegenheid gebracht een termijn voor de aanvoer op de UBN-locatie in te stellen.
Artikel 82
Als belastingplichtige is gekozen voor ‘de UBN-houder’. Hiervoor is gekozen, omdat, de I&R-verplichtingen zoals de registratie- en meldplicht een goed middel vormen om de belastingplichtigen in beeld te krijgen. Er kan aangesloten worden bij het huidige meldsysteem van de I&R-regeling, waardoor er geen apart
registratiesysteem nodig is. Uit het meldsysteem van de I&R-regeling blijkt wie de UBN-houder is.
Artikel 83
In artikel 83 wordt de maatstaf van heffing bepaald. De maatstaf van heffing het aantal onttrekkingen. Daarmee wordt aangesloten bij het systeem van de I&R-regeling, waarbij melding moet worden gemaakt van elke verplaatsing van een dier. Aansluiting bij deze
meldingsplicht komt de controleerbaarheid van de belastingheffing ten goede. Wanneer er meerdere dieren worden verplaatst, wordt dit niet als één onttrekking beschouwd. Het verplaatsen van meerdere dieren tegelijkertijd wordt per dier als afzonderlijke onttrekking aangemerkt.
Artikel 84
Ingevolge artikel 84 ontstaat de verschuldigdheid op het tijdstip waarop een dier van de veestapel wordt onttrokken. Het tijdstip van de onttrekking is in het algemeen het tijdstip waarop het dier feitelijk van de veestapel wordt onttrokken.
Artikel 85
Artikel 85 lid 1 regelt het tarief voor de verschillende onttrekkingen. Per onttrokken rund geldt ingevolge artikel 85 aanhef en lid 1 onderdeel a een vlak tarief van € 29,11. Per onttrokken varken geldt ingevolge artikel 85 aanhef en lid 1 onderdeel b een vlak tarief van € 6,00. Per onttrokken gevogelte geldt ingevolge artikel 85 aanhef en lid 1 onderdeel c een vlak tarief van € 0,09. Per onttrokken schaap of geit geldt ingevolge artikel 85 aanhef en lid 1 onderdeel d een vlak tarief van € 29,11. Er wordt verder geen onderscheid gemaakt tussen het soort dier, het gewicht en de leeftijd van het dier. Dit komt ten gunste van de administratieve lasten voor de belastingplichtigen en de Belastingdienst.
In artikel 85 lid 2 wordt onderscheid gemaakt tussen het tarief van kippen jonger dan 72 uur en kippen van 72 uur en ouder. Dit onderscheid wordt ook gemaakt in richtlijn nr. 2009/158/EG van de Raad van de Europese Unie van 30 november 2009 van
veterinairrechtelijke voorschriften voor het intracommunautaire handelsverkeer en de invoer uit derde landen van pluimvee en broedeieren (PbEU L 343). Voor gevogelte jonger dan 72 uur geldt een lager tarief, te weten € 0,06 in plaats van € 0,09.
Kuikens tot 72 uur mogen slechts verhandeld worden. Volgens Bijlage 1 van de Verordening (EG) nr. 1099/2009 mogen deze kuikens alleen geslacht worden als het een noodzakelijke reden heeft. Om deze reden is de milieuschade toegebracht door het houden van deze kuikens ook minder groot, omdat ze niet doorgroeien op de Nederlandse bodem. Het wezenlijke verschil tussen de hierboven genoemde categorieën kuikens is het feit dat de eerstgenoemde categorie grotendeels bestemd zijn voor de export. In het licht van de doelstellingen van de wet is het logisch om deze tegen een lager tarief in de heffing te betrekken.
Artikel 86
Artikel 86 bevat de administratieve verplichtingen voor de wet. Het eerste lid betreft de administratieve verplichtingen voor de
belastingplichtige bedoeld in artikel 82. Ten behoeve van de controleerbaarheid is bepaald dat de belastingplichtige is een duidelijke administratie te voeren.
Op grond van het tweede lid worden bij ministeriële regeling nadere regels gesteld omtrent de wijze waarop aan de in het eerste lid bedoelde verplichtingen moet worden voldaan.
Artikel 87
Artikel 87 verplicht tot een evaluatie over het functioneren van de slachtbelasting binnen 5 jaar. De ratio van het artikel is de wettelijke verankering van een brede evaluatie van de grondslagverbreding van de Wbm, waarbij speciale aandacht zal worden besteed aan de uitvoerbaarheid en de mogelijke negatieve effecten betreft het dierenwelzijn, het klimaat, de volksgezondheid en economische problemen.
